Ricorso per conflitto di attribuzione nell'interesse della
Regione Umbria (codice fiscale n. 80000130544), con sede in 06123
Perugia (PG), corso Vannucci, n. 96, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta Regionale Catiuscia Marini, giusta procura
speciale in calce al presente atto nonche' in forza della delibera
della Giunta regionale della Regione Umbria 26 aprile 2017, n. 467,
rappresentata e difesa dall'avv. prof. Massimo Luciani (codice
fiscale: LCNMSM52L23H501G; fax: 06.90236029; posta elettronica
certificata: massimoluciani@ordineavvocatiroma.org) e dell'avv. Paola
Manuali (codice fiscale: MNLPLA53H68G478; fax 0755043625; posta
elettronica certificata: paola.manuali@avvocatiperugiapec.it) ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in 00153 Roma,
Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9,
Contro
il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, nella cui sede in 00186 Roma,
via dei Portoghesi, n. 12, e' domiciliato, a seguito e per l'effetto
del silenzio serbato dal Presidente del Consiglio dei ministri, dal
Ministro per la coesione territoriale e il Mezzogiorno, dall'Agenzia
per la coesione territoriale, dal Dipartimento per le politiche di
coesione e dal Ministero dell'economia e delle finanze sull'istanza
trasmessa dalla Regione Umbria con nota 13 febbraio 2017, prot. n.
33358-2017, per l'esecuzione della sent. Corte cost., n. 13 del 2017
e, conseguentemente, del mancato accoglimento della medesima istanza
e dell'omesso ripristino delle risorse dovute alla regione Umbria nei
termini in essa indicati.
Fatto
1. - La presente vicenda e' ampiamente nota a codesta Corte
costituzionale, che vi si e' pronunciata con la sent. n. 13 del 2017.
Come gia' esposto nella narrativa del ricorso introduttivo del
ricorso scrutinato con quella sentenza, ne e' elemento essenziale
l'istituto del «PAC - Piano di azione e coesione».
Si tratta di uno strumento che e' stato istituito al fine di
accelerare l'attuazione dei programmi cofinanziati dal Fondo europeo
di sviluppo regionale per il settennato 2007-2013. Come e' noto,
l'Unione europea promuove «il rafforzamento della sua coesione
economica, sociale e territoriale» (art. 174 TFUE) anche attraverso
«fondi a finalita' strutturale (Fondo europeo agricolo di
orientamento e di garanzia, sezione «orientamento», Fondo sociale
europeo, Fondo europeo di sviluppo regionale), la Banca europea per
gli investimenti e gli altri strumenti finanziari esistenti» (art.
175 TFUE). In particolare, «il Fondo europeo di sviluppo regionale e'
destinato a contribuire alla correzione dei principali squilibri
regionali esistenti nell'Unione, partecipando allo sviluppo e
all'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo
nonche' alla riconversione delle regioni industriali in declino»
(art. 176 TFUE).
Cio' detto, al fine di colmare i ritardi nell'attuazione dei
programmi di spesa per il settennato 2007-2013 e di rafforzare
l'efficacia degli interventi, il Governo italiano, con lettera del
Presidente del Consiglio dei ministri al Presidente della Commissione
europea e al Presidente del Consiglio europeo del 26 ottobre 2011, ha
comunicato l'avvio del procedimento per la revisione dei contributi
del FESR all'Italia. Tale revisione, si legge nella lettera, «potra'
comportare una riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale dei
programmi comunitari», generando risorse che, «resesi disponibili a
seguito di questa riduzione, saranno programmate attraverso un
percorso di concertazione tra il ministro delegato alle politiche di
coesione, il commissario europeo competente e le regioni interessate
basato su una cooperazione rafforzata con la commissione europea
attraverso un apposito gruppo di azione».
La proposta del Governo italiano e' stata valutata favorevolmente
al Consiglio europeo di Bruxelles del 23-26 ottobre 2011. Come si
legge nelle conclusioni della presidenza e dichiarazione dei Capi di
Stato e di governo dell'Eurozona adottate all'esito dei lavori, preso
atto che «il Fondo europeo di sviluppo regionale e' destinato a
contribuire alla correzione dei principali squilibri regionali
esistenti nell'Unione, partecipando allo sviluppo e all'adeguamento
strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo nonche' alla
riconversione delle regioni industriali in declino», i paesi
dell'Area euro hanno dichiarato di sostenere «intenzione dell'Italia
di rivedere i programmi relativi ai fondi strutturali ridefinendo le
priorita' dei progetti e concentrando l'attenzione su istruzione,
occupazione, agenda digitale e ferrovie/reti allo scopo di migliorare
le condizioni per un rafforzamento della crescita e affrontare il
divario regionale».
2. - In conformita' alle conclusioni sopra riportate, il Governo
ha definito, in accordo con la Commissione (ai sensi dell'art. 33 del
regolamento CE n. 1083/2006, oggi abrogato, ma che disciplinava il
funzionamento del FESR), una riprogrammazione delle risorse dei fondi
strutturali, con una diversa percentuale della quota di
cofinanziamento comunitario. Il contributo comunitario e' stato
elevato dall'originario 50 al 75 per cento delle risorse erogate, con
corrispondente riduzione della quota di cofinanziamento nazionale.
Per l'impiego delle risorse cosi' liberate il Governo ha
stipulato l'accordo del 3 novembre 2011, denominato «Piano Nazionale
per il Sud: Sud 2020» con le Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria,
Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia, concernente - appunto -
la rimodulazione dei programmi cofinanziati dai Fondi strutturali. In
questo accordo, in ossequio all'art. 176 TFUE, all'art. 119 Cost. e
all'intesa raggiunta con la Commissione europea, il riutilizzo delle
risorse liberate dal FESR e' stato vincolato al principio di
territorialita' (cfr. art. 2 dell'accordo: «Le rimodulazioni dei
programmi potranno prevedere la revisione del tasso di
cofinanziamento comunitario a condizione che le risultanti risorse
nazionali siano vincolate al riutilizzo nel rispetto del principio
della territorialita'»).
In ossequio a tale principio e' stato istituito il Piano di
azione e coesione, inteso a investire sul territorio le risorse
liberate dagli obiettivi del FESR.
3. - Successivamente, a causa delle difficolta' nella conclusione
dei rispettivi programmi di sviluppo regionale, anche altre Regioni
hanno aderito al PAC.
Una di esse e' la ricorrente Regione Umbria. Il procedimento di
adesione al PAC e' stato scandito dai seguenti atti:
i) con la proposta del 4 giugno 2014 lo Stato italiano chiedeva
la revisione del programma FESR 2007-2013 per la Regione Umbria
(tanto risulta dal documento di cui al numero che segue);
ii) tale proposta veniva accolta dalla Commissione U.E. con
decisione 28 agosto 2014, C(2014) 6163;
iii) la giunta regionale, con deliberazione 31 ottobre 2014, n.
1340 (quindi assai sollecitamente), adottava il «programma parallelo»
al POR FESR 2007-2013;
iv) con nota 5 novembre 2014, prot. n. 145702, la Regione
trasmetteva il «programma parallelo» ai competenti uffici «Gruppo di
azione e coesione» del Dipartimento per lo sviluppo e la coesione
economica del Ministero del tesoro;
v) con nota 13 novembre 2014, prot. n. 10707, il presidente del
Gruppo di azione e coesione comunicava alla Regione l'adesione al
PAC, trasmettendo «il quadro finanziario degli interventi a
titolarita'» della Regione;
vi) infine, con decreto ministeriale 22 dicembre 2014, n. 61,
il Ministero dell'economia e delle finanze destinava le risorse
derivanti dalla riduzione della quota di cofinanziamento statale per
i programmi FESR 2007-2013 al PAC, per interventi in favore (tra
l'altro) della Regione Umbria (si tratta degli interventi indicati
nel c.d. «programma parallelo» al POR FESR 2007-2013).
4. - E' in questo contesto che l'art. 1, comma 122, della legge
23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilita' per il 2015), ha
previsto (nella formulazione originale) che «al finanziamento degli
incentivi di cui ai commi 118 e 121 si provvede, quanto a 1 miliardo
di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 e a 500 milioni di
euro per l'anno 2018, a valere sulla corrispondente riprogrammazione
delle risorse del Fondo di rotazione di cui all'art. 5 della legge 16
aprile 1987, n. 183, gia' destinate agli interventi del Piano di
azione coesione, ai sensi dell'art. 23, comma 4, della legge 12
novembre 2011, n. 183, che, dal sistema di monitoraggio del
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero
dell'economia e delle finanze, risultano non ancora impegnate alla
data del 30 settembre 2014».
Il legislatore statale, dunque, distraeva alcuni fondi dal PAC
per destinarli a interventi di incentivazione fiscale e contributiva
(previsti, appunto, dai commi 118 e 121 dell'unico articolo della
medesima legge di stabilita').
Va precisato, pero', che «alla data del 30 settembre 2014»,
l'odierna ricorrente ancora non aveva aderito al PAC, sicche' tale
disposizione di legge le risultava inapplicabile (e, dunque, non
poteva essere lesiva dei suoi interessi e delle sue attribuzioni
costituzionali).
5. - Successivamente, pero', l'art. 7, comma 9-sexies, del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni,
in legge 6 agosto 2015, n. 125, sopravvenuto dopo l'adesione della
Regione Umbria al PAC, ha novellato il riportato comma 122,
sostituendo le parole «alla data del 30 settembre 2014» con le parole
«alla data di entrata in vigore della presente legge» (ossia al 1°
gennaio 2015).
Ne e' conseguita l'applicabilita', anche alla Regione Umbria, del
meccanismo di distrazione dei fondi inizialmente destinati a
finanziare il «programma parallelo» al POR FESR 2007-2013, nonche'
l'impossibilita' di dare attuazione agli interventi di cui alla
menzionata deliberazione della giunta regionale 31 ottobre 2014, n.
1340.
6. - La Regione Umbria ha impugnato la suddetta disposizione con
ricorso in via d'azione innanzi l'Ecc.ma Corte costituzionale,
lamentandone l'incostituzionalita' per una pluralita' di motivi.
Con la sent. n. 13 del 2017 codesta Ecc.ma Corte costituzionale
ha dichiarato «l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma
9-sexies, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni
urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire
la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 agosto 2015, n. 125, nei sensi e nei limiti di cui in
motivazione, con specifico riferimento alla Regione Umbria» (cosi' il
dispositivo della pronuncia).
6.1. - La sentenza ha ripercorso i fatti di causa, osservando
quanto segue:
«con la decisione della Commissione europea del 13 luglio 2007
C(2007) 3329, veniva approvato il Quadro di riferimento strategico
nazionale (QRSN) per la politica di sviluppo 2007-2013, predisposto
dal Dipartimento delle politiche di sviluppo del Ministero
dell'economia e delle finanze, di concerto con la Commissione stessa,
presentato dall'Italia in seguito a consultazioni con i soggetti di
cui all'art. 11 del regolamento (CE) 11 luglio 2006, n. 1083/2006,
recante «Regolamento del Consiglio recante disposizioni generali sul
Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul
Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n, 1260/1999»;
«i programmi operativi regionali (POR) allegati, ai fini del
finanziamento sul FESR, erano ritenuti coerenti con gli obiettivi del
Piano strategico nazionale»;
«con la delibera del Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) dell'11 gennaio 2011, n. 1
(Obiettivi, criteri e modalita' di programmazione delle risorse per
le aree sottoutilizzate e selezione ed attuazione degli investimenti
per i periodi 2000-2006 e 2007-2013), al punto 7, si rilevava la
necessita' di una riprogrammazione delle risorse estesa ai fondi
comunitari»;
«nel novembre 2011 interveniva, pertanto, il Piano di azione
coesione (PAC), cui devono affluire le risorse liberate dal FESR»;
"in data 9 aprile 2014 la Regione Umbria trasmetteva la
proposta tecnica di adesione al PAC e si avviava pertanto la relativa
procedura, anche in sede europea, che si concludeva con il decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze del 22 dicembre 2014, n.
61, recante «Interazione del finanziamento a carico del Fondo di
rotazione di cui alla legge n. 183/1987 per l'attuazione degli
interventi previsti dal Piano di azione coesione delle regioni
Umbria, Abruzzo e del Ministero delle infrastrutture e dei trasposti
nonche' rimodulazione del quadro finanziario del Piano di azione
coesione della regione Siciliana. (decreto n. 61/2014)», che
provvedeva all'assegnazione delle risorse gia' destinate alla Regione
Umbria in favore degli interventi previsti dal PAC';
"interveniva quindi l'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del
2014, secondo cui «Al finanziamento degli incentivi di cui ai commi
118 e 121 si provvede [...] [con le risorse] gia' destinate agli
interventi del Piano di azione e coesione [...] che, dal sistema di
monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
del Ministero dell'economia e delle finanze, risultano non ancora
impegnate alla data del 30 settembre 2014»";
«Quest'ultimo termine e' stato poi differito con la norma
impugnata (art. 7, comma 9-sexies, del decreto-legge n. 78 del 2015,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
125 del 2015), alla «data di entrata in vigore della presente legge»
(1° gennaio 2015)».
6.2. - Cio' premesso, l'Ecc.ma Corte ha ritenuto fondata la
censura «prospettata con riguardo alla violazione del principio di
ragionevolezza; e cio' comporta l'assorbimento di tutte le altre
doglianze volte a contestare in via generale la distrazione delle
risorse dal PAC».
Tale irragionevolezza «attiene in particolare alla tempistica
delineata dalla disposizione impugnata», in quanto «lo spostamento in
avanti del termine, da una parte, ha permesso l'inclusione fra le
risorse del PAC dei fondi di spettanza della Regione Umbria,
dall'altra, ha di fatto reso impossibile alla Regione di evitare la
perdita del finanziamento mediante l'impegno delle risorse stesse».
Ne consegue che «il differimento, pertanto, non solo ha
comportato la sopravvenienza di un interesse a ricorrere prima
inesistente (alla data originaria del 30 settembre i fondi di
competenza della Regione Umbria non erano ancora confluiti nel PAC e
quindi non potevano essere sottratti), ma anche la ingiustificata
lesione di tale interesse».
Osserva infatti la sentenza che, «essendo intervenuta
l'acquisizione al PAC dei fondi in questione solo il 22 dicembre 2014
(data - come si e' visto - del decreto ministeriale n. 61), e' stato
materialmente impossibile adottare atti di impegno entro il
vicinissimo 1° gennaio 2015».
Per tale ragione, la Corte ha ritenuto che, «con riferimento alla
specifica posizione della Regione ricorrente, l'accoglimento della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 9-sexies,
del decreto-legge n. 78 del 2015, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 125 del 2015, per violazione del
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.».
7. - Con la nota 13 febbraio 2017, prot. n. 33358-2017, avente ad
oggetto «Programma Parallelo della Regione Umbria - Sentenza della
Corte costituzionale n. 13 del 2017, (Gazzetta Ufficiale n. 4 del 25
gennaio 2017). Azioni conseguenti», la Regione Umbria significava
all'Agenzia per la coesione territoriale, al Ministero dell'economia
e delle finanze e al Dipartimento per le politiche di coesione quanto
segue:
i) «la Corte Costituzionale, con sentenza n. 13, depositata il
19 gennaio 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana - I^ Serie speciale Corte costituzionale n. 4 del
25 gennaio 2017, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 9-sexies, del decreto-legge 19 giugno 2015, n.
78»;
ii) «L'indicata sentenza ha fatto venir meno, con riferimento
alla Regione Umbria, la disposizione normativa (art. 1 comma 122
della legge n. 190/2014 - Legge di stabilita' 2015 nel testo
modificato dal decreto-legge n. 78/2015, convertito in legge
125/2015) che stabiliva la riprogrammazione delle risorse nazionali
(Fondo di rotazione per il cofinanziamento nazionale della
programmazione europea, legge n. 183/1987) gia' destinate agli
interventi del Piano di azione coesione (Programma parallelo al POR
FESR 2007-2013) non ancora impegnate alla data del 1° gennaio 2015»;
iii) "Ne consegue che alla Regione Umbria spetta l'intera somma
di € 47.562.904,00 gia' ad Essa assegnata con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze del 22 dicembre 2014; n. 98884/2014 -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato I.G.R.U.E. -
Ufficio V, registrato alla Corte dei conti al n. 48 del 12 gennaio
2015, a seguito dell'approvazione del «Programma Parallelo» di questa
Regione, avvenuta con nota del Dipartimento per lo Sviluppo e la
coesione economica del 13 novembre 2014 n. 10717, senza alcuna
decurtazione";
iv) "Si chiede pertanto di voler procedere all'immediato
ripristino delle disponibilita' economico finanziarie per il
«Programma Parallelo» della Regione Umbria per l'importo di €
18.148.556,00";
v) la Nota specificava che la Regione attendeva un «riscontro
entro quindici giorni dalla ricezione della presente nota, facendo
presente che in mancanza si dara' seguito a tutte le azioni, anche
giudiziarie, volte ad ottenere il richiesto ripristino finanziario».
Il termine indicato nella Nota sopra indicata e' (ampiamente)
spirato senza che lo Stato abbia ripristinato la menzionata provvista
a favore della Regione Umbria e, addirittura, senza che sia stata
formulata alcuna risposta, nemmeno interlocutoria, da parte degli
uffici competenti.
La Regione Umbria, dunque, si vede costretta a proporre il
presente ricorso per sentir dichiarare che non spettava allo Stato, e
per esso al Presidente del Consiglio dei ministri, al Ministro per la
coesione territoriale e il Mezzogiorno, all'Agenzia per la coesione
territoriale, al Dipartimento per le politiche di coesione e al
Ministero dell'economia e delle finanze, serbare il silenzio e
conseguentemente non accogliere l'istanza trasmessa dalla Regione
Umbria con nota 13 febbraio 2017, prot. n. 33358-2017, per
l'esecuzione della sent. Corte cost., n. 13 del 2017, per i seguenti
motivi di
Diritto
I. - Violazione degli artt. 3, 5, 11, 97, 117, 118, 119 e 136
Cost., anche in riferimento agli artt. 175 e 176 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, alla decisione della Commissione
europea 28 agosto 2014, C(6163), all'accordo Stato - Regioni 3
novembre 2011, nonche' agli artt. 6 e 13 della Convenzione EDU.
Violazione del principio di leale collaborazione. Violazione del
principio del legittimo affidamento, anche in relazione all'art. 4
del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76.
Nella sent. n. 13 del 2017 1'Ecc.ma Corte costituzionale ha
puntualmente affermato che solo con l'art. 7, comma 9-sexies, del
decreto-legge n. 78 del 2015 la decurtazione delle risorse prevista
dall'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014 ha avuto effetto
anche nei confronti della Regione Umbria. Prima dell'entrata in
vigore di quella disposizione, infatti, «alla data originaria del 30
settembre 2014 le risorse gia' destinate alla Regione non erano state
ancora acquisite al Piano di azione coesione», con l'ovvia
conseguenza che non potevano certamente essere decurtate da tale
destinazione.
A seguito dell'espunzione dall'ordinamento del predetto comma
9-sexies, nessuna disposizione di legge statale stabilisce e consente
la decurtazione delle risorse stanziate con il decreto ministeriale
22 dicembre 2014, n. 61, a favore della Regione Umbria. Tutto cio'
considerato, appare evidente che il silenzio serbato dallo Stato
sull'istanza di procedere all'immediato ripristino delle
disponibilita' economico finanziarie per il «Programma Parallelo»
della Regione Umbria per l'importo di € 18.148.556,00 e' illegittimo,
per una pluralita' di motivi.
1. - In primo luogo sono violati gli artt. 117, comma 3, e 119,
commi 1 e 2, Cost., perche' lo Stato sottrae delle (notevoli) risorse
economiche alla Regione Umbria sine causa e senza alcuna base
normativa, con conseguente lesione della competenza legislativa
concorrente della Regione nella materia «coordinamento della finanza
pubblica» e dell'autonomia economico-finanziaria regionale.
Per costante giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, infatti, le attribuzioni delle Regioni nella materia
del «coordinamento della finanza pubblica» comportano la potesta' di
disciplinare (e conseguentemente amministrare) le risorse
economico-finanziarie regionali, ovverosia il «potere di
utilizzazione dei propri mezzi finanziari, che fa parte integrante di
detta autonomia finanziaria, funzionale all'assolvimento dei compiti
istituzionali che gli enti territoriali sono chiamati a svolgere»
(sent. Corte cost., n. 189 del 2015). Tali attribuzioni possono
essere compresse solo nella misura in cui lo Stato eserciti le
proprie competenze nella fissazione dei principi fondamentali nella
materia del «coordinamento della finanza pubblica». Nel caso di
specie, pero', a seguito dell'annullamento dell'art. 7, comma
9-sexies, del decreto-legge n. 78 del 2015, e' venuto meno l'unico
titolo giustificativo che lo Stato poteva vantare per disporre delle
risorse gia' attribuite al «programma parallelo» al PAC della Regione
Umbria. Ne consegue che il mancato accoglimento dell'istanza
formulata dalla Regione «determina una indebita appropriazione da
parte dello Stato di risorse appartenenti agli enti territoriali
[...] con conseguente violazione degli articoli 117, terzo comma, e
119 Cost.» (sent. Corte cost., n. 63 del 2013).
2. - In secondo luogo sono violati gli artt. 3, 117, comma 3;
119, commi 1 e 2; e 136 Cost. Come si e' visto supra, il mancato
accoglimento della richiesta della Regione Umbria di ripristinare le
disponibilita' economico-finanziarie per il «programma parallelo»
comprime e lede l'autonomia economico-finanziaria dell'odierna
ricorrente. Lo Stato produce tale lesione delle attribuzioni
regionali attraverso il disconoscimento degli effetti della sent.
Corte cost., n. 13 del 2017 e la proroga di fatto dell'efficacia di
una disposizione di legge statale dichiarata incostituzionale.
Per consolidata giurisprudenza costituzionale, si verifica
l'inosservanza del giudicato costituzionale e la violazione dell'art.
136 Cost. ogniqualvolta lo Stato "intenda «mantenere in piedi o
ripristinare, sia pure indirettamente, gli effetti di quella
struttura normativa che aveva formato oggetto della pronuncia di
illegittimita' costituzionale» (sentenza n. 72 del 2013), ovvero che
«ripristini o preservi l'efficacia di una norma gia' dichiarata
incostituzionale» (sentenza n. 350 del 2010)" (sent. Corte cost., n.
5 del 2017).
Si tratta esattamente di quanto qui accade, con la conseguenza
che la lesione dell'autonomia regionale e' illegittima perche'
costituisce l'effetto della violazione del «giudicato
costituzionale».
3.- Risulta parimenti violato il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 117 Cost., anche in riferimento
all'art. 4 del decreto-legge n. 76 del 2013, a tenor del quale, «al
fine di assicurare il pieno e tempestivo utilizzo delle risorse
allocate sul Piano di azione e coesione secondo i cronoprogrammi
approvati, il [...] Gruppo di azione procede periodicamente, in
partenariato con le amministrazioni interessate, alla verifica dello
stato di avanzamento dei singoli interventi e alle conseguenti
rimodulazioni del Piano di azione coesione che si rendessero
necessarie anche a seguito dell'attivita' di monitoraggio anche al
fine di eventuali riprogrammazioni».
La lesione del principio della leale collaborazione si determina
per diversi profili.
In primo luogo, e' del tutto evidente, infatti, che lo Stato,
mantenendo un illegittimo silenzio, omettendo di attribuire alla
Regione Umbria le risorse dovute e disconoscendo gli effetti della
sent. Corte cost., n. 13 del 2017, si sottrae senza alcuna ragione
giustificatrice agli obblighi contratti nei confronti delle Regioni
che hanno sottoscritto l'accordo 3 novembre 2011 (o che vi hanno
aderito successivamente, attraverso la partecipazione al PAC, come ha
fatto la Regione Umbria attraverso il «programma parallelo»),
relativi allo stanziamento delle risorse derivanti dalla riduzione
della quota di cofinanziamento statale per i programmi FESR 2007-2013
secondo il c.d. «principio di territorialita'».
A tal proposito, va ricordato che, per consolidata giurisprudenza
costituzionale, e' costituzionalmente illegittima la violazione di
un'intesa gia' stipulata tra Stato e Regioni, «senza l'attivazione di
ulteriori meccanismi di cooperazione necessari per superare l'intesa
gia' raggiunta», in quanto tale circostanza «determina una lesione
del principio di leale collaborazione» (sent. n. 58 del 2007). In
altri termini, dato che le intese «rappresentano la via maestra per
conciliare esigenze unitarie e governo autonomo del territorio», ne
consegue che «il principio di leale collaborazione che si realizza
mediante tali accordi, anche in una accezione minimale, impone alle
parti che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede
istituzionale di tener fede ad un impegno assunto» (sentt. nn. 31 del
2006 e 58 del 2007).
Tale principio, si badi, e' stato sancito in casi nei quali
l'intesa era intervenuta in un ambito materiale riconducibile (in via
diretta oppure a seguito del «giudizio di prevalenza») alla
competenza legislativa esclusiva statale (disciplina del demanio
dello Stato per la sent. n. 31 del 2006, disciplina del servizio
civile nazionale per la sent. n. 58 del 2007), sicche' deve
pianamente applicarsi, a piu' forte ragione, anche al caso di specie.
Nella vicenda qui in esame, infatti, lo Stato si e' sottratto al
dialogo con la Regione e si e' dunque rifiutato di adottare i
provvedimenti idonei a superare la «rottura» dell'intesa e a
ricomporre l'armonica collaborazione tra Stato e Regioni, nonostante
le chiarissime statuizioni della sent. Corte cost., n. 13 del 2017.
In secondo luogo, il principio di leale collaborazione e' violato
perche' lo Stato, non accogliendo l'istanza regionale (ne', per vero,
riscontrandola in alcun modo) si e' sostanzialmente opposto al
perseguimento degli obiettivi e delle finalita' del PAC e del
Programma parallelo.
A tal proposito, come si e' gia' osservato, lo stesso legislatore
statale ha previsto l'obbligo per lo Stato e le Regioni di
collaborare onde provvedere «alle conseguenti rimodulazioni del Piano
di azione coesione che si rendessero necessarie», anche «al fine di
assicurare il pieno e tempestivo utilizzo delle risorse allocate sul
Piano di azione e coesione» (cosi' il gia' citato art. 4, comma 3,
del decreto-legge n. 76 del 2013).
Quello in esame costituisce un tipico esempio di procedimento nel
quale vengono in rilievo tanto le attribuzioni costituzionali dello
Stato, quanto quelle delle Regioni. In assenza del coinvolgimento
delle amministrazioni regionali, infatti, il PAC e, per la Regione
Umbria, il programma parallelo si tramuterebbero in «uno strumento
indiretto ma pervasivo di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle
funzioni degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di
indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle
Regioni negli ambiti materiali di propria competenza» (sentenza n. 16
del 2004; nonche', conformemente, sentenze n. 423, n. 320 e n. 49 del
2004)» (sent. Corte cost., n. 189 del 2015).
Nondimeno, lo Stato si e' evidentemente sottratto
all'interlocuzione con la Regione, condotta che contraddice il
principio di leale collaborazione. Sul punto, codesta Ecc.ma Corte ha
gia' avuto modo di dichiarare l'illegittimita' dell'adozione «di una
condotta meramente passiva, che si traduca nell'assenza di ogni forma
di collaborazione, si risolve in una inerzia idonea a creare un vero
e proprio blocco procedimentale con indubbio pregiudizio per il
principio di leale collaborazione e per il buon andamento dell'azione
amministrativa» (sent. Corte cost., n. 219 del 2013).
Ne consegue che il principio di leale collaborazione e' violato
anche perche' lo Stato, non accogliendo l'istanza della Regione
Umbria, si rifiuta di prestare alla Regione la dovuta collaborazione
nell'impiego delle risorse gia' stanziate a suo favore con il decreto
ministeriale 22 dicembre 2014, n. 61, e, anzi, le distrae dalla
destinazione gia' prestabilita, senza nemmeno coinvolgere la Regione
nell'individuazione delle nuove modalita' del loro impiego, secondo
il necessario strumento dell'intesa.
4. - Il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e
117 Cost. risulta violato anche per un diverso profilo, in
riferimento agli artt. 175 e 176 TFUE, alla decisione della
Commissione europea 28 agosto 2014, C(6163).
Il mancato accoglimento dell'istanza della Regione di procedere
all'immediato ripristino delle disponibilita' economico-finanziarie
per il «Programma Parallelo» della Regione Umbria e', infatti,
illegittimo anche per i motivi che seguono.
Come si e' illustrato in narrativa (parr. 2 e 3), il PAC (e, per
la Regione Umbria, il «programma parallelo») e' lo strumento con cui
lo Stato italiano collabora con l'Unione europea per lo sviluppo
regionale, cofinanziando interventi di coesione territoriale e di
sostegno alle economie territoriali. Questa finalita', gia'
manifestata con la citata lettera del Presidente del Consiglio dei
ministri alle istituzioni europee del 26 ottobre 2011 (in cui
l'Italia si impegnava a impiegare le risorse resesi disponibili a
seguito della riduzione della partecipazione ai programmi FESR
«attraverso un percorso di concertazione tra il Ministro delegato
alle politiche di coesione, il commissario europeo competente e le
regioni interessate»), ha trovato espresso riconoscimento nel
menzionato accordo del 3 novembre 2011, in cui, come si e' gia'
osservato, il riutilizzo delle risorse liberate dal FESR e' stato
vincolato al principio di territorialita' (cfr. art. 2 dell'accordo:
«Le rimodulazioni dei programmi potranno prevedere la revisione del
tasso di cofinanziamento comunitario a condizione che le risultanti
risorse nazionali siano vincolate al riutilizzo nel rispetto del
principio della territorialita'»).
Orbene: la circostanza che lo Stato, pur a seguito
dell'annullamento dell'art. 7, comma 9-sexies, del decreto-legge n.
78 del 2015, non abbia accolto l'istanza della Regione Umbria volta
all'impiego di quelle risorse per interventi specifici di sviluppo e
coesione del territorio regionale comporta la violazione dell'artt.
117, comma 1, Cost., in relazione ai citati parametri di diritto
europeo, dato che lo Stato continua a sottrarsi senza alcuna base
normativa agli obblighi assunti nei confronti dell'Unione, con la
quale aveva negoziato la diversa quota di compartecipazione ai
programmi FESR, impegnandosi alla concertazione con le Regioni.
5. - Il (silenzio, con conseguente) mancato accoglimento
dell'istanza della Regione di procedere all'immediato ripristino
delle disponibilita' economico-finanziarie per il «Programma
Parallelo» viola anche i commi 3 e 5 dell'art. 119 Cost.
Dette disposizioni, infatti, consentono allo Stato di assegnare
ulteriori risorse «per i territori con minore capacita' fiscale per
abitante» oppure «per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e
la solidarieta' sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio»
delle funzioni degli enti territoriali. Entrambi i tipi di
intervento, pero', possono essere disposti solo da parte del
legislatore o, almeno, secondo criteri d'intervento espressamente
previsti dal legislatore. Ancorche' esplicitamente prevista solo per
l'istituzione del «Fondo perequativo senza vincoli di destinazione»,
la riserva di legge di cui all'art. 119, comma 3, Cost. si applica
anche per lo svolgimento degli «interventi speciali» e lo
«stanziamento di risorse aggiuntive» ai sensi del successivo quinto
comma, con la conseguenza che lo Stato non puo' sottrarre risorse
gia' stanziate a favore delle Regioni senza una specifica norma
attributiva del potere. A tal proposito, codesta Ecc.ma Corte ha gia'
avuto modo di affermare il principio che impone che gli interventi
solidaristici e perequativi possono essere disciplinati «solo
attraverso quei moduli legislativi e procedimentali non collidenti
con il dettato dell'art. 119 Cost.», atteso che detta disposizione
postula «l'implicito riconoscimento del principio di tipicita' delle
ipotesi e dei procedimenti attinenti alla perequazione regionale, che
caratterizza la scelta legislativa di perequazione «verticale»
effettuata in sede di riforma del titolo V della Costituzione» (Corte
cost., sent. n. 176 del 2012).
Nel caso di specie, essendo venuta meno la disposizione di legge
che autorizzava la decurtazione dei finanziamenti destinati al
Programma parallelo della Regione Umbria, tale sottrazione di risorse
e' violativa anche dell'art. 119 Cost.
6. - Violati sono anche gli artt. 3 e 97 Cost. in riferimento
agli artt. 117, comma 3, 118, 119, commi 1 e 2, e 136 Cost.
E' del tutto evidente, infatti, che lo Stato, sottraendosi agli
effetti della sent. Corte cost., n. 13 del 2017, distrae notevoli
risorse dalla destinazione gia' predeterminata a favore del Programma
parallelo della Regione Umbria. In questo modo, dunque, alla
segnalata compressione dell'autonomia economico-finanziaria regionale
si lega l'inevitabile compromissione dell'efficacia degli interventi
di coesione gia' approvati per il territorio regionale, con
irragionevole pregiudizio per il buon andamento delle funzioni
pubbliche di sviluppo economico, coesione e solidarieta' sociale
attribuite alla Regione e allo Stato. In altri termini, il mancato
accoglimento dell'istanza della Regione pregiudica irragionevolmente
la realizzazione dei progetti contenuti nel «programma parallelo» e
deliberati con la menzionata deliberazione della giunta regionale n.
1340/2013. Infatti: i) il piano degli interventi e' ipso facto reso
impossibile dal taglio lineare delle risorse; ii) proprio tale
sottrazione di risorse in modo proporzionale non consente alla
Regione di rimodulare efficacemente la propria azione.
7. - Infine, gli artt. 3, 117 e 136 Cost. risultano violati anche
per un ulteriore profilo, in relazione agli artt. 6 e 13 della
Convenzione EDU nonche' al principio del legittimo affidamento.
7.1. - Come si e' gia' detto, dal (silenzio e dal conseguente)
mancato accoglimento dell'istanza della Regione si evince la volonta'
dello Stato di sottrarsi agli effetti della sent. Corte cost., n. 13
del 2017, prorogando l'efficacia di una disposizione di legge gia'
dichiarata incostituzionale. In questo modo, pero', lo Stato
determina anche la lesione dell'affidamento legittimo della Regione
Umbria.
Il principio della tutela del legittimo affidamento e'
riconosciuto e tutelato sia dalla Costituzione italiana (come
espressione del principio di ragionevolezza e certezza del diritto,
ex art. 3 Cost.), che dalla Convenzione europea dei Diritti
dell'uomo, con la conseguenza che la sua lesione comporta la
violazione non solamente dell'art. 3 Cost., ma anche dell'art. 117,
comma 1, Cost., per violazione degli artt. 6 e 13 della Convenzione
europea dei Diritti dell'uomo.
Nel caso di specie, la lesione del legittimo affidamento si
determina per diversi profili. In primo luogo, va ribadito in questa
sede quanto gia' osservato dalla Regione ricorrente nel ricorso in
via principale avverso l'art. 7, comma 9-sexies, del decreto-legge n.
78 del 2015. Come si e' osservato in narrativa, ai parr. 2 e 3, il
procedimento di approvazione del «programma parallelo» della Regione
Umbria al POR FESR 2007-2013 e' transitato per numerosi passaggi:
dalla preliminare interlocuzione con l'Unione europea
all'approvazione da parte della Giunta regionale alla successiva
ratifica da parte del Dipartimento per la coesione e lo sviluppo e
del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero
dell'economia e delle finanze (cfr. la nota del Presidente del Gruppo
di azione e coesione presso Dipartimento per la coesione e lo
sviluppo del 13 novembre 2014, prot. n. 10717, nonche' il decreto
ministeriale dell'economia e delle finanze 22 dicembre 2014, n. 61).
Nessun dubbio, dunque, che la Regione abbia maturato un legittimo
affidamento circa la disponibilita' delle risorse allora stanziate,
stante «l'avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali (sentenza
n. 24 del 1999)» (cosi' Corte cost., sent. n. 124 del 2010). Tale
affidamento, dopo essere stato determinato dallo stesso Stato (il
che, come e' noto, e' ulteriore indice d'illegittimita') e' stato
irragionevolmente pregiudicato dalla disposizione allora impugnata.
Oggi, nonostante l'intervento dell'Ecc.ma Corte costituzionale, il
mancato accoglimento della richiesta della Regione di ripristino
delle risorse del Programma parallelo proroga ulteriormente la
lesione dell'affidamento della Regione.
7.2. - Non basta. Per costante giurisprudenza della Corte EDU uno
degli elementi sintomatici della lesione del legittimo affidamento e'
la rottura di una pronuncia giurisdizionale avente forza di
giudicato. Nessun affidamento di un soggetto dell'ordinamento nella
certezza del diritto, infatti, puo' essere piu' saldo di quello
determinato dalla pronuncia definitiva del giudice. Ebbene: nel caso
di specie, pur considerata la specificita' del giudicato
costituzionale, e' del tutto evidente che codesta Ecc.ma Corte, nello
statuire sull'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma
9-sexies, del decreto-legge n. 78 del 2015, ha deliberato anche sul
concreto atteggiarsi dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e
la Regione, affermando l'irragionevolezza di una forma di prelievo
finanziario che interviene in un arco di tempo immediatamente
prossimo alla stessa dazione del fondo poi decurtato. La sent. n. 13
del 2017, infatti, ha precisato che l'irragionevolezza
dell'intervento legislativo allora censurato «attiene in particolare
alla tempistica delineata dalla disposizione impugnata», in quanto,
«con riferimento alla specifica posizione della Regione ricorrente»,
e' stato «materialmente impossibile» per la ricorrente beneficiare
delle somme poi sottratte dallo Stato.
Tutto cio' premesso, e' evidente che gli orientamenti della Corte
EDU relativi alla tutela del legittimo affidamento possono applicarsi
anche al particolare caso che ne occupa, in quanto il mancato
accoglimento dell'istanza regionale determina la lesione di tale
principio, nella forma dell'irragionevole interferenza dello Stato
sull'esito di una controversia gia' scrutinata nella competente sede
giurisdizionale.