CORTE D'APPELLO DI CATANZARO
La Corte di appello di Catanzaro, I Sezione Civile, riunita in
Camera di Consiglio, nelle persone di:
1) dott. Bruno Arcuri - Presidente;
2) dott.ssa Teresa Chiodo - Consigliere;
3) dott.ssa Angelina Silvestri - Consigliere relatore,
ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 795/2015 R.G., vertente tra Graziano Giuseppe, rappresentato e
difeso dagli avvocati Alfredo Gualtieri, Francesco Furriolo e
Federico Tedeschini ed elettivamente domiciliato presso lo studio del
primo in Catanzaro via Vittorio Veneto n. 48, appellante e Gallo
Gianluca, rappresentato e difeso dagli avvocati Oreste Morcavallo e
Achille Morcavallo ed elettivamente domiciliato presso il loro
studio, in Cosenza corso Luigi Fera n. 23, appellato.
Con l'intervento del P.M.
La Corte, letti gli atti e udito il consigliere relatore, sulla
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 5 della
legge 23 aprile 1981, n. 154, in riferimento all'art. 51 della
Costituzione, sollevata dalla difesa dell'appellante (ritenendosi
l'indicazione del comma 4 dell'art. 2 citato - contenuta nelle
conclusioni dell'atto di appello - frutto di un mero errore materiale
di scritturazione, avuto riguardo al tenore complessivo dell'atto e
alla formulazione della specifica eccezione di incostituzionalita').
Rilevato in fatto
Con ricorso ex art. 22 del decreto legislativo 1° settembre 2011,
n. 150, depositato il 5 febbraio 2015 Gallo Gianluca chiedeva che
venisse accertata l'ineleggibilita' di Graziano Giuseppe, proclamato
eletto in occasione delle elezioni regionali della regione Calabria
del 23 novembre 2014 e, per l'effetto, essere a questi surrogato
essendo egli il primo dei candidati non eletti per la circoscrizione
nord della medesima lista della «Casa delle liberta'». Il ricorrente
deduceva che l'elezione di Graziano Giuseppe era stata proclamata con
verbale del 10 dicembre 2014 e che la prima seduta del consiglio
regionale del 7 gennaio 2015 avrebbe dovuto essere qualificata come
convalida implicita della sua elezione; che Graziano Giuseppe si
trovava in una condizione di ineleggibilita' al momento della
accettazione e presentazione della candidatura perche' non ancora
collocato in aspettativa, in tale data, dalla sua funzione di primo
dirigente, vice comandante regionale e capo dell'Ufficio ispettivo
centro nord della Calabria del Corpo forestale dello Stato; che,
infatti, Graziano Giuseppe aveva accettato e presentato la sua
candidatura in data 24 ottobre 2014 mentre aveva richiesto solo il 27
ottobre 2014 di essere collocato in aspettativa speciale per motivi
elettorali dalle funzioni ricoperte nell'ambito del Corpo forestale
dello Stato con domanda datata e trasmessa al Comando regionale
dell'amministrazione il 25 ottobre 2014, protocollata il 27 ottobre
2014; che Graziano Giuseppe era stato collocato in aspettativa
speciale per motivi elettorali con successivo decreto del 10 novembre
2014 e con assegni decorrenti dal 24 ottobre 2014; che tale
provvedimento era illegittimo perche' attributivo di effetti
retroattivi alla richiesta di aspettativa speciale a fare data dal 24
ottobre 2014; che l'art. 2, commi 2 e 5 della legge n. 154 del 23
aprile 1981 sancisce l'ineleggibilita' a consigliere regionale per i
funzionari di pubblica sicurezza e, quindi, anche dei dirigenti del
Corpo forestale dello Stato e l'inoperativita' di tale causa di
ineleggibilita' ove vi sia stata la cessazione delle funzioni per
collocamento in aspettativa non oltre il giorno fissato per la
presentazione delle candidature; tale data, nel caso di specie,
coincideva con i giorni del 24 ottobre 2014 e 25 ottobre 2014, ossia,
rispettivamente, ai sensi dell'art. 9 della legge n. 108/1968,
trentesimo e ventinovesimo giorno precedenti la data delle elezioni
(23 novembre 2014); ai sensi dell'art. 2, comma 5 della legge n.
154/1981, la domanda di aspettativa avrebbe comunque avuto effetto
dal quinto giorno successivo alla presentazione della relativa
richiesta da parte dell'interessato.
Con memoria depositata il 19 marzo 2015 si costituiva in giudizio
Graziano Giuseppe eccependo l'inammissibilita' del ricorso perche'
presentato oltre il termine perentorio di trenta giorni dalla data
della proclamazione dell'eletto risultante dal relativo verbale della
commissione elettorale del 10 dicembre 2014. Deduceva, poi,
l'insussistenza dello stato di ineleggibilita' avendo egli presentato
via fax e via posta elettronica la richiesta di collocazione in
aspettativa speciale per motivi elettorali in data 25 ottobre 2014,
non rilevando a tale fine la data del relativo protocollo del 27
ottobre 2014 ed essendo, in ogni caso, alla data del 25 ottobre 2014
in congedo ordinario con conseguente effettiva astensione
dall'attivita' lavorativa dal 20 ottobre 2014. Evidenziava
l'automaticita' ed il carattere vincolato del provvedimento
amministrativo di collocazione in aspettativa speciale per motivi
elettorali e la conseguente legittimita' del carattere retroattivo
del provvedimento del Comandante regionale del Corpo forestale dello
Stato della regione Calabria del 28 ottobre 2014, prot. n. 19050,
come integrato dal provvedimento dello stesso Comandante regionale in
pari data, con il quale il resistente era stato dispensato dal
servizio a decorrere dalla data di presentazione della domanda di
aspettativa e del provvedimento di collocazione formale in
aspettativa di Giuseppe Graziano con decreto del 10 novembre 2014 del
Comandante regionale del Corpo forestale dello Stato con decorrenza
dal 24 ottobre 2014; tale legittimita' discenderebbe dal combinato
disposto degli art. 2, comma 2 della legge n. 154/1981, 3 del decreto
legislativo n. 165/2001, 81 della legge n. 121 del 1° aprile 1981,
nonche' dalla diramazione generale prot. n. 2079 del 16 novembre 2009
dell'Ispettorato generale del Corpo forestale dello Stato che pongono
in capo all'interessato solo l'obbligo di informare l'ufficio di
riferimento della accettazione della candidatura anche in mancanza
della documentazione, dovendo il capo dell'ufficio dispensare il
proprio dipendente dall'esercizio di qualsiasi attivita' con propria
comunicazione in attesa del collocamento formale in aspettativa.
L'aspettativa avrebbe effetto fin dalla comunicazione della
accettazione della candidatura e della richiesta di collocazione in
aspettativa da parte del dipendente alla amministrazione di
appartenenza.
Con decreto del 15 aprile/12 maggio 2015, il Tribunale di
Catanzaro accoglieva il ricorso e per l'effetto accertava la
sussistenza della condizione di ineleggibilita' di cui alla legge n.
154 del 23 aprile 1981, art. 2, comma 1, n. 2 in capo a Giuseppe
Graziano al momento della presentazione della candidatura; dichiarava
la decadenza di Giuseppe Graziano alla carica di consigliere
regionale; condannava il resistente alle spese di lite; sostituiva al
candidato illegittimamente eletto il candidato Gianluca Gallo avente
diritto alla proclamazione quale eletto alle elezioni per il rinnovo
del Consiglio regionale della regione Calabria del 23 novembre 2014
nella lista «Casa delle liberta'» per la circoscrizione nord.
Avverso tale provvedimento proponeva appello Graziano Giuseppe
con atto ritualmente notificato, deducendo in primo luogo
l'inammissibilita' del ricorso per tardivita'. Affermava, peraltro,
che il giudice di primo grado aveva interpretato in modo forzato le
disposizioni normative che regolano la materia. In particolare, dopo
avere sostenuto, correttamente, che la presentazione della domanda di
collocamento in aspettativa era stata tempestivamente presentata dal
ricorrente, era giunto all'errata conclusione che incombe
sull'interessato, qualora presenti la richiesta l'ultimo giorno
utile, il rischio che l'amministrazione non provveda nei termini. Ne'
poteva condividersi l'argomentazione del Tribunale nel punto in cui
limitava gli effetti dell'art. 81 della legge n. 121 del 1° aprile
1981 alla sola decorrenza del diritto agli assegni connessi
all'aspettativa.
L'appellante concludeva chiedendo la riforma del provvedimento
impugnato. In via subordinata, sollevava la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, legge n. 154/1981 in relazione all'art.
51 della Costituzione.
Chiedeva, altresi', la rimessione alla Corte di Lussemburgo ai
sensi dell'art. 267 del TFUE, ravvisando nella normativa in questione
una violazione degli articoli 39 e 40 della Carta dei Diritti
fondamentali dell'Unione europea.
Si costituiva Gallo Gianluca per resistere al gravame e per
chiederne il rigetto, stante la correttezza delle valutazioni del
giudice di primo grado. Chiedeva, pertanto, la conferma
dell'ordinanza impugnata e in via subordinata la quaestio de
validitate legis proposta dall'appellante con riferimento all'art. 2,
comma 4 della legge 23 aprile 1981, n. 154, in quanto infondata ed
inconferente rispetto all'oggetto del giudizio.
Osserva
La questione di legittimita' costituzionale sollevata
dall'appellante appare rilevante e non manifestamente infondata.
Va premesso, innanzitutto, come non appaia condivisibile la
prospettazione della difesa di Graziano Giuseppe secondo cui l'art.
81, legge n. 121 del 1° aprile 1981 - Nuovo ordinamento
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza, nel prevedere il
collocamento in aspettativa per motivi elettorali dal momento
dell'accettazione della candidatura, renderebbe manifesto il
meccanismo di automaticita' nel collocamento in aspettativa ed
implicherebbe, nel caso in esame, che la causa di ineleggibilita'
derivante dalla qualita', rivestita da Graziano Giuseppe, di primo
dirigente, vice comandante regionale e capo dell'Ufficio ispettivo
centro nord della Calabria del Corpo forestale dello Stato sarebbe
stata tempestivamente rimossa per effetto dell'accettazione della
candidatura in data 24 ottobre 2014 comunicata al Corpo di
appartenenza il 25 ottobre 2014.
A ben vedere, l'art. 81, legge n. 121/1981 statuisce al primo
comma che «gli appartenenti alle Forze di polizia, candidati ad
elezioni politiche o amministrative, sono posti in aspettativa
speciale con assegni dal momento dell'accettazione della candidatura
per la durata della campagna elettorale e possono svolgere attivita'
politica e di propaganda, al di fuori dei rispettivi uffici ed in
ambito civile».
La norma e' inserita nel capo VII contenente «Norme di
comportamento politico - rappresentanze e diritti sindacali».
E' di tutta evidenza che l'art. 81, legge n. 121/1981 riconosce
il diritto potestativo all'aspettativa per motivi elettorali e, nel
disciplinarlo, stabilisce che non sia necessario alcun vaglio da
parte del Corpo di appartenenza. Nel momento in cui il soggetto
accetta la candidatura acquisisce il diritto ad essere collocato in
aspettativa.
Ma tale disposizione normativa, correlata al profilo statico
dell'aspettativa, cosi' come le disposizioni che, in generale,
regolano gli istituti delle dimissioni e dell'aspettativa, va letta
necessariamente in relazione all'art. 2 della legge n. 154/1981 che
attiene, invece, al profilo dinamico-procedimentale.
Pertanto, una volta affermato e disciplinato il diritto
potestativo all'aspettativa, sotto il profilo procedimentale va
applicato l'art. 2 della legge n. 154/1981 che detta regole precise
in ordine alla data di riferimento cui collegare l'accertamento della
causa di ineleggibilita' e alle modalita' di rimozione della stessa.
Con riferimento alla data di riferimento per l'accertamento della
esistenza della causa di ineleggibilita', questa coincide con quella
del giorno fissato per la presentazione delle candidature.
Per rimuovere la causa di ineleggibilita' l'interessato deve
cessare dalle funzioni non oltre il giorno fissato per la
presentazione delle candidature (comma 2, art. 2). Per cessazione
delle funzioni si intende l'effettiva astensione da ogni atto
inerente l'ufficio ricoperto (comma 6, art. 2). In particolare la
cessazione delle funzioni puo' avvenire per dimissioni,
trasferimento, revoca dell'incarico o del comando, collocamento in
aspettativa (comma 2, art. 2). In tali casi la pubblica
amministrazione e' tenuta a prendere i provvedimenti di propria
competenza entro cinque giorni dalla richiesta dell'interessato e,
ove l'amministrazione non provveda, la domanda ha effetto dal quinto
giorno dalla presentazione della domanda (comma 5, art. 2).
Ritiene il Collegio che il sistema delineato dall'art. 2, legge
n. 154/1981 assuma carattere di specialita' e la norma mantiene
intatto il suo ambito applicativo anche in presenza dell'art. 81
citato.
La disciplina dell'aspettativa per motivi elettorali contenuta
nella legge n. 121/1981, contrariamente a quanto ritenuto dalla
difesa dell'appellante, non puo' derogare alle norme speciali dettate
in tema di ineleggibilita' alla carica di consigliere regionale -
alle quali si conforma altresi' la disciplina della ineleggibilita'
alle cariche degli enti locali minori contenuta nell'art. 60 del
vigente testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali
approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Sicche', prevarrebbe, comunque, la disposizione di cui all'art.
2, comma quinto, legge n. 154/1981 che, nel disciplinare gli effetti
della domanda di aspettativa ai fini della rimozione della causa di
ineleggibilita', richiede l'adozione di un provvedimento della
Amministrazione da adottarsi entro cinque giorni, acquisendo
efficacia la domanda di aspettativa, in mancanza di provvedimento
formale, dal quinto giorno della presentazione.
Consegue, dunque, in applicazione del quinto comma dell'art. 2
della legge n. 154/1981, che l'aspettativa per motivi elettorali di
Graziano Giuseppe, essendo mancato un tempestivo formale
provvedimento di presa d'atto del Comando Corpo forestale dello Stato
competente al riguardo, ha avuto effetto solo dal quinto giorno
successivo al 25 ottobre 2015, ossia il 30 ottobre 2015 e, quindi,
dopo la scadenza del temine per la presentazione delle liste dei
candidati, con conseguente invalidita' della sua elezione alla carica
di consigliere regionale.
Qualora, invece, la disciplina in esame fosse viziata di
legittimita' costituzionale nella parte in cui non prevede che
l'aspettativa per motivi elettorali acquisti efficacia sin dal
momento della presentazione della domanda, l'eventuale pronuncia di
illegittimita' costituzionale renderebbe valida l'elezione di
Graziano Giuseppe, dal momento che la sua domanda di aspettativa per
motivi elettorali risulta pervenuta al Corpo di appartenenza in data
25 ottobre 2015 ed avrebbe quindi determinato tempestivamente la
rimozione della causa di ineleggibilita'.
Alla luce di quanto esposto e' evidente la rilevanza della
questione.
Cio' posto, la difesa dell'appellante ritiene non manifestamente
infondata la questione perche' la disciplina applicabile al caso
concreto si porrebbe in contrasto con l'art. 51 della Costituzione,
rappresentando una grave compromissione dei diritti per l'esercizio
dell'elettorato passivo.
La Corte condivide tale prospettazione. E' infatti ipotizzabile
una obiettiva compromissione del diritto di elettorato passivo per il
fatto che la rimozione della causa di ineleggibilita' deve
necessariamente avvenire con congruo anticipo rispetto alla
presentazione delle liste dei candidati. Per avere la certezza che la
causa di ineleggibilita' venga rimossa in tempo utile il soggetto
interessato dovrebbe anticipare la sua domanda quanto meno al sesto
giorno che precede la presentazione delle liste. Cio' potrebbe
effettivamente - tenuto conto della necessita' di assicurare
l'effettiva cessazione delle funzioni - esporre l'interessato
all'evenienza di porsi in una situazione di' quiescenza ancor prima
di avere la certezza della presentazione della sua candidatura,
laddove l'art. 51 della Costituzione garantisce l'accesso a tutti i
cittadini alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, senza
limitazioni di alcun tipo.
D'altra parte, il diritto fondamentale all'elettorato passivo -
in presenza del riconoscimento di un diritto potestativo al
collocamento in aspettativa, proprio per motivi elettorali, con
efficacia immediata sin dal momento dell'accettazione della
candidatura - verrebbe fortemente sacrificato nel caso di inerzia
dell'amministrazione.
A ben vedere l'accettazione della candidatura potrebbe avvenire
anche negli ultimi cinque giorni utili e, in tal caso, la scelta del
soggetto interessato - che tempestivamente si avvale dell'aspettativa
per motivi elettorali, al fine di rimuovere la causa di
ineleggibilita' - potrebbe risultare vanificata dalla circostanza che
l'amministrazione, per ragioni varie o in assenza di alcuna concreta
motivazione, non provveda nell'immediatezza.
E' evidente, in tal caso, come assolutamente discriminatoria
risulti l'attribuzione al mero arbitrio dell'amministrazione della
scelta dei tempi di adozione del provvedimento di accettazione della
domanda di aspettativa per motivi elettorali, provvedimento che di
fatto si sostanzia in una mera presa d'atto, con esclusione di
qualunque discrezionalita' in capo all'amministrazione stessa.
Questa Corte non ignora che con sentenza n. 309/1991 la Corte
costituzionale, come evidenziato dalla difesa di Gallo Gianluca, ha
gia' esaminato la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
2 della legge n. 154/1981, ma la citata pronuncia non appare
conferente rispetto al caso in esame, in quanto emessa con
riferimento all'ipotesi diversa della domanda di dimissioni.
L'istituto delle dimissioni non e' direttamente preordinato alla
rimozione della causa di ineleggibilita', sebbene di fatto consenta
indirettamente di pervenire al medesimo risultato. Diversamente,
l'aspettativa per motivi elettorali e' l'istituto specifico
funzionalmente ed esclusivamente finalizzato alla rimozione della
causa di ineleggibilita', a garanzia del diritto di elettorato
passivo anche di coloro che versano in situazione di ineleggibilita'.
In conclusione appare rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 5 della
legge 23 aprile 1981, n. 154 - in riferimento all'art. 51 della
Costituzione - nella parte in cui non prevede, in caso di domanda di
aspettativa per motivi elettorali, accompagnata dall'effettiva
cessazione delle funzioni, che gli effetti del provvedimento
dell'amministrazione o, in mancanza, del silenzio assenso decorrano
dalla data di presentazione della domanda.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, va
disposta la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.