IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 193 del 2016, proposto da: Fiorenzo Biagi,
rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Carbonaro, Salvatore
Azzaro, quest'ultimo anche in proprio con domicilio eletto presso
Alberto Carbonaro in Genova, via I. Frugoni, 15/7;
contro Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello
Stato, domiciliato in Genova, viale Brigate Partigiane n. 2;
per l'ottemperanza al decreto della Corte d'appello di Genova
28.4.2015 n. 271/15 cron. 203, rep.651;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della
Giustizia;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016
il dott. Roberto Pupilella e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con decreto n. 651 del 28.4.2015, emesso nell'ambito del
procedimento rubricato sub R.G.V.G. n. 271/15, la Corte d'Appello di
Genova ha riconosciuto al sig. Fiorenzo Biagi il diritto a ricevere
l'equo indennizzo per la durata eccessiva di un processo di cui il
medesimo e' stato parte, ai sensi della legge 24/03/2001, n. 89 (c.d.
legge Pinto), contestualmente liquidando la relativa somma, oltre
alle spese legali distratte in favore dell'avv. Salvatore Azzaro,
antistatario.
Come risulta dalla certificazione depositata, detto decreto e'
passato in giudicato.
Notificato il titolo esecutivo in data 8.5.2015, risulta altresi'
decorso inutilmente il termine dilatorio di 120 giorni, previsto
dall'art. 14 del D. L. 31/12/1996, n. 669 (convertito con
modificazioni nella L. 31/12/1996, n. 305) quale condizione di
procedibilita' delle azioni di esecuzione forzata nei confronti delle
Pubbliche Amministrazioni.
Con ricorso ex art. 112, comma 2, lett. c) del D. Lgs. 2/7/2010,
n. 104 (giudizio di ottemperanza), notificato in data 29.2.2016 e
depositato il successivo 3.3.2016, il sig. Fiorenzo Biagi e l'avv.
Salvatore Azzaro hanno quindi adito l'intestato Tribunale
Amministrativo Regionale per conseguire l'attuazione del decreto
della Corte d'Appello di Genova.
I ricorrenti hanno altresi' formulato domanda di nomina di un
commissario ad acta, cui affidare il compito di provvedere in
sostituzione dell'Amministrazione intimata, in caso di persistenza
dell'inadempimento.
Si e' costituito in giudizio il Ministero della Giustizia,
eccependo l'improcedibilita' del ricorso.
In particolare, l'Amministrazione resistente ha evidenziato che
il nuovo art. 5-sexies della L. n. 89/2001 (inserito dall'art. 1,
comma 777, della legge 28/12/2015, n. 208, c.d. legge di stabilita'
per il 2016), con decorrenza dal 1° gennaio 2016 ha introdotto a
favore dell'Amministrazione debitrice un termine dilatorio di sei
mesi per effettuare il pagamento delle somme liquidate, termine che
non decorre prima che il creditore abbia provveduto ad una serie di
adempimenti indicati dal comma 1 del medesimo art. 5-sexies.
Inoltre, la difesa erariale ha osservato che il comma 7 dell'art.
5-sexies preclude al creditore di proporre ricorso per l'ottemperanza
del provvedimento liquidatorio, prima che sia decorso il termine
semestrale di cui al sopra citato comma 5.
Alla camera di consiglio del 29.9.2016 la causa e' stata
trattenuta in decisione.
Il collegio dubita della costituzionalita' dell'art. 5-sexies
della L. n. 89/2001 (come introdotto dall'art. 1, comma 777, della
legge n. 208/2015), per contrasto con gli articoli 3, 24, commi primo
e secondo, 111 commi primo e secondo, 113 comma secondo e 117 primo
comma della Costituzione.
1. Le disposizioni normative della cui incostituzionalita' si tratta.
Le disposizioni normative sospettate di incostituzionalita' sono
i commi 1, 4, 5, 7 e 11 dell'art. 5-sexies.
Il comma 1 e' cosi' formulato: «Al fine di ricevere il pagamento
delle somme liquidate a norma della presente legge, il creditore
rilascia all'amministrazione debitrice una dichiarazione, ai sensi
degli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, attestante la
mancata riscossione di somme per il medesimo titolo, l'esercizio di
azioni giudiziarie per lo stesso credito, l'ammontare degli importi
che l'amministrazione e' ancora tenuta a corrispondere, la modalita'
di riscossione prescelta ai sensi del comma 9 del presente articolo,
nonche' a trasmettere la documentazione necessaria a norma dei
decreti di cui al comma 3».
Il comma 4 prevede che «Nel caso di mancata, incompleta o
irregolare trasmissione della dichiarazione o della documentazione di
cui ai commi precedenti, l'ordine di pagamento non puo' essere
emesso».
Ai sensi del comma 5, «L'amministrazione effettua il pagamento
entro sei mesi dalla data in cui sono integralmente assolti gli
obblighi previsti ai commi precedenti. Il termine di cui al periodo
precedente non inizia a decorrere in caso di mancata, incompleta o
irregolare trasmissione della dichiarazione ovvero della
documentazione di cui ai commi precedenti».
Il comma 7 dispone che «Prima che sia decorso il termine di cui
al comma 5, i creditori non possono procedere all'esecuzione forzata,
alla notifica dell'atto di precetto, ne' proporre ricorso per
l'ottemperanza del provvedimento».
Il comma 11 recita: «Nel processo di esecuzione forzata, anche in
corso, non puo' essere disposto il pagamento di somme o
l'assegnazione di crediti in favore dei creditori di somme liquidate
a norma della presente legge in caso di mancato, incompleto o
irregolare adempimento degli obblighi di comunicazione. La
disposizione di cui al presente comma si applica anche al pagamento
compiuto dal commissario ad acta».
Con la legge di stabilita' per il 2016, il Legislatore ha dunque
novellato la disciplina di cui alla L. n. 89/2001, introducendo ex
novo un procedimento necessario per ottenere il pagamento delle somme
dovute dall'Amministrazione a titolo di indennizzo per
l'irragionevole durata di un processo.
Il nuovo art. 5-sexies, nella parte sopra citata, impone al
creditore di rilasciare una dichiarazione di autocertificazione e
sostitutiva di notorieta', attestante la non avvenuta riscossione di
quanto dovuto (comma 1).
Tale dichiarazione rappresenta una condizione necessaria per
ottenere il pagamento da parte dell'Amministrazione debitrice,
giacche' il comma 4 della disposizione in discussione stabilisce che
la mancanza, l'incompletezza ovvero l'irregolarita' della
documentazione richiesta precluda all'Amministrazione l'emissione
dell'ordine di pagamento.
Per altro verso, viene introdotto un termine dilatorio
semestrale, decorrente dalla data in cui sono assolti gli obblighi
comunicativi di cui al primo comma, entro il quale l'Amministrazione
debitrice puo' effettuare il pagamento (comma 5) e prima del quale il
creditore non puo' procedere all'esecuzione forzata, alla notifica
dell'atto di precetto o alla proposizione di un ricorso per
l'ottemperanza del provvedimento liquidatorio (comma 7).
Detto termine di 180 giorni va ad aggiungersi al termine di 120
giorni gia' previsto in via generale dall'art. 14 del D. L. n.
669/1996, per tutti i crediti vantati nei confronti di
un'Amministrazione dello Stato.
La cumulabilita' e non alternativita' dei due termini si evince
chiaramente dalla lettera dell'art. 5-sexies comma 11, il quale
prevede che in caso di mancato, incompleto o irregolare adempimento
degli obblighi di comunicazione di cui al primo comma, il pagamento
non possa essere disposto neppure nell'ambito dei procedimenti
esecutivi gia' in corso, cioe' quelli per i quali il termine
contemplato dal predetto art. 14 D. L. n. 669/1996 (120 giorni dalla
notifica del titolo esecutivo) costituiva gia' condizione per
procedere ad esecuzione forzata.
Ne deriva che il creditore non puo' procedere all'esecuzione
forzata, ne' proporre ricorso per l'ottemperanza del provvedimento,
prima che sia decorso un termine di dieci mesi.
2. La rilevanza della questione di legittimita' costituzionale.
La rilevanza della prospettata questione di legittimita'
costituzionale discende dalla diretta applicabilita' al caso in esame
delle norme la cui costituzionalita' e' messa in discussione (Corte
cost., ordd. nn. 264/2015; 111/2009; 70/2009; 403/2002).
Difatti, com'e' noto, la rilevanza di una questione di
legittimita' costituzionale va valutata alla stregua del criterio
della pregiudizialita', in virtu' del quale la rilevanza va affermata
ogni qualvolta la causa non possa essere definita indipendentemente
dalla risoluzione della questione (Corte cost., sentt. nn. 270/2010;
151/2009; 38/2009; 303/2007; 50/2007; 84/2006; ordd. nn. 220/2010;
175/2003).
Nella fattispecie in esame, non e' dubitabile l'applicazione
dell'art. 5-sexies L. n. 89/01, atteso che la l'art. 1 comma 777
della l. n. 208/2015 e' entrato in vigore il primo gennaio 2016,
mentre il ricorso e' stato notificato e depositato successivamente a
tale data, con la conseguente piena sussumibilita' della fattispecie
nell'impero della nuova norma.
L'applicazione della norma, che per la sua chiarezza non si
presta ad interpretazioni adeguatrici, determinerebbe pertanto
inevitabilmente - come eccepito dalla difesa erariale - una pronuncia
di inammissibilita' ovvero di improcedibilita' del ricorso per
l'ottemperanza del decreto indicato in epigrafe, in quanto non
risulta che il ricorrente abbia adempiuto gli obblighi dichiarativi
di cui al comma 1.
Di qui la rilevanza della questione.
3. La non manifesta infondatezza della questione di legittimita' ed i
parametri costituzionali violati.
La non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale discende dalle considerazioni che seguono.
3.1.Violazione dell'art. 3 Cost.
Il complesso normativo sopra richiamato viola in primo luogo i
principi di eguaglianza e ragionevolezza sanciti dall'art. 3 della
Costituzione.
L'art. 5-sexies, nella parte sopra citata, introduce infatti un
procedimento necessario per ottenere il pagamento delle somme dovute
ai sensi della L. n. 89/2001, ovvero per procedere alla relativa
esecuzione forzata, irragionevolmente ed irrazionalmente
discriminatorio nei confronti dei creditori di tali somme, rispetto
al resto dei creditori di somme di danaro nei confronti della P.A.
La disciplina generale che regola l'esecuzione forzata dei
crediti vantati nei confronti dell'Amministrazione statale e' quella
sancita dall'art. 14 del D. L. 31/12/1996, n. 669 (convertito con
modifiche dalla L. 31/12/1996, n. 305), che costituisce dunque la
norma da assumere a confronto nel giudizio di ragionevolezza, ovvero
il cosi' detto tertium comparationis.
Il primo comma del suddetto art. 14 stabilisce che «Le
amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non economici
completano le procedure per l'esecuzione dei provvedimenti
giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e
comportanti l'obbligo di pagamento di somme di danaro entro il
termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo
esecutivo. Prima di tale termine il creditore non puo' procedere ad
esecuzione forzata ne' alla notifica di atto di precetto».
Di regola, dunque, il creditore nei confronti di
un'amministrazione statale deve attendere un periodo di circa 4 mesi,
decorrenti dalla notificazione del titolo esecutivo, prima di poter
procedere all'esecuzione forzata del proprio credito.
La ratio di siffatta previsione e' quella di accordare
all'Amministrazione debitrice, attraverso il differimento
dell'esecuzione, uno spatium adimplendi per l'approntamento dei mezzi
finanziari occorrenti al pagamento dei crediti azionati, in modo da
contemperare l'interesse del singolo alla realizzazione del suo
diritto con quello, generale, ad una ordinata gestione delle risorse
finanziarie pubbliche (cosi' Corte cost., sent. n. 142/1998).
Per le somme di cui alla L. n. 89/2001, invece, l'art. 5-sexies
comma 5 introduce un ulteriore ed aggiuntivo (vedi supra) termine
dilatorio di sei mesi - decorrenti dall'assolvimento degli obblighi
dichiarativi di chi al comma 1 della medesima disposizione - entro il
quale l'Amministrazione puo' anche non effettuare il pagamento ed il
creditore non puo' procedere ad esecuzione forzata o proporre ricorso
per ottemperanza.
Ne deriva un regime normativo e procedimentale
ingiustificatamente favorevole all'Amministrazione debitrice di somme
ex L. n. 89/2001, la cui irragionevolezza discende, ad avviso del
Collegio, dall'insussistenza di qualsivoglia presupposto legittimante
un regime procedimentale deteriore per il pagamento e l'esecuzione di
tali crediti, i quali - oltretutto -- trovano titolo proprio nel
protrarsi nel tempo di un processo oltre il limite ragionevole, cioe'
in un colpevole ritardo dell'amministrazione della Giustizia, ritardo
per cosi' dire gia' «certificato» dalla Corte d'appello.
Invero, vista la finalita' che governa il sopra citato art. 14
del D.L. n. 669/1996, pare che il procedimento di cui all'art.
5-sexies rappresenti un inutile e gravatorio duplicato normativo,
irragionevolmente operante con esclusivo riferimento ai crediti di
cui alla L. n. 89/2001.
Sotto altro e distinto profilo, la nuova condizione di
ammissibilita' rappresenta un ulteriore vulnus al principio di
uguaglianza, nella misura in cui determina una graduazione puramente
temporale delle ragioni creditorie, in contrasto con il principio
della par condicio creditorum di cui all'art. 2741 comma 1 del codice
civile.
3.2.Violazione degli articoli 24, primo e secondo comma, e 113,
secondo comma Cost.
La disciplina in esame si pone altresi' in contrasto con il
principio di effettivita' del diritto di difesa sancito dagli
articoli 24, commi 1 e 2, e 113, comma 2, della Costituzione.
Com'e' noto, la tutela giurisdizionale costituzionalmente
garantita non puo' consistere semplicemente nella possibilita' di
proporre una domanda ad un giudice.
L'art. 24 della Costituzione costituisce la garanzia di
effettivita' che alle singole situazioni sostanziali protette
dall'ordinamento corrispondano forme di tutela omogenee, tali da
assicurare la soddisfazione agli interessi materiali dei quali quelle
situazioni sono espressione (T.A.R. Piemonte, ord. 17/12/2015, n.
1747).
Il comma 7 dell'art. 5-sexies, nel disporre che «Prima che sia
decorso il termine di cui al comma 5, i creditori non possono
procedere all'esecuzione forzata, alla notifica dell'atto di
precetto, ne' proporre ricorso per l'ottemperanza del provvedimento»,
introduce un apprezzabile ostacolo procedurale alla tutela
giurisdizionale del creditore rimasto insoddisfatto.
La previsione di un termine semestrale (ulteriore rispetto al
quello di 120 giorni previsto dal citato art. 14 del D.L. n.
669/1996) - che non decorre se non dalla data di adempimento degli
obblighi comunicativi di cui al primo comma dell'art. 5-sexies - si
traduce nell'impossibilita' per il cittadino di agire in via
immediata e diretta per il soddisfacimento del proprio credito, pur
essendo egli in possesso di un titolo esecutivo perfetto.
Al tal riguardo, giova rammentare che la Corte costituzionale ha
avuto modo di osservare come il diritto di difesa sia frustrato non
soltanto allorquando le norme vigenti consentono che sia radicalmente
impedito il loro esercizio, pur formalmente riconosciuto, «ma anche
se e' possibile che si creino, senza la previsione di adeguati
rimedi, situazioni tali da rendere eccessivamente difficile
l'esercizio stesso» (sent. 8/5/2009, n. 142).
In altri termini, i precetti costituzionali dei quali si sospetta
la violazione non impongono che il cittadino possa conseguire la
tutela giurisdizionale sempre nello stesso modo e con i medesimi
effetti, ma impediscono che vengano imposti oneri o modalita' tali da
comprimere l'esercizio del diritto di difesa o lo svolgimento
dell'attivita' processuale (in tal senso, Corte cost. 16/4/2014, n.
98; ord. n. 386/2004; sent. n. 99/2000; sent. n. 472/1999; sent. n.
63/1977).
Ed invero, se da un lato la giurisprudenza costituzionale
riconosce un'ampia discrezionalita' del legislatore nella
conformazione degli istituti processuali (tra le ultime, sentenze n.
23/2015, n. 243 e n. 157/2014), dall'altro «resta naturalmente fermo
il limite della manifesta irragionevolezza della disciplina, che si
ravvisa, con riferimento specifico al parametro evocato,
ogniqualvolta emerga un'ingiustificabile compressione del diritto di
agire (sentenza n. 335 del 2004)» (Corte cost., 3/3/ 2016, n. 44).
La previsione di un ulteriore termine - oltretutto piu' lungo di
quello che il Legislatore ha ritenuto congruo per il pagamento di
tutti gli altri debiti della P.A. - pare dunque essere una scelta
ingiustificata anche rispetto alle esigenze di effettivita' della
tutela creditoria del cittadino.
3.3.Violazione degli articoli 111, commi 1 e 2, e 117, comma 1, Cost.
per il tramite degli articoli 6 e 13 della CEDU e 47 della Carta dei
diritti UE.
Sotto altro profilo, l'art. 5-sexies, nella parte la cui
costituzionalita' e' messa in discussione, appare in contrasto con il
principio del giusto processo sancito, nell'ordinamento europeo e
nazionale:
a) dall'art. 47 della Carta dei diritti UE, secondo cui ad
ogni individuo, i cui diritti e le cui liberta' garantiti dal diritto
dell'Unione siano stati violati, spetta un «ricorso effettivo»
dinanzi ad un giudice e che la causa sia esaminata «entro un termine
ragionevole»;
b) dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, secondo cui «Ogni persona ha diritto a che la sua
causa sia esaminata [...] entro un termine ragionevole» e ad un
«ricorso effettivo» dinanzi ad una magistratura nazionale;
c) dall'art. 111 primo comma della Costituzione, secondo cui
la giurisdizione si attua mediante il «giusto processo» regolato
dalla legge.
Occorre preliminarmente osservare che la giurisprudenza
costituzionale e' da tempo costante nel ritenere che le norme della
CEDU - nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, specificamente istituita per dare a esse
interpretazione e applicazione (art. 32, par. 1, della Convenzione) -
integrino, quali «norme interposte», il parametro costituzionale
espresso dall'art. 117, comma 1, Cost., nella parte in cui stabilisce
l'obbligo per la legislazione interna di rispettare i vincoli
derivanti dagli obblighi internazionali (cfr. Corte costituzionale
4/12/2009, n. 317; 26/11/2009, n. 311; 27/2/2008, n. 39; 24/10/2007,
nn. 348 e 349).
In caso di ipotizzato contrasto fra una norma interna e una norma
della CEDU, il giudice comune deve verificare anzitutto la
praticabilita' di una interpretazione della prima in senso conforme
alla Convenzione e, ove tale verifica dia esito negativo, egli deve
denunciare la rilevata incompatibilita', proponendo questione di
legittimita' costituzionale in riferimento al suindicato parametro.
Orbene, l'ormai consolidata interpretazione dell'art. 6, par. 1,
della CEDU fatta propria dalla Corte di Strasburgo, si concretizza
nel principio per cui il tempo occorrente per conseguire l'esecuzione
di una decisione di condanna al pagamento di un indennizzo da
eccessiva durata del processo, specie se costringe l'interessato a
proporre un'azione esecutiva, fa parte a tutti gli effetti del
processo stesso, e quindi va computato ai fini del rispetto da parte
dello Stato del diritto fondamentale alla durata ragionevole
dell'iter processuale (Cons. di Stato, 17/2/2014, n. 754).
Per quanto concerne invece l'art. 47 della Carta dei diritti UE,
secondo la giurisprudenza comunitaria, esso costituisce la
riaffermazione del principio di tutela giurisdizionale effettiva,
nonche' un principio generale del diritto dell'Unione che deriva
dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, e che e'
stato poi sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(cfr., ex multis: Corte Giust. UE, sent. 28/2/2013, C-334/12,
Reexamen).
Cio' premesso, dai convergenti principi del diritto europeo e
della Costituzione italiana discende la necessita' che il processo
amministrativo debba assicurare, da un punto di vista funzionale e
sostanziale, una tutela piena ed effettiva del ricorrente nei
confronti della Pubblica Amministrazione.
Invero, il processo puo' dirsi giusto se offre una garanzia di
efficienti forme di tutela della situazione giuridica soggettiva
dedotta in giudizio dal ricorrente.
Cosi', in osservanza del principio di cooperazione leale
stabilito dall'art. 4 del Trattato sul funzionamento dell'Unione, le
modalita' procedurali dei ricorsi non devono rendere praticamente
impossibile od anche solo eccessivamente difficile l'esercizio dei
diritti conferiti dall'ordinamento giuridico dell'Unione.
Per quel che maggiormente rileva nel presente giudizio, la
giurisprudenza comunitaria ha evidenziato che l'esigenza di
effettivita' attiene alla definizione delle modalita' procedurali che
reggono le azioni giudiziarie (cfr. Corte Giust. UE, sent. 18/3/2010,
C-317/08, Alassini; sent. 27/6/2013, C-93/12, ET Agrokonsulting).
Alla luce di tali considerazioni generali, il Collegio sospetta
che l'art. 5-sexies della L. n. 89/2001, nella parte in cui preclude
al creditore che non abbia adempiuto agli obblighi dichiarativi di
cui al primo comma della medesima disposizione di agire in via
esecutiva per ottenere il soddisfacimento del proprio credito ovvero
di proporre ricorso per l'ottemperanza del decreto liquidatorio, si
ponga in contrasto con il principio del giusto processo sancito
dall'art. 111, primo comma, della Costituzione, nonche' (per il
tramite dell'art. 117, primo comma, della Costituzione) con il
diritto ad un processo di ragionevole durata e ad un ricorso
effettivo sancito dall'art. 47 della Carta dei diritti UE e dagli
articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
La previsione di una condizione di proponibilita' del ricorso per
ottemperanza configura, infatti, un ingiustificato privilegio per la
Pubblica Amministrazione inadempiente che si traduce, sul piano della
tutela giurisdizionale, in una rilevante discriminazione tra
situazioni soggettive sostanzialmente analoghe ed in un apprezzabile
ostacolo processuale per il soddisfacimento del credito del
cittadino.
4. Conclusioni.
Il Collegio, per le ragioni sopra esposte, ritiene rilevante e
non manifestamente infondata la questione di costituzionalita'
dell'art. 5-sexies, commi 1, 4, 5, 7 e 11, della L. n. 89/2001, come
modificata dalla L. n. 208/2015, per violazione:
dell'art. 3 della Costituzione;
degli articoli 24, primo e secondo comma; 113, secondo comma;
117, primo comma, della Costituzione.
dell'art. 111, primo e secondo comma, della Costituzione.
Resta sospesa ogni decisione sul ricorso in epigrafe, dovendo la
questione essere demandata al giudizio della Corte costituzionale.