ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della delibera
legislativa (recte: degli articoli 2, comma 1, 3, comma 1, lettera
j), 5, 6 e 7) della Regione Liguria, riapprovata il 17 novembre 1998,
recante "Norme per l'istituzione ed il funzionamento del dipartimento
regionale di genetica", promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 5 dicembre 1998, depositato in
Cancelleria il 14 successivo ed iscritto al n. 47 del registro
ricorsi 1998.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 2000 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Udito l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 5 dicembre 1998 il Governo della
Repubblica, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri, ha
promosso giudizio di legittimita' costituzionale, in relazione agli
articoli 81 e 117 della Costituzione, della delibera legislativa
della Regione Liguria recante "Norme per l'istituzione ed il
funzionamento del Dipartimento regionale di genetica", approvata dal
Consiglio regionale il 28 ottobre 1997 e riapprovata - a seguito di
rinvio governativo - nell'identico testo nella seduta del 17 novembre
1998. Il ricorrente svolge deduzioni, peraltro, soltanto su alcune
disposizioni della delibera impugnata: innanzitutto sugli articoli 2,
comma 1, 3, comma 1, lettera j) e 5, sostenendo che essi disciplinano
una materia che esula dalla competenza regionale, in quanto "fanno
riferimento a programmi di ricerca scientifica, a studi e ricerche, a
pareri su progetti di ricerca biomedica". A suo avviso, difatti,
l'attivita' di ricerca e di sperimentazione sarebbe attribuita
espressamente alla competenza statale dall'art. 6, lettera c), della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario
nazionale), dall'art. 1, lettera p), della legge 15 marzo 1997, n. 59
(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione
e per la semplificazione amministrativa), nonche' dall'art. 125 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
Inoltre, secondo il Presidente del Consiglio, gli articoli 6 e 7
della delibera regionale contrasterebbero con l'art. 81 della
Costituzione, in quanto "non contengono la quantificazione degli
oneri conseguenti all'attuazione del provvedimento" e per di piu'
violano l'art. 12, comma 6, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n.421). Infatti, mentre
quest'ultima disposizione prevede che le quote del Fondo sanitario di
parte corrente siano "utilizzate esclusivamente per finanziare
attivita' sanitarie", i predetti articoli 6 e 7 porrebbero invece "a
carico della quota del fondo sanitario per le spese correnti oneri
derivanti da attivita' di rilievo non soltanto sanitario e svolte
peraltro da organismo estraneo all'organizzazione sanitaria".
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Liguria, deducendo
l'inammissibilita' del ricorso dello Stato e, comunque, la sua
infondatezza.
Ad avviso della resistente, poiche' l'atto governativo di rinvio
della delibera impugnata al Consiglio regionale non contiene alcuna
menzione ne' della legge n. 59 del 1997 ne' del decreto legislativo
n. 112 del 1998, l'impugnazione del Governo sarebbe inammissibile
nella parte in cui lamenta la violazione di tale disciplina statale.
Nel merito, la Regione deduce che la ricerca in materia di
genetica - "settore propriamente sanitario" - non rientrerebbe nelle
attivita' riservate allo Stato dall'art. 6, lettera c), della legge
n. 833 del 1978, in quanto "non attiene a prodotti chimici usati in
medicina, a preparati farmaceutici generici, specialita' medicinali
e/o prodotti similari". La stessa censura sarebbe infondata anche con
riferimento alla disciplina statale cui si riferisce il ricorso
governativo, pur nel silenzio del precedente atto di rinvio. Ad
avviso della difesa regionale, difatti, il sistema normativo statale
andrebbe letto nel suo complesso, da un lato con riguardo "alla
partecipazione delle Universita' e degli Istituti scientifici alle
attivita' sanitarie, con quella necessaria osmosi tra attivita'
didattica e scientifica e attivita' di prevenzione, diagnosi e cura
che appare inscindibile nel mondo scientifico"; dall'altro lato, con
riguardo ai principi derivanti dalla legislazione statale "in ordine
alla organizzazione dipartimentale dei servizi sanitari a livello
regionale". La delibera impugnata, secondo la resistente, non tanto
disciplina l'attivita' di ricerca scientifica, bensi' "si limita a
prendere atto di quella attivita' di ricerca che viene svolta dai
servizi ricompresi nel dipartimento", ovvero prevede pareri e
proposte, che non incidono sui poteri statali di disciplina
dell'attivita' di ricerca scientifica.
Per quanto attiene alla censura di omessa previsione della
necessaria copertura finanziaria, la Regione ne deduce
l'inammissibilita', in quanto l'atto di rinvio governativo non
contiene alcuna menzione dell'art. 81 della Costituzione, e,
comunque, l'infondatezza, in quanto la delibera impugnata - che non
comporterebbe "spesa alcuna, avendo un rilievo meramente
organizzatorio" - individua il capitolo del bilancio regionale cui
attingere e rinvia a successivi atti amministrativi la
quantificazione dei fabbisogni specificamente necessari. Neanche
sussisterebbe violazione dell'art. 117 della Costituzione in
riferimento all'art. 12, comma 6, del decreto legislativo n. 502 del
1992, "in quanto l'attivita' in oggetto deve ritenersi propriamente
rientrante in quelle sanitarie".
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale promossa dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe ha ad oggetto la delibera legislativa recante "Norme per
l'istituzione ed il funzionamento del Dipartimento regionale di
genetica", approvata dal Consiglio della Regione Liguria il 28
ottobre 1997 e riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 17
novembre del 1998.
Secondo il ricorrente, le disposizioni della delibera
espressamente impugnate appaiono in contrasto con l'art. 117 della
Costituzione, in quanto gli artt. 2, comma 1, 3, comma 1, lettera j)
e 5 fanno riferimento a programmi di ricerca scientifica, a studi e
ricerche, a pareri su progetti di ricerca biomedica, i quali invece
apparterrebbero alla competenza dello Stato ai sensi dell'art. 6,
lettera c), della legge n. 833 del 1978, nonche' dell'art. 1, lettera
p), della legge n. 59 del 1997 e dell'art. 125 del decreto
legislativo n. 112 del 1998.
Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce inoltre la
violazione dell'art. 81 della Costituzione, sotto il profilo che gli
artt. 6 e 7 della delibera impugnata non quantificano gli oneri
conseguenti e li fanno comunque gravare sulla "quota del fondo
sanitario per le spese correnti", utilizzabile invece, ai sensi
dell'art. 12, comma 6, del decreto legislativo n. 502 del 1992,
esclusivamente per finanziare attivita' sanitarie.
2. - In via preliminare vanno respinte le eccezioni di
inammissibilita' del ricorso sollevate dalla Regione Liguria in
relazione alla insufficiente prospettazione nell'atto di rinvio
governativo dei parametri di riferimento. Va infatti osservato che
nella vicenda in esame risulta soddisfatta l'esigenza che i motivi
esposti nel ricorso siano prefigurati, quanto meno nelle loro linee
essenziali, nell'atto di rinvio, cosi' da porre la regione in grado
di conoscere tempestivamente i dubbi di legittimita' sollevati dal
governo, al fine di poterne tenere conto in sede di riesame e di
riapprovazione della legge (sentenze n. 194 del 1997, n. 29 del 1996,
n. 384 del 1994).
3. - Nel merito, la questione e' infondata.
La delibera legislativa in esame si ispira chiaramente al modello
dipartimentale nell'organizzazione ospedaliera, accolto dalla legge
regionale 8 agosto 1994, n. 42 (Disciplina delle unita' sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere del servizio sanitario regionale
in attuazione dei decreti legislativi n. 502 del 30 dicembre 1992 e
n. 517 del 7 dicembre 1993), il cui art. 23-bis comma 3, lettera b)
stabilisce che il dipartimento, tra l'altro, "promuove lo sviluppo
delle conoscenze e della ricerca scientifica". La delibera in
questione e' conforme ancora piu' specificamente al modello
organizzativo adottato, con riferimento ai portatori di handicap
dalla legge regionale 12 aprile 1994, n. 19 (Norme per la
prevenzione, riabilitazione ed integrazione sociale dei portatori di
handicap), la quale, all'art. 3, comma 5, dispone che "per le
attivita' connesse alla ricerca scientifica, biomedica e di
sperimentazione clinica, nell'ambito della genetica, viene istituito
un Comitato etico".
Premesso quindi che la legislazione della Regione Liguria vigente
in materia di organizzazione ospedaliera gia' riconosce ai
dipartimenti ospedalieri funzioni inerenti alla promozione della
ricerca scientifica e biomedica, si deve esaminare se la delibera
impugnata ecceda, in ragione del suo contenuto, la competenza
regionale. In particolare va accertato se, al fine di evitare ogni
contrasto con l'art. 117 della Costituzione, il quale non attribuisce
alla competenza regionale la materia della ricerca scientifica, la
delibera in oggetto possa essere interpretata nel senso di
ricomprendere le previste funzioni dipartimentali nell'ambito
dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, sicuramente di pertinenza
regionale.
A questo proposito va rilevato che la ricerca scientifica non ha,
di per se', limiti territoriali, ma tuttavia essa presenta indubbio
interesse regionale in tutte quelle ipotesi in cui la regione avverte
la necessita' di dotarsi di mezzi tecnico-scientifici e di avvalersi
di attivita' conoscitive - sia organizzando direttamente le attivita'
di ricerca, sia promuovendo studi finalizzati - allo scopo specifico
di un migliore espletamento di funzioni regionali, quali appunto
l'assistenza sanitaria ed ospedaliera. In questa ottica vanno in
particolare considerati gli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1, lettera
j) della delibera impugnata, i quali rispettivamente prevedono che il
Dipartimento regionale di genetica medica assicura il coordinato
svolgimento, tra l'altro, di tecniche diagnostiche, competenze
cliniche e terapeutiche, consulenza ed assistenza specialistica,
ricerca scientifica ed epidemiologica non gia' come attivita'
rilevanti di per se' stesse, ma viceversa come attivita' strettamente
finalizzate alla "prevenzione, diagnosi e cura delle malattie su base
genetica". E cosi' pure si puo' rilevare che la previsione normativa
che il medesimo Dipartimento promuove studi e ricerche per accrescere
le conoscenze sul genoma umano e' contestuale alla previsione di
studi e ricerche per "eliminare o ridurre le conseguenze ed il carico
di dolore derivanti da mutazioni, causa di gravi malattie".
Nella stessa prospettiva va considerato anche il compito del
Comitato etico, previsto dall'art. 5, di esprimere un parere
obbligatorio e vincolante in ordine a "progetti di ricerca biomedica,
di sperimentazione clinica e terapeutica" proposti dalle strutture
che fanno parte del Dipartimento. Tale comitato, che va inquadrato
nell'ambito della disciplina segnata in particolare dal d.m. 18 marzo
1998 (Linee guida di riferimento per l'istituzione ed il
funzionamento dei comitati etici), ha la funzione specifica, ai sensi
del d.m. 15 luglio 1997 (Recepimento delle linee guida dell'U.E. di
buona pratica clinica per la esecuzione delle sperimentazioni
cliniche dei medicinali), di"garantire la tutela dei diritti, della
sicurezza e del benessere dei soggetti coinvolti in uno studio
clinico e di fornire pubblica garanzia di tale protezione". I pareri
del Comitato etico sono quindi diretti a tutelare, nei confronti dei
soggetti coinvolti in uno studio clinico, diritti, sicurezza e
benessere, che rappresentano, a norma del citato decreto
ministeriale, "le considerazioni piu' importanti e devono prevalere
sugli interessi della scienza e della societa'".
Se la delibera legislativa impugnata viene dunque letta alla luce
della costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui
l'attivita' di diagnosi e cura ospedaliera degli ammalati non solo
non e' incompatibile, ma anzi e' suscettibile di ottimale
collegamento, se non addirittura di "compenetrazione", con
l'attivita' di ricerca scientifica e anche, se del caso, con
l'insegnamento clinico (cfr. per tutte la sentenza n. 134 del 1997),
appaiono infondati i profili di censura, che si riferiscono alla
promozione, da parte del Dipartimento regionale di genetica, di
attivita' di ricerca e di sperimentazione clinica.
4. - Appare altresi' infondata l'ulteriore censura inerente alla
pretesa inadeguatezza della copertura finanziaria della legge.
Innanzi tutto va osservato che la delibera legislativa in
questione ha rilievo specificamente organizzativo, in quanto non da'
vita ad un centro di spesa nuovo nell'ambito del servizio sanitario
regionale, ma procede ad organizzare il previsto Dipartimento come
"aggregazione funzionale" di preesistenti servizi operativi
nell'ambito della genetica medica, stabilendo anche, tra l'altro, che
sede e funzionamento della segreteria amministrativa del Comitato
direttivo fanno carico ad un'azienda sanitaria.
Non e' poi accoglibile il rilievo che, nella specie, sarebbe
violato l'art. 12, comma 6, del decreto legislativo n. 502 del 1992,
che stabilisce che le quote del Fondo sanitario regionale debbono
essere utilizzate esclusivamente per finanziare attivita' sanitarie.
Se infatti l'assistenza ai malati presenta - come si e' gia' rilevato
- un'inscindibile connessione con la ricerca biomedica e la
sperimentazione clinica, e' evidente che si debbono considerare, per
connessione oggettiva, finanziamenti di attivita' sanitarie anche
quelli diretti a finanziare la ricerca biomedica e la sperimentazione
clinica strettamente collegate con la prevenzione, la diagnosi e la
cura dei malati.