Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato presso cui e'
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12.
Contro Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale degli artt. 13 e 14 della legge regionale n. 3 del 10
gennaio 2013 pubblicata nel BUR n. 7 del 16 gennaio 2013 recante
norme sul «Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 -
Bilancio pluriennale 2013-2015».
La legge regionale n. 3 del 10 gennaio 2013 (pubblicata nel BUR
della Regione Abruzzo n. 7 del 16 gennaio 2013) disciplina il
bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 -Bilancio
pluriennale 2013-2015.
Piu' precisamente l'art. 13 rubricato «Residui passivi spese in
conto capitale» dispone, al comma 1,: «E' autorizzata l'iscrizione,
nello stato di previsione della spesa, del cap. 323500 (U.P.B. 15
febbraio 2003) denominato «Fondo speciale per la riassegnazione dei
residui passivi delle spese in conto capitale, perenti, agli effetti
amministrativi, reclamate dai creditori», ai sensi dell'art. 34,
comma 7, letta a) della legge regionale 25 marzo 2002, n. 3, con lo
stanziamento per competenza di euro 6.000.000,00.
L'art 14 rubricato «Residui passivi spese correnti» dispone al
comma 1 «E' autorizzata l'iscrizione, nello stato di previsione della
spesa, del cap. 321920 (U.P.B. 15 gennaio 2002) denominato «Fondo di
riserva per la riassegnazione dei residui passivi di parte corrente,
perenti agli effetti amministrativi, reclamate dai creditori», ai
sensi dell'art. 18, comma 2, della legge regionale 25 marzo 2002, n.
3, con lo stanziamento per competenza di euro 3.000.000,00.».
Le disposizioni sopra richiamate, appaiono costituzionalmente
illegittime, sotto i profili che verranno ora evidenziati, e pertanto
il Governo - giusta delibera del Consiglio dei ministri dell'8 marzo
2013 (che per estratto autentico si produce sub 1) ai sensi dell'art.
127 cost. la impugna con il presente ricorso per i seguenti;
Motivi
1. Violazione degli artt. 81 quarto comma, testo ante 2014, e 117,
terzo comma, della Costituzione.
Come si e' detto, con la legge regionale n. 3 del 10 gennaio 2013
la Regione Abruzzo ha disciplinato il bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale 2013-2015.
Agli artt. 13 e 14 la Regione ha disposto l'utilizzo di quota
parte del saldo finanziario presunto alla chiusura dell'esercizio
2012 a copertura di stanziamenti di spese non vincolate.
In particolare, tra le spese la cui copertura e' prefigurata
dall'art. 11 della legge stessa, tramite l'utilizzo dell'avanzo
presunto, vi sono quelle relative alla riassegnazione dei residui
passivi perenti in conto capitale e di parte corrente, iscritte
rispettivamente nei capitoli 323500 (UPB1S.02.003) e 321920 (UPB
15.01.002).
La legge regionale, malgrado non sia stata ancora certificata
l'effettiva disponibilita' dell'esercizio 2012, con l'approvazione
del rendiconto per l'esercizio finanziario 2012,dispone l'utilizzo di
quota parte del saldo finanziario presunto 2012 a copertura di
stanziamenti di spese.
La legge regionale in tal modo viola i parametri costituzionali
in rubrica,in particolare viola il principio di equilibrio del
bilancio,di cui all'art. 81, 4 comma, Cost., nonche' l'art. 117,
terzo comma della Costituzione, in materia di coordinamento della
finanza pubblica.
In sostanza,la Regione dispone la copertura finanziaria di spese
non vincolate attraverso l'utilizzazione dell'avanzo di
amministrazione dell'esercizio precedente che e' ancora in pendenza
di accertamento per la mancata approvazione del rendiconto 2012.
Non e' peraltro conforme ai precetti dell'art. 81, quarto comma,
Cost. realizzare il pareggio di bilancio in sede preventiva
attraverso la contabilizzazione di un avanzo di amministrazione non
accertato e verificato a seguito della procedura di approvazione del
consuntivo dell'esercizio precedente.
In altri termini,come costantemente affermato dalla
giurisprudenza di codesta Corte costituzionale (sentenze 106/2011,
68/2011,141 e 100/2010, 213/2008, 384/1991 e da ultimo con la
sentenza n. 70 del 2012) l'obbligo di copertura avrebbe dovuto essere
osservato dalla Regione Abruzzo attraverso la previa verifica della
disponibilita' effettiva delle risorse impiegate,per assicurare il
tendenziale equilibrio tra entrate e uscite.
Con costante orientamento codesta Corte costituzionale, in
relazione al parametro dell'art. 81,4 comma Cost., ha ritenuto che la
copertura deve essere credibile,sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale.
La Corte ha chiarito che il saldo finanziario presunto consiste
in una stima provvisoria, priva di valore giuridico ai fini delle
corrispondenti autorizzazioni di spesa. La medesima giurisprudenza,
inoltre, ha sottolineato che «nessuna spesa puo' essere accesa in
poste di bilancio correlate ad un avanzo presunto, se non quella
finanziata da fondi vincolati e regolarmente stanziati nell'esercizio
precedente».
In particolare, nella sentenza n. 70/2012, la Corte ha stabilito
in proposito che «Nell'ordinamento finanziario delle amministrazioni
pubbliche i principi del pareggio e dell'equilibrio tendenziale
fissati nell'art. 81, quarto comma, Cost. si realizzano attraverso
due regole, una statica e l'altra dinamica: la prima consiste nella
parificazione delle previsioni di entrata e spesa; la seconda,
fondata sul carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non
consente di superare in corso di esercizio gli stanziamenti dallo
stesso consentiti. La loro combinazione protegge l'equilibrio
tendenziale in corso di esercizio a condizione che le pertinenti
risorse correlate siano effettive e congruenti». La declinazione di
tali fondamentali canoni contabili con specifico riferimento
all'avanzo di amministrazione conduce ad affermare che lo stesso puo'
esistere, giuridicamente e contabilmente, soltanto sul necessario
presupposto del suo gia' avvenuto accertamento; accertamento che puo'
effettuarsi solo mediante il perfezionamento dell'approvazione del
rendiconto relativo all'esercizio nel quale l'avanzo si e' formato.
Prima di tale momento l'avanzo di amministrazione non puo' che essere
meramente «presunto ed - in quanto tale - giuridicamente
inesistente».
La Corte nella medesima sentenza ha puntualizzato il concetto di
avanzo di amministrazione «E' bene altresi' ricordare che l'avanzo di
amministrazione costituisce una specie della piu' ampia categoria del
risultato di amministrazione, il quale - per effetto della somma
algebrica tra residui attivi, passivi e fondo di cassa - puo' avere
quale esito l'avanzo, il disavanzo o il pareggio.
Il risultato non ancora riconosciuto attraverso l'approvazione
del rendiconto dell'anno precedente viene denominato, secondo la
prassi contabile, «risultato presunto». Esso consiste in una stima
provvisoria, priva di valore giuridico ai fini delle corrispondenti
autorizzazioni di spesa.
Nessuna spesa puo' essere accesa in poste di bilancio correlate
ad un avanzo presunto, se non quella finanziata da fondi vincolati e
regolarmente stanziati nell'esercizio precedente. Il risultato di
amministrazione presunto, che a sua volta puo' concretarsi nella
stima di un avanzo, di un pareggio o di un disavanzo, consiste in una
previsione ragionevole e prudente, formulata in base alla chiusura
dei conti intervenuta al 31 dicembre, del definitivo esito contabile,
il quale sara' stabilizzato solo in sede di approvazione del
rendiconto.
Il suo ausilio in sede di impianto e gestione del bilancio di
previsione - la fisiologia contabile e' nel senso dell'iscrivibilita'
solo in corso di gestione, perche' il termine per l'approvazione del
bilancio di previsione e' antecedente a quello di chiusura
dell'esercizio precedente; tuttavia, nel caso in esame, la legge
regionale di approvazione e' intervenuta ad anno inoltrato - e'
soprattutto quello di ripristinare tempestivamente gli equilibri di
bilancio nel caso di disavanzo presunto, attraverso I'applicazione
del pertinente valore negativo al bilancio in corso ed il prudenziale
correlato accantonamento di risorse indispensabili nel caso in cui il
rendiconto palesi successivamente, ad esercizio inoltrato, un
risultato negativo certo e piu' difficile da correggere nel residuo
arco temporale annuale a disposizione.
In buona sostanza, mentre la corretta pratica contabile prescrive
un atteggiamento tempestivo e prudenziale nei confronti del disavanzo
presunto, il legislatore vieta tassativamente l'utilizzazione
dell'avanzo presunto per costruire gli equilibri del bilancio, in
quanto entita' economica di incerta realizzazione e, per cio' stesso,
produttiva di rischi per la sana gestione finanziaria dell'ente
pubblico.
Nel caso in esame, peraltro, la situazione di pregiudizio per gli
equilibri di bilancio viene aggravata dalla natura corrente e/o
obbligatoria delle spese coperte con l'avanzo di amministrazione
presunto. Detta categoria di passivita' e' caratterizzata, per sua
intrinseca natura, dalla doverosita' e dalla scadenza obbligatoria
dei pertinenti esborsi, assolutamente irriducibili ai tempi ed
all'alea della procedura di verifica ed approvazione dell'avanzo di
amministrazione.».
E' quindi evidente la violazione dei parametri costituzionali in
rubrica.
Cio' premesso in termini generali, va poi osservato che nella
legge regionale in esame, appare non congrua la gestione dei residui
perenti il cui ammontare, al 31 dicembre 2011, per il solo titolo 1
della spesa, e' pari a circa 21 milioni di curo, diversamente da
quanto riportato nel bilancio di previsione per il 2013 ove sono
complessivamente stanziate nei fondi per la reiscrizione dei residui
passivi perenti, risorse per euro 9.000.000,00.
Al riguardo la Corte costituzionale con la sentenza n. 70 del
2012 ha sottolineato che l'entita' di tale stanziamento «non appare
improntata a criteri di prudenzialita', in quanto, cosi' come anche
sostenuto dalla Corte dei conti, sezione delle autonomie (delibera n.
14/AUT/2006), per apprestare una sufficiente garanzia di assolvimento
delle obbligazioni assunte, la dotazione del fondo residui perenti
dovrebbe avere una consistenza tale da assicurare un margine di
copertura pari al 70% degli stessi.
Le norme impugnate oltre a violare la regola sostanziale del
pareggio di bilancio e di effettivita' delle coperture, violano anche
l'arti 17, terzo comma, Cost. nella parte in cui assegna alla
competenza concorrente dello Stato e delle regioni la materia del
coordinamento della finanza pubblica.
La regola secondo cui non e' consentito coprire spese mediante
l'avanzo presunto non ancora accertato tramite approvazione del
rendiconto costituisce, infatti, per quanto sopra illustrato,un
principio fondamentale di coordinamento finanziario. L'incertezza
della copertura potrebbe infatti generare la necessita' di manovre
correttive in corso di esercizio,cosi alterando l'equilibrio
complessivo della finanza pubblica allargata.
Non compete quindi alla Regione dettare norme di bilancio che
contravvengono a tale principio.