IL TRIBUNALE DI GENOVA
Sezione lavoro
Il giudice dott. Marcello Basilico, letti gli atti della causa
introdotta con ricorso da Marisa Fabbri e Gianfranco Carlo Tovagliari
- avv. I.B. Storace nei confronti dell'Istituto nazionale per la
previdenza sociale - INPS - avv. C. Lo Scalzo, ha pronunciato la
seguente ordinanza.
Con distinti ricorsi depositati il 15 ed il 26 gennaio 2016
Marisa Fabbri e Gianfranco Carlo Tovagliari hanno agito nei confronti
dell'INPS per fare accertare il loro diritto alla perequazione
automatica integrale del rispettivo trattamento pensionistico per gli
anni compresi tra il 2012 ed il 2015, in applicazione della norma
originaria di cui all'art. 34, primo comma, legge n. 448/98, con
conseguente condanna dell'Istituto alla corresponsione degli importi
cosi' maturati anche sui ratei arretrati oltre accessori.
In presenza del divieto d'integrale perequazione posto dall'art.
1 decreto-legge n. 65/2015 (convertito in legge n. 109/2015) ne hanno
chiesto preliminarmente la declaratoria d'illegittimita'
costituzionale, previa sospensione del presente giudizio e rimessione
della questione alla Corte costituzionale.
Si e' costituito ritualmente l'INPS contestando le ragioni
giuridiche delle azioni avversarie e chiedendone la reiezione. I
ricorsi sono stati successivamente riuniti e vengono percio' trattati
congiuntamente.
Cosi' com'e' pacifico tra le parti, tutti i ricorrenti sono
titolari di pensione con decorrenza anteriore al 2011 ed importo
lordo mensile di valore superiore, al 31 dicembre 2011, ad €
1.405,05. Avevano percio' subito il blocco del meccanismo di
perequazione automatica (ex art. 34, comma 1, legge n. 448/98)
introdotto dall'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011 (conv.
in legge n. 214/2011).
Dopo che la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimita'
di questa disposizione, il legislatore e' intervenuto nella materia
con l'art. 1 decreto-legge n. 65/2015 (convertito nella legge n.
109/2015), che ha modificato il testo della norma dell'art. 24, comma
25, decreto-legge n. 201/2011 rimodulando la perequazione per il
biennio 2012-2013.
I ricorrenti dubitano anche della legittimita' di tale nuova
norma nonche' di quelle che vi sono collegate.
Sulla rilevanza della questione d'incostituzionalita'.
L'art. 1, primo comma, decreto-legge n. 65/2015 (conv. nella
legge n. 109/2015) ha stabilito quanto segue: «1. Al fine di dare
attuazione ai principi enunciati nella sentenza della Corte
costituzionale n. 70 del 2015, nel rispetto del principio
dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica,
assicurando la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione della
salvaguardia della solidarieta' intergenerazionale, all'art. 24 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sono apportate le seguenti
modificazioni:
1) il comma 25 e' sostituito dal seguente:
«25. La rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici,
secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23
dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013, e'
riconosciuta:
a) nella misura del 100 per cento per i trattamenti
pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento
minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a tre volte il
trattamento minimo INPS e inferiore a tale limite incrementato della
quota al rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto
previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
b) nella misura del 40 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a tre volte il trattamento
minimo INPS e pari o inferiori a quattro volte il trattamento minimo
INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti
medesimi. Per le pensioni di importo superiore a quattro volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato
[...]».
Al 31 dicembre 2011 il valore lordo mensile della pensione dei
ricorrenti ammontava a € 1.683,64, per Fabbri, e ad € 1.552,75, per
Tovagliari. La circostanza e' da ritenersi, non controversa ed e'
stata comunque documentata dalle parti [all. 1-4 ai ricorsi e all. 1
alle memoria di costituzione].
Le loro pensioni si collocavano percio' nella fascia degli
importi compresi tra il triplo (€ 1.405,05) ed il quadruplo del
trattamento minimo pensionistico, considerata dall'art. 24, comma 25,
lettera b) decreto-legge n. 201/2011, nel testo dianzi riportato.
Conseguentemente - anche tale elemento e' documentato dall'INPS -
nell'agosto 2015 ciascuno di loro ha percepito, a titolo di arretrati
dovuti per effetto della citata pronuncia n. 70/2015 della Corte
costituzionale, un importo ridotto nella proporzione stabilita dalla
norma anziche' l'ammontare integrale della rivalutazione maturata nel
biennio 2012-2013: per la precisione sono stati erogati € 902,19 a
Fabbri ed € 831,89 a Tovagliari.
La disciplina tacciata d'incostituzionalita' ha dunque inciso sul
valore del trattamento pensionistico goduto dai ricorrenti. Tale
incidenza e' stata protratta, adottando percentuali riduttive
diverse, per il triennio 2014-2016 in forza del comma 25-bis, lettere
a) e b), inserito nell'art. 24 decreto-legge n. 201/2011 dall'art. 1,
secondo comma, decreto-legge n. 65/2015.
Recita infatti tale ulteriore disposizione: «La rivalutazione
automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo
stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n.
448, relativa agli anni 2012 e 2013 come determinata dal comma 25,
con riguardo ai trattamenti pensionistici di importo complessivo
superiore a tre volte il trattamento minimo INPS e' riconosciuta:
a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento;
b) a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per cento».
La valutazione di legittimita' delle norme citate ha dunque
rilevanza per la decisione della causa e l'accertamento del diritto
dei ricorrenti all'integrale perequazione rivendicata.
Sul meccanismo di blocco della rivalutazione delle pensioni.
L'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011 (conv. Con
modifiche nella legge n. 214/2011) aveva. stabilito, «in
considerazione della contingente situazione finanziaria», che la
rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il
meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre
1998, n. 448, fosse riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013,
esclusivamente ai trattamenti pensionistici d'importo complessivo
fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 100 per
cento.
Le pensioni di valore superiore a tre volte il trattamento minimo
INPS non godevano pertanto di alcuna rivalutazione. Il blocco operava
quindi per le pensioni d'importo superiore ad € 1.217,00 netti.
Con sentenza n. 70 del 30 aprile 2015 la Corte costituzionale ha
dichiarato l'incostituzionalita' dell'art. 24, comma 25,
decreto-legge n. 201/2011, per contrasto con gli articoli 3, 36,
primo comma, e 38, secondo comma, Cost., nella parte in cui ha
previsto, per le ragioni anzidette, che la rivalutazione automatica
fosse riconosciuta esclusivamente ai trattamenti pensionistici
d'importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS,
nella misura del 100 per cento.
La pronuncia ha avuto l'effetto di ripristinare l'integrale
applicazione del meccanismo perequativo previsto dall'art. 34, primo
comma, legge n. 448/98, non essendovi disposizione che - cosi'
com'era invece avvenuto tra il 2001 ed il 2010 con l'art. 69, primo
comma, legge n. 388/2000 e norme successive - per il biennio
2012-2013 ne limitasse l'operativita'. Esso vale per ogni singolo
beneficiario in funzione dell'importo complessivo di pensione in
godimento ed e' attuato con una copertura decrescente in rapporto
all'incremento del valore della prestazione; l'aumento per la
rivalutazione automatica viene attribuito, su ciascun trattamento, in
misura proporzionale all'ammontare del trattamento da rivalutare
rispetto all'ammontare complessivo.
Ma con decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65, convertito in legge
17 luglio 2015, n. 109 si e' stabilito quanto segue:
1. Al fine di dare attuazione ai principi enunciati nella
sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015, nel rispetto del
principio dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza
pubblica, assicurando la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione
della salvaguardia della solidarieta' intergenerazionale, all'art. 24
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sono apportate
le seguenti modificazioni:
1) il comma 25 e' sostituito dal seguente:
«25. La rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici,
secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23
dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013, e'
riconosciuta:
a) nella misura del 100 per cento per i trattamenti
pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento
minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a tre volte il
trattamento minimo INPS e inferiore a tale limite incrementato della
quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto
previsto dalla presente lettera, l'aumento di' rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
b) nella misura del 40 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a tre volte il trattamento
minimo INPS e pari o inferiori a quattro volte il trattamento minimo
INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti
medesimi. Per le pensioni di importo superiore a quattro volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
c) nella misura del 20 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a quattro volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a cinque volte il
trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei
trattamenti medesimi. Per le pensioni di importo superiore a cinque
volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla
base di quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di
rivalutazione e' comunque attribuito fino a concorrenza del predetto
limite maggiorato;
d) nella misura del 10 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento
minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti
medesimi. Per le pensioni di importo superiore a sei volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
e) non e' riconosciuta per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi;
2) dopo il comma 25 sono inseriti i seguenti:
«25-bis. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013
come determinata dal comma 25, con riguardo ai trattamenti
pensionistici di importo complessivo superiore a tre volte il
trattamento minimo INPS e' riconosciuta:
a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento;
b) a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per cento;
25-ter. Resta fermo che gli importi di cui al comma 25-bis sono
rivalutati, a decorrere dall'anno 2014, sulla base della normativa
vigente.».
2. All'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e'
aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Ai fini dell'applicazione
del meccanismo di rivalutazione si tiene conto altresi' dell'importo
degli assegni vitalizi derivanti da uffici elettivi.».
3. Le somme arretrate dovute ai sensi del presente articolo sono
corrisposte con effetto dal 1° agosto 2015 (art. 1).
L'intervento ha reintrodotto dunque per gli stessi anni 2012-2013
un blocco della perequazione automatica delle pensioni seppure con
misure graduate:
ha confermato l'esenzione integrale dalla disattivazione per
le sole pensioni d'importo superiore a tre volte il minimo;
ha elevato la soglia dell'esclusione totale della
rivalutazione da tre a sei volte il minimo;
ha inserito fasce intermedie, identificate sempre mediante il
rapporto di valore tra trattamento complessivo in godimento e
pensione minima, cui applicare la perequazione in misura parziale
(40% per quelli compresi tra tre e quattro volte la minima; 20% per
quelli compresi tra quattro e cinque volte; 10% per quelli compresi
tra cinque e sei volte);
ha limitato l'operativita' della rivalutazione relativa al
biennio al 20% per il biennio seguente, 2014-2015, ed al 50% per il
2016.
Sulla non manifesta in fondatezza dell'eccezione
d'incostituzionalita'.
1. - Cosi' com'e' stato ribadito dalla citata sentenza n. 70/2015
la perequazione automatica dei trattamenti di pensione e' uno
strumento tecnico diretto a garantire nel tempo il rispetto del
criterio di adeguatezza di cui all'art. 38, secondo comma, Cost.,
connesso al principio di sufficienza della retribuzione, di cui
all'art. 36, primo comma, Cost., dovendosi intendere il trattamento
di quiescenza come una retribuzione differita (su cui gia' Corte
cost., n. 208/2014, n. 116/2013 nonche', con specifico riferimento
alla dinamica retribuzione-pensione, n. 226/1993).
Percio' «la tecnica della perequazione si impone, senza
predefinirne le modalita', sulle scelte discrezionali del
legislatore, cui spetta intervenire per determinare in concreto il
quantum di tutela di volta in volta necessario».
Su tale premessa le scelte legislative devono muoversi secondo
finalita' ragionevoli, per perseguire un progetto di eguaglianza
sostanziale (ex art. 3, secondo comma, Cost.) onde evitare che esse
si risolvano in una disparita' di trattamento per alcune categorie di
pensionati.
Il limite della ragionevolezza deve pertanto guidare il
legislatore nell'individuare un «sopportabile scostamento» tra
dinamica delle retribuzioni e quella delle pensioni (cfr. ancora
Corte cost., n. 226/93), bilanciando le esigenze di rispetto delle
risorse finanziarie disponibili con la salvaguardia «irrinunciabile
delle esigenze minime di protezione della persona (Corte cost., n.
316/2010).
Su tali binari quel limite viene declinato in una lettura
sistematica dei principi degli articoli 36, primo comma, e 38,
secondo comma, Cost.: proporzionalita' e adeguatezza non solo devono
sussistere al momento del collocamento a riposo, ma vanno
«costantemente assicurati anche nel prosieguo, in relazione ai
mutamenti del potere d'acquisto della moneta»; se non e' dovuta una
coincidenza automatica ed integrale tra pensione ed ultima
retribuzione (Corte cost., 316/2010), va comunque garantito il
costante adeguamento della prima alla seconda (Corte cost., n.
501/88).
Percio' una sospensione a tempo indeterminato della perequazione
o la reiterazione frequente di misure dirette a paralizzarlo
esporrebbero il sistema pensionistico a tensioni evidenti coi
principi di proporzionalita' e adeguatezza. Questo «monito» -
espresso dalla Corte costituzionale chiosando per il futuro la
motivazione con cui aveva valutato legittima il blocco della
rivalutazione disposto per il solo 2008 dall'art. 1, comma 19, legge
n. 247/2007 (n. 316/2010) - e' stato ripreso nel vaglio negativo
dell'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011, per affermarne
l'inosservanza. Il legislatore ha mancato di esercitare il corretto
bilanciamento tra ragioni di spesa e tutela del potere di acquisto
del trattamento pensionistico poiche' ha disatteso, nella genericita'
del proprio richiamo alla «contingente situazione finanziaria», il
vincolo di scopo ineludibile del sacrificio economico imposto ai
pensionati.
E' inevitabile osservare come anche nel nuovo testo dell'art. 24
decreto-legge n. 201/2011, cosi' come sostituito col decreto-legge n.
65/2015, l'intervento sulla rivalutazione sia motivato dal «rispetto
del principio dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di
finanza pubblica» e dalla «salvaguardia della solidarieta'
intergenerazionale», cioe' da enunciazioni generiche e relative a
finalita' gia' insite di per se' (ex articoli 81 e 38 Cost.,
rispettivamente) in ogni iniziativa legislativa adottata nella
materia pensionistica. Tanto meno esso viene giustificato nella legge
n. 109/2015 di conversione.
Nella relazione illustrativa al disegno di legge le ragioni
vengono espresse ponendo come unico riferimento i maggiori oneri
finanziari che lo Stato sopporterebbe in via decrescente tra il 2012
ed il 2016 per effetto della riattivazione del meccanismo perequativo
dell'art. 69 legge n. 388/2000 conseguente alla sentenza n. 70/2015
della Corte costituzionale. Manca qualsiasi accenno al perche'
s'intenda comunque riequilibrare il disavanzo con l'intervento sul
sistema pensionistico ed al perche' esso venga modulato con le
specificita' dianzi esposte.
Ben diverse erano le ragioni - compensare l'eliminazione, con un
metodo piu' graduale e flessibile basato sul concorso di eta'
anagrafica ed anzianita' contributiva, dell'innalzamento improvviso a
60 anni, dal 1° agosto 2008, dell'eta' minima per l'accesso alla
pensione di anzianita' - che presiedevano al blocco della
perequazione automatica disposto con la norma gia' citata dell'art.
1, comma 19, legge n. 247/2007.
Si trattava dunque d'una misura mirata a rifinanziare secondo
principi solidaristici gl'interventi adottati per le pensioni di
anzianita'. Essa valeva per il solo 2008 ed incideva sui trattamenti
piu' elevati, pari a otto volte quelli minimi INPS.
La finalita' solidaristica contrapposta ad un incremento di spesa
determinato dalla correzione del sistema pensionistico rendeva
ragionevole, con riferimento all'art. 3 Cost., l'adozione d'una
misura annuale che differenziava situazioni comunque obiettivamente
diverse; il livello economico dei trattamenti incisi e l'effetto
limitato al 2008 non scalfivano le esigenze minime di protezione
della persona garantite dall'art. 36 Cost.; per il loro importo
piuttosto elevato le pensioni sacrificate avevano «margini di
resistenza all'erosione determinata dal fenomeno inflattivo» che
scongiuravano un conflitto col principio di adeguatezza dell'art. 38,
secondo comma, Cost. (sent. n. 316/2010).
Non altrettanto puo' dirsi per la norma in questione.
Oltre a difettare delle precise ragioni solidaristiche e, piu' in
generale; di ragioni tecniche puntuali che la giustifichino, il nuovo
disposto dell'art. 24, comma 25, ha effetti distribuiti su piu' anni
e destinati a divenire permanenti, poiche' non v'e' previsione di
recupero futuro del mancato incremento rivalutativo della base di
calcolo dei trattamenti pensionistici. Con un'unica disposizione si
e' dunque realizzata di fatto una reiterazione annuale della paralisi
del meccanismo perequativo, in contrasto col monito piu' volte
ripetuto dalla Corte costituzionale.
Vengono inoltre incise pensioni di valore economico inferiore
alla meta' di quelle che la sentenza n. 316/2010 aveva ritenuto
dotate di «margini di resistenza» alla perdita del potere d'acquisto:
non solo risultano esclusi integralmente dalla rivalutazione i
trattamenti superiori a sei volte il minimo, ma vengono intaccati
significativamente anche quelli di circa 1.500,00 euro lordi, com'e'
il caso dei ricorrenti.
La modifica normativa adottata col decreto n. 65/2015 ed
integrata con la legge di conversione n. 109/2015 ha introdotto cosi'
uno strumento che eccede nell'opera di riequilibrio finanziario
rispetto al fine dichiarato, senza garantire appieno la conservazione
nel tempo del potere d'acquisto delle pensioni incise e sacrificando
percio' in misura sproporzionata la tutela dei beneficiari di
trattamenti previdenziali non elevati. Si manifesta in tale modo
l'irragionevolezza delle disposizioni contenute nei commi 25 e 25-bis
del nuovo testo dell'art. 24 decreto-legge n. 201/2011.
Una conferma di questa conclusione si ha nella piu' recente
decisione della Corte costituzionale in tema di contributo di
solidarieta' pensionistico: si tratta d'una misura diversa, ma
comunque connotata, come quella in esame, dall'eccezionalita' resa
necessaria dal rispetto dei gia' richiamati principi di adeguatezza e
proporzionalita' ex articoli 38, secondo comma, e 36, primo comma
Cost.; nel caso di specie si e' vagliato la norma dell'art. 1, comma
486, legge n. 147/2013, che ha introdotto il contributo per il
triennio 2014-2016 in misura crescente sui trattamenti pensionistici
obbligatori superiori a 14 volte il trattamento minimo anche al fine
di concorrere a finanziare le misure di salvaguardia pensionistica
per i lavoratori definiti «esodati».
La Corte costituzionale ne ha riconosciuto il rispetto dei
criteri di ragionevolezza e proporzionalita', «sia pur al limite»,
per il fatto che l'intervento incide sulle pensioni piu' elevate ed
opera all'interno del sistema complessivo della previdenza (Corte
cost. 13 luglio 2016, n. 173).
E' di tutta evidenza che caratteristiche siffatte, le quali hanno
consentito all'art. 1, comma 486, legge n. 147/2013 di superare lo
scrutinio di costituzionalita', difettano ancora una volta nelle
disposizioni vigenti dell'art. 24, commi 25 e 25-bis, decreto-legge
n. 201/2011. Anzi, a ben vedere queste sono prive d'un ulteriore
elemento, che pure la Consulta non ha avuto modo di considerare: il
contributo di solidarieta' e' infatti misura una tantum, sicche' alla
scadenza del periodo di applicazione torna a ripristinarsi il valore
originario della pensione, al contrario di quanto avviene, come s'e'
detto, per effetto del blocco della perequazione.
Va da ultimo ricordato come l'intervento del 2015 segua altre,
seppure meno afflittive, misure di contenimento di questo meccanismo
adottate dal legislatore dal 1992 in poi. In particolare nel piu'
recente periodo vi sono state le disposizioni degli articoli 59,
comma 13, legge n. 449/97, 1, comma 19, legge n. 247/2007 e 24, comma
25, decreto-legge n. 201/2011 che hanno pressoche' sistematicamente
limitato la funzionalita' della perequazione col solo intervallo
2001-2007. Col decreto-legge n. 65/2015 si e' quindi riprodotta
quella «frequente reiterazione» (Corte cost. n. 316/2010) di misura
capace di paralizzare per un lungo periodo l'adeguamento concepito
per evitare la perdita di potere d'acquisto delle pensioni.
Non puo' dirsi manifestamente infondata, dunque, l'eccezione
d'illegittimita' delle norme predette rispetto ai parametri forniti
dalla lettura sistematica degli articoli 3, 36, primo comma, e 38,
secondo comma, della Costituzione.
2. - Cosi' com'e' stato rilevato nella discussione orale della
causa, le norme del decreto-legge n. 65/2015 sono collegate alla
rimodulazione applicativa delle percentuali di rivalutazione compiuta
con l'art. 1, comma 483, legge n. 147/2013 (e successive modifiche).
In particolare, per il triennio 2014-2016 la perequazione si applica
nella misura del 100% per i trattamenti pensionistici d'importo fino
a tre volte quello minimo, del 95% per quelli superiori a tre volte e
pari od inferiori a quattro, del 75% per quelli superiori a quattro e
pari od inferiori a cinque e del 50% per quelli superiori a cinque e
pari od inferiori a sei. Per quelli di valore superiore a sei volte
il trattamento minimo e' stato previsto il sostanziale azzeramento
nel 2014 (salvo un incremento fisso di € 13,08) e la rivalutazione al
45% per gli anni successivi.
Per effetto dell'estensione operata dall'art. 1, comma 286,
lettera b), delle legge n. 208/2015, tale meccanismo e' destinato a
perdurare fino al 31 dicembre 2018, dopo il quale tornerebbe ad
applicarsi quello di cui all'art. 69, primo comma, legge n. 388/2000.
L'eventuale giudizio di conformita' a Costituzione dell'alt. 24,
commi 25 e 25-bis, decreto-legge n. 2014/2011, nel testo introdotto
dal decreto-legge n. 65/2011 e dalla sua legge di conversione,
comporterebbe l'azzeramento della rivalutazione annuale delle
pensioni d'importo sei volte superiore al trattamento minimo per un
triennio ed un'applicazione successiva del meccanismo perequativo in
misura inferiore alla meta' per un ulteriore triennio.
Di questi effetti non si e' preoccupato il legislatore del 2015,
omettendo di coordinare le diverse disposizioni.
Poiche' la soglia del sestuplo del trattamento minimo INPS
include pensioni di valore ben piu' modesto rispetto a quelle dotate
dei margini di resistenza all'inflazione, secondo la Corte
costituzionale (sent. n. 316/2010), il sacrificio che deriverebbe
dall'applicazione combinata del doppio meccanismo risulterebbe
sproporzionato e, di conseguenza, irragionevole.
Pertanto, nel caso fosse ritenuta infondata la prima eccezione
d'illegittimita', risulterebbe non manifestamente infondata quella
relativa all'art. 1, comma 483, lettera e), legge n. 147/2013 (e
successive modifiche) in combinazione le norme vigenti dell'art. 24,
commi 25 e 25-bis, decreto-legge n. 201/2011, alla stregua dei
parametri costituzionali dianzi richiamati.
3. - Si e' avuto modo di constatare come la modifica apportata
all'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011 dal decreto-legge n.
65/2011 abbia riproposto taluni dei vizi gia' rilevati dalla Corte
costituzionale nel testo originario della norma: manca ugualmente il
rispetto del vincolo di scopo, stante la genericita' delle
giustificazioni poste a base del bilanciamento tra ragioni di spesa
pubblica e tutela dei diritti dei pensionati; sono ancora una volta
valicati i limiti di ragionevolezza e proporzionalita'; viene
confermato il carattere definitivo del sacrificio economico, in
difetto d'una norma che preveda meccanismi di recupero futuro del
valore reale dei trattamenti incisi; per le pensioni superiori di sei
volte al trattamento minimo viene riprodotto e prolungato nel tempo
l'azzeramento della perequazione.
Nonostante le varianti inserite e relative alle fasce di reddito
pensionistico intermedie, dunque, il nuovo testo non pare adeguarsi
alla dichiarata illegittimita' della norma originaria, ma,
vanificandone la portata retroattiva, sembra quasi volerne aggirare
la statuizione e neutralizzare i vantaggi economici prevalenti, che
ne sarebbero derivati per i titolari delle pensioni incise col
ritorno all'applicazione dell'art. 69, primo comma, legge n.
388/2000.
Va ricordato che nel dibattito sull'estensione del giudicato
costituzionale, la Corte pare avere di recente adottato decisamente
l'indirizzo favorevole ad una nozione sostanziale. Dopo pronunce di
vario segno (cfr. da un lato, Corte cost., n. 245/2012 e, prima
ancora, n. 88/66; dall'altro Corte cost. n. 194/2002 e n. 262/2009),
infatti, si e' infatti censurata la norma che, «evidentemente priva
di autonomia, si prefigge soltanto di ricostituire una base normativa
per "effetti" e "rapporti" relativi a contratti che, in conseguenza
della pronuncia di illegittimita' costituzionale, ne sarebbero
rimasti privi: ne' il carattere temporaneo della disposizione sembra
risolvere il problema e nemmeno attenuarne la portata.
Al riguardo, va rammentato come, sin da epoca ormai risalente, la
giurisprudenza costituzionale non abbia mancato di sottolineare il
rigoroso significato della norma contenuta nell'art. 136 Cost.: su di
essa si e' detto - «poggia il contenuto pratico di tutto il sistema
delle garanzie costituzionali, in quanto essa toglie immediatamente
ogni efficacia alla norma illegittima», senza possibilita' di
«compressioni od incrinature nella sua rigida applicazione» (sentenza
n. 73 del 1963; che dichiaro' la illegittimita' di una legge,
successiva alla pronuncia di illegittimita' costituzionale, con la
quale il legislatore aveva dimostrato «alla evidenza» la volonta' di
«non accettare la immediata cessazione dell'efficacia giuridica della
norma illegittima, ma di prolungarne la vita sino all'entrata in
vigore della nuova legge»; tra le altre pronunce risalenti, la
sentenza n. 88 del 1966, ove si e' precisato che il precetto
costituzionale, di cui si e' detto, sarebbe violato «non solo ore
espressamente si disponesse che una norma dichiarata illegittima
conservi la sua efficacia», ma anche ove una legge, per il modo con
cui provvede a regolare le fattispecie verificatesi prima della sua
entrata in vigore, perseguisse e raggiungesse, «anche se:
indirettamente, lo stesso risultato»). Principi, questi, ripresi e
ribaditi in numerose altre successive decisioni (fra le altre, le
sentenze n. 73 del 2013; n. 245 del 2012; n. 354 del 2010; n. 922 del
1988; n. 223 del 1983).
Se appare, infatti, evidente che una pronuncia di illegittimita'
costituzionale non possa, in linea di principio, determinare, a
svantaggio del legislatore, effetti corrispondenti a quelli di un
"esproprio" della potesta' legislativa sul punto - tenuto anche conto
che una declaratoria di illegittimita' ha contenuto, oggetto e
occasione circoscritti dal "tema" normativo devoluto e dal "contesto"
in cui la pronuncia demolitoria e' chiamata ad iscriversi -, e' del
pari evidente, tuttavia, che questa non possa risultare pronunciata
"inutilmente", come accadrebbe quando una accertata violazione della
Costituzione potesse, in una qualsiasi forma, inopinatamente
riproporsi. E se, percio', certamente il legislatore resta titolare
del potere di disciplinare, con un nuovo atto, la stessa materia, e'
senz'altro da escludere che possa legittimamente farlo - come
avvenuto nella specie - limitandosi a "salvare", e cioe' a "mantenere
in vita", o a ripristinare gli effetti prodotti da disposizioni che,
in ragione della dichiarazione di illegittimita' costituzionale, non
sono piu' in grado di produrne. Il contrasto con l'art. 136 Cost. ha,
in un simile frangente, portata addirittura letterale.
In altri termini: nel mutato contesto di esperienza determinato
da una pronuncia caducatoria, un conto sarebbe riproporre, per quanto
discutibilmente, con un nuovo provvedimento, anche la stessa volonta'
normativa censurata dalla Corte; un altro conto e' emanare un nuovo
atto diretto esclusivamente a prolungare nel tempo, anche in via
indiretta, l'efficacia di norme che «non possono avere applicazione
dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione» (art. 30,
terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 - Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale)» (Corte
cost., 16 luglio 2015, n. 169).
L'indirizzo espresso da questa decisione trova conferma nella
gia' citata sentenza n. 173/2016: pur escludendo nella fattispecie
l'elusione del giudicato costituzionale (rappresentato dalla sentenza
n. 116/2013), infatti, ne ha vagliato il rispetto anche con
riferimento non solo al tenore testuale della norma successiva, ma
anche ai suoi, "effetti" e finanche alle "finalita'".
Nel caso in esame il legislatore del 2015 e' intervenuto
disponendo anche per il passato e neutralizzando gli effetti della
sentenza n. 70/2015 con una tecnica in parte gia' censurata dalla
stessa decisione. Si e' cosi' impedito che la declaratoria
d'illegittimita' costituzionale dell'art. 24, comma 25, decreto-legge
n. 201/211 producesse le conseguenze previste dall'art. 136 Cost.,
cioe' la cessazione di efficacia della norma dal giorno successivo
alla pubblicazione della pronuncia.
Il risultato elusivo della sentenza n. 70/2015 e' massimamente
evidente per le pensioni di valore complessivo superiore a sei volte
il trattamento minimo.
Si pone di conseguenza, come non manifestamente infondata, la
questione di legittimita' della disciplina esaminata anche alla
stregua dell'art. 136 della Costituzione.