IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1856 del 2012, proposto da:
Marina Cala de' Medici s.p.a., Cala de' Medici Immobiliare
s.r.l., Cala de' Medici Servizi s.r.l., Cala de' Medici Cantiere
s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti,
rappresentate e difese dagli avv. Flavia Pozzolini e Giovanni Calugi,
con domicilio eletto presso Giovanni Calugi in Firenze, via Gino
Capponi, 26;
Contro Comune di Rosignano Marittimo, in persona del Sindaco in
carica, n.c.; Regione Toscana, in persona del Presidente in carica,
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del
Ministro in carica, Capitaneria di Porto di Livorno, Agenzia del
Demanio, Agenzia del Demanio - Filiale Toscana, rappresentati e
difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze,
ivi domiciliataria in via degli Arazzieri, 4;
Sul ricorso numero di registro generale 813 del 2013, proposto
da: Marina Cala de' Medici s.p.a., Cala de' Medici Immobiliare
s.r.l., Cala de' Medici Servizi s.r.l., Cala de' Medici Cantiere
s.r.l., in persona dei rispettivi, legali rappresentanti,
rappresentate e difese dagli avv. Flavia Pozzolini e Giovanni Calugi,
con domicilio eletto presso Giovanni Calugi in Firenze, via Gino
Capponi, 26;
Contro Comune di Rosignano Marittimo, in persona del Sindaco in
carica, n.c.; Regione Toscana, in persona del Presidente in carica,
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del
Ministro in carica, Capitaneria di Porto di Livorno, Agenzia del
Demanio, Agenzia del Demanio - Filiale Toscana, rappresentati e
difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze,
ivi domiciliataria in via degli Arazzieri, 4;
Sul ricorso numero di registro generale 753 del 2014, proposto
da: Marina Cala de' Medici s.p.a., Cala de' Medici Immobiliare
s.r.l., Cala de' Medici Cantiere s.r.l., in persona dei rispettivi
legali rappresentanti, rappresentate e difese dagli avv. Giovanni
Calugi e Flavia Pozzolini, con domicilio eletto presso Giovanni
Calugi in Firenze, via Gino Capponi, 26;
Contro Comune di Rosignano Marittimo, in persona del Sindaco in
carica; Regione Toscana, in persona del Presidente in carica, Agenzia
del Demanio - Filiale Toscana; Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, in persona del Ministro in carica, Capitaneria di Porto di
Livorno, Agenzia del Demanio, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, ivi
domiciliataria in via degli Arazzieri, 4;
Per l'annullamento quanto al ricorso n. 1856 del 2012:
dell'atto del 27 luglio 2012, prot. n. 0026196 del 30 luglio
2012, comunicato alle ricorrenti il 2 agosto 2012, avente ad oggetto
«Concessione demaniale n. 145 del 23 marzo 1999. Richiesta pagamento
canone demaniale anno 2012 e conguaglio canoni demaniali dall'anno
2007 all'anno 2011», con cui, il Responsabile dell'U.O.
Pianificazione del Comune di Rosignano Marittimo ha determinato il
canone per la concessione demaniale n. 145/99, di cui le ricorrenti
sono titolari nell'importo di euro 186.145,95 per il 2007, euro
190.892,67 per il 2008, 201.391,76 per il 2009, euro 194.544 per il
2010 ed euro 199.991,69 per il 2011 ed euro 207.491,38 per 11 2012;
dell'atto del 29 agosto 2012, prot. n. 0029429 del 30 agosto
2012, comunicato alle ricorrenti il 6 settembre 2012, avente ad
oggetto «Concessione demaniale marittima n. 145 del 23 marzo 1999.
Pagamento conguaglio canoni demaniali dall'anno 2007 all'anno 2012»,
con cui il Responsabile dell'U.O. Pianificazione del Comune di
Rosignano Marittimo ha preso atto dei pagamenti effettuati dalle
societa' concessionarie e ha confermato gli importi dei canoni come
stabiliti
nell'atto del 30 luglio 2012, correggendo «l'importo da
conguagliare»; nonche' di ogni atto ad essi presupposto,
consequenziale o comunque connesso;
quanto al ricorso n. 813 del 2013:
dell'atto datato 18 marzo 2013, prot. n. 0014586 del 20 marzo
2013, comunicato alle ricorrerti il 26 marzo 2013, avente ad oggetto
«Concessione demaniale n. 145 del 23 marzo 1999. Richiesta pagamento
canone demaniale anno 2013», con cui il Responsabile dell'U.O.
Pianificazione del Comune di Rosignano Marittimo ha determinato il
canone per la concessione demaniale n. 145/99, di cui le ricorrenti
sono titolari, nell'importo di lire 213.404,88 per il 2013; nonche'
di ogni atto ad esso presupposto, consequenziale o comunque connesso;
quanto al ricorso n. 753 del 2014:
dell'atto prot. n. 0005965 dello 6 febbraio 2014, comunicato
a Marina Cala de' Medici Immobiliare l'11 febbraio 2014 e
successivamente alle altre ricorrenti, avente ad oggetto «Concessione
demaniale marittima n. 145/99 Capitaneria di Porto di Livorno.
Richiesta pagamento canone demaniale anno 2014», con cui il
Responsabile dell'U.O. Pianificazione del Comune di Rosignano
Marittimo ha determinato il canone per la concessone demaniale n.
145/99, di cui le ricorrenti sono titolari nell'importo di euro
212.337,86 per il 2014 ed ha chiesto il pagamento del conguaglio
(rispetto a quanto gia' corrisposto) di euro 110,773,26; nonche' di
ogni atto ad esso presupposto, consequenziale o comunque connesso;
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, della Capitaneria di Porto di
Livorno, dell'Agenzia del Demanio, dell'Agenzia del Demanio - Filiale
Toscana;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2015 la
dott.ssa Rosalia Messina e udid per le parti i difensori avvocati M.
Dell'Anno, delegata dall'avv. G. Calugi, e P. Pirollo, avvocato dello
Stato;
1. - Premesse di fatto.
I ricorsi in epigrafe devono essere riuniti, attesa l'evidente
connessione fra essi.
Con il ricorso n. 185672012 R.G. le societa' Marina Cala de'
Medici s.p.a., Cala de' Medici Immobiliare s.r.l., Cala de' Medici
Servizi s.r.l. e Cala, de' Medici Cantiere s.r.l. chiedono
l'annullamento del provvedimento, di estremi specificati in epigrafe,
con il quale il Comune di Rosignano Marittimo ha determinato il
canone per la concessione demaniale n. 145 del 1999, di cui le
ricorrenti sono titolari, stabilendo gli importi dovuti per gli anni
dal 2007 al 2012; hanno chiesto altresi' l'annullamento dell'atto con
il quale il medesimo Comune ha preso atto dei pagamenti effettuati
dalla societa' concessionaria, confermando gli importi dei canoni
come stabiliti con il primo degli atti impugnati.
Di contenuto analogo sono i ricorsi n. 813 del 2013 e n. 753/2014
R.G. (in quest'ultimo, pero', fra le ricorrenti non figura la
societa' Cala de' Medici Cantiere s.r.l., la quale, come risulta
dagli atti di causa, ha rinunciato all'autorizzazione al subingresso
mediante cointestazione della concessione demaniale n. 145/1999).
Detti ricorsi hanno per oggetto, rispettivamente, l'annullamento del
provvedimento, di estremi specificati in epigrafe, con il quale il
Comune di Rosignano Marittimo ha determinato il canone concessorio
dovuto per l'anno 2013 e l'annullamento del provvedimento, di estremi
pure specificati in epigrafe, con il quale il Comune ha determinato
il canone per l'anno 2014, chiedendo il conguaglio rispetto agli
importi gia' versati.
Originariamente, titolare della concessione avente per oggetto la
temporanea occupazione e l'uso di un'area demaniale marittima della
superficie complessiva di 174.966 m2 (tra terraferma e specchio
acqueo) era la societa' Marina Cala de' Medici Circolo nautico
s.p.a., la quale si era impegnata a costruire un porto turistico
costituito da opere a mare e opere a terra, secondo un progetto
allegato alla concessione, la cui durata veniva stabilita in 50 anni.
Dal 2003, a seguito di apposita istanza della predetta societa',
veniva autorizzata la cointestazione della concessione anche alle
altre societa' sopra indicate, solidalmente obbligate nei confronti
dell'amministrazione, sebbene la ripartizione del pagamento del
canone non e' stabilita in parti uguali fra loro.
Il canone annuo veniva stabilito nell'importo di lire
176.698.000, pari a € 91.256,91, secondo la normativa all'epoca
vigente.
Con la legge numero 449 del 1997 veniva riordinata la materia dei
canoni concessori e venivano stabiliti criteri di favore per le
strutture destinate alla nautica da diporto.
L'aggiornamento annuale del canone e' avvenuto secondo gli indici
Istat fino alla legge finanziaria 2007 (legge numero 296 del 2006),
che ha disciplinato la materia dei canoni per le concessioni
demaniali con i commi 251 e 252 dell'art. 1 (il comma 252, in
particolare, riguarda le concessioni finalizzate alla realizzazione
delle infrastrutture per la nautica da diporto e la gestione di tali
infrastrutture) e ha altresi' abrogato con il comma 256 del medesimo
art. 1, la normativa speciale di favore del 1997 (si veda infra,
paragrafo 4).
I canoni sono quindi aumentati notevolmente (secondo le parti
ricorrenti, nel loro caso del 180% rispetto al canone determinato
nell'atto concessorio e poi successivamente aggiornato).
Con il ricorso numero 1979 del 2009 R.G. le societa' odierne
ricorrenti avevano impugnato il provvedimento comunale di
determinazione del canone demaniale per gli anni 2007, 2008 e 2009,
con il quale era stata applicata la nuova normativa.
Con sentenza numero 852 del 13 maggio 2011 questa Sezione ha
definito il predetto ricorso, statuendo come di seguito indicato:
ha ritenuto applicabile la legge finanziaria del 2007 alle
concessioni demaniali marittime rilasciate prima della sua entrata in
vigore per la costruzione gestione di porti turistici;
ha ritenuto il provvedimento impugnato viziato da carenza di
istruttoria, non essendo stata sufficientemente considerata la
distinzione tra opere di facile rimozione e opere di difficile
rimozione;
ha ritenuto che gli importi unitari stabiliti dalla legge
finanziaria del 2007 si applicano alle concessioni relative ai porti
turistici ma senza rivalutazione sulla base degli indici Istat a
partire dal 1° gennaio 1998;
ha, per il resto, respinto il ricorso.
Detta sentenza e' stata appellata; presso la sesta Sezione del
Consiglio di Stato pende il ricorso n. 10512/2011.
Con atto numero 10713 del 19 aprile 2011 il canone e' stato
rideterminato con riferimento agli anni dal 2007 al 2011; anche tale
atto e' stato impugnato con ricorso numero 1456 del 2011. Tale
giudizio e' stato definito con sentenza di questa Sezione numero 251
del 2013, in cui e' stato stabilito che «Alla luce delle
sopravvenienze fattuali, respinta la domanda di sospensione del
presente giudizio, va dichiarata la cessazione della materia del
contendere, per quanto attiene alla rivalutazione non retroattiva dei
canoni, disposta ora dall'Amministrazione col nuovo atto n. 26196 del
30 luglio 2012, come richiesto dalle predette Societa' nel ricorso e,
per la restante parte, dell'impugnativa per sopravvenuta carenza di
interesse, atteso che l'atto gravato n. 10713 del 19 aprile 2011 e'
stato espressamente annullato e sostituito dal nuovo atto n. 26196
del 30 luglio 2012 (cfr. all. 13 e 27 al ricorso).».
Una terza rideterminazione del canone relativo alla concessione
demaniale n. 145/1999 per gli anni 2007-2012, adottata dal Comune di
Rosignano Marittimo in data 30 luglio 2012, viene impugnata con il
ricorso in esame, insieme alla successiva determinazione del 30
agosto 2012, con la quale si e' tenuto conto degli ulteriori
pagamenti non conteggiati nel provvedimento di luglio, che e' stato
per il resto confermato.
Il ricorso in epigrafe ricalca doglianze e argomentazioni gia'
espresse nei precedenti ricorsi.
L'Agenzia del Demanio, cosdtuitasi in resistenza tramite la
difesa erariale, ha contestato le tesi delle ricorrenti, richiamando
le statuizioni di questa Sezione (sentenza n. 852/2011).
Nelle more del giudizio la sesta Sezione del Consiglio di Stato
ha sollevato la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 252, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui si applica
alle concessioni per la realizzazione e per la gestione di
infrastrutture destinate alla nautica da diporto gia' rilasciate alla
data dell'entrata in vigore di detta disciplina. Con ordinanza n.
2810/2012 la predetta Sezione ha rimesso alla Corte costituzionale la
valutazione della conformita' della disposizione su menzionata agli
artt. 3 e 41 della Carta, sotto i profili: a) dell'eccesso di potere
legislativo consistente nella lesione dell'affidamento ingenerato
dalla previgente disciplina nei titolari di rapporti concessori in
corso; b) della irragionevolezza del'equiparazione delle concessioni
in corso alle nuove; c) della lesione della libera di iniziativa
economica, dovuta alla frustrazione delle scelte imprenditoriali
anteriori alla legge sopravvenuta.
In sede di appello dell'ordinanza cautelare di reiezione resa in
prime cure da questa Sezione (ord. n. 830/2012, con cui era stato
confermato l'orientamento espresso con la piu' volte citata decisione
n. 852/2011), la medesima sesta Sezione del Consiglio di Stato ha
accolto l'istanza di sospensione degli effetti dei provvedimenti
impugnati fino alla data della nuova udienza di merito da fissare a
seguito della definizione dell'incidente di costituzionalita'.
La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile detta
questione per difetto di prova della rilevanza nel giudizio a quo
(sentenza n. 128/2014).
Le cause in epigrafe tornano quindi all'attenzione del Collegio,
essendo state trattenute in decisione alla pubblica udienza dell'8
aprile 2015.
2. - Le precedenti pronunce della Corte costituzionale in materia
di canoni di concessione dei beni pubblici.
Nel 2010 la Corte costituzionale, con sentenza n. 302, aveva
dichiarato l'infondatezza della questione di legittimita' della norma
della finanziaria del 2006 sollevata dal Tribunale di Sanremo con
ordinanza del 5 gennaio 2009 in relazione agli artt. 3, 53 e 97 della
Costituzione; la fattispecie esaminata riguardava le cosiddette
pertinenze demaniali.
La Corte aveva richiamato il proprio orientamento circa la
lesione dell'affidamento dei privati nei rapporti di durata, gia'
espresso con sentenza n. 264 del 2005 (in senso conforme, tra molte,
le sentenze n. 236 e n. 206 del 2009), in cui si era statuito che
«nel nostro sistema costituzionale non e' affatto interdetto al
legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in
senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti (salvo, ovviamente, in caso di norme retroattive,
il limite imposto in materia penale dall'art. 25, secondo comma,
della Costituzione). Unica condizione essenziale e' che tali
disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale,
frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi
precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da
intendersi quale elemento fondamentale dello stato di diritto.».
La Corte ha quindi proseguito affermando che «la variazione dei
criteri di calcolo dei canoni dovuti dai concessionari di beni
demaniali, in particolare di beni appartenenti al demanio marittimo,
non e' frutto di una decisione improvvisa ed arbitraria del
legislatore, ma si inserisce in una precisa linea evolutiva della
disciplina dell'utilizzazione dei beni demaniali. Alla vecchia
concezione, statica e legata ad una valutazione tabellare e astratta
del valore del bene, si e' progressivamente sostituita un'altra,
tendente ad avvicinare i valori di tali beni a quelli di mercato,
sulla base cioe' delle potenzialita' degli stessi di produrle reddito
in un contesto specifico.».
La Corte ha precisato che tale processo evolutivo «e' in corso da
diversi decenni ed ha indotto questa Corte ad osservare che gli
interventi legislativi, volti ad adeguare i canoni di godimento dei
beni pubblici, hanno lo scopo, conforme agli artt. 3 e 97 Cost., di
consentire allo Stato una maggiorazione delle entrate e di rendere i
canoni piu' equilibrati rispetto a quelli pagati in favore di
locatoli privati (sentenza n. 88 del 1997).
Del resto, un consistente aumento dei canoni in questione era
gia' stato disposto dall'art. 32, commi 21, 22 e 23, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni ingenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito in legge, con modficazioni, dall'art. 1 della
legge 24 novembre 2003, n. 326. La concreta applicazione degli
aumenti disposti dalle norme citate e' stata successivamente rinviata
sino a quando la legge finanziaria del 2007 (art. 1, comma 256) ha
disposto la loro abrogazione, mentre contestualmente introduceva i
nuovi criteri di calcolo. Questi ultimi hanno sostituito gli aumenti
generalizzati dei canoni annui per concessioni demaniali marittime,
disposti con il citato d.l. n. 269 del 2003, con un nuovo meccanismo,
che incide soprattutto sulle aree maggiormente produttive di reddito,
cioe' quelle su cui insistono pertinenze destinate ad attivita'
commerciali, terziario - direzionali e di produzione di beni e
servizi.
Non si puo' dire pertanto che l'aumento dei canoni, disposto
dalla previsione legislativa censurata, sia giunto inaspettato,
giacche' esso si e' sostituito ad un precedente aumento, di notevole
entita', non applicato per effetto di successive proroghe, ma rimasto
tuttavia in vigore sino ad essere rimosso, a favore di quello
vigente, dalla norma oggetto di censura. Ne' l'incremento puo' essere
considerato frutto di irragionevole arbitrio del legislatore, tale da
indurre questa Corte a sindacare una scelta di indirizzo politico -
economico, che sfugge, in via generale, ad una valutazione di
legittimita' costituzionale. Si tratta infatti di una linea di
valorizzazione dei beni pubblici, che mira ad una loro maggiore
redditivita' per lo Stato, vale a dire per la generalita' dei
cittadini, diminuendo proporzionalmente i vantaggi dei soggetti
particolari che assumono la veste di concessionari.
Si deve ricordare in proposito la giurisprudenza della Corte di
giustizia dell'Unione europea, laddove sottolinea che una mutazione
dei rapporti di durata deve ritenersi illegittima quando incide sugli
stessi «in modo improvviso e imprevedibile», senza che lo scopo
perseguito dal legislatore ne imponesse l'intervento (sentenza 29
aprile 2004, in cause C-487/01 e C-7/02). Per i motivi illustrati
sopra, l'intervento del legislatore non e' stato ne' improvviso e
imprevedibile, ne' ingiustificato rispetto allo scopo perseguito di
assicurare maggiori entrate all'erario e di perequare le situazioni
dei soggetti che svolgono attivita' commerciali, avvalendosi di beni
pubblici, e quelle di altri soggetti che svolgono le identiche
attivita', ma assoggettati ai prezzi di mercato relativi
all'utilizzazione di beni di proprieta' privata.».
Con riguardo alla discriminazione tra utilizzatori di pertinenze
demaniali marittime e soggetti locatari di aree di proprieta' privata
la Corte ha ritenuto che non solo non vi e' discriminazione nel
tendenziale avvicinamento delle due situazioni, dal punto di vista
del costo dell'utilizzazione, «ma si deve riconoscere che
l'intervenuto aumento dei canoni riduce l'ingiustificata posizione di
vantaggio di chi possa, nel medesimo contesto territoriale, usufruire
di concessioni demaniali rispetto a chi, invece, sia costretto a
rivolgersi al mercato immobiliare.».
La Corte sminuisce anche l'argomentazione che sul concessionario
pesano alcuni oneri che non gravano sui locatari privati, rilevando
che la norma censurata prevede un metodo di calcolo dei canoni che
non fa coincidere, puramente e semplicemente, i canoni stessi e i
prezzi praticati nel mercato. Infatti - osserva la Corte - il canone
e' determinato moltiplicando la superficie complessiva del manufatto
per la media dei valori mensili unitari minimi e massimi indicati
dall'Osservatorio del mercato immobiliare per la zona di riferimento,
concludendo: «L'importo ottenuto e' moltiplicato per un coefficiente
pari a 6,5. Il canone annuo cosi' ottenuto e' ulteriormente ridotto
in misura inversamente proporzionale alla superficie del manufatto.
Le due situazioni sono da ritenersi pertanto equilibrate; anzi, puo'
dirsi che viene posto rimedio ad un precedente squilibrio, senza
tuttavia arrivare ad una completa parificazione.».
Infine, la Corte ha respinto ulteriori profili di
incostituzionalita', cosi' motivando:
«3.3. - Non e' condivisibile neppure l'osservazione, formulata
dal rimettente e dalla parte privata, che vi sarebbe una
discriminazione tra concessionari di pertinenze demaniali marittime
destinate ad attivita' commerciali, terziario-direzionali e di
produzione di beni e servizi e concessionari di beni pubblici dello
stesso tipo destinati ad altre utilizzazioni, ad esempio abitative.
La differenza di trattamento trova giustificazione nella diversa
attitudine dei beni pubblici a produrre reddito per i concessionari,
che certamente e' maggiore se gli stessi vengono destinati alle
attivita' considerate dalla norma censurata, piuttosto che a
destinazioni diverse, che ne implicano il mero godimento, senza un
attivo sfruttamento economico.
3.4. - Occorre infine rimarcare che la determinazione del canone
per le pertinenze demaniali marittime e' affidata alle stime
dell'Osservatorio del mercato immobiliare, organismo tecnico, gestito
dall'Agenzia del territorio, ai sensi dell'art. 64, comma 3, del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell'organizzazione del Governo, a norma dell'art. 11 della legge 15
marzo 1997, n. 59), che offre le necessarie garanzie di obiettivita'.
4. - La censura riferita all'art. 53 Cost., contenuta sia
nell'atto introduttivo del giudizio, sia nella memoria della parte
privata interveniente, e' del tutto inondata, giacche' i canoni
demaniali marittimi non hanno natura tributaria, ma sono
corrispettivi dell'uso di un bene di proprieta' dello Stato e
costituiscono quindi un prezzo pubblico calcolato in base a criteri
stabiliti dalla legge (ex plurimis, sentenze n. 174 del 1998 e n. 311
del 1995).».
Ma tutte le predette considerazioni non possono essere
automaticamente applicate a qualsivoglia tipo di concessione di beni
demaniali. Come meglio si dira' in seguito, lo stesso legislatore,
prima della legge finanziaria del 2007, aveva sempre differenziato il
regime delle concessioni di beni demaniali destinate alla
realizzazione e gestione delle infrastrutture per la nautica da
diporto.
In ragione delle peculiari caratteristiche di siffatte
concessioni, la questione di legittimita' costituzionale della
normativa del 2006 era gia' stata proposta, come s'e' accennato,
dalla sesta Sezione del Consiglio di Stato e, come pure si e' gia'
detto, essa e' stata dichiarata inammissibile per omessa
dimostrazione della specifica rilevanza della questione nel caso
concreto.
La questione e' stata di recente riproposta dalla medesima sesta
Sezione, con ordinanza n. 454 del 30 gennaio 2015, nell'ambito del
giudizio d'appello proposto da una societa' nei confronti della
sentenza di questo TAR n. 3856/2009, in relazione alla determinazione
dei canoni relativi a una concessione demaniale marittima per la
costruzione e la gestione per cinquant'anni di un porto turistico.
La predetta decisione di prime cure aveva ritenuto infondato il
ricorso sulla base della natura vincolata del provvedimento
impugnato, applicativo della normativa vigente, giudicata non
illegittima costituzionalmente in quanto la determinazione dei
parametri di calcolo dei canoni concessori, rientrerebbe nella
discrezionalita' del legislatore e tale discrezionalita' nella specie
sarebbe stata esercitata in modo non irragionevole.
Sospesa in appello l'esecutivita' della sentenza su menzionata,
la sesta Sezione del Consiglio di Stato ha ritenuto rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalita' dedotta
dall'appellante.
Sotto il primo profilo, l'ordinanza n. 454 del 30 gennaio 2015 ha
accertato che l'aumento degli importi dei canoni, applicato negli
anni 2007-2048, renderebbe il margine negativo, pari a € 8.124.134,
che, dato il conseguente aumento dell'imposta regionale, risulterebbe
pari a € 12.578.872.
Sotto il secondo profilo, la sesta Sezione del Consiglio di Stato
ha richiamato la precedente ordinanza n. 2810 del 2012 e le
argomentazioni in essa contenute, riguardanti:
la sostanziale diversita' fra le concessioni di cui al comma
251 dell'art. 1 della legge n. 296/2006, aventi finalita'
turistico-ricreative, e quelle di cui al successivo comma 252, con
finalita' di realizzazione e gestione di strutture per la nautica da
diporto; in particolare, e' stato posto l'accento sulla modestia
degli investimenti richiesti dalle prime, a fronte degli ingenti
investimenti richiesti dalle seconde, caratterizzate anche da
notevole impegno gestionale e dalla necessita' di un piano di
equilibrio economico-finanziario di lungo periodo, nell'ambito del
quale l'importo del canone, come individuato nell'atto di
concessione, costituisce elemento determinante definito alla stregua
della rilevanza degli investimenti;
la violazione, sulla base delle premesse appena esposte,
dell'art. 3 della Costituzione, sia sotto il profilo del trattamento
uguale di situazioni diseguali, sia sotto il profilo della lesione
del legittimo affidamento delle imprese;
la normativa previgente, ispirata a un chiaro favore, per
ragioni di incentivazione, nei confronti del secondo tipo di
concessioni (quelle di cui al comma 252 gia' richiamato);
l'affidamento ingenerato nei concessionari sulla stabilita'
dell'equilibrio economico-finanziario di lungo periodo impostato da
tempo per le concessioni di cui trattasi, tenuto conto del fatto che
l'aumento dei canoni disposto con i commi 21, 22 e 23 del d.l. n.
69/2003, convertito in legge n. 326/2003 e rinviato fino alla piu'
volte citata legge finanziaria del 2007, era stato disposto solo nei
confronti delle concessioni con finalita' turistico-ricreative;
l'analogia con la pur diversa materia dei compensi da
corrispondere ai custodi dei veicoli sequestrati, oggetto della
pronuncia della Corte costituzionale n. 92/2013, che ha riconosciuto
la lesione del principio di affidamento «in un fascio di situazioni
(giuridiche ed economiche) iscritte in un rapporto convenzionale»;
l'ordinanza n. 454/2015 sottolinea l'analogia della fattispecie
oggetto di detta decisione della Corte con il regolamento dei
rapporti concessori di beni pubblici, improntato alla paritarieta'
delle posizioni del privato e del potere pubblico, salva l'autotutela
spettante alla p.a.;
la violazione dell'art. 41 della Cost., sotto il profilo
dell'irragionevole frustrazione delle scelte imprenditoriali
attraverso la modificazione degli elementi costitutivi dei rapporti
contrattuali gia' costituiti.
3. - Esame della rilevanza, nella fattispecie in esame, della
questione di costituzionalita' dell'art. 1, comma 252, della legge n.
2961 2006, in relazione agli artt. 3 e 41 Cost.
Dall'esame degli atti di causa emerge che la concessione n.
145/1999, rilasciata alla societa' Marina Cala de' Medici, prevedeva
da parte della concessionaria il pagamento di una somma di € 45.629
annui durante il periodo di durata dei lavori necessari alla
realizzazione del porto turistico e di € 91.256,91 annui dalla fine
di detti lavori alla scadenza della concessione (in totale, €
4.334.703), oltre al versamento di una cauzione di lire 354.000.000.
Tutte tali somme erano soggette ad aggiornamento annuale; in
particolare, la cauzione avrebbe subito un adeguamento tale da
garantire che l'importo della stessa non sarebbe mai risultato
inferiore a due annualita' del canone.
Oggetto della concessione e' un'area demaniale comprendente aree
di terra e aree di specchio acqueo, per un'estensione complessiva di
157.000 mq, per la durata di cinquant'anni; lo scopo della
concessione e', per la societa', quello di costruire e gestire un
porto turistico che, a realizzazione avvenuta, avrebbe le dimensioni
di 81.700 mq a terra e 93.300 mq di specchio acqueo (art. 1 della
convenzione facente parte integrante della concessione).
Il canone sopra indicato e' stato determinato in base al D. Min.
Trasporti e Navigazione n. 343 del 30 luglio 1998 e della circolare
del medesimo Ministero - Direzione generale del Demanio marittimo e
dei Porti n. 77 del 17 dicembre 1998 (art. 4 della convenzione).
All'art. 10 della convenzione e' previsto che, alla scadenza del
rapporto ovvero in caso di decadenza ai sensi dell'art. 47 del codice
della navigazione o di rinuncia da parte del concessionario, le opere
realizzate, con accessori e pertinenze, resteranno in proprieta'
assoluta dello Stato; al concessionario nulla sara' dovuto e
l'amministrazione potra' decidere di demolire le opere e rimettere in
pristino stato i luoghi a cura e spese del concessionario senza per
cio' corrispondergli alcunche', mentre, in caso di revoca della
concessione, e' riconosciuto un indennizzo al concessionario secondo
i criteri stabiliti nel medesimo articolo; infine, le inadempienze
espongono il concessionario alla rivalsa sulla somma versata a titolo
di cauzione o su quella da corrispondersi per indennizzo, senza
intermediazione di provvedimenti giurisdizionali.
Le ricorrenti hanno depositato il computo metrico delle opere e
degli impianti previsti nel progetto allegato all'atto di concessione
e il piano economico-finanziario. Hanno altresi' depositato
un'analisi economico-finanziaria delle conseguenze derivanti
dall'aumento del canone demaniale, concludendo che tale aumento
produrrebbe un incremento dei costi, rispetto alle previsioni fatte
al momento della concessione, di € 5.381.003 durante tutto l'arco di
durata dell'investimento. Tale aggravio contabile imprevisto e
imprevedibile ha mutato radicalmente la situazione di cui l'impresa
aveva tenuto conto nel determinarsi all'investimento, producendo
l'effetto che i flussi finanziari negativi attualizzati sarebbero
superiori ai flussi positivi attualizzati.
Su tali aspetti non vi sono state contestazioni da parte delle
amministrazioni resistenti.
Pertanto, il Collegio ritiene rilevante nella fattispecie in
esame la questione di costituzionalita' dell'art. 1, comma 252, della
legge n. 296/2006, in relazione agli artt. 3 e 41 Cost., nella parte
in cui si applica alle concessioni per la realizzazione e la gestione
delle infrastrutture per la nautica da diporto gia' rilasciate alla
data della sua entrata in vigore.
4. - Le concessioni di beni demaniali con finalita'
turistico-ricreative e le concessioni di beni demaniali finalizzate
alla realizzazione e gestione di infrasfrutture per la nautica da
diporto: differenze e dubbi di costituzionalita'.
Sotto il profilo che qui interessa, ovvero l'incidenza del canone
concessorio e la, diversa misura che finora tali canoni hanno avuto,
i due tipi di concessione di beni demaniali (quelle con finalita'
turistico-ricreative e quelle destinate alla realizzazione e gestione
di infrastrutture per la nautica da diporto) presentano alcune
rilevanti differenze, che con la gia' richiamata ordinanza n.
454/2015 la sesta Sezione del Consiglio di Stato ha rilevato: le
prime sono caratterizzate dall'immediata redditivita' dei minori
investimenti richiesti rispetto al piu' complesso quadro di lungo
periodo per il calcolo di convenienza finanziaria proprio delle
seconde, destinate a durare decenni, non solo per la rilevanza degli
investimenti ma, anche per l'impegno gestionale, sicche' le imprese
devono approntare un quadro economico-finanziario «nel cui ambito il
criterio di fissazione dell'importo del canone, individuato all'atto
della concessione, e' elemento determinante definito tenendo conto
della rilevanza degli investimenti.».
Ma un'ulteriore considerazione va fatta. Evitare che le imprese
concessionarie di beni demaniali per la realizzazione e gestione di
infrastrutture per la nautica da diporto operino in condizioni di
sofferenza economico-finanziaria risponde pure a importanti esigenze
di rilievo pubblicistico, poiche' esse devono anche affrontare spese
rilevanti di manutenzione, e cio' a salvaguardia della sicurezza
della navigazione e dell'incolumita' pubblica. Per altro, a ben
guardare, in questo tipo di concessione le finalita' imprenditoriali,
che restano ovviamente sul piano individuale e privatistico, si
intrecciano alla soddisfazione di esigenze e interessi pubblici,
atteso che, se non vi fossero soggetti privati disposti a investire
nei porti turistici, questo genere di infrastrutture difficilmente
potrebbe essere realizzata dai soggetti pubblici, attesa la scarsita'
di risorse finanziarie pubbliche da destinare, prioritariamente, ad
altro tipo di opere. L'importanza delle infrastrutture destinate alla
nautica da diporto per il rilancio del turismo e quindi per
l'economia e' di tutta evidenza, sicche' in tal senso ne va
apprezzata la rispondenza anche al pubblico interesse.
A tale logica complessiva, che teneva in adeguata considerazione
le su rilevate peculiarita' delle concessioni di beni pubblici per la
realizzazione e la gestione dei porti turistici, era ispirata la
disciplina dei canoni concessori anteriore alla legge finanziaria del
2007; la minore entita' dei canoni per le concessioni di cui
trattasi, lungi dal costituire un ingiustificato regime di favore,
consentiva la realizzazione di opere che comportano investimenti per
la realizzazione di opere di difficile rimozione, con fissazione del
canone a metro quadrato in misura inversa alla maggiore rilevanza
delle opere stesse (art. 10, comma quarto, della legge n. 449 del
1997, e art. 1, commi primo e terzo, del D.M. n. 343 del 1998). Nella
disciplina introdotta con la legge n. 296 del 2006 la tendenza si e'
invertita, con previsione di una maggiore misura del canone per le
opere di difficile rimozione, proprie delle concessioni per la
nautica da diporto piu' che di quelle per finalita'
turistico-ricreative.
Cio', come rilevato gia' dalla sesta Sezione del Consiglio di
Stato, in violazione dell'art. 3 della Costituzione, innanzitutto
sotto il profilo dell'uguale irragionevole trattamento di situazioni,
come si e' detto, diseguali; l'irragionevolezza e' accentuata dal
fatto che la nuova disciplina non prevede alcun meccanismo di
gradualita' atto a salvaguardare, in rapporto agli investimenti
fatti, l'equilibrio economico-finanziario dell'impresa.
Ma l'art. 3 della Carta costituzionale appare violato anche sotto
il profilo del principio della sicurezza giuridica costitutivo di
legittimo affidamento, proprio per l'imprevista e imprevedibile
inversione di tendenza della normativa in materia di canoni
concessori, prima, come s'e' appena detto, ispirata da finalita'
incentivanti per le imprese operanti nel settore della nautica da
diporto, mentre con la legge finanziaria del 2007 i canoni vennero
d'improvviso notevolmente aumentati e per di piu' applicati alle
concessioni demaniali gia' in essere. Cio' veniva a sconvolgere le
previsioni di stabilita' dell'equilibrio economico-finanziario
pianificato anticipatamente e per il lungo periodo nella giustificata
aspettativa di un appropriato tempo di ammortamento degli
investimenti effettuati; come osservato dall'ordinanza n. 454/2015
condivisa dal Collegio, «questo equilibrio e' infatti sostanzialmente
modificato nel momento in cui la nuova normativa viene ad incidere su
concessioni gia' rilasciate, in corso e di lunga durata nel futuro,
disponendo il rilevante e repentino aumento dell'importo dei canoni
(l'aumento dei canoni disposto nel frattempo con i commi 21, 22 e 23
del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito in legge n. 326 del
2003, rinviato fino alla legge finanziaria 2007, aveva riguardato le
concessioni per finalita' turistico-ricreative), nonche' la loro
maggiore misura per le opere di difficile rimozione.».
Nel condurre gli accordi che accompagnano la concessione il
privato ha tenuto conto di una certa situazione di equilibrio
economico-finanziario e, alla luce di essa, ha aderito a una
regolamentazione convenzionale dei propri diritti e dei propri
obblighi; l'irragionevole equiparazione delle concessioni in corso
alle nuove espone dunque repentinamente i titolari di concessioni
rilasciate in epoca anteriore al 2007 agli effetti di una normativa
fortemente incidente sui calcoli di convenienza calibrati, all'epoca
del rilascio, su una diversa disciplina dei canoni, mentre gli
imprenditori richiedenti concessioni dopo il 2007 possono, al
contrario, adeguatamente ponderare tali effetti.
La normativa considerata, come gia' ritenuto dal Consiglio di
Stato con la citata ordinanza n. 454/2015 (e ancor prima con
l'ordinanza n. 2810/2012), appare altresi' contrastante con l'art. 41
Cost. e con il principio di libera iniziativa economica, poiche', in
quanto applicata alle concessioni rilasciate prima del 2007, produce
l'effetto irragionevole di frustrare le scelte imprenditoriali
modificando gli elementi costitutivi dei relativi rapporti
contrattuali in essere.
Tutto quanto sopra considerato induce, pertanto, il Collegio,
piu' approfonditamente valutata come sopra la questione di
costituzionalita' di che trattasi a superamento del precedente
orientamento assunto da questa Sezione con la sentenza n. 3856/2009,
a ritenere rilevanti per il giudizio in esame e non manifestamente
infondati i dubbi di costituzionalita' relativi all'applicazione del
comma 252 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 alle concessioni
demaniali per la realizzazione e la gestione delle infrastrutture
destinate alla nautica da diporto in corso alla data di entrata in
vigore della legge e di sospendere il giudizio per la rimessione
della questione di costituzionalita' sopra illustrata all'esame della
Corte costituzionale disponendo che, a cura della Segreteria, sia
trasmessa alla Corte la presente ordinanza unitamente agli atti di
causa e che la medesima ordinanza venga notificata alle parti in
causa e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata
ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della
Repubblica.
Ogni decisione in rito, in merito e sulle spese e' riservata alla
decisione definitiva, che sara' assunta a seguito della fissazione
dell'udienza di trattazione successivamente alla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana della decisione della
Corte costituzionale sulla predetta questione di costituzionalita'.