Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t.
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato
presso i cui Uffici e' domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
nei confronti della Regione Basilicata in persona del Presidente
della Giunta Regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale del Capo IV (articoli 27, 28, 29 e 30)
nonche' dell'art. 47, comma 4 della legge della Regione Basilicata 27
gennaio 2015, n. 4 pubblicata sul B.U.R. n. 3 del 31 gennaio 2015
recante: Collegato alla legge di stabilita' regionale 2015.
E' avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Basilicata abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare con l'illustrazione dei seguenti motivi
1) Il Capo IV (articoli 27, 28, 29 e 30) della Legge Regione
Basilicata n. 4/15 viola l'art. 117, comma 3, l'art. 118, comma 1,
l'art. 117, comma 2, lett. m) e l'art. 97 della Costituzione
1.1. Il Capo IV della legge regionale in epigrafe si intitola
«Disposizioni in materia di intese tra la regione Basilicata e lo
Stato» e reca disposizioni che regolamentano il procedimento mediante
il quale la Regione, dopo aver consultato gli Enti locali, puo'
esprimere il parere, positivo o negativo, in merito ai procedimenti
sui quali e' richiesta l'intesa tra lo Stato e le regioni.
In particolare, l'art. 27 dispone che «nell'ambito delle materie
di legislazione di interesse dei territori e della popolazione
appartenente alle Comunita' locali, il presente Capo disciplina il
procedimento di codecisione per il rilascio, ovvero il diniego,
dell'atto di intesa, da parte della Regione Basilicata, previsto dal
vigente ordinamento giuridico.»
L'art. 28 definisce l'atto di intesa o di diniego dell'intesa;
l'art. 29 disciplina il procedimento per il rilascio ovvero per il
diniego dell'intesa e l'art. 30 esclude da detta disciplina le
materie della protezione civile e della sanita'.
La L.R. Basilicata, dunque, al capo IV, disciplina le modalita'
di consultazione dei territori in quei procedimenti nei quali
l'amministrazione regionale e' chiamata ad esprimere la propria
intesa o il diniego della stessa.
L'ambito di applicazione dell'articolo 27 ha portata generale e
comprende, pertanto, anche tutte le opere energetiche soggette ad
intesa regionale, tra cui i gasdotti di competenza di una Direzione
Generale del Ministero dello sviluppo economico.
Detta norma e' in contrasto con la carta costituzionale, in
quanto disciplina le forme e i modi di codecisione all'interno del
territorio regionale per raggiungere o negare l'intesa con lo Stato,
in materie a legislazione concorrente.
La Corte Costituzionale ha gia' chiarito a quali titoli di
competenza vadano ascritte le disposizioni normative concernenti la
disciplina dell'intesa.
Con sentenza n. 331/2010, infatti, il Giudice delle leggi ha
affermato che: «la disciplina normativa di queste forme di
collaborazione e dell'intesa stessa, spetta... al legislatore che sia
titolare della competenza legislativa in materia: si tratta, vale a
dire, del legislatore statale, sia laddove questi sia chiamato a
dettare una disciplina esaustiva con riferimento alla tutela
dell'ambiente, sia laddove la legge nazionale si debba limitare ai
principi fondamentali, con riferimento all'energia. Anche in
quest'ultimo caso, infatti, determinare le forme ed i modi della
collaborazione, caratterizza, quale principio fondamentale, l'assetto
normativo vigente e le stesse opportunita' di efficace conseguimento
degli obiettivi prioritari, affidati dalla Costituzione alle cure del
legislatore statale.»
La legge n. 239 del 2004 (Riordino del settore energetico)
sancisce all'articolo 1, comma 1, che «sono principi fondamentali in
materia energetica, ai sensi dell'articolo 117, terzo comma Cost.,
quelli posti dalla presente legge» ed il successivo comma 7, lett. h)
riserva a favore dello Stato l'esercizio delle funzioni
amministrative in tema di imposizione e vigilanza sulle scorte
energetiche obbligatorie; laddove il comma 8 lett. b), numero 2
assegna allo Stato funzioni in merito al settore del gas naturale e
l'individuazione della rete nazionale dei gasdotti. In tali campi e'
indefettibile il principio dell'intesa, assunto a principio
fondamentale negli ambiti individuati dalle citate disposizioni.
La Corte Costituzionale ha gia' qualificato le norme interposte
invocate come principi fondamentali della materia di potesta'
legislativa concorrente «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» (tra le tante, sentenze n. 124 del 2010, n.
282 del 2009 e n. 383 del 2005).
1.2. Analogamente, l'art. 29, comma 2, lettera g), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) - ulteriore
parametro interposto, ai fini del giudizio di legittimita'
costituzionale - riserva allo Stato, come gia' riconosciuto dalla
Corte Costituzionale, funzioni amministrative e autorizzatorie in
materia di impianti costituenti parte della rete energetica nazionale
e le altre reti di interesse nazionale di oleodotti e gasdotti
(sentenze n. 313 del 2010 e n. 383 del 2005). Le richiamate
disposizioni, sulla scorta degli insegnamenti espressi dalla Corte
Costituzionale, con la nota sentenza n. 303 del 2003, in virtu' del
principio di legalita', hanno l'effetto della conseguente attrazione
della competenza legislativa per la disciplina delle funzioni
«chiamate in sussidiarieta'».
Gli articoli 27 e seguenti, della Legge Basilicata 27 gennaio
2015, n. 4, sono stati dunque emanati in aperta violazione non solo
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto regolano,
illegittimamente, principi fondamentali riservati alla competenza
dello Stato, bensi' anche in violazione dell'art. 118, primo comma,
Cost.
Infatti, il problema della competenza legislativa dello Stato non
puo' essere risolto esclusivamente alla luce dell'art. 117 Cost.,
come ripetutamente chiarito dalla Corte Costituzionale (ex plurimis:
C. Cost. sent. n. 6 del 2004), ma con una ricostruzione che tenga
conto dell'esercizio del potere legislativo di allocazione delle
funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza di cui al primo comma dell'art. 118
Cost., conformemente a quanto gia' la Corte costituzionale ha sancito
a seguito del nuovo assetto costituzionale (cfr. sentenza 303 del
2003).
In questa logica, la legge n. 239/2004 e le altre discipline
specifiche in materia di energia, come quelle relative ai
procedimenti di autorizzazione di infrastrutture lineari energetiche,
(legge n. 330/2004, e da ultimo D.L. 133/2014, convertito nella legge
n. 164 del 2014, cosiddetto Sblocca-Italia, entrambe modificative del
decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001), pur nel
rispetto del vigente ordinamento costituzionale ed in particolare
dell'attribuzione di potesta' legislativa di tipo concorrente alle
Regioni in tema di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», hanno ridefinito in modo unitario ed a livello
nazionale i procedimenti di autorizzazione delle maggiori
infrastrutture lineari energetiche, in base all'evidente presupposto
della necessita' di riconoscere un ruolo fondamentale agli organi
statali nell'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative.
In tal guisa, pur ritenendo che la normativa soprarichiamata non
contenga, in parte qua, principi fondamentali volti a guidare il
legislatore regionale nell'esercizio delle proprie attribuzioni, essa
tuttavia costituisce, nel ricostruito quadro costituzionale, norma di
dettaglio auto-applicativa non suscettibile di essere sostituita da
singole Regioni.
Se infatti cio' fosse possibile, si potrebbe giungere a una
procedura «per il rilascio, ovvero il diniego, dell'atto di
intesa....» diversa per ogni regione italiana.
Con riguardo al citato D.L. 133/2014, convertito nella legge n.
164 del 2014, ed in particolare all'articolo 37, nella parte in cui
ha modificato, tra l'altro, l'art. 52-quinquies, comma 5, del decreto
del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilita'», laddove trattasi di
infrastrutture lineari energetiche, stabilisce il termine di trenta
giorni per il procedimento di rilascio dell'intesa, decorso il quale
il parere si intende acquisito.
La legge Regione Basilicata, invece, all'art. 29, reca un
allungamento notevole dei termini che vengono portati a 90 giorni,
vanificando cosi' totalmente l'intento acceleratorio delle procedure
voluto dal legislatore statale.
1.3. Inoltre, con specifico riferimento ai procedimenti di
autorizzazione di infrastrutture lineari energetiche, le norme
impugnate violano, altresi', l'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., ridondando in ambiti materiali espressamente riservati alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato in punto di
determinazione dei livelli essenziali concernenti i diritti civili e
sociali.
Il procedimento unico di autorizzazione, in via generale,
attuandosi mediante la convocazione della conferenza dei servizi, ai
sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, nelle ipotesi di diniego
dell'intesa, ne imporrebbe il superamento per il tramite della
procedura aggravata di cui all'art. 14-quater, comma 3, della legge 8
agosto 1990, n. 241.
In ultima istanza, dunque, la norma regionale introduce
un'alterazione nel procedimento di composizione d'interessi
confliggenti, disciplinato dal legislatore statale nell'art.
14-quater, legge n. 241/1990, da ritenersi, ai sensi dell'art. 29,
comma 2-ter, della medesima legge, norma afferente ai livelli
essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma,
lett. m) della Costituzione, ed in quanto tale, suscettibile di
modificazioni solo ad opera del legislatore statale, cui e'
riconosciuta competenza legislativa esclusiva nella materia de qua.
1.4. D'altro canto, siffatta alterazione del quadro normativo,
introducendo ulteriori oneri procedimentali e tempi
ingiustificatamente prolungati, viola il principio di buon andamento
della pubblica amministrazione ex art. 97, secondo comma, della
Costituzione.
Si ritiene pertanto che il Capo IV (e quindi gli articoli 27, 28,
29 e 30) debba essere dichiarato incostituzionale per violazione
dell'art. 117, terzo comma Cost. in materia di produzione, trasporto
e distribuzione nazionale dell'energia, dell'art. 118, primo comma,
Cost. sul principio di sussidiarieta', dell'art. 117, secondo comma,
lett. m), in materia di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e dell'art. 97,
secondo comma Cost. sul buon andamento della pubblica
amministrazione.
2) L'art. 47, comma 4 della Legge Regione Basilicata n. 4/15 viola
l'articolo 117, comma 2, lett. s) della Costituzione
L'articolo 47, comma 4, recante «Strategia regionale Rifiuti Zero
2020» prevede la progressiva eliminazione degli inceneritori nel
territorio della Basilicata disponendo che il Piano regionale di
gestione dei rifiuti definisca, tra gli obiettivi prioritari,
modalita' e tempi di dismissione degli stessi, con contestuale
adozione di soluzioni tecnologiche e gestionali destinate
esclusivamente alla riduzione, al riciclo, al recupero e alla
valorizzazione dei rifiuti.
Cio' in applicazione dei principi di precauzione, sostenibilita',
efficienza ed economicita', fissati dall'art. 178 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 recante Norme in materia
ambientale.
La norma ha pertanto l'«obiettivo prioritario» di eliminare dal
territorio regionale gli inceneritori.
Il D.L. n. 133/2014, convertito nella legge n. 164/2014,
annovera, tra le misure urgenti in materia ambientale, quelle per la
realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato
di gestione dei rifiuti urbani, per conseguire gli obiettivi di
raccolta differenziata e di riciclaggio, per la gestione e per la
tracciabilita' dei rifiuti, attribuendo allo Stato la competenza ad
individuare un sistema nazionale integrato e moderno di gestione e
smaltimento dei rifiuti, necessario a garantire il principio di
autosufficienza nazionale (e quindi non piu' limitato al solo bacino
regionale dove e' localizzato l'impianto).
Lo Stato individua, a livello nazionale, la capacita' complessiva
di trattamento di rifiuti urbani e assimilati degli impianti di
incenerimento in esercizio o autorizzati a livello nazionale, con
l'indicazione espressa della capacita' di ciascun impianto, nonche'
gli impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti
urbani e assimilati da realizzare per coprire il fabbisogno residuo.
Cio' al fine del progressivo riequilibrio socio-economico fra le
aree del territorio nazionale e nel rispetto degli obiettivi di
raccolta differenziata e di riciclaggio.
Peraltro, l'articolo 35, comma 1 del D.L. n. 133/2014 recita:
«Gli impianti cosi' individuati costituiscono infrastrutture e
insediamenti strategici di preminente interesse nazionale, attuano un
sistema integrato e moderno di gestione di rifiuti urbani e
assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale nell'autosufficienza,
consentono di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione
per mancata attuazione delle norme europee di settore e limitano il
conferimento di rifiuti in discarica».
Cio' posto, l'articolo 47 della legge regionale, prevedendo la
progressiva eliminazione dei predetti impianti di incenerimento,
contrasta con la norma statale che prevede un sistema integrato a
livello nazionale in grado di garantire il principio di
autosufficienza nazionale per lo smaltimento dei rifiuti urbani.
In merito, la sentenza n. 249/2009 della Corte Costituzionale
chiarisce che «il carattere trasversale della materia della tutela
dell'ambiente, se da un lato legittima la possibilita' delle Regioni
di provvedere attraverso la propria legislazione esclusiva o
concorrente in relazione a temi che hanno riflessi sulla materia
ambientale, dall'altro non costituisce limite alla competenza
esclusiva dello Stato a stabilire regole omogenee su tutto il
territorio nazionale per procedimenti e competenze che attengono alla
tutela dell'ambiente e alla salvaguardia del territorio»
Alla luce delle suesposte considerazioni, il comma 4
dell'articolo 47 della legge in esame contrasta con la normativa
statale di riferimento (articolo 35 del D.L n. 133/2014, convertito
con modificazioni dalla legge n. 164/2014) e viola l'articolo 117,
secondo comma, lett. s) della Costituzione che consegna alla
competenza esclusiva dello Stato la tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.