Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato C.F. 80224030587, fax 06/96514000 presso i cui uffici ex
lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la
volonta' di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it nei confronti della Regione
Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale pro
tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge regionale Campania n. 23 del 30 maggio 2018,
recante la «Variazione al bilancio di previsione finanziario per il
triennio 2018/2020 della Regione Campania. Annualita' 2018.»,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della regione n. 38 del 31 maggio
2018, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 24 luglio
2018.
1. La legge Regionale della Campania n. 23/2018, indicata in
epigrafe, come esplicita lo stesso titolo, reca la variazione al
bilancio di previsione finanziario per il triennio 2018/2020 e, in
particolare, per l'annualita' 2018.
Con l'art. 1, intitolato «Variazione di bilancio», citato in
epigrafe, la Regione, nel quadro dell'iniziativa di ristrutturazione
delle societa' regionali che operano nel settore ambientale, ha
destinato la somma di euro 6.750.000,00 a favore della societa'
Campania Ambiente e Servizi S.p.A., a titolo di ricapitalizzazione,
per il ripianamento delle perdite di esercizio maturate dalla
gestione societaria. (1)
E' avviso del Governo che, con la predetta norma, la Regione
Campania abbia ecceduto dalla propria competenza, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti.
Motivi
1. L'art. 1 della legge Regione Campania n. 23/2018 viola l'art. 117,
comma 1, della Costituzione in relazione agli obblighi derivanti
dagli articoli 107 e 108, paragrafo 3, del TFUE - Trattato di
Funzionamento dell'Unione europea.
1.1. L'art. 1 della legge regionale n. 23/2018 citata, all'art.
1, prevede, come gia' illustrato supra, che la Regione, nel quadro
dell'iniziativa di ristrutturazione delle societa' regionali che
operano nel settore ambientale, destini la somma di euro 6.750.000,00
a favore della societa' Campania Ambiente e Servizi S.p.A., a titolo
di ricapitalizzazione, per il ripianamento delle perdite di esercizio
maturate dalla gestione societaria.
Tale operazione si configura come un aiuto di stato e
costituisce, quindi, una misura illegittima, disposta ed entrata in
vigore senza la preventiva notifica alla Commissione europea, ai
sensi dell'art. 108 TFUE.
Al riguardo, si sottolinea che, come statuito dalla
giurisprudenza costituzionale in fattispecie analoga «sono
costituzionalmente illegittimi - per violazione dell'art. 117, primo
comma, Costituzione, in relazione agli articoli 107 e 108, paragrafo
3, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) - (...)
le disposizioni regionali che prevedono un'agevolazione in astratto
riconducibile alla categoria degli aiuti di Stato e la Regione, pur
essendo tenuta alla notifica del progetto di aiuto alla Commissione
europea ai sensi dell'art. 45, comma 1, della legge n. 234 del 2012,
ha attribuito il detto finanziamento in difetto della prescritta
notificazione». (sentenza n. 249/2014, punto 3. del Considerato in
diritto).
In particolare, l'art. 1 della legge regionale n. 23/2018 citata
prevede un'agevolazione, (consistente nell'erogazione della somma di
euro 6.750.000,00) senz'altro riconducibile alla categoria degli
aiuti di Stato, in concreto nettamente superiore al massimo
consentito (euro 200.000,00 complessivi in tre esercizi finanziari),
entro il quale l'intervento puo' essere qualificato «de minimis» e,
pertanto, puo' essere sottratto alle procedure di verifica preventiva
di pertinenza della Commissione europea, all'adempimento delle quali
e' tenuta anche la Regione.
Con la sentenza n. 299/2013, come osservato in dottrina in sede
di commento alla sentenza, e' stata formulata «un'efficace sintesi»
dei requisiti costituivi della nozione di aiuto di Stato come
individuati dalla legislazione e dalla giurisprudenza eurounitaria
(punto 3. del Considerato in diritto). «Gli aiuti di Stato
incompatibili con il mercato interno, secondo la nozione ricavabile
dall'art. 107 TFUE (in precedenza art. 87, paragrafo 1, del Trattato
della Comunita' europea), consistono in agevolazioni di natura
pubblica, rese in qualsiasi forma, in grado di favorire talune
imprese o talune produzioni e di falsare o minacciare di falsare in
tal modo la concorrenza, nella misura in cui incidono sugli scambi
tra gli Stati membri».
«I requisiti costitutivi di detta nozione, individuati dalla
legislazione e dalla giurisprudenza comunitaria, possono essere cosi'
sintetizzati: a) intervento da parte dello Stato o di una sua
articolazione o comunque impiego di risorse pubbliche a favore di un
operatore economico che agisce in libero mercato; b) idoneita' di
tale intervento ad incidere sugli scambi tra Stati membri; e)
idoneita' dello stesso a concedere un vantaggio al suo beneficiario
in modo tale da falsare o minacciare di falsare la concorrenza (Corte
di giustizia dell'Unione europea, sentenza 17 novembre 2009,
C-169/08); d) dimensione dell'intervento superiore alla soglia
economica minima che determina la sua configurabilita' come aiuto «de
minimis» ai sensi del regolamento della Commissione n. 1998/2006, del
15 dicembre 2006 (Regolamento della Commissione relativo
all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti
d'importanza minore «de minimis»).
«La nozione di aiuto di Stato e' quindi di natura complessa e
l'ordinamento comunitario riserva alla competenza esclusiva della
Commissione europea, sotto il controllo del Tribunale e della Corte
di giustizia, la verifica della compatibilita' dell'aiuto con il
mercato interno, nel rispetto dei regolamenti di procedura in vigore.
Questa Corte ha gia' precisato che "Ai giudici nazionali spetta solo
l'accertamento dell'osservanza dell'art. 108, n. 3, TFUE, e cioe'
dell'avvenuta notifica dell'aiuto. Ed e' solo a questo specifico fine
che il giudice nazionale, ivi compresa questa Corte, ha una
competenza limitata a verificare se la misura rientri nella nozione
di aiuto" (sentenza n. 185 del 2011) ed in particolare se i soggetti
pubblici conferenti gli aiuti rispettino adempimenti e procedure
finalizzate alle verifiche di competenza della Commissione europea.»
(principi riaffermati dalla successiva costante giurisprudenza, per
tutte, sentenza n. 179/2015, in particolare, i punti 2., 3. e 3.1.
del Considerato in diritto).
Inoltre, come ricordato nella citata sentenza n. 299/13, l'art.
45, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante le «Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione
europea», stabilisce che «Le amministrazioni che notificano alla
Commissione europea progetti volti a istituire o a modificare aiuti
di Stato ai sensi dell'art. 108, paragrafo 3, del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, contestualmente alla notifica,
trasmettono alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
per le politiche europee una scheda sintetica della misura
notificata».
L'art. 2 del regolamento (CE) n. 1998/2006, relativo
all'applicazione degli articoli 87 e 88 TCE (ora articoli 107 e 108
TFUE) agli aiuti d'importanza minore («de minimis») dispone che «1.
Gli aiuti che soddisfano le condizioni stabilite nei paragrafi da 2 a
5 del presente articolo devono considerarsi come aiuti che non
corrispondono a tutti i criteri dell'articolo 87, paragrafo 1, del
trattato e non sono pertanto soggetti all'obbligo di notifica di cui
all'art. 88, paragrafo 3. 2.
L'importo complessivo degli aiuti «de minimis» concessi ad una
medesima impresa non deve superare i 200.000 eur nell'arco di tre
esercizi finanziari. L'importo complessivo degli aiuti «de minimis»
concessi ad un'impresa attiva nel settore del trasporto su strada non
deve superare i 100.000 eur nell'arco di tre esercizi finanziari».
La norma regionale impugnata prevede, quindi, un'agevolazione in
astratto riconducibile alla categoria degli aiuti di Stato.
La Regione Campania rientra certamente tra i soggetti onerati -
ai sensi dell'art. 45, comma 1, della legge n. 234 del 2012 - della
notifica del progetto di aiuto alla Commissione europea e della
contestuale trasmissione di una scheda sintetica della misura
notificata alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
per le politiche europee.
L'ammontare dell'agevolazione attribuita alla societa' Campania
Ambiente e Servizi S.p.A (euro 6.750.000,00) risulta nettamente
superiore al massimo consentito (euro 200.000,00 complessivi in tre
esercizi finanziari) entro il quale l'intervento, in base alla c.d.
regola «de minimis», puo' essere sottratto alle procedure di verifica
preventiva di competenza della Commissione europea.
Sotto il profilo dell'accertamento se il soggetto pubblico
conferente l'aiuto abbia rispettato adempimenti e procedure
finalizzate alla previa verifica di competenza della Commissione
europea - accertamento di spettanza del giudice nazionale - risulta
di palmare evidenza che la Regione Campania ha adottato un atto
definitivo di concessione del contributo senza aver preventivamente
sottoposto progetto, modalita' e contenuto alla predetta Commissione,
in ossequio al combinato dell'art. 108, paragrafo 3, TFUE.
1.2. Inoltre, le operazioni societarie finanziate con l'art. 1
citato non appaiono conformi al c.d. criterio, di matrice
comunitaria, dell'investitore privato operante in un'economia di
mercato, in base al quale nei confronti delle imprese pubbliche la
condotta imprenditoriale dello Stato e delle sue articolazioni
territoriali deve uniformarsi a quella dell'imprenditore privato,
secondo logiche di profitto (sentenza n. 249/14 citata, punto 3.2.
del Considerato in diritto).
Si osserva, inoltre, che il mercato in cui opera la societa'
Campania Ambiente e Servizi S.p.A., e' il mercato delle concessioni
dei servizi pubblici locali, ossia un mercato libero dove occorre
garantire ai soggetti pubblici e privati che vi operano la
possibilita' di agire in regime di libera concorrenza europea,
evitando che l'intervento pubblico a favore di un'impresa si traduca
in un potenziale vantaggio rispetto ai suoi concorrenti.
Non puo', dunque, ritenersi che la societa' in questione non
operi su un mercato in competizione con altri operatori, non aperto
ad operatori terzi, avendo detta societa' Campania Ambiente e Servizi
S.p.A. operato finora in un regime di sostanziale monopolio; tale
circostanza non esprime, infatti, alcuna specifica valenza, dovendosi
ritenere che proprio il regime di monopolio, oltretutto favorito
dagli aiuti di Stato, costituisca, invece, alterazione del regime di
libera concorrenza e che, in ogni caso, il settore dei «servizi
pubblici locali» sia un mercato che, al pari degli altri, deve essere
aperto alla concorrenza comunitaria dei soggetti che vi operano.
2. Le regole in materia di aiuti di Stato sono, peraltro,
certamente applicabili alle societa' in house.
La giurisprudenza nazionale ed europea, infatti, sul punto non
lascia dubbi sul fatto che anche le societa' in house possono essere
destinatarie di ordini di recupero di aiuti di Stato illegittimamente
ricevuti.
La Corte suprema di cassazione, Sezione V, in base a una
giurisprudenza che puo' dirsi ormai consolidata, con la recente
sentenza 13 luglio 2017, n. 17240, ha condannato le societa' in house
alla restituzione di aiuti fiscali illegittimamente ricevuti,
affermando che «risulta del tutto irrilevante la composizione del
capitale sociale rispetto all'obiettivo di evitare che le imprese
pubbliche, beneficiarie del trattamento agevolato, possano concorrere
nel mercato delle concessioni dei servizi pubblici locali, che e'
mercato aperto alla concorrenza comunitaria, in condizioni di
potenziale vantaggio rispetto ai concorrenti». (in senso conforme,
sentenze, id., 31 gennaio 2017, n. 2396; 28 giugno 2017, n. 16073; 31
ottobre 2017, n. 25899).
(1) Art. 1 Variazione di bilancio. In vigore dal 1° giugno 2018. 1.
Al fine di consentire adeguata iniziativa di ristrutturazione
delle societa' regionali operanti in materia ambientale e attuare
quanto previsto dall'art. 3, comma 1, della legge regionale del
23 dicembre 2016, n. 38 (Ulteriori disposizioni in materia di
razionalizzazione, adeguamento e semplificazione della normativa
regionale) la societa' Campania Ambiente e Servizi S.p.A., e'
destinataria di un intervento finanziario a titolo di
ricapitalizzazione ex art. 2447 del codice civile, anche per il
ripianamento delle perdite maturate dalla gestione di cui con la
presente legge si riconosce la legittimita', e di parziale
ricostituzione del capitale al valore originario di cui all'art.
22 della legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014
della Regione Campania. legge finanziaria regionale 2012) nella
misura di euro 6.750.000,00. 2. Per le finalita' di cui al comma
1 la Missione 9, Programma 1, Titolo 3 e' incrementata di euro
6.750.000,00 mediante prelevamento di euro 5.223.844,00 dalla
Missione 20, Programma 3, Titolo I di euro 1.526.156,00 dalla
Missione 20, Programma 1, Titolo 1 del bilancio di previsione
2018-2020. Annualita' 2018.