ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, primo comma,
della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla
disciplina militare), promosso con ordinanza emessa il 2 giugno 1998
dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Pallotta Ernesto e
altri contro il Ministero della difesa, iscritta al n. 837 del
registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1998.
Visti gli atti di costituzione di Pallotta Ernesto e altri, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 1999 il giudice
relatore Francesco Guizzi;
Uditi l'avvocato Carlo Rienzi per Pallotta Ernesto e altri e
l'avvocato dello Stato Giovanni Pietro de Figueiredo per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di Stato, IV sezione, investito dell'appello
presentato da alcuni militari avverso la sentenza 29 luglio 1994, n.
1217, del tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 52, terzo comma, e 39 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8,
primo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio
sulla disciplina militare), nella parte in cui vieta agli
appartenenti alle Forze armate di costituire associazioni
professionali a carattere sindacale e, comunque, di aderire ad altri
sindacati esistenti.
Vi sarebbe lesione degli artt. 39 e 52, terzo comma, della
Costituzione, perche' non sussistono motivi plausibili per vulnerare,
nell'ambito dell'ordinamento militare, un diritto costituzionalmente
garantito. Ne' sarebbe ragionevole la disparita' di disciplina
rispetto alle forze di polizia a ordinamento civile, le quali godono
della liberta' sindacale. In base alla legge n. 382 del 1978,
prosegue il Collegio rimettente, la liberta' di associazione e'
consentita fra soli militari, con il consenso del Ministro, e risulta
confinata in un "limbo funzionale"; vi e' infatti il divieto di
assumere iniziative che possano avere carattere sindacale, e sono
altresi' previsti controlli dell'autorita' militare. Al tempo stesso,
gli organi rappresentativi hanno compiti propositivi e di tutela
nelle materie che attengono al rapporto di servizio, ivi compresa la
partecipazione alla concertazione interministeriale in ordine al suo
contenuto.
La legge n. 382 del 1978, pur negando ai militari la liberta'
sindacale, riconosce loro facolta' tipiche di essa, devolvendole a
specifici organi che si pongono in "posizione collaborativa", e non
antagonista, rispetto all'autorita' militare. Tuttavia gli organi di
rappresentanza non coprono l'arco delle possibili istanze collettive,
come accade ad esempio in materia di contenzioso; e soprattutto gli
strumenti predisposti sacrificano i principi della liberta' di
organizzazione e del pluralismo sindacale, ammettendo la mera
partecipazione dei rappresentanti alla concertazione
interministeriale, volta a determinare il contenuto del rapporto di
impiego, mentre per le forze di polizia a ordinamento civile vale il
piu' incisivo strumento dell'accordo sindacale (a questo proposito
l'ordinanza pone a confronto le lettere A) e B) dell'art. 2, comma 1,
del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195). Ne' potrebbe
fondarsi l'esclusione della liberta' sindacale sull'esigenza di non
indebolire la disciplina militare, le cui norme regolatrici non
subirebbero alcuna modifica; per cui si richiama la sentenza n. 126
del 1985 al fine di sottolineare come non vadano certo obliterate le
esigenze di coesione dei corpi militari che si esprimono nei valori
della disciplina e della gerarchia, senza per questo giustificare un
eccesso di tutela a danno delle liberta' fondamentali e del carattere
democratico dell'ordinamento militare.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per l'infondatezza.
Considerando la specificita' dell'istituzione militare,
l'Avvocatura osserva preliminarmente che il principio della liberta'
sindacale non si puo' applicare integralmente al rapporto di lavoro
dei militari, perche' in questo ambito rilevano altri principi
costituzionali, di pari rango. La legge n. 382 del 1978 istituisce
organi elettivi di rappresentanza articolati a vari livelli, ai quali
sono conferiti numerosi poteri di natura consultiva e promozionale;
il legislatore ha invero individuato, e assunto, un'accettabile
soluzione intermedia, tant'e' che nel giudizio a quo - prosegue
l'Avvocatura - non si muovono specifiche doglianze, ma si prospetta
la questione in termini di astratto principio. Ne' si potrebbe
richiamare l'art. 3 della Costituzione con riguardo alla disparita'
tra Forze armate e Polizia, giacche' pure per quest'ultima il
legislatore ha previsto una liberta' sindacale "controllata", che e'
seguita alla smilitarizzazione del Corpo, operata dalla legge n. 121
del 1981. In ogni caso - cosi' conclude la difesa del Governo - non
si puo' ipotizzare un'integrale applicazione ai militari dello stesso
quantum di liberta' sindacale riconosciuto alla Polizia di Stato.
3. - Si sono costituite in giudizio le parti private, sostenendo la
fondatezza della questione.
In memoria, esse sottolineano che le conclusioni cui giunge oggi il
Consiglio di Stato dimostrano come sia ormai superata la decisione 4
febbraio 1966, n. 5, che affermo', ai sensi dell'art. 98, terzo
comma, della Costituzione, il divieto di iscrizione dei militari ai
partiti politici, estendendolo alle organizzazioni sindacali.
L'attuale ordinanza di rimessione prende dunque atto della diversita'
dei ruoli, e rileva che nessuna delle organizzazioni maggiormente
rappresentative a livello nazionale trova proiezione in un singolo
partito politico. Il divieto di iscrizione ai partiti di alcune
categorie di dipendenti pubblici, sancito dalla norma costituzionale,
deve percio' essere applicato alla lettera, e l'istituzione di
modelli alternativi (per vero inadeguati) non soddisfa il diritto dei
militari a godere della liberta' sindacale.
Per quanto attiene al rapporto d'impiego, la legge n. 382 prevede
non un confronto fra le parti, ma la semplice consultazione, si' che
alla carenza del diritto di sciopero si aggiunge l'impossibilita' di
contrastare le determinazioni della parte pubblica. E mentre le
organizzazioni sindacali del personale della Polizia, seppur private
del diritto di sciopero, possono comunque respingere le proposte
negoziali della parte pubblica, medesima opportunita' non e' data
alle rappresentanze militari.
Il sistema di tutela degli interessi introdotto dalla legge del
1978 non garantisce, secondo le parti private, alcuna liberta' di
organizzazione, ne' di proselitismo, perche' la rappresentanza
militare resta vicenda interna all'apparato: i membri di essa fanno
parte delle istituzioni militari e percepiscono, in occasione di ogni
riunione, i compensi previsti dal d.P.R. n. 5 del 1956, essendo
espletate nell'esercizio di funzioni istituzionali. L'applicazione di
tale modello organizzativo a qualsiasi altro settore rievocherebbe i
"sindacati gialli" artificialmente sostenuti dalle classi
imprenditoriali; la commistione di interessi fra datore di lavoro e
sindacati vietata dall'art. 17 dello Statuto dei lavoratori -
prosegue la memoria delle parti private - costituisce per il
personale militare la regola.
Il sistema di selezione dei rappresentanti militari esclude, poi,
la contrapposizione fra liste. Secondo l'art. 18 della legge n. 382,
essi sono eletti presso le unita' di base mediante voto diretto,
nominativo e segreto. Gli eletti designano quindi i componenti degli
organi intermedi (COIR) e centrali (COCER): sistema, questo, che
impedisce il collegamento fra i candidati sulla base di un programma
comune noto agli elettori. I vari organi di rappresentanza, inoltre,
non sono fra loro coordinati in senso gerarchico, si' che il COCER,
quale organo centrale, non puo' esercitare alcun potere di indirizzo
verso il COIR o i COBAR. Ad avviso delle parti private, tale sistema
non riflette il principio di pluralismo sindacale, onde i membri dei
singoli organismi appaiono come monadi incapaci di assicurare agli
elettori che il loro voto sia coerentemente speso.
4. - In una memoria presentata nell'imminenza dell'udienza,
l'Avvocatura dello Stato ricorda che il "dovere militare" ha precisa
tutela costituzionale, come questa Corte ha sottolineato nella
sentenza n. 16 del 1973; e osserva che la legge n. 382 del 1978 e' lo
strumento con cui il legislatore ha salvaguardato le ragioni
funzionali delle Forze armate e, al tempo stesso, ha dato attuazione
al precetto costituzionale secondo cui l'ordinamento militare "si
informa allo spirito democratico della Repubblica".
Le facolta' tipiche della liberta' sindacale sarebbero, ad avviso
dell'Avvocatura, inconciliabili con i principi dell'ordinamento
militare, giacche' il potere di autorganizzazione, ove riconosciuto,
darebbe vita ad accordi fra gli associati che non sembrano
compatibili con il rapporto gerarchico. Ne' varrebbe osservare che
l'attivita' sindacale si svolgerebbe al di fuori delle condizioni in
cui, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 382, e' applicabile il
regolamento di disciplina: i militari, ricorda l'Avvocatura, sono
comunque tenuti all'osservanza delle norme che concernono il
giuramento prestato e il grado. Verrebbe cosi' intaccato il prestigio
della figura del superiore che partecipi a un'associazione presieduta
da un subordinato; nel corso delle attivita' sindacali i rapporti
gerarchici si invertirebbero; e anche se qui rilevano competenze
diverse da quelle attinenti al servizio, si determinerebbe comunque
una confusione di ruoli.
Quanto all'attivita' negoziale, si nota che la posizione
dell'organizzazione sindacale e' di contrapposizione a quella del
vertice dell'amministrazione: l'assunzione di un ruolo antagonista
non si concilierebbe con i doveri che derivano dal rapporto
gerarchico e dall'obbedienza, presupposti essenziali dell'efficienza
militare. E richiamata la decisione n. 5 del 1966, resa dal
Consiglio di Stato in adunanza plenaria, l'Avvocatura fa presente che
la disciplina militare, intesa quale regola fondamentale per i
cittadini alle armi, come fattore di coesione e di efficienza (art.
2 del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545), verrebbe irrimediabilmente
incisa dall'accoglimento della questione.
Si aggiunge, poi, che la natura di organismo interno del COCER
(l'organo centrale a carattere nazionale e interforze) e degli organi
intermedi e di base, e' la piu' idonea a conciliare le istanze
rappresentative con la necessaria coesione delle Forze armate.
D'altra parte, anche i sindacati delle forze di polizia a ordinamento
civile incontrano significative limitazioni (artt. 82 e 83 della
legge 1 aprile 1981, n. 121), e non possono esercitare il diritto di
sciopero (art. 84 della legge citata). In ogni caso, il diverso
status del personale giustifica l'esistenza di due differenti
sistemi.
Nella memoria si ricorda, infine, la disciplina presente negli
ordinamenti stranieri, e si rileva come in molti di essi siano
previste significative limitazioni (o addirittura l'esclusione) della
liberta' sindacale per i militari.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Consiglio di Stato ha ad oggetto quella parte dell'art. 8, primo
comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla
disciplina militare), che vieta agli appartenenti alle Forze armate
di costituire associazioni professionali a carattere sindacale e,
comunque, di aderire ad altre associazioni sindacali. Vi sarebbe
lesione degli artt. 39 e 52, terzo comma, della Costituzione, nonche'
del principio di eguaglianza e di ragionevolezza, dal momento che
nella Polizia di Stato - la quale svolge anch'essa un servizio
essenziale - sono ammessi i sindacati, sebbene in forme circoscritte
dal legislatore.
Il dubbio di legittimita' costituzionale verte quindi sul mancato
riconoscimento della liberta' sindacale in seno alle Forze armate:
questione che il Consiglio di Stato ritiene prioritaria, e
preliminare, rispetto a ulteriori specifici profili concernenti la
composizione e il funzionamento degli organi di rappresentanza
istituiti dalla legge del 1978.
Secondo l'ordinanza di rimessione, l'art. 39 della Costituzione si
imporrebbe anche per gli appartenenti alle Forze armate, attesa la
sua valenza generale. Perche' non sarebbe sufficiente la garanzia di
alcune singole facolta', tipiche di detta liberta', non coprendo gli
organi di rappresentanza l'intero arco delle istanze collettive; e in
ogni caso - sottolinea il Consiglio di Stato - la legge del 1978
sacrifica la liberta' di organizzazione e il pluralismo sindacale.
Appare dunque chiaro che l'accoglimento della questione, come
prospettata, porterebbe alla cancellazione del divieto posto dalla
legge n. 382 del 1978: e' questo il fine perseguito dal Collegio
rimettente, il quale invoca la piena estensione della liberta'
sindacale, concepita sia come potere di costituire autonome
associazioni professionali - legittimate a farsi portatrici degli
interessi collettivi dei militari - sia come facolta' di adesione ad
associazioni gia' esistenti, sia come principio pluralistico di
concorrenza fra le associazioni stesse, fermo restando il divieto di
sciopero.
2. - La questione non e' fondata.
L'ordinanza di rimessione fa leva sull'art. 39, letto in sistema
con l'art. 52, terzo comma, della Costituzione. E qui va innanzitutto
rilevato che manca nella prospettazione del Consiglio di Stato una
considerazione - pur limitata - delle esigenze di organizzazione,
coesione interna e massima operativita' che distinguono le Forze
armate dalle altre strutture statali. Significativamente l'art. 52,
terzo comma, della Costituzione parla di "ordinamento delle Forze
armate", non per indicare una sua (inammissibile) estraneita'
all'ordinamento generale dello Stato, ma per riassumere in tale
formula l'assoluta specialita' della funzione. Coerentemente, questa
Corte ha messo in luce le esigenze funzionali e la peculiarita'
dell'ordinamento militare (sentenze nn. 113 del 1997, 197 del 1994,
17 del 1991, ordinanza n. 396 del 1996), pur ribadendo piu' volte che
la normativa non e' avulsa dal sistema generale delle garanzie
costituzionali: nella sentenza n. 278 del 1987, in cui vi e' l'eco
dei risultati cui e' pervenuta la dottrina, la Corte ha infatti
osservato che la Costituzione repubblicana supera radicalmente la
logica istituzionalistica dell'ordinamento militare, giacche'
quest'ultimo deve essere ricondotto nell'ambito del generale
ordinamento statale "rispettoso e garante dei diritti sostanziali e
processuali di tutti i cittadini" (in senso analogo, v. altresi' la
successiva sentenza n. 78 del 1989).
La garanzia dei diritti fondamentali di cui sono titolari i singoli
"cittadini militari" non recede quindi di fronte alle esigenze della
struttura militare; si' che meritano tutela anche le istanze
collettive degli appartenenti alle Forze armate (v. le sentenze,
richiamate pure dal Consiglio di Stato, nn. 24 del 1989 e 126 del
1985), al fine di assicurare la conformita' dell'ordinamento
militare allo spirito democratico.
3. - Il rilievo che la struttura militare non e' un ordinamento
estraneo, ma costituisce un'articolazione dello Stato che in esso
vive, e ai cui valori costituzionali si informa attraverso gli
strumenti e le norme sopra menzionati, non consente tuttavia di
ritenere illegittimo il divieto posto dal legislatore per la
costituzione delle forme associative di tipo sindacale in ambito
militare. Se e' fuori discussione, infatti, il riconoscimento ai
singoli militari dei diritti fondamentali, che loro competono al pari
degli altri cittadini della Repubblica, e' pur vero che in questa
materia non si deve considerare soltanto il rapporto di impiego del
militare con la sua amministrazione e, quindi, l'insieme dei diritti
e dei doveri che lo contraddistinguono e delle garanzie (anche di
ordine giurisdizionale) apprestate dall'ordinamento. Qui rileva nel
suo carattere assorbente il servizio reso in un ambito speciale come
quello militare (art. 52, primo e secondo comma, della Costituzione).
Orbene, la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 8,
nella parte denunciata, aprirebbe inevitabilmente la via a
organizzazioni la cui attivita' potrebbe risultare non compatibile
con i caratteri di coesione interna e neutralita' dell'ordinamento
militare.
D'altra parte, lo stesso Consiglio di Stato ammette che la legge n.
382, pur negando ai militari la liberta' sindacale, conferisce loro
facolta' tipiche di essa per salvaguardare le istanze collettive. E
invero, l'ordinamento deve assicurare forme di salvaguardia dei
diritti fondamentali spettanti ai singoli militari quali cittadini,
anche per la tutela di interessi collettivi, ma non necessariamente
attraverso il riconoscimento di organizzazioni sindacali.
A tal proposito, questa Corte non puo' non ricordare che il
legislatore mostra attenzione verso le istanze avanzate dagli organi
di rappresentanza delle Forze armate con riguardo a una piu' compiuta
definizione degli spazi di intervento e di autonomia ad essi
riservati; del che costituisce testimonianza l'esame, da parte delle
Camere, di alcuni progetti di riforma della legge n. 382. E, certo,
non a caso la legge 28 luglio 1999, n. 266, all'art. 18 delega il
Governo a emanare, entro il 31 marzo 2000, un decreto legislativo che
integri e corregga il d.lgs. n. 195 del 1995, prima citato a
proposito della procedura di concertazione, al fine di adeguarne il
contenuto ai principi desumibili dalle disposizioni di riforma della
pubblica amministrazione, che hanno successivamente trovato ingresso
nell'ordinamento, e di valorizzare gli organismi di rappresentanza
per quanto attiene al confronto sulle questioni che concernono il
rapporto d'impiego.
4. - Il Consiglio di Stato invoca l'art. 3 della Costituzione,
denunciando la disparita' di trattamento fra gli appartenenti alle
Forze armate e quelli della Polizia di Stato, ai quali il legislatore
ha invero riconosciuto, per quanto entro precisi limiti, la liberta'
sindacale, escludendo non solo il diritto di sciopero, bensi' anche
le azioni che, effettuate durante il servizio, possano pregiudicare
le esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica o le
attivita' di polizia giudiziaria (artt. 82, 83, 84 della legge n.
121 del 1981).
Osserva conclusivamente la Corte che - perseguendo un delicato
bilanciamento tra beni di rilievo costituzionale - il legislatore ha
si' riconosciuto una circoscritta liberta' sindacale, ma cio' ha
disposto contestualmente alla smilitarizzazione del corpo di polizia,
il quale ha, oggi, caratteristiche che lo differenziano nettamente
dalle Forze armate. Non puo' quindi invocarsi la comparazione con la
Polizia di Stato per la diversita' delle situazioni poste a
confronto, si' che pure la censura mossa con riferimento all'art. 3
deve essere disattesa, al pari di quelle riguardanti gli artt. 39 e
52, terzo comma, della Costituzione.