IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso n. 473/1999,
proposto dal comune di Trieste, rappresentato e difeso dall'avvocato
Giovanni Battista Verbari e domiciliato presso il suo studio, in
Trieste, piazza Tommaseo n. 4;
Contro, la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Renato
Fusco e domiciliata presso l'avvocatura regionale, sita in Trieste,
via Milano n. 1, per l'annullamento della delibera della Giunta
regionale, datata 23 aprile 1999, n. 1278, avente ad oggetto la legge
regionale n. 8 del 1999, art. 2, comma 1, e art. 6, comma 3,
determinazione delle superfici degli esercizi commerciali;
Visto il ricorso, notificato il 3 agosto 1999 e depositato presso
la segreteria generale il 6 agosto 1999 con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione, depositato
il 13 agosto 1999;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 5 novembre 1999 la
relazione del consigliere Umberto Zuballi ed uditi altresi' gli
avvocati Verbari per il comune e Fusco per la Regione;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
Il ricorrente comune di Trieste fa presente che la regione, sulla
base dell'art. 2 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, relativo alla
disciplina del commercio, avrebbe dovuto dare applicazione al decreto
stesso entro il 24 aprile 1999.
La regione approvava la legge regionale 19 aprile 1999 n. 8, la
quale, ad avviso del comune, non solo non rispetterebbe i principi di
cui al d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, ma dilazionerebbe gli adempimenti
regionali, rinviando le decisioni a regolamenti regionali.
Secondo il comune, la regione era tenuta ad assumere le
determinazioni di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 114 con
legge, e cio' a norma dello statuto; infatti, nella regione non
potrebbe trovare applicazione l'istituto della legge delegata.
Inoltre, la citata legge regionale n. 8 del 1999 non delinea alcun
quadro o criterio generale, per cui - ad avviso del ricorrente comune
- i regolamenti che essa demanda alla Giunta regionale non sarebbero
regolamenti di esecuzione, ma indipendenti, non consentiti alla
Regione sulla base dello statuto di autonomia.
In particolare, la regione avrebbe derogato ai principi di cui al
d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, prorogando la vigenza dei piani di
sviluppo e violando il termine di cui all'art. 6 di detto decreto.
Sarebbero inoltre censurabili sotto il medesimo profilo gli artt.
6, 7 e 8 della legge regionale 8 del 1999; altre difformita' dal
d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114 si riscontrerebbero nelle definizioni
delle tipologie commerciali.
Infine, la riduzione dei parametri e delle dimensioni delle
tipologie commerciali operata dalla regione comporterebbe - ad avviso
del comune - una violazione del principio delle pari opportunita'
delle attivita' economiche, ponendosi in tal modo in contrasto con
gli artt. 3 e 41 della Costituzione.
Il comune, a sostegno delle sue argomentazioni, riproduce poi il
testo sia delle osservazioni formulate dal Governo alla legge
regionale 8 del 1999, sia della replica regionale.
Il comune precisa poi il suo interesse al ricorso, che mira a
rivendicare le proprie competenze in materia di commercio,
affidategli sulla base del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, anche alla
luce dell'articolo 8 dello statuto regionale.
Inoltre, il comune agisce a tutela della comunita' locale, in
quanto, con un atto amministrativo, la regione regola la disciplina
del commercio in maniera difforme e piu' restrittiva rispetto al
resto del Paese.
In sostanza, secondo il comune, non sarebbe ammissibile che la
materia del commercio venga regolata dalla Regione in maniera piu'
restrittiva rispetto a quanto indicato dal decreto legislativo 31
marzo 1998 n. 114, tanto piu' ad opera di un atto amministrativo.
Inoltre, il d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114 - ad avviso del comune - e'
volto non solo a porre principi fondamentali, ma anche a far valere i
principi comunitari, tra cui la liberta' di commercio, la quale
costituisce quindi un principio fondamentale dell'ordinamento.
Riassumendo, il comune ricorrente solleva in primis la questione di
conformita' alla Costituzione e allo statuto regionale della legge
regionale 19 aprile 1999 n. 8, che non rispetterebbe le norme di
grande riforma economico sociale contenute nel d.lgs. 31 marzo 1998
n. 114, e in tal modo si porrebbe in contrasto altresi' con gli
articoli 3 e 41 della Costituzione.
Un'altra violazione dello statuto regionale da parte della citata
legge regionale n. 8 del 1999 deriverebbe dal fatto che essa demanda
ad un regolamento la definizione di alcuni parametri, in particolare
quelli relativi alle superfici e alle tipologie degli esercizi
commerciali, in difformita' con i principi di cui al d.lgs. 31 marzo
1998 n. 114, istituendo nel contempo una sorta di inammissibile
delega alla Giunta regionale e consentendo altresi' l'emanazione di
regolamenti indipendenti.
Il comune contesta altresi' l'impugnata delibera regionale, la
quale si discosterebbe sia dal d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, sia dalla
stessa legge regionale n. 8 del 1999.
La resistente regione, ricostruita in diritto la vicenda, eccepisce
l'inammissibilita' del ricorso per carenza di legittimazione attiva
del comune, a fronte di un atto regolamentare; rileva poi che non
sarebbe ammesso sollevare una sorta di atipico conflitto di
attribuzione tra comune e regione.
Non sarebbe nemmeno ammissibile un ricorso volto a tutelare
genericamente la totalita' dei cittadini.
Venendo al merito, la regione osserva che il d.lgs. 31 marzo 1998
n. 114, all'art. 1, comma 2, fa espressamente salva la potesta' piena
della regione in materia di commercio, per cui le modifiche e gli
adattamenti alla realta' regionale risultano consentiti. Rileva poi
come le disposizioni relative alle superfici di vendita non possono
essere considerate quali norme di principio, come tali inderogabili
da parte della regione.
Conclusivamente, nell'esercitare la sua potesta' legislativa
primaria, la regione ha rispettato i principi di cui al d.lgs. 31
marzo 1998 n. 114, pur discostandosene legittimamente nel dettaglio.
Nel corso della discussione svoltasi in pubblica udienza, le parti
hanno ribadito le rispettive posizioni.
D i r i t t o
Va innanzi tutto esaminata l'eccezione di carenza di legittimazione
attiva del ricorrente comune, sollevata dalla regione nell'assunto
che non sarebbe ammissibile una sorta di conflitto di attribuzione e
che in ogni caso la tutela generica dei cittadini non sarebbe tale da
giustificare la legittimazione ad agire.
Questo collegio ritiene invece che il comune sia legittimato ad
agire in giudizio, anche alla luce della legge 8 giugno 1990 n. 142 e
successive modifiche e integrazioni, in quanto, nella sua
prospettazione, la legge regionale 19 aprile 1999 n. 8 e il
regolamento attuativo impugnato violano le competenze e potesta'
attribuite al comune, sia dal d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, sia da
norme di principio con particolare riferimento al principio di
sussidiarieta', di cui alla legge 15 marzo 1997 n. 59.
Venendo al merito, va esaminata in via logicamente prioritaria la
questione di costituzionalita' della legge regionale 19 aprile 1999
n. 8, sollevata dal ricorrente comune.
Va innanzi tutto rilevato che il d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114
costituisce una grande riforma economico sociale, sia per la
liberalizzazione del commercio, che esso realizza in attuazione
dell'art. 41 della Costituzione e dei principi comunitari, sia per i
contenuti che concretamente attuano detta liberalizzazione.
L'art. 1, comma 2 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114 fa espressamente
salve le potesta' delle regioni a statuto speciale e quindi,
implicitamente, anche la potesta' piena della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di commercio; ne consegue che la
regione deve uniformarsi ai principi del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114
e quindi non solo al principio della liberalizzazione del commercio,
ma anche alle norme legate ai principi stessi da un rapporto di
coessenzialita' e di necessaria integrazione, come indicato da una
costante giurisprudenza della Corte costituzionale (Corte
costituzionale, 15 novembre 1988 n. 1033; 24 luglio 1998 n. 323).
Correlativamente, la regione, nelle norme di sua competenza, puo'
discostarsi dal contenuto del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, purche'
non ne violi i principi e le disposizioni che a tali principi
risultano strettamente collegate.
Sennonche', alcune disposizioni del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, in
particolare quelle relative alle tipologie commerciali e alle
superfici di vendita (le quali ultime interferiscono anche
nell'aspetto qualitativo), sono state derogate dalla regione non gia'
con la citata legge regionale 19 aprile 1999 n. 8, ma con la delibera
impugnata, cioe' con un atto regolamentare cui detta legge ha
demandato l'introduzione di norme integrative ed attuative.
A proposito va rammentato che, a mente dell'art. 46 dello statuto
di autonomia, approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963 n.
1, la Giunta regionale puo' emanare unicamente regolamenti di
esecuzione delle leggi regionali.
Orbene, ad avviso del collegio, il meccanismo utilizzato dalla
regione con la legge 19 aprile 1999 n. 8, cioe' la delega alla Giunta
regionale del potere di definire con regolamento alcuni parametri
decisivi per l'attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, in
modifica al decreto stesso, lungi dal costituire una semplice
delegificazione, contrasta con il riparto di competenze tra consiglio
e Giunta regionale come definito dallo statuto regionale, in quanto
in sostanza demanda - senza definire i parametri di riferimento, e
quindi senza previa indicazione del rapporto di coessenzialita' o
meno delle norme di dettaglio rispetto ai principi - ad un
provvedimento amministrativo la deroga ad alcune norme del decreto
d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, norme derogabili - nei limiti suindicati
- dalla Regione stessa unicamente utilizzando la potesta' piena di
cui all'art. 4 dello Statuto, esercitabile esclusivamente attraverso
lo strumento legislativo.
Ne consegue che risulta non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettere d),
e), ed f) e dell'art. 6, comma 3, della legge regionale 19 aprile
1999 n. 8, per violazione degli artt. 4 e 46 dello statuto regionale.
Quanto alla rilevanza della questione, essa emerge dalla
circostanza che la lesione delle attribuzioni comunali deriva
direttamente dall'impugnato regolamento e in particolare dal suo
contenuto derogatorio rispetto al d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114 e in
considerazione che detto regolamento e' stato emanato in virtu' delle
citate norme della legge regionale 19 aprile 1999 n. 8, che
attribuiscono tale potesta' alla Giunta regionale.
In base a quanto fin qui esposto, essendo la dedotta questione di
costituzionalita' rilevante ai fini della decisione del ricorso e non
manifestamente infondata, il Collegio deve disporre la sospensione
del giudizio e la remissione degli atti alla Corte costituzionale,
affinche' si pronunci in proposito.