IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 14038/1997 e n.
14045/1997 proposti rispettivamente da Massimo De Paoli e Chiodoni
Lorenzo rappresentati e difesi dall'avv. Cinzia Pezzotti ed
elettivamente domiciliati presso il medesimo in Roma, via della
Balduina, 120;
Contro l'Universita' degli Studi di Ancona, in persona del Rettore
pro-tempore;
il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e
tecnologica, in persona del legale rappresentante pro-temore
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, ex lege
domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per l'annullamento:
del bando 1 agosto 1997 dell'Universita' resistente, nella parte
in cui ha limitato a venti unita' il numero delle iscrizioni al corso
di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'a.a. 1997/1998,
previo esame di ammissione, nonche' di ogni altro atto preordinato,
conseguente, connesso e coordinato e, in particolare, i provvedimenti
degli organi universitari e del Ministero dell'universita' recanti i
limiti di accesso al corso stesso, nonche', i dd.mm. MURST 21 luglio
1997, n. 245 e 31 luglio 19997;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore, per la camera di consiglio del 1 dicembre 1997,
il consigliere Evasio Speranza e i difensori delle parti come da
verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:
Fatto e diritto
1. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
al corso universitario cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1997-98, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione: su tale richiesta cautelare la Sezione e' chiamata a
decidere. Trattasi di corso per il quale l'Amministrazione,
attraverso atti regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti
limitazioni nelle iscrizioni. L'agire dell'Amministrazione - in
particolare il d.m. 21 luglio 1997 n. 245 ("Regolamento recante norme
in materia di accessi alla istruzione universitaria e di connesse
attivita' di orientamento") - trova dichiaratamente supporto
normativo nell'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990 n. 341,
come modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997
n. 127, che ha attribuito ad un atto emanato dal Ministro
dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica il potere
di determinare la limitazione degli accessi di cui trattasi. Ed
invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica, stabilisce che
il Ministero "definisce, su conforme parere del C.U.N., i criteri
generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di
specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i quali
l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle
iscrizioni". La sezione dubita della legittimita' costituzionale
della norma; pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio
per i profili non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalita', per contrasto col principio della riserva di legge
e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della Costituzione. II. -
La questione appare rilevante sotto un duplice profilo. Da un lato,
sembra incontrovertibile che la tutela cui mira l'azione intrapresa
discende, nella specie, dalla eventuale eliminazione dalla realta'
giuridica della disposizione che, conferendo il detto potere
all'Amministrazione, consente alla stessa di precludere o limitare
l'accesso ai corsi universitari: si' che viene a configurarsi
un'assoluta priorita' - anche in ragione di principi attinenti
all'economia di giudizio - di trattazione della detta questione. E'
infatti evidente che la caducazione delle norme che consentono al
Ministro dell'Universita' di porre limitazioni alle iscrizioni
consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse dedotto in
giudizio dai ricorrenti, consentendo agli stessi l'iscrizione al
corso senza sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre
censure sollevano questioni che ove fondate, assicurerebbero un grado
minore di soddisfazione all'interesse dei ricorrenti e si presentano
subordinate all'esito eventualmente negativo dell'incidente di
costituzionalita'. Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi
configurabile anche nella presente fase cautelare, atteso che il
dubbio di costituzionalita' in ordine alla norma precitata, che
costituisce la fonte del potere nella specie esercitato
dall'Amministrazione, preclude al Collegio una pronuncia definitiva,
sia pure in sede di sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del
fumus della pretesa azionata, non potendo tale valutazione essere
svincolata dalla decisione della Corte sulla portata della norma
sottoposta al suo esame. III. - La questione appare altresi' non
manifestamente infondata. Ritiene la sezione che, in materia di
accesso agli studi, anche universitari, sussista, in base agli artt.
33 e 34 della Costituzione, una riserva relativa di legge, con la
conseguenza che, in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'Amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari
o di attuazione che tali limitazioni prevedano. La configurabilita',
nella materia, di una riserva relativa di legge costituisce ius
receptum nella giurisprudenza del giudice amministrativo (in tal
senso, t.a.r. Lazio, III sez., 3 aprile 1996 n. 763 e 14 settembre
1994 n. 1632; t.a.r. Toscana, I sezione, 24 aprile 1997 n. 78; t.a.r.
Veneto, I sez., 13 giugno 1992 n. 222 e, II sez. 13 giugno 1997 n.
1015; t.a.r. Liguria, II sez., 21 marzo 1995 n. 197). Ed invero, e'
l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a stabilire
espressamente che "la Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado",
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola e' aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le Universita', con la legge 11 dicembre 1969, n.
910). E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma direttamente (basti ricordare
l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che, in
ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti superiori di
educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3, legge 21 luglio 1961
n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli Istituti tecnici a
determinate facolta' per gli anni accademici dal 1961/62 al 1964/65,
per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante concorso
per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del relativo potere
alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si
riferisce, ad esempio, all'art. 38, legge 14 agosto 1982 n. 590, con
cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea,
si e' attribuito all'Amministrazione universitaria il potere di
determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi
sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea - il
numero massimo delle iscrizioni). Orbene, la previsione
costituzionale di riserva relativa di legge per una determinata
materia non preclude al legislatore ordinario di demandare ad altre
fonti sottoordinate la disciplina della materia stessa, consentendo
anzi che il precetto espresso dalla norma primaria possa essere
integrato da atti di normazione secondaria che lo rendano meglio
aderente alla multiforme realta' socio-economica, ma cio' e'
possibile solo previa determinazione di una serie di precetti idonei
ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria entro confini ben
delineati o, quantomeno, previa determinazione delle linee essenziali
della disciplina stessa. In proposito, e' costante l'insegnamento
del giudice delle leggi sulla necessita' che non "residui la
possibilita' di scelte del tutto libere e percio' eventualmente
arbitrarie della stessa pubblica amministrazione, ma sussistano nella
previsione legislativa - considerata nella complessiva disciplina
della materia - razionali ed adeguati criteri" (Corte costituzionale
5 febbraio 1986 n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4,
30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969, 144
del 1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e 139 del 1985). Se cio' e'
vero, la disposizione dell'art. 9, quarto comma, legge n. 341 del
1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, non sembra esente da
precitati profili di incostituzionalita'. La norma, invero,
conferisce al Ministro, come gia' ricordato, il potere di determinare
la limitazione degli accessi all'istruzione universitaria, e cio' fa
non solo senza alcuna individuazione delle linee essenziali della
disciplina - pur vertendo in materia coperta da riserva di legge - ma
addirittura attribuendo al Ministro stesso, con l'ausilio di altro
organo dell'Amministrazione (C.U.N.), la stessa definizione dei
"criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ... ai corsi
universitari". Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del
principio costituzionale della riserva relativa di legge; il che
sembra comportare altresi' la violazione, mediante l'adozione di
meccanismi di produzione giuridica non conformi al dettato
costituzionale, del principio della tutela del diritto allo studio,
postulato dagli artt. 33 e 34 della Costituzione. IV. - Per le
considerazioni che precedono, va conseguentemente sollevata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, quarto comma
cit., per contrasto col principio costituzionale della riserva
relativa di legge nonche' con gli artt. 33 e 34 della Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23, legge 11 marzo 1953 n. 87, per la pronuncia sulla
legittimita' costituzionale della suindicata norma.