del Presidente del Consiglio dei Ministri (C.F. 80188230587) e
del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica,
entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato,
PEC roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici ex lege
sono domiciliati in Roma alla Via dei Portoghesi n. 12; avente ad
oggetto conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei
confronti della Corte Suprema di Cassazione - Sezioni Unite Civili in
relazione alla sentenza n. 16305/13 in data 12 marzo/28 giugno 2013
(doc. 4). con la quale e' stato respinto il ricorso per motivi
attinenti alla giurisdizione proposto dalla scrivente difesa erariale
nell'interesse del Governo avverso la decisione del Consiglio di
Stato, Sezione Quarta, n. 6083/2011 che, in riforma della favorevole
sentenza del TAR (recante declaratoria di inammissibilita' del
ricorso introduttivo per difetto assoluto di giurisdizione ex art. 31
del R.D. n. 1054/1924, ora art. 7, co. 1, ultimo periodo del D.Lgs.
n. 104/10), aveva affermato la sindacabilita', ad opera del giudice
amministrativo, della deliberazione del Consiglio dei Ministri di non
avviare le trattative per la stipula dell'intesa ex art. 8, co. 3,
Cost.
Fatto
Con il ricorso dinanzi al Tar per il Lazio, sede di Roma,
notificato il 3 febbraio 2004, depositato il successivo 19 febbraio
ed iscritto al n. 1762/2004 di R.G., l'Unione degli Atei e degli
Agnostici Razionalisti (d'ora in poi UAAR), associazione non
riconosciuta di "atei ed agnostici" costituita con atto notarile del
13.3.1991, ha chiesto l'annullamento della delibera del Consiglio dei
Ministri in data 27 novembre 2003 (e della conseguente nota del
Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio in data 5
dicembre 2003), con la quale il Governo, recependo e facendo proprio
il parere reso dall'Avvocatura Generale dello Stato, ha deciso di non
avviare le trattative finalizzate alla conclusione dell'intesa ai
sensi dell'art. 8, comma 3, della Costituzione, ritenendo, in
sostanza, che la professione dell'ateismo non possa essere assimilata
ad una "confessione religiosa" nell'accezione recepita dal
legislatore costituente.
In particolare nell'estratto del verbale della riunione del
Consiglio dei Ministri del 27.11.2003 (doc. 1) si legge testualmente
quanto segue: "in merito alla richiesta avanzata dall'Unione degli
atei e degli agnostici razionalisti, il Consiglio dei Ministri - nel
condividere il parere espresso dall'Avvocatura generale dello Stato -
si pronuncia collegialmente per il diniego all'avvio delle procedure
finalizzate alla conclusione di un'intesa ai sensi dell'articolo 8
della Costituzione".
Omissis.
Il Presidente: Berlusconi
Il segretario: Letta»
Con sentenza n. 12359/08 depositata il 31.12.2008 (doc. 2), il
TAR per il Lazio, sezione I, nel condividere l'eccezione
pregiudiziale formulata dall'Avvocatura dello Stato, ha dichiarato il
ricorso inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione ai sensi
dell'art. 31 r.d. 26.6.1924, n. 1054 ritenendo che la determinazione
impugnata rivestisse natura di atto politico "non giustiziabile".
L'UAAR si e' appellata al Consiglio di Stato che, con la
decisione della Sez. IV, n. 6083/11, depositata il 18 novembre 2011
(doc. 3), ha accolto il gravame e, per l'effetto, in integrale
riforma della sentenza del TAR, ha affermato la giurisdizione del
giudice amministrativo nella controversia, rimettendo le parti
dinanzi al primo giudice ex art. 105 c.p. a.
Secondo il Consiglio di Stato, "l'organizzazione richiedente"
sarebbe titolare di un interesse giuridicamente rilevante ad essere
qualificata come confessione religiosa; "l'accertamento preliminare
se l'organizzazione richiedente sia o meno riconducibile alla
categoria delle confessioni religiose" costituirebbe mera espressione
di discrezionalita' tecnica della P.A. e, pertanto, sarebbe
sindacabile dal giudice amministrativo in sede di giurisdizione
generale di legittimita'; "di conseguenza, quanto meno l'avvio delle
trattative puo' addirittura considerarsi obbligatorio sol che si
possa pervenire a un giudizio di qualificabilita' del soggetto
istante come confessione religiosa, salva restando da un lato la
facolta' di non stipulare l'intesa all'esito delle trattative ovvero
- come gia' detto - di non tradurre in legge l'intesa medesima, e
dall'altro lato la possibilita', nell'esercizio della
discrezionalita' tecnica cui si e' accennato, di escludere
motivatamente che il soggetto interessante presenti le
caratteristiche che le consentirebbero di rientrare fra le
"confessioni religiose" (cio' che, del resto, e' quanto avvenuto
proprio nel caso di specie). "(cfr. punti 8 e 9 della motivazione).
Con ricorso notificato il 9.2.2012, UAAR ha riassunto il giudizio
dinanzi al TAR.
Con ricorso straordinario ex art. 111, u.c., Cost., notificato il
26/27.3.2013, l'Avvocatura Generale dello Stato nella veste ut supra
ha impugnato dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione la
predetta decisione del Consiglio di Stato deducendo, con un unico,
articolato, motivo (rubricato "Violazione e/o falsa applicazione
dell'art. 31 r.d. 26.6.1924, n. 1054 (ora art. 7, co. 1, ultimo
periodo, d.lgs. 2.7.2010 n. 104), in relazione agli artt. 111, u.c.,
Cost., 110 d.lgs. n. 104/2010 e 362, co. 1, cpc.. Inammissibilita'
dell'originario ricorso di prime cure per difetto assoluto di
giurisdizione'') che, contrariamente a quanto opinato dal giudice
amministrativo d'appello, il rifiuto, da parte del Governo, di
avviare le trattative per la conclusione dell'intesa ex art. 8, co.
3, Cost. rientra nel novero degli "atti politici" assolutamente
insindacabili in sede giurisdizionale ai sensi dell'art. 31 r.d. n.
1054/1924 (e oggi art. 7, comma 1, ultimo periodo, c.p.a. di cui al
d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104).
Con sentenza n. 16305/13, depositata il 28.6.2013 (doc. 4), le
Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione hanno respinto il
ricorso del Governo, ritenendo che "l'assenza di normazione specifica
non e' di per se' un impedimento a contrastare in sede
giurisdizionale il rifiuto di intesa che sia fondato sul mancato
riconoscimento, in capo al richiedente, della natura di confessione
religiosa".
Sarebbe, dunque, "nel giusto" la sentenza del Consiglio di Stato
"quando sostiene che rientra tutt'al piu' nell'ambito della
discrezionalita' tecnica l'accertamento preliminare relativo alla
qualificazione dell'istante come confessione religiosa".
Poste tali premesse, le Sezioni Unite Civili hanno quindi
statuito che qualsiasi soggetto istante sarebbe portatore di una
pretesa costituzionalmente tutelata (e quindi azionabile in giudizio)
all'apertura delle trattative per la stipula dell'intesa di cui
all'art. 8, comma 3, Cost. e all'implicito riconoscimento della
qualita' di confessione religiosa; sicche' il Governo avrebbe
l'obbligo giuridico di avviare le trattative ex art. 8, co. 3, cit.
per il solo fatto che una qualsiasi associazione (o organizzazione)
lo richieda.
L'apertura della trattativa per la conclusione dell'intesa ex
art. 8, comma 3, Cost. sarebbe in ogni caso doverosa per il Governo,
a prescindere dalle evenienze suscettibili di verificarsi nel
prosieguo dell'iter legislativo.
A giudizio della S.C. andrebbe, infatti, "ribadita la
distinzione: l'apertura della trattativa e' dovuta in relazione alla
possibile intesa, disciplinata, nel procedimento, secondo i canoni
dell'attivita' amministrativa; la legge di approvazione segue le
regole e le possibili vicende, ordinarie o conflittuali, proprie
degli atti di normazione.
La Corte di Cassazione non deve e non vuole pronunciarsi sulla
esistenza di un diritto alla chiusura della trattativa o
all'esercizio dell'azione legislativa: esula dall'ambito decisionale
che e' qui configurato.
Per la decisione della causa e' sufficiente stabilire che le
variabili fattuali della seconda fase non incidono sulla natura della
situazione giuridica che sta alla base della bilateralita' pattizia
voluta dal costituente. Negare la sindacabilita' del diniego di
apertura della trattativa per il fatto che questa e' inserita nel
procedimento legislativo significa privare il soggetto istante di
tutela e aprire la strada, come ha indicato il C.d.S., a una
discrezionalita' foriera di discriminazioni".(v. pag. 10 della
motivazione).
Con sentenza n. 7068/14 depositata il 3.7.2014 (doc. 6), non
notificata, il TAR per il Lazio, Roma, sezione I -ritenendo la
propria giurisdizione in ossequio a quanto statuito dalle Sezioni
Unite della Corte di Cassazione- ha respinto il ricorso nel merito,
escludendo che UAAR possa essere qualificata come confessione
religiosa (cfr. punto 4.4. della motivazione).
Cionondimeno, il Governo non ritiene di poter condividere i
principi affermati dalle Sezioni Unite civili della Corte Suprema di
Cassazione in quanto, a norma degli artt. 8, co. 3, 92 e 95 Cost. e
dell'art. 2, co. 3, lett. l) della legge n. 400/1988, il rifiuto di
avviare le trattative finalizzate alla conclusione dell'intesa ex
art. 8, comma 3, Cost. (a prescindere dalle ragioni addotte a
sostegno del diniego) e' un "atto politico" ex art. 31 del R.D. n.
1054/1924, ora art. 7, co. 1, ultimo periodo del d.lgs. n. 104/10, un
atto, cioe', palesemente estraneo alla funzione amministrativa,
costituente, invece, espressione della funzione di indirizzo politico
che la Costituzione repubblicana attribuisce al Governo medesimo
nella materia religiosa (cfr. artt. 7, 8, co. 3, 92 e 95 Cost.)..
Giusta deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 31 luglio
2014, (doc. 5), l'Avvocatura Generale dello Stato eleva, pertanto,
con il presente ricorso, conflitto ai sensi degli artt. 37 e seguenti
della legge 11 marzo 1953, n. 87, per violazione degli articoli 8,
comma 3, 92 e 95 della Costituzione e delle conferenti disposizioni
di legge ordinaria che ne costituiscono attuazione (art. 2, co. 3,
lett. l) della legge n. 400/1988, nonche' l'art. 31 del R.D. n.
1054/1924, ora art. 7, co. 1, ultimo periodo del d.lgs. n. 104/10).
Diritto
1. Sull'ammissibilita' del ricorso.
1.1. Sotto il profilo soggettivo.
Pacifica e' la competenza del Presidente del Consiglio dei
Ministri a dichiarare definitivamente la volonta' del potere
esecutivo cui egli appartiene ex art. 92, comma primo Cost. (cfr., ex
plurimis, Corte cost. ord. n. 25/1977).
Nella fattispecie, poi, il rifiuto di avviare le trattative
finalizzate alla stipula dell'intesa ex art. 8, comma 3, Cost., di
cui si assume la assoluta insindacabilita' ad opera dei giudici
comuni, e' stato opposto (con deliberazione del 27 novembre 2003) dal
Consiglio dei Ministri a cui sono, appunto, riservate, dalla legge
ordinaria (cfr. art. 2, co. 3, lett. 1) della legge n. 400/1988), le
determinazioni sulle intese di cui all'art. 8, comma 3, Cost..
Ne consegue la spettanza della qualificazione di potere dello
Stato in capo al Consiglio dei Ministri ed al suo Presidente,
entrambi ricorrenti.
Sul versante della legittimazione passiva, le Sezioni Unite
civili della Corte Suprema di Cassazione -che, come avvenuto nella
specie, si siano pronunciate sulla giurisdizione a seguito di ricorso
straordinario ex art. 111, u.c.., Cost.- sono indubitabilmente
competenti a dichiarare in via definitiva la volonta' del potere
giudiziario, tenuto conto della c.d. "efficacia pan processuale" che
assiste questo tipo di pronunce, in grado di vincolare tutti i
giudici comuni anche in altro processo (cfr., ex plurimis , Cass.
S.U. 13768/05), come, peraltro, oggi espressamente previsto dall'art.
59, comma primo, secondo periodo, della legge n. 69/2009.
Di talche' anche la spettanza, in capo alle Sezioni Unite Civili
della Corte Suprema di Cassazione, della qualificazione di potere
dello Stato deve ritenersi del tutto pacifica.
1.2. Sotto il profilo oggettivo.
Le Sezioni Unite della S.C. - nello statuire, con la suindicata
pronuncia n. 16305/13, la sindacabilita', ad opera del giudice comune
(nella specie individuato nel giudice amministrativo), del diniego,
opposto dal Consiglio dei Ministri, all'avvio delle trattative per la
stipula dell'intesa di cui all'art. 8, co. 3, Cost.- hanno
illegittimamente esercitato il loro potere giurisdizionale, arrecando
un grave vulnus, quantomeno sotto il profilo della sua menomazione,
alla funzione di indirizzo politico, come tale assolutamente libera
nel fine (e quindi insuscettibile di controllo da parte dei giudici
comuni ex art. 31 del R.D. n. 1054/1924, ora art. 7, co. 1, ultimo
periodo del d.lgs. n. 104/10), che la Costituzione assegna al Governo
in materia religiosa (cfr. artt. 7, 8, co. 3, 92 e 95 Cost.).
Non vi e' dubbio, pertanto, che, anche sotto il profilo
oggettivo, ricorrano i presupposti di cui all'art. 37 della legge n.
87/1953 citata.
2. Nel merito: violazione degli articoli 8, comma 3, 92 e 95
della Costituzione e delle conferenti disposizioni di legge ordinaria
che ne costituiscono attuazione (art. 2, co. 3, lett. l) della legge
n. 400/1988, nonche' l'art. 31 del R.D. n. 1054/1924, ora art. 7, co.
1, ultimo periodo del d.lgs. n. 104/10).
2.1. Come esposto nella parte in fatto, con la sentenza n. 16305
del 2013 le Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione
hanno sostanzialmente ritenuto che la mera apertura della trattativa
per la conclusione dell'intesa ex art. 8, comma 3, Cost. sarebbe in
ogni caso doverosa per il Governo, a prescindere dalle evenienze
suscettibili di verificarsi nel prosieguo dell'iter legislativo.
A giudizio della S.C., infatti, la "possibile intesa" «sarebbe:
n.d.r.» disciplinata, nel procedimento, secondo i canoni
dell'attivita' amministrativa".
Da tale premessa, le Sezioni Unite hanno poi tratto la
conseguenza che "l'apertura della trattativa" «finalizzata alla
possibile intesa: n.d.r.» e' dovuta" (cioe' doverosa per il Governo
sol che un qualsivoglia soggetto collettivo o organizzazione lo
richieda); di contro, "( ... ) la legge di approvazione segue le
regole e le possibili vicende, ordinarie o conflittuali, proprie
degli atti di normazione.
Non vi sarebbe, poi, la necessita' di pronunciarsi in ordine
all'esistenza di un diritto alla chiusura della trattativa o
all'esercizio dell'azione legislativa": tale questione, ad avviso
della Corte di Cassazione, esulerebbe dall'ambito della decisione a
cui era chiamata; e cio' in quanto, appunto, "le variabili fattuali
della seconda fase «id est: di quella fase successiva alla eventuale
conclusione dell'intesa: n.d.r.» non incidono sulla natura della
situazione giuridica che sta alla base della bilateralita' pattizia
voluta dal Costituente", cioe' sul preteso "diritto", in capo al
soggetto richiedente, all'apertura della trattativa per la
conclusione dell'intesa ex art. 8 co. 3 Cost..
Tali assunti non possono essere condivisi.
Ed invero, l'art. 8, comma 3, Cost. (a mente del quale i rapporti
delle confessioni religiose diverse dalla cattolica "con lo Stato
sono regolati per legge sulla base di intese con le relative
rappresentanze) e' norma sulla produzione giuridica, cioe' una norma
sulle fonti, parallela a quella prevista dall'art. 7, comma 2, Cost.
per le modifiche della legge di esecuzione dei Patti Lateranensi
(Balladore Pallieri; Mortati; A. Rava'; d'Avack).
Le intese ex art. 8 comma 3 della Cost. si inseriscono,
costituendone un imprescindibile presupposto legittimante, nell'iter
legislativo preordinato all'emanazione della legge regolatrice dei
rapporti tra Stato e la confessione religiosa; e pertanto non possono
che partecipare della stessa natura (di atto politico libero) che
connota le successive fasi dell'iter legis: (si veda, al riguardo,
Cass., S.U. n. 2439/2008 che ha dichiarato l'insindacabilita', da
parte dei giudici comuni, degli atti facenti parte dell'iter
formativo di una legge regionale).
Detto avviso e' condiviso da autorevole dottrina, secondo cui "le
intese, invero, sono dirette all'emanazione di una legge. Esse,
percio', non toccano la responsabilita' dell'amministrazione, bensi'
la responsabilita' politica del governo, organo competente, tra
l'altro, a intrattenere rapporti con gli ordinamenti esterni allo
Stato. Le intese non sono negozi che debbano essere valutati sotto il
profilo della conformita' a preesistenti regole giuridiche o a
principi di buona amministrazione, come accadrebbe se fossero accordi
stipulati a livello burocratico, ma sono accordi che devono essere
valutati sotto il profilo dell'opportunita' politica e del rispetto
della Costituzione" (Finocchiaro, "Diritto ecclesiastico", Torino,
2003, 134; in termini analoghi Cardia, "Manuale di diritto
ecclesiastico", 1996, 224, per il quale "l'Intesa ha un indubbio
valore politico perche' investe la responsabilita' dell'Esecutivo sia
all'atto della scelta di trattare con una determinata confessione,
sia nel corso del negoziato e sino alla sua conclusione').
Poiche', dunque, contrariamente a quanto opinato dalla Corte di
Cassazione, le intese ex art. 8, co. 3. Cost. sono atti (non
amministrativi, ma) politici diretti all'emanazione di una legge, il
Governo (salva l'eventuale responsabilita' politica nei confronti del
Parlamento e, in ultima analisi, del corpo elettorale) non ha alcun
obbligo giuridico di avviare le relative trattative, cosi' come, dopo
aver concluso l'intesa, ben potrebbe astenersi dall'esercitare
l'iniziativa occorrente per l'emanazione della legge.
E' infatti innegabile che l'omesso esercizio della facolta' di
iniziativa legislativa nella materia religiosa rientri nel novero
delle determinazioni politiche (ex art. 71 Cost.) non soggette al
controllo dei giudici comuni.
Orbene, se il Governo, anche dopo l'eventuale stipula
dell'intesa, e' libero di non dare seguito alla stessa, omettendo di
esercitare l'iniziativa occorrente per l'emanazione della legge ex
art. 8, co. 3, Cost., a maggior ragione deve ritenersi libero
-nell'esercizio di valutazioni politiche assolutamente sottratte al
sindacato dei giudici comuni perche' afferenti ad attribuzioni
costituzionalmente garantite in materia religiosa (cfr. artt. 8, co.
3, 92 e 95 Cost.)- di non avviare alcuna trattativa, ove, come
avvenuto nella specie, ritenga comunque di non addivenire all'intesa
de qua agitur con il soggetto richiedente.
Le Sezioni Uniti Civili della Corte di Cassazione, pur sembrando
ammettere, in tesi, che non vi sia un "diritto alla chiusura della
trattativa" gia' avviata, e che, del pari, non sia configurabile un
diritto "all'esercizio dell'azione legislativa" (dopo l'eventuale
conclusione dell'intesa), hanno poi ritenuto tali questioni
irrilevanti ai fini della soluzione della controversia, «addirittura
estranee al thema decidendum», poiche' le evenienze successive
all'apertura delle trattative sarebbero mere "variabili fattuali" che
non inciderebbero sulla natura della situazione giuridica che sta
alla base della bilateralita' pattizia voluta dal costituente", cioe'
sul preteso "diritto", in capo al soggetto richiedente, all'apertura
della trattativa per la conclusione dell'intesa ex art. 8 co. 3
Cost..
Siffatto argomentare della Suprema Corte di Cassazione conferma
la fondatezza del presente ricorso per conflitto: se, infatti, il
Governo, subito dopo l'asserito e supposto "doveroso" avvio delle
trattative (magari il giorno stesso .....), puo' (come, in effetti,
puo') insindacabilmente "recedere" dalle trattative medesime o,
comunque, dopo aver raggiunto l'intesa, e' libero (come, in effetti,
e') di non esercitare l'iniziativa necessaria per il recepimento in
legge dell'intesa, cio' significa che il preteso "diritto" «alla
semplice apertura delle trattative» e', in realta', sottoposto alla
condizione (risolutiva) "meramente potestativa" della positiva
valutazione politica del Governo; e "un diritto" di tal fatta e' un
"non-diritto", cioe' un interesse di mero fatto non qualificato,
privo di protezione giuridica; di talche', anche, per questa via,
appare confermata la natura "politica" (e, quindi, l'assoluta
insindacabilita' giurisdizionale) del rifiuto di avviare le
trattative per la conclusione dell'intesa ex art. 8, co. 3, Cost. Le
tesi che qui si propugnano ricevono decisivo conforto dalla sentenza
n. 346/2002 di codesta Ecc.ma Corte che ha, appunto, evidenziato che
il Governo «non e' vincolato oggi a norme specifiche per quanto
riguarda l'obbligo, su richiesta della confessione, di negoziare e di
stipulare l'intesa» (cfr. punto 2, terzo capoverso, della
motivazione).
Del resto, con la recente sentenza n. 81 del 2012, resa in sede
di conflitto di attribuzioni, codesta Ecc.ma Corte ha, altresi',
riconosciuto la perdurante "esistenza di spazi riservati alla scelta
politica" (cfr, punto 4.2. della motivazione).
2.2 Alla luce delle considerazioni che precedono, deve, dunque,
ritenersi, contrariamente a quanto statuito dalle Sezioni Unite
Civili della Suprema Corte di Cassazione, che il rifiuto del
Consiglio dei Ministri di avviare le trattative per la conclusione
dell'intesa ex art. 8., comma 3, Cost., costituisca (alla medesima
stregua dell'avvio delle trattative e/o della eventuale stipula
dell'intesa, ove essa venga raggiunta) un atto espressione della
fondamentale funzione di direzione e di indirizzo politico, in quanto
tale libera nel fine (ed insuscettibile di controllo ad opera dei
giudici comuni ex art. 31 del R.D. n. 1054/1924, ora art. 7, co. 1,
ultimo periodo del d.lgs. n. 104/10), che la Costituzione assegna al
Governo con riferimento al fenomeno religioso (cfr. artt. 8, co. 3,
92 e 95 Cost.).
Tale funzione di indirizzo politico de qua agitur (in quanto
costituzionalmente garantita) non tollera interferenze da parte del
potere giudiziario: sarebbe, invero, abnorme la sentenza del giudice
amministrativo che "annullasse" il diniego di avvio delle trattative
per la stipula dell'intesa ex art. 8, comma 3, Cost., imponendo, in
virtu' del c.d. effetto conformativo del giudicato, al Governo di
riesaminare la questione o, peggio, di concludere l'intesa con un
determinato soggetto richiedente.
L'art. 2, comma 3, lett. l), della legge 23/08/1988 n. 400 -nella
misura in cui estende la deliberazione del Consiglio dei Ministri,
prevista per atti pacificamente "politici"«come quelli di cui alle
lett. a), b), g), h) i)» anche agli "atti concernenti i rapporti
previsti dall'articolo 8 della Costituzione", fornisce un solido e
(decisivo) argomento nella direzione della natura "politica" anche di
questi ultimi.