Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano (c.f. e p.i.
00390090215), in persona del suo Presidente e legale rappresentante
pro tempore, Arno Kompatscher, rappresentata e difesa, tanto
congiuntamente quanto disgiuntamente, in virtu' della procura
speciale rep. n. 24631 del 14 febbraio 2017, rogata dal Segretario
generale della Giunta provinciale dott. Eros Magnago, nonche' in
virtu' della deliberazione della Giunta provinciale di autorizzazione
a stare in giudizio n. 180 del 14 febbraio 2017, dagli avv.ti Renate
von Guggenberg (c.f. VNG RNT 57L45 A952K - pec:
renate.guggenberg@pec.prov.bz.it), Stephan Beikircher (c.f. BKR SPH
65 E 10 B160H - pec: stephan.beikircher@pec.prov.bz.it), Cristina
Bernardi (c.f. BRN CST 64M47 D548L pec:
cristina.bernardi@pec.prov.bz.it) e Laura Fadanelli (c.f. FDN LRA
65H69 A952U - pec: laura.fadanelli@pec.prov.bz.it), di Bolzano, con
indirizzo di posta elettronica avvocatura@provincia.bz.it ed
indirizzo di posta elettronica certificata
anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it e n. fax 0471/412099, e
dall'avv. Michele Costa (c.f. CST MHL 38 C30 H501R), di Roma, con
indirizzo di posta elettronica costamicheleavv@tin.it e presso lo
studio di quest'ultimo in Roma, Via Bassano del Grappa n. 24,
elettivamente domiciliata (pec: michelecosta@ordineavvocatiroma.org e
n. fax 06/3729467);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica;
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art.
1, commi 392, primo, secondo e terzo periodo, 394 e 475, lettere a) e
b), della legge 11 dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019», pubblicata nel supplemento
ordinario n. 57/L alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 297 del
21 dicembre 2016.
Fatto
Nel supplemento ordinario n. 57/L alla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 297 del 21 dicembre 2016 e' stata pubblicata la legge
11 dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019».
Tale legge e' composta di due parti e di diversi allegati,
tabelle e quadri riassuntivi.
Ai fini del presente ricorso interessa unicamente la Parte I,
Sezione I, contenente «Misure quantitative per la realizzazione degli
obiettivi programmatici», peraltro composta di un solo articolo (art.
1), suddiviso in 638 commi, di variegato contenuto che rende
difficile una illustrazione generale in fatto.
Va subito messo in rilievo che il comma 638 di tale articolo
dispone che le disposizioni della presente legge si applicano alle
Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme
di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, che in linea di principio dovrebbe risolvere ogni
questione, facendo della compatibilita' con lo Statuto di autonomia
il punto di discrimine tra applicazione e non applicazione delle
disposizioni alla ricorrente Provincia (come piu' volte riconosciuto
da codesta ecc.ma Corte sentenza n. 229/2013 e n. 141/2015).
Anche l'espresso richiamo alla legge costituzionale n. 3 del
2001, contenuto nel comma 638, dovrebbe garantire l'operativita'
della norma transitoria di cui all'art. 10 della medesima legge
costituzionale che dispone, per il periodo intermedio sino
all'adeguamento degli statuti speciali alla riforma costituzionale,
l'applicazione della medesima limitatamente alle parti di essa che
prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia'
attribuite dagli statuti stessi, posto che l'effetto della clausola
di principio richiamata e' quello di ampliare e non restringere gli
ambiti di materia gia' spettanti per Statuto speciale (cfr. sentenze
n. 181/2006, n. 371/2008, n. 357/2010).
Sennonche', nonostante detta clausola di salvaguardia, l'art. 1
della legge in questione reca alcune disposizioni che, o paiono
essere destinate ad applicarsi alla ricorrente Provincia, in quanto
includono espressamente le Province autonome di Trento e di Bolzano
tra i propri destinatari, senza essere state preventivamente
concordate, oppure, in modo indiretto, sono destinate a produrre
effetti nei suoi confronti, di modo che risulta ardua
un'interpretazione adeguatrice al fine di renderle compatibili con
l'ordinamento statutario (Corte costituzionale, sentenze n. 412/2004
e n. 228/2013), vanificando cosi' la predetta clausola di
salvaguardia con la propria formulazione testuale, come ritenuto da
codesta ecc.ma Corte, in presenza di riferimenti diretti o di indici
comunque contrari (sentenza n. 88/2006).
La normativa in questione nemmeno contiene sole disposizioni di
principio che non sarebbero comunque direttamente applicabili, seppur
comportanti per la Provincia autonoma di Bolzano l'obbligo di
adeguamento della propria normativa, se ed in quanto vincolanti ai
sensi dello Statuto speciale di autonomia e delle norme di attuazione
statutaria (decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
art. 2).
Le disposizioni in questione sono quelle di cui ai commi 392 e
394 nonche' quelle di cui al comma 475, lettere a) e b).
1. - Commi 392 e 394.
Il comma 392 dispone, per gli anni 2017 e 2018, che il livello
del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui
concorre lo Stato, indicato dall'intesa sancita in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano dell'11 febbraio 2016 (Rep. atti n.
21/CSR), in attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, e' rideterminato rispettivamente in 113.000
milioni di euro e in 114.000 milioni di euro (primo periodo).
La stessa norma prevede poi che, per l'anno 2019, il livello del
finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui
concorre lo Stato e' stabilito in 115.000 milioni di euro (secondo
periodo).
Con riferimento alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome, la norma in questione prescrive a queste ultime di
assicurare gli effetti finanziari previsti dalla medesima norma
mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da
stipulare entro il 31 gennaio 2017 (terzo periodo).
Con specifico riferimento alla Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e alle Province autonome, infine, la norma precisa che
«l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'accordo
sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014
e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413
dell'art. 1 della medesima legge» (quarto periodo).
Inoltre, per quanto riguarda le Regioni a statuto speciale, il
comma 394 dell'art. 1 dispone che le medesime assicurino con gli
specifici accordi di cui al comma 392 il contributo a loro carico
previsto dall'intesa dell'11 febbraio 2016 e che, decorso il termine
del 31 gennaio 2017, all'esito degli accordi sottoscritti, il
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
della salute, entro i successivi 30 giorni, con proprio decreto attui
quanto previsto per gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa
dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire il conseguimento
dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore
sanitario.
Con l'intesa dell'11 febbraio 2016 raggiunta in sede di
Conferenza Stato-Regioni, richiamata nelle norme in commento, le
Regioni «hanno dichiarato che la parte del contributo al risanamento
dei conti pubblici a carico delle Regioni a statuto speciale viene
demandata a singoli accordi bilaterali tra il Governo e le singole
Regioni a Statuto speciale; in caso di mancato accordo entro un
termine ragionevole, la copertura di 3,5 miliardi di euro per il 2017
e di 5 miliardi di euro per il 2018, si conseguira' con un maggiore
contributo delle Regioni a Statuto ordinario».
La predetta intesa in proposito richiama anche il comma 680
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, relativo al generale
contributo agli obiettivi di finanza pubblica delle Regioni e delle
Province autonome, che la Provincia autonoma ricorrente ha impugnato,
in parte, avanti la Corte costituzionale e che rimane tuttora
operante in quanto il giudizio e' ancora pendente sub R.R. n.
10/2016.
2. - Comma 475, lettere a) e b).
Con riguardo alle disposizioni dell'art. 1 della legge qui
impugnata, che disciplinano il concorso degli enti territoriali alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica (commi da 463 a
484), assumono particolare rilievo per l'autonomia finanziaria della
Provincia autonoma ricorrente ed i suoi enti locali le disposizioni
di cui alle lettere a) e b) del comma 475.
Tale comma introduce misure sanzionatorie a carico degli enti
locali in caso di mancato conseguimento del saldo non negativo, in
termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali. Esso
cosi' dispone:
«Ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge 24 dicembre 2012,
n. 243, in caso di mancato conseguimento del saldo di cui al comma
466 del presente articolo:
a) l'ente locale e' assoggettato ad una riduzione del fondo
sperimentale di riequilibrio o del fondo di solidarieta' comunale in
misura pari all'importo corrispondente allo scostamento registrato.
(...). Gli enti locali delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle
d'Aosta e delle province autonome di Trento e di Bolzano sono
assoggettati ad una riduzione dei trasferimenti correnti erogati
dalle medesime regioni o province autonome in misura pari all'importo
corrispondente allo scostamento registrato. Le riduzioni di cui ai
precedenti periodi assicurano il recupero di cui all'art. 9, comma 2,
della legge 24 dicembre 2012, n. 243, e sono applicate nel triennio
successivo a quello di inadempienza in quote costanti. In caso di
incapienza, per uno o piu' anni del triennio di riferimento, gli enti
locali sono tenuti a versare all'entrata del bilancio dello Stato le
somme residue di ciascuna quota annuale, entro l'anno di competenza
delle medesime quote, presso la competente sezione di tesoreria
provinciale dello Stato, al capo X dell'entrata del bilancio dello
Stato, al capitolo 3509, art. 2. In caso di mancato versamento delle
predette somme residue nell'anno successivo, il recupero e' operato
con le procedure di cui ai commi 128 e 129 dell'art. 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228;
b) nel triennio successivo la regione o la provincia autonoma e'
tenuta ad effettuare un versamento all'entrata del bilancio dello
Stato, di importo corrispondente a un terzo dello scostamento
registrato, che assicura il recupero di cui all'art. 9, comma 2,
della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Il versamento e' effettuato
entro il 31 maggio di ciascun anno del triennio successivo a quello
di inadempienza. In caso di mancato versamento si procede al recupero
di detto scostamento a valere sulle giacenze depositate a qualsiasi
titolo nei conti aperti presso la tesoreria statale;
c) nell'anno successivo a quello di inadempienza l'ente non puo'
impegnare spese correnti, per le regioni al netto delle spese per la
sanita', in misura superiore all'importo dei corrispondenti impegni
dell'anno precedente ridotti dell'1 per cento. (...);
d) nell'anno successivo a quello di inadempienza l'ente non puo'
ricorrere all'indebitamento per gli investimenti. Per le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, restano esclusi i mutui
gia' autorizzati e non ancora contratti. I mutui e i prestiti
obbligazionari posti in essere con istituzioni creditizie o
finanziarie per il finanziamento degli investimenti o le aperture di
linee di credito devono essere corredati di apposita attestazione da
cui risulti il rispetto del saldo di cui al comma 466. L'istituto
finanziatore o l'intermediario finanziario non puo' procedere al
finanziamento o al collocamento del prestito in assenza della
predetta attestazione;
e) nell'anno successivo a quello di inadempienza l'ente non puo'
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con
qualsivoglia tipologia contrattuale, compresi i rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche
con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E' fatto
altresi' divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con
soggetti privati che si configurino come elusivi della presente
disposizione. Le regioni, le citta' metropolitane e i comuni possono
comunque procedere ad assunzioni di personale a tempo determinato,
con contratti di durata massima fino al 31 dicembre del medesimo
esercizio, necessari a garantire l'esercizio delle funzioni di
protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica e del
settore sociale nel rispetto del limite di spesa di cui al primo
periodo del comma 28 dell'art. 9 del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122;
f) nell'anno successivo a quello di inadempienza, il presidente,
il sindaco e i componenti della giunta in carica nell'esercizio in
cui e' avvenuta la violazione sono tenuti a versare al bilancio
dell'ente il 30 per cento delle indennita' di funzione e dei gettoni
di presenza spettanti nell'esercizio della violazione».
Siccome le norme appena esaminate incidono sulle competenze
costituzionali attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano nonche'
sull'autonomia finanziaria ad essa riconosciuta, s'impone
l'impugnativa delle stesse per i seguenti motivi di
Diritto
Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 392, primo,
secondo e terzo periodo, 394 e 475, lettere a) e b), della legge 11
dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019», per violazione degli articoli 79, 103, 104 e 107 dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670), nonche' delle correlative norme di attuazione;
del titolo VI dello Statuto speciale, in particolare degli articoli
79, 80 e 81, e delle relative norme di attuazione (d.lgs. 16 marzo
1992, n. 268, in particolare articoli 17, 18 e 19); dell'art. 8, in
particolare n. 1), dell'art. 9, in particolare n. 10), dell'art. 16
dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione (d.P.R.
28 marzo 1975, n. 474, in particolare art. 2); del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266; dell'art. 117, terzo e quarto
comma, e dell'art. 119 della Costituzione, in combinato disposto con
l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; del
principio di leale collaborazione, in relazione all'art. 120 della
Costituzione e dell'Accordo 15 ottobre 2014, recepito con legge 23
dicembre 2014, n. 190; del principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione e dell'art. 97 Costituzione; dell'art.
81 della Costituzione, anche in relazione alla legge costituzionale
n. 1 del 2012 ed alla legge n. 243 del 2012.
Prima di analizzare nel dettaglio le singole disposizioni
impugnate, va esposto il quadro normativo delle prerogative e
competenze della Provincia autonoma di Bolzano che si assumono
violate dalle disposizioni qui impugnate.
In forza del Titolo VI dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), la
Provincia autonoma di Bolzano gode di una particolare autonomia in
materia finanziaria, sistema rafforzato dalla previsione di un
meccanismo peculiare per la modificazione delle disposizioni recate
dal medesimo Titolo VI, che ammette l'intervento del legislatore
statale con legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa
con la Regione e le Province autonome, in applicazione dell'art. 104
dello stesso Statuto.
Con l'Accordo di Milano del 2009, la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno
concordato con il Governo la modificazione del Titolo VI dello
Statuto, secondo la procedura rinforzata prevista dal predetto art.
104.
Tale intesa ha, quindi, portato, ai sensi dell'art. 2, commi da
106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria
2009), ad un nuovo sistema di relazioni finanziarie con lo Stato,
anche in attuazione del processo di riforma in senso federalista
contenuto nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della
Costituzione). Il comma 106 ricorda espressamente che le disposizioni
recate dai commi da 107 a 125 sono approvate ai sensi e per gli
effetti del predetto art. 104 dello Statuto di autonomia.
Successivamente e' intervenuto l'accordo del 15 ottobre 2014
(c.d. «Patto di Garanzia»), sempre tra lo Stato, la Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, il quale ha portato ad ulteriori modifiche del Titolo VI
dello Statuto di autonomia, sempre secondo la procedura rinforzata
prevista dall'art. 104 dello Statuto.
Tale ultima intesa, recepita con legge 23 dicembre 2014, n. 190
(legge di stabilita' 2015), ha, quindi, ulteriormente rinnovato, ai
sensi dell'art. 1, commi da 407 a 413, della medesima legge il
sistema di relazioni finanziarie con lo Stato. Anche il comma 406 di
tale legge ricorda espressamente che le disposizioni recate dai commi
da 407 a 413 sono approvate ai sensi e per gli effetti dell'art. 104,
per cui vanno rispettati i predetti parametri statutari e le relative
norme interposte.
Il quadro statutario in materia finanziaria si caratterizza, tra
l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a
disciplinare il concorso della Regione e delle Province autonome al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, di perequazione e
di solidarieta' e all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi
derivanti, nonche' all'osservanza dei vincoli economici e finanziari
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
E' previsto espressamente che, nei confronti della Regione e
delle Province e degli enti appartenenti al sistema territoriale
regionale integrato, non sono applicabili disposizioni statali che
prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o
concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto
di stabilita' interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello
Statuto speciale di autonomia e che sono la Regione e le Province
autonome a provvedere, per se' e per gli enti del sistema
territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle
finalita' di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato adeguando, ai sensi
dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
o 5, nelle materie individuate dallo Statuto, adottando,
conseguentemente, autonome misure di razionalizzazione e contenimento
della spesa, anche orientate alla riduzione del debito pubblico,
idonee ad assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa
aggregata delle amministrazioni pubbliche del territorio nazionale,
in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, per cui non si
applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel
restante territorio nazionale.
In particolare, l'art. 79 dello Statuto speciale di autonomia
definisce i termini e le modalita' del concorso al conseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica, di perequazione e di
solidarieta' e all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi
derivanti, nonche' all'osservanza dei vincoli economici e finanziari
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea mediante il sistema
territoriale regionale integrato, costituito dalla Regione, dalle
Province e dagli enti locali, dai propri enti e organismi strumentali
pubblici e privati e da quelli degli enti locali, dalle aziende
sanitarie, dalle universita', incluse quelle non statali di cui
all'art. 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127, dalle
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e dagli
altri enti od organismi a ordinamento regionale o provinciale
finanziati dalle stesse in via ordinaria, nel rispetto
dell'equilibrio dei relativi bilanci ai sensi della legge 24 dicembre
2012, n. 243, con la precisazione che tali misure possono essere
modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104
dello stesso Statuto e che fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica (comma
2).
Fermo restando il coordinamento della finanza pubblica da parte
dello Stato ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, il comma 3
stabilisce che sono le Province a provvedere al coordinamento della
finanza pubblica provinciale nei confronti degli enti del loro
territorio facenti parte del sistema territoriale regionale
integrato, che, al fine di conseguire gli obiettivi in termini di
saldo netto da finanziare previsti in capo alla Regione e alle
Province ai sensi dello stesso articolo, spetta alle Province
definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli stessi enti di
rispettiva competenza, che sono le Province a vigilare sul
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli
stessi e che, ai soli fini del monitoraggio dei saldi di finanza
pubblica, le stesse comunicano al Ministero dell'economia e delle
finanze gli obiettivi fissati e i risultati conseguiti.
Al comma 4-bis e', inoltre, previsto che per ciascuno degli anni
dal 2018 al 2022, il contributo della Regione e delle Province
autonome alla finanza pubblica in termini di saldo netto da
finanziare, riferito al sistema territoriale regionale integrato, e'
pari a 905,315 milioni di euro complessivi, dei quali 15,091 milioni
di euro sono posti in capo alla Regione. Il contributo delle Province
autonome, ferma restando l'imputazione a ciascuna di esse del maggior
gettito derivante dall'attuazione dell'art. 13, comma 17, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2001, n. 214, e dell'art. 1, commi 521 e 712,
della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e' ripartito tra le Province
stesse sulla base dell'incidenza del prodotto interno lordo del
territorio di ciascuna provincia sul prodotto interno lordo
regionale. Inoltre, le Province e la Regione possono concordare
l'attribuzione alla regione di una quota del contributo.
Il comma 4-quater prevede che, a decorrere dall'anno 2016, la
Regione e le Province conseguono il pareggio del bilancio come
definito dall'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Per gli
anni 2016 e 2017 la Regione e le Province accantonano in termini di
cassa e in termini di competenza un importo definito d'intesa con il
Ministero dell'economia e delle finanze tale da garantire la
neutralita' finanziaria per i saldi di finanza pubblica. A decorrere
dall'anno 2018 ai predetti enti ad autonomia differenziata non si
applicano il saldo programmatico di cui al comma 455 dell'art. 1
della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e le disposizioni in materia di
patto di stabilita' interno in contrasto con il pareggio di bilancio
di cui al primo periodo dello stesso presente comma.
Infine, il comma 4-sexies prevede che, a decorrere dall'anno
2015, il contributo in termini di saldo netto da finanziare di cui
all'Accordo del 15 ottobre 2014 tra il Governo, la Regione e le
Province e' versato all'erario con imputazione sul capitolo 3465,
art. 1, capo X, del bilancio dello Stato entro il 30 aprile di
ciascun anno. In mancanza di tali versamenti all'entrata del bilancio
dello Stato entro il 30 aprile e della relativa comunicazione entro
il 30 maggio al Ministero dell'economia e delle finanze, quest'ultimo
e' autorizzato a trattenere gli importi corrispondenti a valere sulle
somme a qualsiasi titolo spettanti alla regione e a ciascuna
provincia relativamente alla propria quota di contributo, avvalendosi
anche dell'Agenzia delle entrate per le somme introitate per il
tramite della Struttura di gestione.
L'art. 80, comma 1, dello Statuto, da ultimo sostituito dall'art.
1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di
stabilita' 2014), attribuisce alle Province autonome la potesta'
legislativa primaria in materia di finanza locale, potesta' da
esercitarsi nel rispetto dell'art. 4 dello Statuto e dei vincoli
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
L'art. 81, comma 2, dello Statuto prevede inoltre che, allo scopo
di adeguare le finanze dei Comuni al raggiungimento delle finalita'
ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, le Province
autonome corrispondono ai comuni stessi idonei mezzi finanziari da
concordare tra il Presidente della relativa Provincia ed una
rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni.
Inoltre, l'art. 83 dello Statuto prevede che la Regione, le
Province ed i Comuni hanno un proprio bilancio per l'esercizio
finanziario e che la Regione e le Province adeguano la propria
normativa alla legislazione dello Stato in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici. E nella normativa di attuazione statutaria alle
Province autonome a' attribuita la potesta' di emanare norme in
materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio
e di contratti delle medesime e degli enti da esse dipendenti (art.
16 decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante norme di
attuazione in materia di finanza regionale e provinciale).
Dette norme di attuazione contengono anche specifiche
disposizioni per quanto attiene l'attribuzione e l'esercizio delle
funzioni in materia di finanza locale da parte delle Province
autonome (articoli 17, 18, e 19).
Il regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali
e' dominato dal principio dell'accordo e dal principio di
consensualita' (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 82/2007, n.
353/2004, n. 39/1984, n. 98/2000), definito, per quanto riguarda la
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Provincia autonoma di
Trento e di Bolzano, dagli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto
speciale di autonomia.
In particolare, per la vicina Provincia autonoma di Trento,
codesta ecc.ma Corte ha ribadito il principio consensuale che regola
i rapporti finanziari tra lo Stato, la Regione e le due Province
autonome con la sentenza n. 133/2010. E un tanto e' stato confermato
dalla recentissima sentenza n. 28/2016 di codesta ecc.ma Corte,
pronunciata nel giudizio di legittimita' costituzionale di una
disposizione della legge di stabilita' 2014, promosso dalla Provincia
autonoma di Bolzano.
Inoltre, mentre la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e'
titolare di potesta' legislativa primaria e secondaria nelle materie
di cui agli articoli 4 e 5 dello Statuto speciale di autonomia, le
Province autonome di Trento e di Bolzano lo sono nelle materie di cui
agli articoli 8 e 9 dello stesso Statuto e in tali materie esercitano
anche la correlativa potesta' amministrative (art. 16).
Nello specifico, le potesta' legislative che vengono in rilievo
sono quelle in materia di ordinamento degli enti sanitari ed
ospedalieri, attribuite alla Regione (art. 4, n. 7) St.), nonche'
quelle in materia di organizzazione dei propri uffici e del relativo
personale (art. 8, n. 1) St.), di igiene e sanita' (art. 9, n. 10)
St.) e di finanza locale (articoli 80 e 81), di cui sono titolari le
due Province autonome, con il finanziamento integrale del settore
sanitario a carico del bilancio provinciale ed alla autonomia
finanziaria riconosciuta dal titolo VI dello Statuto e dalle relative
norme di attuazione.
Inoltre, per effetto della riforma del Titolo V, parte seconda,
della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, alle Province autonome di
Trento e di Bolzano e' attribuita la competenza in materia di tutela
della salute ai sensi dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione.
In relazione all'assetto statutario delle competenze sopra
descritto e quale concorso delle Province autonome al riequilibrio
della finanza pubblica nazionale, l'art. 34, comma 3, della legge 23
dicembre 1994, n. 724, prevede che le Province autonome di Trento e
di Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario
nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del
bilancio dello Stato, utilizzando prioritariamente le entrate
derivanti dai contributi sanitari e dalle altre imposte sostitutive
e, ad integrazione, le risorse dei propri bilanci.
Che la Provincia autonoma di Bolzano provvede al finanziamento
del Servizio sanitario nel proprio territorio, senza alcun apporto a
carico del bilancio dello Stato, e' stato ulteriormente confermato
dall'art. 32, comma 16, della legge 27 dicembre 1997, n. 449.
In merito codesta ecc.ma Corte, proprio con riferimento alle
autonomie speciali, ha riconosciuto il principio secondo il quale «lo
Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria,
neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario»
(sentenze n. 341 del 2009 e n. 133 del 2010).
Per quanto attiene alla materia della tutela della salute, le
disposizioni statutarie di cui agli articoli 4, n. 7), e 9, n. 10),
sono state attuate mediante le norme d'attuazione di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474, e al decreto
del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197.
La norma che qui piu' rileva e' l'art. 2 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 474/1975, ai sensi del quale spetta
alla Regione la disciplina del modello di organizzazione delle
istituzioni ed enti sanitari, mentre competono alle Province autonome
le potesta' legislative ed amministrative attinenti al funzionamento
ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari, con l'obbligo di
garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza
igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi
previsti dalle normative nazionale e comunitaria, compreso lo stato
giuridico ed economico del personale addetto. Queste ultime
competenze vanno esercitate nei limiti previsti dallo Statuto di
autonomia.
Inoltre, nelle materie attribuite alla competenza delle Province
autonome l'art. 2 delle norme di attuazione allo Statuto di cui al
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, nel disciplinare il
rapporto tra i due ordinamenti, prevede a carico delle Province
autonome un onere di adeguamento della propria legislazione alle
norme statali costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5 dello
Statuto e, pertanto, nelle materie di competenza esclusiva, alle
disposizioni qualificabili norme fondamentali delle riforme
economiche e sociali, e nelle materie di competenza concorrente alle
disposizioni qualificabili principi, il che tuttavia non significa
che le norme statali debbano essere assunte talis qualis, ma nelle
more dell'adeguamento restano applicabili le norme provinciali, per
cui le norme statali nemmeno possono trovare immediata applicazione
in Provincia di Bolzano. Inoltre, la previsione di una disciplina
statale immediatamente e direttamente applicabile in Provincia di
Bolzano si pone in contrasto con l'art. 107 dello Statuto di
autonomia e con il principio di leale collaborazione, in quanto
determina una modificazione unilaterale da parte dello Stato
dell'ordinamento provinciale.
Lo stesso decreto legislativo n. 266/1992, all'art. 4 stabilisce
che gli organi statali non possono esercitare funzioni
amministrative, anche di vigilanza, al di fuori di quelle ad essi
attribuite dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione
statutaria.
Certamente una modifica non puo' nemmeno essere giustificata con
l'asserzione che le norme in questione costituirebbero principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli
articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione,
ovvero tutelino l'unita' economica della Repubblica.
A riguardo codesta ecc.ma Corte ha chiarito, da un lato, che solo
le norme effettivamente costituenti principi fondamentali del
coordinamento della finanza pubblica sono vincolanti anche per le
autonomie speciali (cfr. sentenze n. 169/2007 e n. 229/2011) e,
dall'altro lato, che la qualificazione operata dal legislatore non e'
in se' vincolante qualora le norme, nella sostanza, non rivestano il
carattere dichiarato (sentenza n. 354/1994, e precedenti ivi
richiamate; sentenza n. 482/1995).
Delineato cosi' il quadro delle particolari prerogative di cui
gode la Provincia autonoma di Bolzano e delle competenze ad essa
attribuite, in merito alle singole disposizioni lesive delle stesse
si precisa quanto segue:
a) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 392,
primo, secondo e terzo periodo, e comma 394 della legge 11 dicembre
2016, n. 232.
Come gia' esposto in fatto, il comma 392 dell'art. 1 della legge
n. 232 del 2016 dispone, per gli anni 2017 e 2018, che il livello del
finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui
concorre lo Stato, indicato dall'intesa sancita in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano dell'11 febbraio 2016 (Rep. Atti n.
21/CSR), in attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, e' rideterminato rispettivamente in 113.000
milioni di euro e in 114.000 milioni di euro (primo periodo).
Si prevede poi che per l'anno 2019 il livello del finanziamento
del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato e'
stabilito in 115.000 milioni di euro (secondo periodo).
Con riferimento alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome, la stessa disposizione prescrive a queste ultime di
assicurare gli effetti finanziari previsti dalla medesima norma
mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da
stipulare entro il 31 gennaio 2017 (terzo periodo).
Il quarto periodo contiene una disposizione riferita alla sola
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano e precisa che in relazione ad esse
«l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'accordo
sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014
e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413
dell'art. 1 della medesima legge».
Per quanto riguarda le Regioni a statuto speciale, il comma 394
dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016 dispone inoltre che le
medesime assicurino, con gli specifici accordi di cui al comma 392
dell'art. 1, il contributo a loro carico previsto dall'intesa dell'11
febbraio 2016 e che, decorso il termine del 31 gennaio 2017,
all'esito degli accordi sottoscritti, il Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, entro i
successivi 30 giorni, con proprio decreto attui quanto previsto per
gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa dell'11 febbraio 2016,
al fine di garantire il conseguimento dell'obiettivo programmatico di
finanza pubblica per il settore sanitario.
Sennonche', con la richiamata intesa dell'11 febbraio 2016
raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni, le Regioni «hanno
dichiarato che la parte del contributo al risanamento dei conti
pubblici a carico delle Regioni a statuto speciale viene demandata a
singoli accordi bilaterali tra il Governo e le singole Regioni a
Statuto speciale; in caso di mancato accordo entro un termine
ragionevole, la copertura di 3,5 miliardi di euro per il 2017 e di 5
miliardi di euro per il 2018, si conseguira' con un maggiore
contributo delle Regioni a Statuto ordinario».
La predetta intesa richiama in proposito anche il comma 680
dell'articolo l della legge n. 208 del 2015, relativo al generale
contributo agli obiettivi di finanza pubblica delle Regioni e delle
Province autonome, norma che questa Provincia ha impugnato, in parte,
avanti a codesta ecc.ma Corte e che rimane tuttora operante in quanto
il giudizio e' ancora pendente sub R.G. n. 10/2016, pur essendo anche
tale ultima norma in evidente contrasto con l'autonomia finanziaria
della Provincia autonoma ricorrente.
Come gia' esposto, lo Statuto di autonomia del Trentino-Alto
Adige/Südtirol attribuisce alla Regione potesta' legislativa
esclusiva in materia di ordinamento degli enti sanitari ed
ospedalieri (art. 4, n. 7 St.); alle Province autonome per Statuto
sono altresi' attribuite la potesta' legislativa esclusiva in materia
di organizzazione dei propri uffici e del relativo personale (art. 8,
n. 1) St.) e quella concorrente in materia di igiene e sanita', ivi
compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera (art. 9, n. 10) St. e
relative norme di attuazione - al decreto del Presidente della
Repubblica 28 marzo 1975, n. 474) e la corrispondente potesta'
amministrativa (art. 16 St.).
Con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione,
l'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3, ha confermato la potesta' legislativa delle Province autonome,
estendendola alla materia «tutela della salute» di portata piu'
ampia, secondo quanto affermato da codesta ecc.ma Corte con la
sentenza n. 328/2006.
Secondo tale sentenza, che richiama anche alcuni precedenti, la
sanita' e' ripartita fra la materia di competenza regionale
concorrente della «tutela della salute», che deve essere intesa come
«assai piu' ampia rispetto alla precedente materia assistenza
sanitaria e ospedaliera» (sent. n. 181/2006 e n. 270/2005), e quella
dell'organizzazione sanitaria, in cui le Regioni possono adottare
«una propria disciplina anche sostitutiva di quella statale» (sent.
n. 510/2002).
Le relative norme di attuazione (d.P.R. n. 474/1975)
attribuiscono alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol la disciplina
del modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari,
mentre alle Province autonome competono le potesta' legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari (art. 2).
Per quanto riguarda il finanziamento del Servizio sanitario
provinciale, rileva l'art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724, il quale prevede che le Province autonome di Trento e di
Bolzano - nonche' la Regione Valle d'Aosta - provvedono al
finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi
territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato,
utilizzando prioritariamente le entrate derivanti dai contributi
sanitari (art. 11, comma 9, decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502) e, ad integrazione, le risorse dei propri bilanci.
Di conseguenza le disposizioni di cui all'art. 1, commi 392,
primo, secondo e terzo periodo, e 394, che introducono modalita' di
regolazione finanziaria relative al concorso statale del livello di
finanziamento del fabbisogno sanitario standard del Servizio
sanitario nazionale, anche con riferimento espresso alle Province
autonome, le quali, come detto, non sono beneficiarie del
finanziamento statale del Servizio sanitario nazionale ripartito tra
le Regioni, non sono coerenti tra loro e non sono compatibili con
l'autonomia finanziaria nel settore sanitario tipicamente
riconosciuta alle Province autonome.
Pertanto risultano equivoci i riferimenti espressi alle Province
autonome contenuti nel provvedimento (terzo periodo del comma 392),
anche in relazione ad un'esigenza intrinseca di coerenza interna e
sistematica alle norme, tenuto conto della nuova disciplina dei
rapporti finanziari tra lo Stato e le medesime Province autonome
concordata con l'accordo sottoscritto in data 15 ottobre 2014 e
recepito con la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (in particolare commi
da 406 a 413 dell'art. 1), nonche' con i commi 502 e 503 dell'art. 1
della legge n. 232 del 2016, approvati ai sensi e per gli effetti
dell'art. 104 dello Statuto speciale e cosi' sulla base di intesa.
Inoltre, considerati i contenuti della citata Intesa dell'1l
febbraio 2016, secondo la quale la copertura di spesa, in caso di
mancato accordo entro un termine ragionevole sarebbe assicurata da un
maggiore contributo a carico delle Regioni a statuto ordinario,
appare poco chiara nei confronti delle Province autonome la norma di
cui al comma 394 che accolla alle «regioni a statuto speciale» il
contributo previsto nella predetta intesa, senza escludere
espressamente le stesse Province autonome, le quali assicurano il
loro contributo ai sensi degli specifici accordi in materia di
finanza pubblica conclusi ai sensi dell'art. 104 dello Statuto
speciale.
Se le norme di cui al comma 392, primo, secondo e terzo periodo,
e comma 394 dell'art. 1 dovessero essere intese come destinate a fare
carico alle Province autonome di ulteriori contributi alla finanza
pubblica nazionale (nello specifico quale concorso al finanziamento
del fabbisogno sanitario nazionale) rispetto a quelli concordati con
lo Stato nell'ambito dei predetti accordi in materia finanziaria,
sussiste altresi' la violazione dei principi di autonomia finanziaria
contenuti nel Titolo VI dello Statuto speciale, ed in particolare
dell'art. 79 che al comma 4, quale formula di chiusura a garanzia
della stabilita' del nuovo assetto dei rapporti finanziari, prevede
che «nei confronti della Regione e delle Province e degli enti
appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non sono
applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri,
accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati,
ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilita' interno, diversi
da quelli previsti dal presente titolo».
Posto inoltre che le citate norme statutarie in materia
finanziaria sono state approvate con la procedura prevista dall'art.
104 dello Statuto speciale, la previsione di ulteriori contributi a
carico delle Province autonome costituisce una violazione della
disciplina statutaria prevista per la revisione dello Statuto
speciale (articoli 103 e 104 St.), nonche' un'unilaterale modifica
del citato Accordo del 15 ottobre 2014 con il Governo, che ha
definito, in modo esaustivo, la natura e misura della partecipazione
delle Province autonome ai processi di risanamento della finanza
pubblica e l'entita' del concorso agli obiettivi di finanza pubblica
assicurati dalla Regione e dalle Province autonome; lo stesso
principio consensuale e, quindi, analoga violazione dello Statuto
speciale ravvisabile nella disciplina statale, e' desumibile anche
rispetto alla previsione di una procedura paritetica appositamente
prescritta per l'emanazione e per la modifica delle norme di
attuazione statutaria (con riferimento all'art. 79, in particolare
comma 4, St., nonche' agli articoli 103, 104 e 107 St. e al principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.).
Infine, va precisato che se il terzo periodo non menzionasse
anche le Province autonome, il complesso delle disposizioni in
questione potrebbe essere inteso in senso non lesivo delle
attribuzioni della Provincia autonoma di Bolzano e delle regole che
governano i suoi rapporti finanziari con lo Stato, dal momento che il
quarto periodo richiama espressamente l'accordo del 15 ottobre 2014.
In merito va ancora una volta richiamata la sentenza di codesta
ecc.ma Corte n. 28/2016, con la quale e' stato confermato che le
Province autonome godono di una particolare autonomia in materia
finanziaria, caratterizzata (e rafforzata) da un meccanismo peculiare
di modificazione delle relative disposizioni statutarie, che ammette
l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo in
presenza di una preventiva intesa con la Regione e le Province
autonome.
Ne consegue che in materia non vi possono essere disposti che non
siano stati concordati ai sensi dell'art. 104 dello Statuto speciale
di autonomia e che si collochino al di fuori dell'Accordo in
questione, il quale disciplina i rapporti finanziari tra i predetti
enti in modo esaustivo, con l'ulteriore conseguenza che il terzo
periodo del comma 392 non e' comunque applicabile in contrasto con
quanto disposto dal quarto periodo, senza incorrere nella violazione
del principio consensualistico/pattizio, principio espresso in
diverse norme dello Statuto speciale di autonomia (art. 104, comma 1,
e art. 107).
Anche l'attribuzione di un potere monocratico di decretazione al
Ministro dell'economia in caso di mancata intesa in un termine
predefinito dalla legge, si pone in violazione del principio di leale
collaborazione (art. 120 Cost.).
Quindi, le disposizioni di cui al primo, secondo e terzo periodo
del comma 392 e al comma 394 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016
sono lesive se dovessero essere intese come destinate a fare carico
alle Province autonome di ulteriori contributi alla finanza pubblica
nazionale (nello specifico quale concorso per garantire il
conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per il
settore sanitario), aggiuntivi rispetto a quello omnicomprensivo
concordato con il Patto di Garanzia del 2014.
Pertanto, esse sono incompatibili con i parametri statutari e
lesive delle competenze delle Province autonome sin qui evidenziate,
in violazione, in particolare, degli articoli 8, in particolare n.
1); 9, in particolare n. 10); e 16 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e
correlate norme di attuazione (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, in
particolare art. 2); degli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto
speciale e delle relative norme di attuazione; dell'art. 79 dello
Statuto speciale; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in
particolare art. 2); dell'art. 117, terzo comma, in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3; del principio di leale collaborazione, in relazione all'art. 120
della Costituzione e dell'Accordo 15 ottobre 2014, recepito con legge
23 dicembre 2014, n. 190, e, quindi, del principio
consenualistico/pattizio; del principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione e dell'art. 97 Costituzione.
b) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 475,
lettere a) e b), della legge 11 dicembre 2016, n. 232.
Come gia' esposto, il comma 475 dell'articolo l della legge n.
232 del 2016, con richiamo all'art. 9, comma 4, della legge 24
dicembre 2012, n. 243, introduce misure sanzionatorie in caso di
mancato conseguimento del saldo non negativo, in termini di
competenza, tra le entrate finali e le spese finali.
Limitatamente a quanto di interesse delle Province autonome di
Trento e di Bolzano, alla lettera a) si prevede che - in tal caso i
comuni che ricadono nel territorio delle due Province autonome sono
assoggettati ad una riduzione dei trasferimenti correnti erogati
dalle medesime in misura pari all'importo corrispondente allo
scostamento registrato e che tali riduzioni assicurano il recupero di
cui all'art. 9, comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, e sono
applicate nel triennio successivo a quello di inadempienza in quote
costanti. In caso di incapienza, per uno o piu' anni del triennio di
riferimento, gli enti locali sono tenuti a versare all'entrata del
bilancio dello Stato le somme residue di ciascuna quota annuale,
entro l'anno di competenza delle medesime quote. In caso di mancato
versamento delle predette somme residue nell'anno successivo, il
recupero e' operato con le procedure di cui ai commi 128 e 129
dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228. Queste ultime
disposizioni prevedono compensazioni a regime tra debiti degli enti
locali a qualsiasi titolo al Ministero dell'interno e assegnazioni
ministeriali, anche mediante trattenimento sulle somme ad essi
spettanti a titolo dell'imposta municipale propria.
Quindi, con esplicito riferimento alle Province autonome, la
norma in questione disciplina le conseguenze del mancato
conseguimento del «saldo non negativo» da parte dei Comuni,
nell'ambito della norma dettata in generale per le Regioni a statuto
ordinario e gli enti locali delle medesime, introducendo una
disciplina specifica per le Autonomie speciali (Regione siciliana e
Regione Sardegna) nonche' per quelle che hanno competenza in materia
di finanza locale (Regione Valle d'Aosta, Regione Friuli Venezia
Giulia e Province autonome).
Prevede, inoltre, la lettera b) del comma 475 che nel triennio
successivo la competente Provincia autonoma e' tenuta ad effettuare
un versamento all'entrata del bilancio dello Stato, di importo
corrispondente a un terzo dello scostamento registrato, che assicura
il recupero di cui all'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del 2012,
versamento che deve essere effettuato entro il 31 maggio di ciascun
anno del triennio successivo a quello di inadempienza. In caso di
mancato versamento si procede al recupero di detto scostamento a
valere sulle giacenze depositate a qualsiasi titolo nei conti aperti
presso la tesoreria statale.
Le norme in questione interferiscono in modo evidente con
l'assetto dei rapporti finanziari intercorrenti tra le Province
autonome e lo Stato, che comprende anche la finanza dei comuni dei
rispettivi territori, come disciplinato nello Statuto di autonomia,
anche a seguito del Patto di Garanzia del 15 ottobre 2014 e delle
conseguenti modificazioni statutarie intervenute.
Il legislatore statale qualifica le disposizioni di cui ai commi
da 463 a 484 dell'art. 1 e, quindi, anche il comma 475, come
«principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai
sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione», intendendo con cio' determinare l'applicazione diretta
delle disposizioni recate dalla normativa statale, in quanto
l'emanazione dei predetti principi nella materia e' riservata alla
legislazione dello Stato.
Tali disposizioni sono anche dichiaratamente finalizzate alla
tutela dell'unita' economica della Repubblica e tale enunciazione di
principio pare richiamare implicitamente anche l'art. 120, secondo
comma, della Costituzione, che legittimerebbe l'intervento statale
nell'esercizio del potere sostitutivo quando lo richieda la «tutela
dell'unita' economica».
La qualificazione nominalistica di determinate norme come
«principi fondamentali» da parte del legislatore statale non e'
vincolante qualora il contenuto concreto delle medesime non sia
corrispondente, secondo l'indirizzo piu' volte espresso da codesta
ecc.ma Corte (sentenze n. 482/1995, n. 354/1993, n. 355/1994 e n.
1033/1988).
Sennonche', le norme di cui al comma 475, lettere a) e b), in
realta' hanno contenuto immediatamente precettivo, di diretta
applicazione, pur essendo incompatibili con l'ordinamento statutario
delle Province autonome. Esse, pertanto, non solo sono in stridente
contrasto con la norma di cui al comma 483 dello stesso articolo 1,
il quale prevede espressamente che per le Regioni Friuli Venezia
Giulia e Trentino-Alto Adige/Südtirol, nonche' per le Province
autonome di Trento e di Bolzano, non si applicano le disposizioni di
cui ai commi 475 e 479 e che resta ferma la disciplina del patto di
stabilita' interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi
sottoscritti con lo Stato, ma risultano altresi' incoerenti, per non
dire in contrasto, con la formula generale di salvaguardia di cui al
comma 638 dello stesso articolo secondo cui sono applicabili
«compatibilmente», vanificandola, in quanto nelle parti in cui sono
dettate espressamente per le Province autonome nonche' per gli enti
locali (comuni) del rispettivo territorio non lasciano spazio
all'interpretazione e nelle parti in cui sono dettate indirettamente
per le Province autonome e per gli enti locali del relativo
territorio, mediante rinvio all'art. 9 della citata legge n. 243 del
2012, senza escluderli espressamente.
In particolare, dette norme non sono compatibili con le
previsioni statutarie che attribuiscono alle Province autonome la
potesta' legislativa esclusiva e la corrispondente potesta'
amministrativa, in materia di finanza locale - che, in quanto tale,
e' soggetta al limite dei principi costituenti «norme di riforma
economico-sociale» e non a quello dei principi delle materie di
competenza concorrente - nonche' con la funzione attribuita alle
medesime del coordinamento della finanza pubblica provinciale, che
comprende la finanza locale (articoli 80, come da ultimo modificato
dal comma 518 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
approvato ai sensi dell'art. 104 dello Statuto speciale, a norma del
comma 520 della stessa legge, 81, 16 e 79, in particolare, commi 3 e
4 dello Statuto di autonomia; articoli 17 e 18 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268).
E', quindi, evidente che le disposizioni di cui alla lettera a)
del comma 475 che definiscono direttamente la sanzione conseguente al
mancato rispetto dell'obiettivo del saldo, sono in contrasto con
l'attribuzione per Statuto della competenza esclusiva, legislativa e
amministrativa, nella materia della finanza locale (articoli 80 e 81
St.; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268) e della funzione di
coordinamento della finanza pubblica rispetto ai comuni del
rispettivo territorio, nonche' agli altri enti ad ordinamento
regionale o provinciale, che costituiscono il sistema territoriale
integrato (art. 79, commi 1 e 3, St.).
Per quanto riguarda, invece, le Province autonome, la previsione
dell'obbligo di effettuare un versamento all'entrata del bilancio
dello Stato in relazione allo scostamento registrato, di importo
corrispondente a un terzo di cui alla lettera b) del comma 475 si
pone in contrasto con l'autonomia finanziaria codificata dal Titolo
VI dello Statuto speciale, come riconosciuta e disciplinata in modo
esaustivo dall'art. 79, comma 4, a seguito dell'Accordo del 15
ottobre 2014, assunto ai sensi dell'art. 104 dello Statuto speciale.
Peraltro, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol non
grava sul bilancio dello Stato per il finanziamento della spesa dei
propri Comuni, poiche' nel territorio regionale la finanza locale e'
a carico delle Province, con la conseguenza che lo Stato non puo'
neppure adottare norme per il loro coordinamento finanziario.
In questo senso si e' espressa recentemente codesta ecc.ma Corte
nella sentenza n. 75/2016, con la quale, dopo aver ribadito il
peculiare assetto della finanza locale nella Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, e' stato confermato che «... lo Stato,
non concorrendo al finanziamento dei comuni che insistono sul
territorio della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, non
puo' neppure adottare norme per il loro coordinamento finanziario,
che infatti compete alla Provincia, ai sensi del richiamato art. 79,
comma 3, dello statuto.»
Ad ogni modo, a riguardo va anche considerato che le norme
attuative del sistema sanzionatorio definite, tra l'altro, con legge
ordinaria, devono essere coerenti con il precetto contenuto nel comma
2 dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, il quale impone agli enti
che registrino un saldo negativo di adottare «misure di correzione
tali da assicurare il recupero entro il triennio successivo, in quote
costanti» e non possono spingersi a definire misure sanzionatorie nei
confronti delle autonomie del Trentino-Alto Adige/Südtirol in
contrasto con l'ordinamento finanziario statutario.
La disposizione legislativa ordinaria, attuativa nei confronti
delle Province autonome del comma 4 dell'art. 9 della legge n. 243
del 2012, non e' pertanto rispettosa, quanto alla Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol ed alle Province autonome,
dell'ordinamento finanziario statutario che si configura come
parametro di costituzionalita' della norma statale.
Peraltro, il testo originario della legge n. 243 del 2012,
richiamato dalla novella di cui all'art. 79, comma 4/quater, dello
Statuto, presentava un contenuto limitato al mero meccanismo
sanzionatorio, che va letto e interpretato in modo coerente con il
testo della revisione dell'ordinamento finanziario statutario che lo
ha richiamato.
Si rende, pertanto, necessario impugnare le disposizioni di cui
al comma 475, lettere a) e b), in quanto prescrivono anche alle
Province autonome ed agli enti locali dei rispettivi territori
l'immediato rispetto delle stesse, disciplinando cosi' direttamente e
in modo vincolante i rapporti finanziari degli enti locali con la
Provincia, limitando la sua potesta' legislativa primaria in materia
di finanza locale, anche in contrasto con la disciplina dei rapporti
tra legislazione statale e legislazione provinciale, nelle materie di
competenza provinciale, in violazione, in particolare, degli articoli
103, 104 e 107 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonche' delle
correlative norme di attuazione; del titolo VI dello Statuto
speciale, in particolare degli articoli 79, 80 e 81, e delle relative
norme di attuazione (d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare
articoli 17, 18 e 19); decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in
particolare art. 2); dell'art. 117, terzo e quarto comma, e dell'art.
119 della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; del principio di leale
collaborazione, in relazione all'art. 120 della Costituzione e
dell'Accordo 15 ottobre 2014, recepito con legge 23 dicembre 2014, n.
190, e, quindi, del principio pattizio/consensualistico, del
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione e
dell'art. 97 Costituzione; dell'art. 81 della Costituzione, anche in
relazione alla legge costituzionale n. 1 del 2012 ed alla legge n.
243 del 2012.