Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente
pro-tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli, elettivamente domiciliato
presso la sede dell'Ufficio della Regione siciliana in Roma, via
Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con deliberazione
della Giunta regionale che si allega.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna 370
presso gli Uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale del comma 3, alinea e lettera a)
dell'art 21 del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, come convertito
dalla legge 3 agosto 2013, n. 90, ove applicabile ricomprendendo
nell'aumento di gettito derivante dalle misure previste dagli
articoli 14, 16, 19 e 20, da utilizzare a copertura degli oneri
derivanti allo Stato per effetto delle disposizioni indicate
nell'alinea, anche la parte relativa a tributi riscossi in Sicilia e
quindi di spettanza della Regione, per violazione degli art. 36 e 37
dello Statuto nonche' delle nonne di attuazione in materia
finanziaria di cui al d.P.R. 1074 del 1965 e in particolare dell'art
2.
Fatto e diritto
Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 181 del 3 agosto
2013, e' stata pubblicata la legge 3 agosto 2013, n. 90 di
conversione, con modificazioni, del decreto-legge 4 giugno 2013, n.
63, recante "Disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva
2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010,
sulla prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle
procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, nonche'
altre disposizioni in materia di coesione sociale".
Detto decreto, quale risulta convertito in legge, reca
disposizioni che interessano la materia delle entrate tributarie
anche di spettanza della Regione siciliana.
Si fa riferimento agli articoli di seguito indicati, recanti
rispettivamente:
art. 14 - l'innalzamento al 65 per cento del regime di
detrazione fiscale, gia' fissato al 55 per cento, per gli interventi
di miglioramento dell'efficienza energetica degli edifici e la
proroga della scadenza al 30 giugno 2013 fino al 31 dicembre 2013;
art. 16 - la proroga, al 31 dicembre 2013, o al 30 giugno
2014 per interventi su parti comuni di edifici condominiali, del
termine di scadenza (30 giugno 2013) dell'innalzamento della
percentuale di detrazione IRPEF al 50 per cento (dall'ordinario 36
per cento) prevista per le spese di ristrutturazione edilizia, fino
ad un ammontare complessivo non superiore a 96.000 euro (48.000 euro
regime ordinario) per unita' immobiliare;
art. 19 - l'eliminazione del regime agevolato IVA per i
supporti integrativi a quotidiani e prodotti editoriali diversi da
libri scolastici e universitari;
art. 20 - l'applicazione del regime ordinario IVA per la
somministrazione di alimenti e bevande con distributori automatici.
Art. 21. Quantificazione e copertura di oneri.
Tali oneri oltre che derivanti dagli art. 14 e 16 sono anche
relativi all'incremento del Fondo sociale per l'occupazione e la
formazione nella misura di 47,8 milioni di euro per l'anno 2013 e di
121,5 milioni di euro per il 2014, ai fini del rifinanziamento degli
ammortizzatori sociali in deroga (art. 21, comma l) nonche'
dell'autorizzazione di spesa di ratifica ed esecuzione del Trattato
di amicizia, partenariato e cooperazione tra la Repubblica italiana e
la Grande Giamahiria araba libica popolare socialista, di 413,1
milioni di euro per l'anno 2024 (art. 21, comma 2).
A essi si provvede tra l'altro come disposto dal comma 3, lettera
a) che recita:
"quanto a 47,8 milioni di euro per l'anno 2013, a 194 milioni
di euro per ciascuno degli anni dal 2014 al 2023 e a 379 milioni di
euro per l'anno 2024, mediante corrispondente utilizzo delle maggiori
entrate e delle minori spese derivanti dalle misure previste dagli
articoli 14, 16, 19 e 20".
Si evidenzia in particolare, quanto alle disposizioni contenute
negli articoli 14 e 16 - detrazioni fiscali - che il maggiore gettito
ipotizzato non e' conseguenza diretta delle agevolazioni fiscali ivi
contenute che ovviamente portano ad una minore entrata, ma deriva
dall'effetto indotto in termini di incentivo sugli interventi di
riqualificazione energetica e ristrutturazione edilizia previsti dal
medesimo provvedimento.
Peraltro le maggiori entrate poste a copertura finanziaria sono
quelle che derivano (rectius residuano) dalla compensazione gia'
effettuata a monte (per anno di riferimento) tra maggiori entrate
scaturenti dall'effetto indotto delle disposte detrazioni fiscali e
le minori entrate conseguenti alle stesse detrazioni fiscali.
Quanto invece alle misure introdotte dagli articoli 19 e 20 le
maggiori entrate sono la diretta conseguenza dell'eliminazione del
regime agevolativo sull'IVA nel settore editoriale e
dell'innalzamento dell'aliquota della stessa imposta sulla
somministrazione di alimenti e bevande con distributori automatici.
Pertanto alla luce dell'impianto finanziario stabilito dallo
Statuto di autonomia, contraddistinto dalla regola generale secondo
la quale spettano alla Regione siciliana, oltre alle entrate
tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate
tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette
o indirette, comunque denominate ad eccezione di quelle riservate
allo Stato (entrate sui tabacchi, accise sulla produzione, lotto e
lotterie a carattere nazionale), la Regione da un lato e' tenuta a
sopportare il costo delle agevolazioni di cui agli artt. 14 e 16 ma
dall'altro si giovera' del maggior gettito che ne costituisce effetto
indotto.
Letti in tali termini gli articoli 14 e 16 non sembrano quindi
effettuare una riduzione di risorse disponibili alla Regione
siciliana, tali da compromettere l'esercizio delle funzioni di
competenza.
A partire dal 2014 inoltre la Regione beneficera' del maggior
gettito IVA conseguente all'applicazione degli articoli 19 e 20,
circostanza che ulteriormente e' atta a dimostrare che le modifiche
apportate al regime dei tributi erariali non siano ex se lesive delle
prerogative finanziarie della Regione siciliana.
Si paventa tuttavia che con l'art. 21 si sia inteso stabilire che
tutti gli aumenti di gettito suddescritti confluiscano nel bilancio
statale, anche se derivanti da tributi regionali riscossi in Sicilia.
Il sospetto nasce dalle procedure di calcolo evidenziate nella
relazione tecnica per la copertura degli oneri, che sembrano prendere
a riferimento l'intero territorio nazionale.
Ne consegue che il motivo di contrasto con le norme statutarie e'
cosi' individuabile non gia' con riferimento tout court
all'intervento del legislatore statale sui tributi propri ma quanto
alla violazione del principio di spettanza alla Regione dei tributi
erariali riscossi nel proprio territorio.
La lesione che deriverebbe all'autonomia finanziaria di questa
Regione ove l'art. 21, comma 3, alinea e, lettera a), sia da
interpretare in tal senso induce a formulare in via cautelativa la
presente questione.
Quanto alla non implausibilita' dell'interpretazione prospettata
si consideri la mancanza di una qualunque clausola di salvaguardia o
di compatibilita' che induca a ritenere le disposizioni del decreto
inapplicabili agli enti a statuto speciale ove siano in contrasto con
gli statuti e le relative norme di attuazione.
Si consideri al riguardo l'apposita clausola a tal fine recata
dalla legge finanziaria per il 2007, n. 296/2006, che nell'art. 1,
che tra l'altro ha introdotto le detrazioni per interventi di
riqualificazione energetica, ha precisato al comma 1363 "Le
disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e delle relative
norme d'attuazione".
Inoltre la scelta di non rimandare la reazione regionale al
momento in cui lo Stato con atto applicativo pretenda effettivamente
di incamerare il gettito di spettanza della Regione riposa anche sul
recente precedente di codesta ecc.ma Corte che ha dichiarato
inammissibile un conflitto di attribuzione per l'acquiescenza
prestata dalla Regione siciliana alla norma di cui l'atto impugnato
costituiva attuazione (sent. n. 144 del 2013).
Invero il decreto-legge 63/2013, come convertito in legge, non
contiene alcuna previsione espressa di riserva allo Stato delle
maggiori entrate tributarie attese dall'applicazione delle norme da
esso recate, ne' alcun riferimento ad una successiva separata
contabilizzazione per essere destinate ad una specifica destinazione.
Dette carenze se possono far dubitare dell'introduzione di una
riserva tacita danno comunque conto dell'illegittimita' della pretesa
di applicare una tale riserva.
Infatti ove sulla scorta della giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte si tenga "conto che la riserva allo Stato di nuove entrate
tributarie rappresenta un meccanismo derogatorio rispetto al
principio di attribuzione alla Regione siciliana" (cfr. Sent.
348/2000) risulta in primo luogo necessario che l'eccezione al
principio generale sia espressamente disposta.
In ogni caso anche a ritenere, ingiustificatamente a sommesso
avviso di questa difesa, che una volonta' dello Stato in tal senso
possa manifestarsi con la mera quantificazione del gettito del quale
si dispone l'utilizzo difettano comunque le condizioni che devono
tutte sussistere per l'operativita' della riserva.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, che ne ha
ripetutamente, e anche di recente (sent. 97/2013 e 142/2012)
precisato necessita' e caratteri, si tratta di:
a) la natura tributaria dell'entrata;
b) la novita' di tale entrata;
c) la destinazione del gettito «con apposite leggi alla
copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalita'
contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi
medesime».
Con riferimento ai maggiori proventi fiscali che ci si attende
dalla ripresa economica stimolata dalle (maggiori) agevolazioni di
cui agli articoli 14 e 16 difetta palesemente il carattere di nuova
entrata tributaria.
Al riguardo va considerato che le agevolazioni fiscali ivi
previste, che, come detto, comportano come effetto diretto minori
entrate, sono state disposte anche al fine di favorire la ripresa
dell'attivita' edilizia e del mercato immobiliare. Da cio' dovrebbe
conseguire negli anni 2013 e 2014 un maggior gettito IRPEF, IRES,
IRAP e IVA come stimato nella relazione tecnica al decreto-legge.
L'incremento di gettito derivante dalle misure de quibus viene
cosi' individuato nei maggiori introiti in termini di IVA e imposte
dirette generati dall'incremento di investimenti nel settore
determinati dalle misure medesime.
La maggiori entrate ipotizzate non si configurano dunque come
originate ne' da tributi nuovi ne' da aumento di aliquote di tributi
esistenti.
In proposito codesta ecc.ma Corte, da ultimo nella sent. n.
241/2012, ha precisato che ove una disposizione riguardi "somme gia'
dovute in base alla precedente normativa fiscale" la stessa "non
incide sulla legislazione fiscale previgente, non introduce alcun
nuovo tributo ne' determina modificazione di aliquote; pertanto, non
si verifica alcuna "novita' del provento".
Per essi come pure per gli aumenti di gettito IVA derivanti dagli
art. 19 e 20 manca anche la specifica destinazione a finalita'
contingenti o continuative dello Stato.
L'art. 21, comma 3, infatti oltre a non prevedere espressamente
la riserva allo Stato della parte di tributi riscossa in Sicilia non
consente nemmeno di ricollegare le relative somme al finanziamento di
uno tra gli interventi indicati nell'alinea. Si consideri inoltre che
la copertura delle minori entrate derivanti dagli artt. 14 e 16 e'
comunque una finalita' indistinta.
P. Q. M.