Ricorso per conflitto di attribuzione nell'interesse della
Regione Molise (codice fiscale 00169440708), con sede in Campobasso,
Via Genova, n. 11, in persona del presidente della giunta regionale
pro tempore dott. Donato Toma, giusta procura speciale alle liti in
calce al presente atto e in forza della delibera della giunta
regionale della Regione Molise n. 11 del 24 gennaio 2019
rappresentata e difesa dall'avv. prof. Massimo Luciani del Foro di
Roma (codice fiscale LCNMSM52L23H501G, fax 06.90236029, posta
elettronica certificata massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), con
domicilio eletto presso il suo studio in 00153 Roma, Lungotevere
Raffaello Sanzio, n. 9;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato nella cui sede in 00186 Roma,
Via dei Portoghesi, n. 12, e' domiciliato ex lege, a seguito e per
l'annullamento della delibera del Consiglio dei ministri del 7
dicembre 2018, recante la nomina del dott. Angelo Giustini a
Commissario ad acta e della dott.ssa Ida Grossi a sub-Commissario per
l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio
sanitario della Regione Molise.
Fatto
Premessa.
La problematica oggetto del presente ricorso impone di
ricostruire, seppur sinteticamente, l'evoluzione della normativa in
materia di commissariamenti delle regioni in piano di rientro dal
disavanzo del settore sanitario, anzitutto allo scopo di chiarire
quale fosse la disciplina vigente al momento dell'adozione della
delibera impugnata.
Subito dopo si esporranno le specifiche vicende riguardanti il
commissariamento della Regione Molise, peraltro gia' note a codesta
ecc.ma Corte costituzionale.
1. - L'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, nel testo
precedente le modifiche apportate dalla legge 23 dicembre 2014, n.
190 (su cui v. subito infra) disponeva, per quanto qui rileva, che:
i) «Il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della
salute, sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, decorsi i
termini di cui al comma 78, accerta l'adeguatezza del piano
presentato anche in mancanza dei pareri delle citate Struttura
tecnica e Conferenza. [...] In caso di riscontro negativo, ovvero in
caso di mancata presentazione del piano, il Consiglio dei ministri,
in attuazione dell'art. 120 della Costituzione, nomina il presidente
della regione commissario ad acta per la predisposizione, entro i
successivi trenta giorni, del piano di rientro e per la sua
attuazione per l'intera durata del piano stesso [...]» (comma 79);
ii) «Qualora il presidente della regione, nominato
commissario ad acta per la redazione e l'attuazione del piano ai
sensi dei commi 79 o 83, non adempia in tutto o in parte all'obbligo
di redazione del piano o agli obblighi, anche temporali, derivanti
dal piano stesso, indipendentemente dalle ragioni dell'inadempimento,
il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'art. 120 della
Costituzione, adotta tutti gli atti necessari ai fini della
predisposizione del piano di rientro e della sua attuazione. [...]»
(comma 84, primo periodo);
iii) «In caso di dimissioni o di impedimento del presidente
della regione il Consiglio dei ministri nomina un commissario ad
acta, al quale spettano i poteri indicati nel terzo e quarto periodo
del comma 83 fino all'insediamento del nuovo presidente della regione
o alla cessazione della causa di impedimento. Il presente comma si
applica anche ai commissariamenti disposti ai sensi dell'art. 4,
comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con
modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, e successive
modificazioni» (comma 84-bis).
1.1. - Orbene, tra i commissariamenti disposti ai sensi dell'art.
4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 rientra anche quello
che interessa da circa un decennio la Regione Molise. Giova infatti
segnalare che il decreto-legge n. 159 del 2007 all'art. 4 - rubricato
«Commissari ad acta per le regioni inadempienti» - prevede al primo
comma che, «qualora nel procedimento di verifica e monitoraggio dei
singoli Piani di rientro [...] si prefiguri il mancato rispetto da
parte della regione degli adempimenti previsti dai medesimi Piani, in
relazione alla realizzabilita' degli equilibri finanziari nella
dimensione e nei tempi ivi programmati», il Presidente del Consiglio
dei ministri, con la procedura di cui all'art. 8, comma 1, della
legge 5 giugno 2003, n. 131, «diffida la regione ad adottare entro
quindici giorni tutti gli atti normativi, amministrativi,
organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli
obiettivi previsti nel Piano».
La stessa norma, al comma 2, dispone che, qualora la Regione «non
adempia alla diffida di cui al comma 1, ovvero gli atti e le azioni
posti in essere, valutati dai predetti Tavolo e Comitato, risultino
inidonei o insufficienti al raggiungimento degli obiettivi
programmati, il Consiglio dei ministri, [...], nomina un commissario
ad acta per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di
rientro».
Non solo. Anche dopo l'inizio della gestione commissariale, e
sempre «al fine di assicurare la puntuale attuazione del piano di
rientro», il Consiglio dei Ministri puo' nominare «uno o piu'
subcommissari di qualificate e comprovate professionalita' ed
esperienza in materia di gestione sanitaria, con il compito di
affiancare il commissario ad acta nella predisposizione dei
provvedimenti da assumere in esecuzione dell'incarico commissariale».
Quanto al rapporto tra commissario e sub-commissario, sempre
l'art. 4, comma 2, in esame stabilisce che «i subcommissari svolgono
attivita' a supporto dell'azione del commissario, essendo il loro
mandato vincolato alla realizzazione di alcuni o di tutti gli
obiettivi affidati al commissario con il mandato commissariale».
Com'e' evidente, dunque, la gestione commissariale disegnata
dall'art. 4, comma 2, ha una struttura tendenzialmente duale. Il
subcommissario, infatti, rappresenta la componente squisitamente
tecnica, mentre il commissario - da individuarsi nella persona del
presidente della regione interessata - costituisce l'elemento di
raccordo politico-decisionale con l'istituzione regionale.
Quanto agli oneri derivanti dalla gestione commissariale essi
sono - stando sempre al menzionato art. 4, comma 2, del decreto-legge
n. 159 del 2007 - «a carico della regione interessata».
1.2. - In questo quadro normativo si inserisce la legge 23
dicembre 2014, n. 190, che ha introdotto il principio di
incompatibilita' tra la nomina a commissario ad acta e l'affidamento
o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la
regione soggetta a commissariamento.
L'art. 1, comma 569, della legge n. 190 del 2014 - nel testo in
vigore fino al 18 dicembre 2018 - disponeva infatti che «la nomina a
commissario ad acta per la predisposizione, l'adozione o l'attuazione
del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario, effettuata
ai sensi dell'art. 2, commi 79, 83 e 84, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, e successive modificazioni, e' incompatibile con
l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale
presso la regione soggetta a commissariamento» e che «il commissario
deve possedere un curriculum che evidenzi qualificate e comprovate
professionalita' ed esperienza di gestione sanitaria anche in base ai
risultati in precedenza conseguiti».
La norma, conseguentemente, apportava le seguenti modifiche ai
menzionati commi 79, 83, 84 e 84-bis, dell'art. 2 della legge n. 191
del 2009:
«a) al comma 79, alinea:
1) al terzo periodo, le parole: "il presidente della
regione" sono sostituite dalla seguente: "un";
2) al quarto periodo, le parole: "presidente quale" sono
soppresse»;
«b) al secondo periodo dell'alinea del comma 83, le parole:
"il presidente della regione o un altro soggetto" sono sostituite
dalla seguente: "un"»;
«c) al comma 84, le parole: "presidente della regione,
nominato" sono soppresse e le parole: "ai sensi dei commi 79 o 83,"
sono sostituite dalle seguenti: ", a qualunque titolo nominato,"»;
«d) il comma 84-bis e' sostituito dal seguente:
"84-bis. In caso di impedimento del presidente della
regione nominato commissario ad acta, il Consiglio dei ministri
nomina un commissario ad acta, al quale spettano i poteri indicati
nel terzo e nel quarto periodo del comma 83, fino alla cessazione
della causa di impedimento"» (qui, come si vede, a parte
l'eliminazione della fattispecie delle dimissioni, veniva meno,
rispetto alla versione precedente, applicabile ratione temporis alla
presente fattispecie, il riferimento all'applicazione ai
commissariamenti disposti ex art. 4, comma 2, del decreto-legge n.
159 del 2007).
1.3. - Successivamente, pero', l'art. 1, comma 395, della legge
11 dicembre 2016, n. 232, stabiliva che «le disposizioni di cui al
comma 569 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190» - citato
al paragrafo precedente - «non si applicano alle regioni
commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1°
ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29
novembre 2007, n. 222».
Per tali regioni, infatti, «il Comitato e il Tavolo tecnico
[...], con cadenza semestrale, in occasione delle periodiche riunioni
di verifica, predispongono [.. .] una relazione ai Ministri della
salute e dell'economia e delle finanze, da trasmettere al Consiglio
dei ministri, con particolare riferimento al monitoraggio
dell'equilibrio di bilancio e dell'erogazione dei livelli essenziali
di assistenza, anche al fine delle determinazioni di cui all'art. 2,
comma 84, della legge 23 dicembre 2009, n. 191».
1.4. - In forza del citato art. 1, comma 395, della legge n. 232
del 2016, dunque, per le regioni commissariate ai sensi dell'art. 4,
comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 - tra le quali era appunto
la Regione Molise - non trovava applicazione nessuna delle
disposizioni di cui al menzionato art. 1, comma 569, della legge n.
190 del 2014.
Per l'effetto, in tali regioni:
la nomina a commissario ad acta per la predisposizione,
l'adozione o l'attuazione del piano di rientro non era «incompatibile
con l 'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico
istituzionale presso la regione soggetta a commissariamento» (art. 1,
comma 569, primo periodo);
il commissario non doveva necessariamente «possedere un
curriculum che evidenzi qualificate e comprovate professionalita' ed
esperienza di gestione sanitaria anche in base ai risultati in
precedenza conseguiti» (art. 1, comma 569, secondo periodo).
Non solo. Alle regioni commissariate ai sensi dell'art. 4, comma
2, del decreto-legge n. 159 del 2007 non si applicavano neppure le
altre previsioni del menzionato art. 1, comma 569, modificative
dell'art. 2, commi 79, 83, 84 e 84-bis.
Tali disposizioni, dunque, valevano si', ma nel testo vigente
prima delle modifiche apportate dal citato art. 1, comma 569,
sicche', come gia' segnalato al par. 1, stabilivano che:
i) il Consiglio dei ministri nominasse commissario ad acta il
presidente della regione;
ii) solo in caso di dimissioni o di impedimento del
presidente della regione il Consiglio dei ministri potesse nominare
un commissario ad acta fino all'insediamento del nuovo presidente
della regione o alla cessazione della causa di impedimento.
2. - Chiarita in questi termini la normativa rilevante e vigente
alla data del 7 dicembre 2018, giorno in cui e' stata adottata la
delibera del Consiglio dei ministri qui censurata, e' possibile
richiamare, per quanto d'interesse, le vicende relative alla gestione
commissariale della Regione Molise.
2.1. - Con accordo del 27 marzo 2007, approvato con delibera
della giunta regionale 30 marzo 2007, n. 362, l'odierna ricorrente
siglava con il Ministro della salute e il Ministro dell'economia e
delle finanze il «Piano di rientro di individuazione degli interventi
per il perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi dell'art. 1,
comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311». Quest'ultimo
prevedeva una serie di interventi da attivare nell'arco del triennio
2007-2009, finalizzati a ristabilire l'equilibrio
economico-finanziario della sanita' regionale.
2.2. - A seguito della riunione di verifica del 10 ottobre 2008,
non risultando conseguiti gli obiettivi prefissati, il Presidente del
Consiglio dei ministri, con propria Nota 11 novembre 2008, diffidava
la Regione a adottare, nei successivi quindici giorni, tutti gli atti
normativi, amministrativi e gestionali idonei a garantire il
conseguimento degli obiettivi previsti dal Piano, ai sensi dell'art.
4, comma 1, del decreto-legge n. 159 del 2007, vigente ratione
temporis.
Decorso tale termine, e permanendo la sussistenza delle
criticita' evidenziate, il Consiglio dei ministri, con delibera 28
luglio 2009, esercitava il potere sostitutivo previsto dall'art. 4,
comma 2, del gia' citato decreto-legge n. 159 del 2007, nominando
l'allora presidente della Regione Molise, dott. Angelo Michele Iorio,
Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro.
A partire dal 9 ottobre 2009, il Governo decideva di affiancare
al Commissario ad acta un subcommissario «di qualificate e comprovate
professionalita' ed esperienza in materia sanitaria» (cosi' nella
delibera del Consiglio dei ministri 9 ottobre 2009).
Il primo subcommissario a essere nominato era la dott.ssa
Mastrobuono, alla quale veniva successivamente affiancato il dott.
Mario Morlacco (nominato con delibera del Consiglio dei ministri 31
maggio 2011).
2.3. - Con delibera del Consiglio dei ministri 20 gennaio 2012,
in esito alle elezioni amministrative regionali dell'ottobre 2011,
veniva confermata la nomina del presidente Michele Iorio in funzione
di Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro e dei
successivi Programmi operativi. Contestualmente, veniva disposta la
cessazione, con decorrenza dal 1° marzo 2012, dell'incarico dei due
sub-commissari.
Con ulteriore delibera del Consiglio dei ministri del 20 gennaio
2012 si procedeva alla nomina di due nuovi sub-commissari, destinati
ad entrare in carica dal 1° marzo 2012: il dott. Mario Morlacco
(confermato, dunque) e il dott. Nicola Rosato.
2.4. - Il 13 aprile 2012 il dott. Mario Morlacco rassegnava le
dimissioni dall'incarico di subcommissario e il successivo 7 giugno
2012 il Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 2, comma 84,
secondo periodo, della legge n. 191 del 2009, nominava il dott.
Filippo Basso «Commissario ad acta per l'adozione e l'attuazione
degli obiettivi prioritari del Piano di rientro e dei successivi
Programmi operativi, non compiutamente realizzati dal Presidente pro
tempore in funzione di Commissario ad acta».
Al dott. Nicola Rosato veniva affidato invece il compito di
eseguire gli interventi precedentemente assegnati al dimissionario
dott. Mario Morlacco.
2.5. - Malgrado tali nomine, nella riunione del 20 luglio 2012,
il Tavolo tecnico e il Comitato LEA riscontravano la persistenza di
criticita' e, con delibera 21 marzo 2013, preso atto degli esiti
delle elezioni amministrative regionali del 24 e 25 febbraio 2013, il
Consiglio dei ministri nominava il neoeletto presidente della Regione
Molise, dott. Paolo Di Laura Frattura, Commissario ad acta per la
prosecuzione del Piano di rientro dai disavanzi sanitari.
Con successiva delibera del Consiglio dei ministri del 18 maggio
2015, ai sensi del combinato disposto degli articoli 6, comma 11-bis,
del decreto-legge n. 35 del 2013 e 35, commi 3 e 5 del decreto-legge
n. 66 del 2014, il presidente della Regione Molise veniva nominato
anche Commissario per l'adozione degli atti necessari all'accesso
alle anticipazioni di liquidita' per il pagamento dei debiti degli
enti del Servizio sanitario nazionale, di cui al decreto-legge n. 35
del 2013, al decreto-legge n. 102 del 2013 e al decreto-legge n. 66
del 2014.
3. - In data 22 aprile 2018 si svolgevano le elezioni
amministrative regionali e veniva eletto presidente della Regione
Molise il dott. Donato Toma, il quale si insediava il successivo 8
maggio 2018.
3.1. - Con Nota prot. n. 68693 del 23 maggio 2018, il neoeletto
presidente della Regione chiedeva «con cortese urgenza» alla
Presidenza del Consiglio dei ministri di provvedere alla propria
nomina «quale Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di
rientro dai disavanzi del settore sanitario, [...] in considerazione
delle disposizioni di cui al comma 395, della legge di stabilita'
2016 (legge n. 232/2016), che consentono, nuovamente, ai presidenti
di regione di ricoprire anche il ruolo di Commissari ad acta per la
sanita' in caso di Piano di rientro».
La richiesta rimaneva, pero', inascoltata.
3.2. - Con successiva Nota 13 settembre 2018, prot. n. 116958,
trasmessa, a mezzo posta elettronica certificata, oltre che al
Presidente del Consiglio dei ministri, anche al Sottosegretario alla
Presidenza del Consiglio dei ministri e ai Ministri della salute,
dell'economia e delle finanze e per gli affari regionali e le
autonomie, il presidente della Regione Molise rappresentava
nuovamente la necessita' di procedere alla nomina del nuovo
Commissario in esito ai risultati delle elezioni amministrative.
Nella stessa Nota il dott. Donato Toma:
si proponeva di ricoprire il ruolo di Commissario «in
coerenza con il disposto normativo attualmente vigente (legge n.
232/2016, comma 395)»;
segnalava che la nomina di un soggetto esterno avrebbe
rappresentato «un ulteriore aggravio di spesa per una Regione gia' in
piano di rientro, esborso che [sarebbe andato] ad aggiungersi a
quello, gia' cospicuo, sostenuto per il sub Commissario ad acta»;
rilevava che la mancata nomina del nuovo Commissario stava
causando «una paralisi istituzionale che comporta lo stallo di tutte
le procedure necessarie all'attuazione del Piano»;
ricordava che, a causa della mancata nomina, la Regione
Molise non poteva neppure essere presente ai Tavoli tecnici.
Alla nota erano allegate la mozione approvata dal Consiglio
regionale in data 31 luglio 2018 avente a oggetto «Individuazione del
Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro dai
disavanzi nel settore sanitario della Regione Molise» e la relazione
a firma congiunta del direttore generale della salute della Regione
Molise e del direttore generale dell'Azienda sanitaria della Regione
Molise (ASReM), concernente le «Criticita' relative alla mancata
nomina del Commissario ad acta».
Nella mozione il Consiglio regionale rilevava come «la Regione
Molise, stante il regime di commissariamento e in assenza delle
attribuzioni al dott. Toma delle funzioni di Commissario ad acta»
fosse «completamente esautorata di ogni funzione in materia
sanitaria, pur rientrando quest'ultima tra quelle attribuite dalla
Costituzione alla legislazione concorrente».
Il Consiglio regionale, inoltre, osservava che non solo non
v'erano ostacoli normativi al conferimento dell'incarico
commissariale al dott. Toma, ma tale scelta risultava anche
«oltremodo auspicabile» per «ragioni di opportunita' istituzionale e
di garanzia della rappresentativita' democratica dei territori».
3.3. - Non avendo ricevuto alcun riscontro, con Nota 12 novembre
2018, prot. n. 143915, il presidente della Regione diffidava
formalmente la Presidenza del Consiglio dei ministri a nominarlo
senza indugio Commissario ad acta, come previsto dalla normativa
vigente.
4. - Con delibera del 7 dicembre 2018 - trasmessa all'odierna
ricorrente il successivo 10 dicembre 2018 - il Consiglio dei ministri
nominava il dott. Angelo Giustini commissario ad acta e la dott.ssa
Ida Grossi subcommissario per l'attuazione del piano di rientro dai
disavanzi del servizio sanitario della Regione Molise.
In data 27 dicembre 2018 il Commissario e il sub-Commissario si
insediavano ufficialmente.
La delibera impugnata e' illegittima e violativa delle
attribuzioni costituzionali della ricorrente, che ne chiede
l'annullamento per i seguenti motivi di
Diritto
Premessa.
Codesta ecc.ma Corte ha in piu' occasioni ricordato che «la
disciplina dei piani di rientro dai deficit di bilancio in materia
sanitaria e' riconducibile a un duplice ambito di potesta'
legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica» (Corte
cost., sentenze numeri 278 del 2014 e 266 del 2016).
La delibera in epigrafe - concernente la nomina del Commissario e
del sub-Commissario per l'attuazione del piano di rientro dai
disavanzi del servizio sanitario - tocca, pertanto, un campo
certamente coperto da attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite. Sempre per costante giurisprudenza di codesto ecc.mo
Collegio, «"il tono costituzionale del conflitto sussiste quando le
regioni non lamentino una lesione qualsiasi, ma una lesione delle
proprie attribuzioni costituzionali (sentenze n. 263 del 2014, n. 52
del 2013, n. 305 del 2011, n. 412 del 2008, n. 380 del 2007 e n. 467
del 1997)" (sentenza n. 87 del 2015)» (cosi' nella sentenza n. 260
del 2016).
Orbene, come - si confida - si dimostrera' nelle specifiche
censure, la delibera indicata in epigrafe non solo interseca, ma lede
irrimediabilmente le prerogative costituzionali della Regione Molise.
Il Consiglio dei ministri, infatti, ha esercitato un potere
radicalmente diverso da quello attribuitogli dalla legge, cosi'
integrando un'ipotesi di palese «carenza di potere in concreto»,
senz'altro idonea a conferire il c.d. «tono costituzionale» al
presente conflitto (cfr. sentenze numeri 104 del 2016 e 10 del 2017).
«Tono» che - si badi - non viene certamente meno in ragione delle
violazioni di legge che si aggiungono alla violazione della
Costituzione e viziano il provvedimento impugnato (violazioni di
legge che la Regione Molise censura con separato ricorso al giudice
amministrativo).
Com'e' noto, invero, l'orientamento di codesta ecc.ma Corte e'
chiarissimo nel tenere «distinti i casi in cui la lesione derivi da
un atto meramente illegittimo (la tutela dal quale e' apprestata
dalla giurisdizione amministrativa), da quelli in cui l'atto e'
viziato per contrasto con le norme attributive di competenza
costituzionale (mentre non rileva che l'atto possa essere anche
oggetto di impugnazione in sede giurisdizionale) (cosi'
espressamente, sentenze n. 260 del 2016, n. 87 del 2015, n. 137 del
2014)» (sent. n. 10 del 2017).
1. - Violazione degli articoli 3, 97, 117, comma 3, e 118 della
Costituzione.
Come segnalato in narrativa, il Consiglio dei ministri e' stato
chiamato a deliberare l'affidamento dell'incarico commissariale de
quo per la sola ed esclusiva ragione della naturale cessazione del
mandato elettivo del precedente presidente della regione, il quale
era stato nominato Commissario proprio in ragione della titolarita'
di tale carica regionale.
Il Consiglio dei ministri, pertanto, avrebbe dovuto limitarsi a
prendere atto della cessazione di quell'incarico e dell'elezione del
nuovo presidente della regione pro tempore, sostituendolo
nell'incarico commissariale secondo lo stesso avvicendamento avutosi
per il mandato regionale, in ossequio alle disposizioni allora
vigenti (espressamente richiamate in narrativa).
Nel caso di specie, invece, il Consiglio dei ministri ha nominato
Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro un soggetto
terzo, non titolare di alcun incarico o ruolo istituzionale presso la
Regione Molise.
Ovviamente tale scelta non viene qui censurata per la (pur
evidente e gia' segnalata) violazione di legge che la caratterizza,
ma perche' e' stata assunta omettendo completamente la concreta
valutazione di una pluralita' di elementi coessenziali al corretto
esercizio dei poteri sostitutivi demandati dal Governo nei confronti
delle regioni in piano di rientro.
Tutto cio' si risolve, anzitutto, in una grave lesione delle
attribuzioni della Regione ricorrente nelle materie di competenza
legislativa concorrente «tutela della salute» e «coordinamento della
finanza pubblica», inevitabilmente coinvolte ogniqualvolta siano
rimessi in gioco gli equilibri sottesi al Piano di rientro dai
deficit di bilancio in materia sanitaria.
1.1. - Questa difesa non ignora che codesta ecc.ma Corte ha
segnalato, con riferimento ad altre regioni - soggette, come la
ricorrente, al Piano di rientro in materia sanitaria - che «il lungo
protrarsi del commissariamento costituisce [...] un sintomo negativo
dell'andamento di tale processo, cosicche' si accentua l'esigenza di
soluzioni strutturali univoche ed efficaci e del rigoroso rispetto
delle regole a tale scopo concepite» (sent. n. 117 del 2018).
Nondimeno, giova sin d'ora segnalare che, per quanto
specificamente concerne la Regione Molise:
la nomina di un Commissaria ad acta esterno, anziche' del
presidente pro tempore della Regione, non risponde certamente, come
si vedra', all'esigenza di «soluzioni strutturali, univoche ed
efficaci»;
la disciplina di settore vigente ratione temporis al momento
dell'adozione della delibera non solo non vietava il conferimento
dell'incarico al presidente pro tempore della Regione, ma addirittura
imponeva tale designazione;
quanto all'andamento del processo di rientro dal deficit
sanitario, e' lo stesso Ministero della salute a rilevare, dopo la
riunione di verifica del 20 novembre 2018 (come risulta da
documentazione che si allega), che per il Molise il punteggio della
griglia LEA «si colloca nell'anno 2017 (seppur provvisorio) al di
sopra della soglia di adempienza con un punteggio pari a 167»
(Livello di sufficienza: >160);
tanto, si badi, benche' dall'aprile 2018 la Regione Molise
sia rimasta priva di una struttura commissariale deputata
all'attuazione del Piano di rientro, a causa dell'inerzia del Governo
a esercitare il proprio potere di nomina del Commissario ad acta
nella persona del presidente pro tempore della Regione.
Ancora in limine giova precisare che l'odierna ricorrente non
ignora neppure l'orientamento espresso da codesta ecc.ma Corte nella
sentenza n. 199 del 2018, ove si e' segnalato che un commissariamento
della sanita' regionale che si protragga per un lungo periodo
determina ripercussioni «anche sugli equilibri della forma di governo
regionale, a causa del perdurante esautoramento del consiglio e della
stessa giunta a favore del Commissario ad acta», soprattutto - ad
avviso di questa Corte - «quando e' impersonato dal presidente della
giunta, in un ambito cruciale per il governo della regione».
Nondimeno, la questione oggetto del presente gravame e'
indubbiamente diversa da quella scrutinata in quella pronuncia,
atteso che non concerne i rapporti tra le prerogative costituzionali
degli organi regionali e i poteri del Commissario ad acta (e dunque
tra legge regionale e atti commissariali).
Cio' che in questa sede si contesta e' - a monte - il fatto che
il Consiglio dei ministri non avesse il potere di conferire
l'incarico commissariale a un soggetto esterno in presenza delle
condizioni, giuridiche e di fatto, sussistenti al 7 dicembre 2018,
data di adozione della delibera qui gravata.
Giova infatti ricordare che nel presente giudizio risultano del
tutto irrilevanti le modifiche che l'art. 25-septies del
decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, ha apportato alle disposizioni
che disciplinano la nomina dei commissari nelle regioni sottoposte a
un Piano di rientro. Tanto, per la semplice ragione che il menzionato
art. 25-septies, non presente nell'originario testo del
decreto-legge, e' stato introdotto dalla sua legge di conversione
(legge 17 dicembre 2018, n. 136), entrata in vigore solo il 19
dicembre 2018, ben dodici giorni dopo l'adozione della delibera qui
gravata.
Qui, dunque, non si discute ne' dell'opportunita' di trattenere
l'incarico commissariale in capo al presidente della regione
commissariata ne' della legittimita' costituzionale di una norma
sopravvenuta che abbia imposto di scindere le due posizioni.
Col presente ricorso - infatti - a codesta ecc.ma Corte si chiede
esclusivamente di accertare che con la delibera indicata in epigrafe
il Consiglio dei ministri ha esercitato un potere radicalmente
diverso da quello attribuitogli dalla legge e che - come si
dimostrera' - non gli spettava.
Tutto cio' premesso, e' possibile osservare segue.
1.2. - In primo luogo occorre segnalare che il Consiglio dei
ministri, nella delibera di cui in epigrafe, ha omesso una concreta
valutazione concernente:
i) l'eventuale impossibilita' di nominare Commissario il
presidente pro tempore della Regione;
ii) l'opportunita' di conferire l'incarico a un soggetto che
assicurasse un confronto con l'Amministrazione regionale grazie alla
coincidenza, in capo alla medesima persona, di un incarico
istituzionale presso la Regione;
iii) lo stato di avanzamento del piano di rientro dal deficit
sanitario;
iv) gli effetti sul sistema sanitario regionale derivanti dal
grave ritardo accumulato dal Governo nella nomina del nuovo
Commissario;
v) il parere della Conferenza delle regioni e delle province
autonome che, con nota 2018/104/SRFS/C7, ha affermato che il
conseguimento degli obiettivi del piano di rientro dal deficit
sanitario necessita di un continuo confronto con l'Amministrazione
regionale e che la designazione a commissario del presidente della
regione assicura «continuita' e forza all'azione di risanamento», in
quanto garantisce «il massimo raccordo possibile tra la
programmazione regionale, l'azione amministrativa e la scelta del
commissario», contemperando le esigenze correlate ai vincoli di
bilancio con quelle di opportuna allocazione dei servizi sui
territori, attraverso una programmazione pienamente consapevole delle
risorse di personale, finanziarie e organizzative del sistema
sanitario regionale.
Alla luce di quanto sopra indicato, il conferimento dell'incarico
commissariale a un soggetto diverso dal presidente della regione e,
peraltro, esterno all'istituzione regionale, deliberato senza alcuna
valutazione correlata alla concreta situazione del sistema sanitario
regionale molisano, risulta irragionevolmente punitivo nei confronti
della Regione.
Cosi' facendo, infatti, il Governo ha ulteriormente compresso
l'autonomia regionale senza considerare quale fosse l'opzione
migliore per il caso specifico della Regione Molise.
1.3. - Per tali ragioni, la delibera in oggetto e' illegittima
per una pluralita' di profili.
In primo luogo essa determina, senza alcuna valida ragione di
rilievo costituzionale, un'ulteriore compressione delle competenze
sia legislative che amministrative della Regione nelle materie
«tutela della salute» e «coordinamento della finanza pubblica», in
patente violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.,
nonche' degli articoli 117, comma 3, e 118 Cost.
Non solo. La delibera qui gravata sopprime, senza perseguire
alcun interesse meritevole di tutela, il collegamento istituzionale
tra la struttura commissariale e l'Amministrazione regionale. Anche
tale scelta risulta palesemente irragionevole e quindi in contrasto
con l'art. 3 Cost., atteso che, proprio quando il commissariamento
dovrebbe volgere al termine, l'iter di rientro viene inspiegabilmente
rallentato attraverso il ricorso a un Commissario esterno (che, giova
ribadirlo, interviene a seguito di un periodo di «stallo» causato
proprio dall'inerzia del Governo).
Cosi' facendo, la delibera in epigrafe si pone in contrasto anche
con l'elementare canone di buon andamento della pubblica
amministrazione sancito all'art. 97 Cost. e con i principi di
efficienza ed economicita' dell'Amministrazione (come specificamente
si dira' al quarto motivo di ricorso).
Tanto, con dirette ripercussioni sulle competenze legislative e
amministrative costituzionalmente riconosciute alla Regione dagli
articoli 117, comma 3, e 118 della Costituzione, che il
commissariamento impedisce di esercitare.
2. - Violazione, per altro profilo, del principio di ragionevolezza
ex art. 3 Cost., del principio del buon andamento della pubblica
amministrazione ex art. 97 Cost., degli articoli 117, comma 3, 118 e
120 Cost.
La delibera in esame e' illegittima anche per un diverso profilo,
connesso alla disciplina costituzionale dell'esercizio dei poteri
sostitutivi e al principio della leale collaborazione, la cui
violazione incide direttamente sulle attribuzioni costituzionali
dell'odierna ricorrente.
A tal proposito, codesta ecc.ma Corte, nella sentenza n. 171 del
2015 (richiamata anche dalla piu' recente sentenza n. 56 del 2018) -
espressiva di un consolidato orientamento - ha affermato che l'art.
120 Cost. impone allo Stato di esercitare i poteri sostitutivi nel
rispetto di limiti precisi, in quanto essi:
«devono essere attivati solo in caso di accertata inerzia
della regione o dell'ente locale sostituito»;
«devono rispettare il principio di leale collaborazione
all'interno di un procedimento nel quale l'ente sostituito possa far
valere le proprie ragioni»;
«devono conformarsi al principio di sussidiarieta'».
Nel caso di specie, nessuno di questi criteri e' stato
rispettato.
In primo luogo, non consentendo l'avvicendamento tra il
precedente e l'attuale presidente della regione e' stato compresso lo
spazio di autonomia gia' riconosciuto alla Regione nel procedimento
di rientro dal deficit sanitario, senza verificare se tale misura
fosse proporzionata e necessaria e se tale necessita' derivasse dalla
«accertata inerzia della Regione» nel dare attuazione al piano di
rientro.
Non solo. Nel caso di specie la delibera e' stata adottata senza
neppure richiedere o acquisire il parere dell'odierna ricorrente,
benche' l'art. 2, comma 84, della legge n. 190 del 2014, imponesse di
sentire la Regione.
Gia' solo per tali ragioni, risulta innegabile la violazione
dell'art. 120 Cost., pel profilo della leale collaborazione, oltre
che del canone di ragionevolezza e proporzionalita' discendente
dall'art. 3 Cost.
Il mancato rispetto della disciplina costituzionale in materia di
esercizio dei poteri sostitutivi si riflette, pero', immediatamente
sulle attribuzioni conferite alla Regione dagli articoli 117, comma
3, Cost. (con specifico riferimento alla materia «tutela della
salute») e all'art. 118 Cost.
E' di tutta evidenza, infatti, che a seguito della delibera
contestata col presente gravame la Regione finisce per non avere
alcun ruolo all'interno della struttura commissariale, benche' il
principio di leale collaborazione e l'art. 120 Cost. impongano che le
regioni «direttamente interessat[e] dall'esercizio del potere
sostitutivo siano specificamente e individualmente coinvolt[e] in
modo da poter far valere le proprie ragioni».
Tanto, anche in ispregio del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione sancito all'art. 97 Cost.
3. - Violazione del legittimo affidamento.
Tra i parametri violati dalla delibera censurata va aggiunto
anche quello della tutela del legittimo affidamento. Quest'ultimo,
com'e' noto, costituisce un «principio connaturato allo Stato di
diritto» (cosi' Corte costituzionale, sentenza n. 103 del 2013), che
tutela le situazioni soggettive consolidatesi sulla base di atti -
provenienti da organi amministrativi, legislativi o giudiziari -, che
abbiano generato nei destinatari un'aspettativa di stabilita'.
3.1. - Orbene, come gia' emerso in narrativa, le norme rilevanti
e vigenti al 7 dicembre 2018 imponevano al Governo di conferire
l'incarico di commissario ad acta al presidente della regione,
precetto derogabile esclusivamente nell'ipotesi - che qui non
ricorreva dell'impedimento o delle dimissioni di quest'ultimo.
Cosi' stando le cose, non v'era ragione di supporre che il
Governo potesse «aggirare» un dato legislativo tanto inequivoco,
sicche' la Regione poteva senz'altro fare affidamento sulla
stabilita' e la cogenza del combinato disposto degli articoli 1,
comma 395, della legge n. 232 del 2016 e 2, comma 84-bis, della legge
n. 191 del 2009, nella formulazione vigente ratione temporis.
Per di piu', le precedenti delibere del Consiglio dei ministri
del 21 marzo 2013 e del 18 maggio 2015 avevano conservato in capo
all'ex presidente della Regione Molise la funzione di Commissario ad
acta.
Non v'era quindi motivo di dubitare che, a seguito delle elezioni
del 22 aprile 2018, le stesse funzioni sarebbero transitate al suo
successore. Tanto, per il semplice fatto che la sola causa efficiente
della nomina di un nuovo commissario e' stata - giova ribadirlo -
solo l'avvenuta elezione del nuovo presidente. Nulla, viceversa, sul
piano della normativa rilevante era mutato.
La legittima aspettativa di continuita' e' stata quindi frustrata
senza alcuna ragione giustificativa.
3.2. - Com'e' noto, secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte, di recente ribadita nella sentenza n. 154 del 2017:
«il valore del legittimo affidamento nella certezza dei
rapporti giuridici - la cui nozione appare sovrapponibile a quella
maturata in ambito europeo, "stante la sostanziale coincidenza degli
indici sintomatici della lesione del principio dell'affidamento
elaborati nella giurisprudenza di questa Corte e in quella delle
Corti europee" (sentenze n. 16 del 2017 e n. 203 del 2016) - trova
copertura costituzionale nell'art. 3 Cost.», ma non «in termini
assoluti e inderogabili»;
difatti, da un lato, «la posizione giuridica che da' luogo a
un ragionevole affidamento nella permanenza nel tempo di un
determinato assetto regolatorio deve risultare adeguatamente
consolidata, sia per essersi protratta per un periodo
sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto
sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole
fiducia nel suo mantenimento»;
dall'altro, «interessi pubblici sopravvenuti possono esigere
interventi normativi diretti a incidere in senso sfavorevole anche su
posizioni consolidate - con il limite della proporzionalita'
dell'incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico
perseguiti (sentenza n. 56 del 2015) - o su assetti regolatori
precedentemente definiti (ex plurimis, sentenza n. 216 del 2015)».
Ebbene: nell'odierna fattispecie, per le ragioni gia' viste,
l'aspettativa della Regione era certamente consolidata, e, in ogni
caso, non v'era stata, nelle more dell'adozione della delibera
gravata, alcuna modifica normativa astrattamente idonea a incidere
nella posizione della Regione Molise.
D'altra parte, neppure si e' avuta, da parte del Consiglio dei
ministri, con la delibera impugnata, alcuna (reale) valutazione degli
interessi pubblici in capo alla Regione e ai suoi abitanti (che essa
rappresenta istituzionalmente), tale da poter, se non giustificare,
quantomeno motivare la frustrazione del legittimo affidamento riposto
dalla Regione nella situazione esistente.
4. - Violazione degli articoli 81 e 97 Cost., in riferimento agli
articoli 117, comma 3, e 118 Cost., nonche' in riferimento al
principio di leale collaborazione.
La delibera del Consiglio dei ministri del 7 dicembre 2018 e'
altresi' violativa degli articoli 81 e 97 Cost., in riferimento alle
attribuzioni costituzionali riconosciute alla Regione nelle materie
«tutela della salute» e «coordinamento della finanza pubblica» ex
articoli 117, comma 3, e 118 Cost., nonche' in riferimento al
principio di leale collaborazione.
4.1. - Come segnalato in narrativa, gli oneri derivanti dalla
gestione commissariale sono, stando a quanto previsto dall'art. 4,
comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007, «a carico della regione
interessata».
Orbene, e' di patente evidenza che la delibera qui censurata -
discostandosi dai modelli di gestione commissariale sin qui
sperimentati - ha disposto la nomina di un commissario e un
sub-commissario entrambi esterni, i quali, ovviamente, dovranno
essere remunerati.
Pertanto, mentre nelle precedenti strutture commissariali
l'esborso a carico della Regione riguardava la sola spesa per il
sub-commissario esterno - atteso che il presidente pro tempore
svolgeva l'incarico di Commissario ad acta senza oneri ulteriori -,
in forza della delibera qui censurata la Regione risulta gravata di
una spesa aggiuntiva.
Il punto non sarebbe di per se' decisivo - come invece e' - se
non considerassimo due elementi.
Anzitutto, l'odierna ricorrente e' sottoposta a Piano di rientro
e, per tale ragione, e' soggetta a vincoli finanziari assai
stringenti che si risolvono, inevitabilmente, in una compressione
della sua autonomia legislativa. Compressione che codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha dimostrato di ritenere inevitabile, rilevando
persino che «l'illegittimita' costituzionale della legge regionale
sussiste anche quando l'interferenza e' meramente potenziale e,
dunque, a prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i
poteri del commissario incaricato di attuare il piano di rientro
(sentenza n. 110 del 2014)" (sentenza n. 227 del 2015)» (sentenza n.
14 del 2017).
Tutto cio' considerato, desta serie perplessita' il fatto che una
regione - per evitare ogni eventuale interferenza con l'attivita' del
Commissario - debba astenersi da tutti gli interventi non previsti
dal Piano che possano aggravare il disavanzo sanitario regionale
(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 104 del 2013) e possa far
valere «gli interessi della collettivita' amministrata [...] entro i
limiti imposti dal legislatore nel delicato periodo del risanamento»
(Corte cost., sentenza n. 117 del 2018), mentre il Governo puo'
arbitrariamente decidere di onerare quella stessa regione di spese
ulteriori e ingiustificate.
Giova infatti ribadire - e qui veniamo al secondo elemento
essenziale ai fini del decidere - che qui v'era un altro soggetto
titolare di incarico istituzionale nella Regione che aveva chiesto,
in ossequio alla normativa vigente, di svolgere l'incarico in
contestazione e che avrebbe potuto provvedervi in tempi piu' stretti,
in ragione dell'approfondita conoscenza della realta' sulla quale
intervenire, e senza costi.
Il dott. Toma, nella qualita' di presidente pro tempore della
Regione Molise, aveva infatti chiesto formalmente sin dal 23 maggio
2018 di essere nominato Commissario ad acta.
Il Consiglio dei ministri, pero', non solo ha ignorato tale
richiesta, ma ha lasciato la Regione ricorrente del tutto priva di
una struttura commissariale per circa otto mesi, senza affatto
curarsi ne' degli effetti che tale grave ritardo avrebbe prodotto sul
sistema sanitario regionale ne' dello stato di avanzamento del piano
di rientro dal deficit sanitario.
Una volta decorso tale lasso di tempo, il Governo ha
ulteriormente rallentato l'iter di rientro scegliendo di conferire
l'incarico a due soggetti esterni.
4.2. - Alla luce di quanto sin qui osservato emerge con
chiarezza, innanzitutto, che l'esigenza di contenimento della spesa
pubblica riconducibile al disposto di cui all'art. 81 Cost. e'
apertamente frustrata dalla delibera qui censurata, che impone del
tutto irragionevolmente un considerevole aggravio della spesa
pubblica.
Non solo. La delibera adottata il 7 dicembre 2018 non reca alcuna
indicazione delle ragioni che rendevano necessario abbandonare un
modello economicamente piu' vantaggioso per le finanze pubbliche, in
favore di un altro che impone alla Regione nuovi oneri.
Tanto - si badi - per il semplice fatto che tali ragioni non
sussistevano e che i maggiori oneri a carico della Regione
costituiscono semplicemente l'effetto dell'aprioristico pregiudizio
negativo del Governo nei confronti della concentrazione dell'incarico
commissariale e di quello di presidente pro tempore della giunta
regionale.
Per l'effetto, benche' le norme attributive del potere
sostitutivo in materia di attuazione del Piano di rientro dal
disavanzo nel settore sanitario perseguano lo scopo di contenimento
della spesa sanitaria regionale, il Governo ha esercitato tale potere
finendo per aumentare la spesa pubblica.
E' dunque di patente evidenza che la delibera censurata si pone
in contrasto, oltre che con gli articoli 81 Cost., anche con l'art.
97 Cost., poiche' risulta apertamente disatteso il criterio di
economicita' ivi indicato, «secondo cui l'azione delle pubbliche
amministrazioni deve perseguire i propri obiettivi, garantendo il
buon andamento e l'imparzialita' con il minimo dispendio di risorse»
(Corte cost., sentenza n. 133 del 2016).
5. - In subordine. Illegittimita' costituzionale degli articoli 1,
comma 395, della legge n. 232 del 2016 e 2, comma 84-bis, della legge
n. 191 del 2009, nella formulazione vigente ratione temporis.
Si e' visto che la disciplina di settore vigente ratione temporis
non solo non vietava il conferimento dell'incarico al presidente pro
tempore della regione, ma addirittura imponeva tale designazione.
Cio' premesso, in via subordinata, nella denegata e non creduta
ipotesi in cui codesta ecc.ma Corte ritenesse che dal combinato
disposto degli articoli 1, comma 395, della legge n. 232 del 2016 e
2, comma 84-bis, della legge n. 191 del 2009, nella formulazione
vigente ratione temporis, discendesse invece l'impossibilita' di
nominare il presidente della regione commissario ad acta, la
deliberazione impugnata sarebbe comunque illegittima, in ragione
dell'illegittimita' costituzionale delle segnalate disposizioni (ove
interpretate nel senso da ultimo indicato).
In tal caso, infatti, tutti i vizi sin qui segnalati
affliggerebbero direttamente la disciplina legislativa, che:
i) nel corso del procedimento di rientro dal deficit
consentirebbe l'esclusione del rappresentante della regione dalla
struttura commissariale senza una previa valutazione dello stato di
avanzamento del piano di rientro e dell'opportunita' di garantire un
confronto costante tra struttura commissariale e amministrazione
regionale;
ii) impedirebbe la nomina a commissario ad acta dei titolari
degli incarichi istituzionali presso la regione attraverso un
automatismo legislativo irragionevole e contraddittorio con le
finalita' e le caratteristiche del piano di rientro dal deficit
sanitario;
iii) impedirebbe alla regione di mantenere gli spazi di
autonomia e partecipazione procedimentale nel corso dell'esercizio
dei poteri sostitutivi da parte dello Stato;
iv) determinerebbe ulteriori spese, irragionevoli e non
necessarie, a carico del sistema sanitario regionale.
Per tali ragioni, nell'ipotesi da ultimo considerata, la Corte
costituzionale dovrebbe scrutinare la legittimita' delle menzionate
disposizioni attraverso la c.d. «autorimessione» della questione di
legittimita' costituzionale, dichiarandole illegittime in quanto
violative del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97
Cost., del principio di leale collaborazione ex art. 117 Cost. e
degli articoli 81, 97, 117, comma 3, 118 e 120 Cost.