Ricorso per conflitto di attribuzioni ex art. 134 Cost. proposto
dalla Regione Veneto (c.f. 80007580279 - P.IVA 02392630279), in
persona del presidente della giunta regionale dott. Luca Zaia (C.F.
ZAILCU68C27C957O), autorizzato con delibera della giunta regionale n.
2113 del 23 dicembre 2016 (all. 1), rappresentato e difeso, per
mandato a margine del presente atto, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon (c.f. ZNNZEI57L07B563K)
coordinatore dell'Avvocatura regionale e Luigi Manzi (c.f.
MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con domicilio eletto presso lo
studio di quest'ultimo in Roma, Via Confalonieri, n. 5 (per eventuali
comunicazioni: fax 06/3211370, posta elettronica certificata
luigimanzi@ordineavvocatiroma.org);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale e' domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,
avverso e per l'annullamento dell'art. 5, commi 1 e 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 12 settembre 2016 n. 194, recante
«Regolamento recante norme per la semplificazione e l'accelerazione
dei procedimenti amministrativi, a norma dell'art. 4 della legge 7
agosto 2015, n. 124», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 27 ottobre
2016, n. 252.
Motivi
Invasione delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle
regioni ex articoli 114, 117, terzo e quarto comma, 118, 119 della
Costituzione, nonche' violazione del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124, rubricato «Norme per
la semplificazione e l'accelerazione dei procedimenti amministrativi»
statuisce che: «Con regolamento da emanare, ai sensi dell'art. 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive
modificazioni, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge, sono dettate norme di semplificazione e accelerazione dei
procedimenti amministrativi, sulla base delle seguenti norme generali
regolatrici della materia:
a) individuazione dei tipi di procedimento amministrativo,
relativi a rilevanti insediamenti produttivi, a opere di interesse
generale o all'avvio di attivita' imprenditoriali, ai quali possono
essere applicate le misure di cui alle lettere c) e seguenti;
b) individuazione in concreto da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, nell'ambito dei tipi di procedimento indicati alla lettera
a), dei singoli interventi con positivi effetti sull'economia o
sull'occupazione per i quali adottare le misure di cui alle lettere
c) e seguenti;
c) previsione, per ciascun procedimento, dei relativi termini,
ridotti in misura non superiore al 50 per cento rispetto a quelli
applicabili ai sensi dell'art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e
successive modificazioni;
d) per i procedimenti di cui alla lettera b), attribuzione,
previa delibera del Consiglio dei ministri, di poteri sostitutivi al
Presidente del Consiglio dei ministri o a un suo delegato;
e) previsione, per i procedimenti in cui siano coinvolte
amministrazioni delle regioni e degli enti locali, di idonee forme di
raccordo per la definizione dei poteri sostitutivi di cui alla
lettera d);
f) definizione dei criteri di individuazione di personale in
servizio presso le amministrazioni pubbliche, in possesso di
specifiche competenze tecniche e amministrative, di cui possono
avvalersi i titolari dei poteri sostitutivi di cui alla lettera d)
senza riconoscimento di trattamenti retributivi ulteriori rispetto a
quelli in godimento e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica.».
In attuazione di tale disposizione di legge e' stato adottato il
decreto del Presidente della Repubblica 12 settembre 2016 n. 194,
recante «Regolamento recante norme per la semplificazione e
l'accelerazione dei procedimenti amministrativi, a norma dell'art. 4
della legge 7 agosto 2015, n. 124».
Nello specifico il Regolamento governativo reca norme per la
semplificazione e l'accelerazione di procedimenti amministrativi
riguardanti «rilevanti insediamenti produttivi, opere di rilevante
impatto sul territorio o l'avvio di attivita' imprenditoriali
suscettibili di avere positivi effetti sull'economia o
sull'occupazione».
Tali procedimenti sono individuati tra quelli aventi ad oggetto
autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive, permessi o
nulla osta comunque denominati, ivi compresi quelli di competenza
delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico, alla
tutela della salute e della pubblica incolumita', necessari per la
localizzazione, la progettazione e la realizzazione delle opere, lo
stabilimento degli impianti produttivi e l'avvio delle attivita'.
Sono ricompresi, inoltre, i procedimenti amministrativi previsti dal
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, nonche' quelli relativi a
infrastrutture e insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese.
L'art. 2 definisce il procedimento di individuazione degli
interventi da sottoporre a regime acceleratorio, su iniziativa degli
enti territoriali interessati o d'ufficio da parte della Presidenza
del Consiglio dei ministri. Procedimento culminante in un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, il quale, sulla base dei
criteri di selezione definiti in sede di Conferenza unificata e in
relazione alla rilevanza strategica degli interventi pubblici e
privati, individua gli specifici progetti e le concreta modalita' di
accelerazione dei relativi procedimenti autorizzatori, sentiti i
presidenti delle regioni interessate.
Quanto al regime acceleratorio, nello specifico «possono essere
ridotti i termini di conclusione dei procedimenti necessari per la
localizzazione, la progettazione e la realizzazione delle opere o
degli insediamenti produttivi e l'avvio dell'attivita'. Tale
riduzione e' consentita, tenendo conto della sostenibilita' dei tempi
sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, della natura
degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessita'
del procedimento, in misura non superiore al 50 per cento rispetto ai
termini di cui all'art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e puo'
essere prevista in riferimento ai singoli procedimenti, ovvero
rispetto a tutti i procedimenti necessari per la realizzazione
dell'intervento, anche successivi all'eventuale svolgimento della
conferenza di servizi.»
A questa contrazione temporale e' stata addentellata la
previsione di un potere sostitutivo, in caso di inutile decorso del
termine di conclusione del procedimento.
A tale ultimo riguardo, con riferimento agli interventi
involgenti in via esclusiva una competenza statale, l'art. 4
attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri la competenza ad
adottare gli atti conclusivi del procedimento, previa deliberazione
del Consiglio dei ministri. Ovvero prevede la facolta' di delegare
l'esercizio del potere amministrativo «a un soggetto dotato di
comprovata competenza ed esperienza in relazione all'attivita'
oggetto di sostituzione, fissando un nuovo termine per la conclusione
del procedimento, comunque di durata non superiore a quello
originariamente previsto».
Il successivo art. 5 disciplina, invece, l'esercizio dei poteri
sostitutivi nel caso in cui siano involte «competenze delle regioni e
degli enti locali», come testimoniato dalla rubrica della norma. In
particolare questa statuisce che: «Nei casi in cui l'intervento
coinvolga esclusivamente, o in misura prevalente, il territorio di
una regione o di un comune o citta' metropolitana, e non sussista un
preminente interesse nazionale alla realizzazione dell'opera, il
Presidente del Consiglio delega di regola all'esercizio del potere
sostitutivo presidente della regione o il sindaco.
Fuori dei casi di cui al comma 1, quando l'intervento coinvolga
le competenze delle regioni e degli enti locali, le modalita' di
esercizio del potere sostitutivo sono determinate previa intesa in
Conferenza unificata ai sensi dell'art. 9 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281».
Tale disposizione risulta lesiva delle competenze e delle
attribuzioni costituzionalmente riservate alle regioni. Il combinato
disposto del primo e del secondo comma dell'art. 5, infatti, in caso
di mancato rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti
«accelerati» involgenti competenze «territoriali», crea un sistema
scoordinato di esercizio del potere sostitutivo, che risulta in
concreto invasivo delle attribuzioni regionali.
Il primo comma dell'art. 5, che giova ricordare ha come suo
precipuo ambito di applicazione procedimenti afferenti a competenze
delle regioni e degli enti locali, prevede infatti un parametro
«geografico», cui accede, in termini negativi, la mancanza di un
«preminente interesse nazionale alla realizzazione dell'opera».
In tal caso il potere sostituito e' attribuito al Presidente del
Consiglio, con mera facolta' di delega a favore del presidente della
regione o del sindaco. Nel comma successivo, invece, si enuncia
espressamente il parametro funzionale delle competenze delle regioni
e degli enti locali, rimettendo, fuori dai casi di cui alla
precedente disposizione, la determinazione delle modalita' di
esercizio del potere sostitutivo a un'intesa da raggiungere in sede
di Conferenza unificata.
Tale disciplina appare in primo luogo irragionevole,
sovrapponendo in modo scoordinato fattispecie tra di loro
incommensurabili nei loro presupposti applicativi e disciplinatori.
Essa determina pur anche una palese lesione delle competenze
regionali.
Laddove, infatti, non sussiste un interesse nazionale alla
realizzazione dell'opera e questa coinvolga esclusivamente o in
misura prevalente il territorio di una regione o di un comune o
citta' metropolitana, il potere sostitutivo, pur in presenza quindi
di un interesse prevalente «locale», cui di necessita' accede la
sussistenza di una competenza delle regioni e degli enti locali,
viene incomprensibilmente comunque attribuito al Presidente del
Consiglio dei ministri, il quale con valutazione ampiamente
discrezionale avra' la sola facolta' di delegarlo al presidente della
regione o al sindaco interessati «territorialmente».
In tale modo si assiste, dunque, all'avocazione di un potere
amministrativo «locale» da parte di un organo statale, che manca di
ogni giustificazione. Non vi e', infatti, un interesse «centrale» che
giustifichi tale accentramento di potere (interesse escluso dalla
stessa lettera della norma) e manca inoltre ogni forma di
coordinamento interstituzionale atto a legittimare una tale
previsione.
Inoltre la disposizione e' in palese contrasto con l'art. 4 della
legge 7 agosto 2015, n. 124 ove s'impone, per i procedimenti in cui
siano coinvolte amministrazioni delle regioni e degli enti locali, la
previsione di idonee forme di raccordo per la definizione dei poteri
sostitutivi.
Per effetto della formula normativa di coordinamento di cui al
principio del secondo comma, d'altronde, nel caso in cui non sia
coinvolto esclusivamente o prevalente il territorio di una regione o
di un comune e, presumibilmente (visto il tenore generale della
formula di coordinamento) ove sussista un preminente interesse
nazionale, le competenze regionali e locali vengono salvaguardate
mediante la determinazione delle modalita' di esercizio del potere
sostitutivo in sede di Conferenza unificata. Tale disposizione, se
appare piu' rispettosa delle competenze «locali» rispetto a quella
del primo comma, comunque presenta delle incongruenze sistematiche,
laddove attribuisce alla Conferenza unificata una competenza anche
ove siano coinvolte esclusivamente competenze regionali. In tal caso
infatti la sede di definizione delle modalita' di sostituzione
avrebbe dovuto essere la Conferenza Stato regioni e non certo quella
Unificata.
Si puo' percio' concludere che i commi 1 e 2 dell'art. 5 del
decreto del Presidente della Repubblica 12 settembre 2016, n. 194
risultano, per le ragioni sopra esposte, lesivi delle competenze
regionali come riconosciute dagli articoli 117, terzo e quarto comma
e 118 Cost., potendo la disciplina delle disposizioni impugnate
incidere in termini lesivi ed «espropriativi» su materie di
competenza regionale concorrente quali «governo del territorio»,
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» ovvero
esclusiva come «ordinamento e organizzazione amministrativa
regionale», «turismo», «commercio» et cetera.
Violazione questa che si riverbera, peraltro, pur anche in una
lesione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost., rilevabile in sede di conflitto di attribuzioni, come
affermato dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (v., ex
multis, 72, 73, 177, 324 del 2005; 31/2006; 264/2011). Tali
alterazioni del quadro costituzionale, peraltro, non sono sanabili in
via di mera esegesi del dettato normativo, se non con una forzatura
inammissibile del dato letterale del testo, ed esigono percio'
l'intervento demolitorio di codesta ecc.ma Corte.
In subordine comunque sarebbe auspicabile un intervento
chiarificatore normativo, che disciplinasse con maggiore limpidezza
l'esercizio dei poteri sostitutivi, coordinando adeguatamente le
previsioni degli articoli 4 e 5 del decreto del Presidente della
Repubblica 12 settembre 2016 n. 194, e prevedendo un unico e univoco
criterio funzionale di selezione dei procedimenti da avocare e da
sottoporre alle varie tipologie di potere sostitutivo ipotizzabili,
chiarendo il significato precettivo da riconoscere al criterio
«geografico» e rispettando la distribuzione delle competenze tra
enti, come costituzionalmente garantite.