Ricorso per la Regione Puglia, in persona del Presidente
pro-tempore della G.R. Dott. Michele Emiliano, rappresentata e difesa
dall'Avv. Pierluigi Balducci, giusta procura speciale in calce al
presente atto e in virtu' di delib. G.C. n. 353 del 26 febbraio 2019,
con lui elettivamente domiciliata in Roma alla via Barnaba Tortolini,
n. 30, presso lo studio Placidi;
contro lo Stato italiano, in persona del Presidente del Consiglio
dei ministri pro-tempore;
per l'annullamento della legge 30 dicembre 2018, n. 145,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2018 nelle parti
in cui:
a) non ha disposto l'assegnazione alle regioni delle risorse
connesse all'esercizio delle funzioni non fondamentali delle Province
attribuite alle regioni medesime (con riferimento all'art. 1, commi
833, 835 e 841, nonche' all'art. 3 in combinato disposto con la
tabella 2 (stato di previsione), Missione 2 (relazioni finanziarie
con le autonomie territoriali);
b) non ha previsto il trasferimento alle regioni di tutte le
somme inerenti il minor gettito IRAP determinatosi per effetto delle
misure di cui alla legge n. 190/2014, art. 1, comma 20 (con
riferimento all'art. 1, commi 833, 835 e 841, nonche' all'art. 3 in
combinato disposto con la tabella 2 (stato di previsione), Missione 2
(relazioni finanziarie con le autonomie territoriali), Programma 3
(rapporti con enti territoriali).
Premessa
I. Con riferimento alle risorse connesse all'esercizio delle funzioni
non fondamentali.
La legge Del Rio n. 56 del 7 aprile 2014 nel distinguere fra
funzioni fondamentali (pianificazione territoriale, trasporti e
strade, scuola, edilizia scolastica, assistenza
tecnico-amministrativa agli ee.ll., pari opportunita') (art. 1, comma
85) e funzioni non fondamentali (tutte le altre, art. 1, comma 89)
svolte dalle province ebbe a disporre che le seconde fossero
attribuite ad altri enti da Stato e regioni, secondo le rispettive
competenze, in attuazione dell'art. 118 della Costituzione. Con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26 settembre 2014,
ai sensi del comma 92 dell'art. 1 legge n. 56/2014, furono fissati i
criteri per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative connesse all'esercizio delle
funzioni provinciali da trasferire.
Inoltre, la legge Del Riso preciso' che si tenesse conto delle
risorse finanziarie gia' spettanti alle province ai sensi dell'art.
119 Cost. «dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali»
(comma 92 cit., II periodo).
La successiva legge di stabilita' (n. 190 del 2014), pertanto,
attesa l'intervenuta riorganizzazione degli enti locali e la
conseguente preventivata riduzione di costi, fisso' all'art. 1, comma
418, a carico di province e citta' metropolitane un contributo al
contenimento della spesa corrente (da uno a tre milioni di euro per
gli anni 2015-2017).
Prorogati i termini di attuazione del processo di riordino delle
funzioni provinciali con il decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 conv.
in legge n. 125/2015, la Regione Puglia ha provveduto a dare
compimento alle previsioni della Del Rio con l'approvazione delle
LL.RR. n. 31 del 30 ottobre 2015 e n. 9 del 27 maggio 2016.
In particolare l'art. 2 della L.R. Puglia n. 9/2016 ha disposto
il trasferimento alla Regione delle seguenti funzioni in precedenza
esercitate dalle province:
a) funzioni di cui all'art. 4, comma 1, L.R. n. 31/2005;
b) funzioni in materia di valorizzazione dei beni culturali,
biblioteche, musei e pinacoteche;
c) funzioni di controllo e vigilanza ambientale e rurale;
d) funzioni in materia di turismo;
e) funzioni relative al trasporto e integrazione scolastica
degli alunni disabili, nonche' all'assistenza per alunni audio e
videolesi;
f) funzioni in materia di formazione professionale.
All'intervenuto trasferimento di funzioni in capo alle regioni
non v'e' stata, pero', mai corrispondenza di trasferimento di risorse
da parte dello Stato.
L'epigrafata legge n. 145/2018 di approvazione del bilancio di
previsione 2019 e di quello pluriennale 2019-2021, difatti, nulla ha
previsto in termini di assegnazione di risorse alle regioni per lo
svolgimento delle funzioni provinciali non fondamentali ad esse
trasferite.
II. Con riferimento al trasferimento del minor gettito IRAP.
In materia di federalismo fiscale gia' la legge delega 5 maggio
2009, n. 42, nel fissare i principi e i criteri direttivi cui
informare i decreti legislativi attuativi dell'art. 119 Cost., aveva
disposto l'esclusione di interventi statali sulle basi imponibili e
sulle aliquote dei tributi che non siano del proprio livello di
governo. In caso di intervento dello Stato sui tributi degli enti
locali, pero', la legge precisava che: «essi sono possibili, a
parita' di funzioni amministrative conferite, solo se prevedono la
contestuale adozione di misure per la completa compensazione» delle
conseguenti minori entrate.
Parimenti, con riferimento ai tributi propri derivati e alle
addizionali sui tributi erariali, l'art. 11 del decreto legislativo
n. 68 del 6 novembre 2011 dispone che: «gli interventi statali sulle
basi imponibili e sulle aliquote dei tributi regionali di cui
all'art. 7, comma 1, lettera b), numeri 1) e 2), della citata legge
n. 42 del 2009 sono possibili, a parita' di funzioni amministrative
conferite, solo se prevedono la contestuale adozione di misure per la
completa compensazione tramite modifica di aliquota o attribuzione di
altri tributi».
La legge di stabilita' per l'anno 2015, 23 dicembre 2014, n. 190,
con l'art. 1, comma 20, ebbe pero' a modificare la determinazione
della base imponibile IRAP a decorrere dal periodo d'imposta
successivo a quello in corso, senza che fosse prevista alcuna forma
di compensazione a favore delle regioni e a carico dello Stato.
Successivamente, atteso il minor gettito determinatosi in danno
delle regioni, l'art. 8, comma 13-duodecies, decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78 conv. in legge 6 agosto 2015, n. 125, ha si' previsto
l'attribuzione alle regioni di contributi per gli anni 2015, 2016 e
successivi ma in misura del tutto inidonea a compensare completamente
il minor gettito provocato dall'intervento statale, malgrado la
surrichiamata espressa previsione normativa. Gia' tale previsione
appare illegittima.
In particolare in Puglia, malgrado l'erogazione del contributo
ex decreto-legge n. 78/2015, come si evince dalla nota MEF del 5
novembre 2015, protocollo n. 21117, dall'Intesa Conferenza
Stato-regioni del 27 luglio 2017 e dal prospetto riassuntivo
integrazione minori entrate IRAP, a fronte di un gettito IRAP ante
2015 di euro 109.641.000 s'e' realizzato un minor gettito: per euro
17.376,570 (anno 2015), per euro 29.705.500 (anno 2016), per euro
25.050.560 (anno 2017), per euro 21.126.570 (anno 2018), per euro
18.588.570 (anno 2019); per un totale di euro 111.847.770.
Quindi, seppure in continuita' con le scelte legislative
precedenti, anche la legge n. 145/2018 ha del tutto omesso di
compensare completamente il minor gettito IRAP subito dalle regioni.
La tabella n. 2 dello Stato di previsione del MEF allegata
all'art. 3 della legge n. 145/2018 difatti al Programma 3 (rapporti
finanziari con enti territoriali) prevede l'azione «Reintegro del
minor gettito IRAP destinato alle regioni sul costo del lavoro» con
uno stanziamento complessivo per il triennio 2019-2021 pari ad euro
384.673.000 (per la Regione Puglia, in base alle previsioni della
Conferenza Stato regioni del 27 luglio 2017, la quota di riparto e'
pari ad euro 19.753.430). Tale importo corrisponde esattamente al
contributo previsto dall'art. 8, comma 13-duodecies, decreto-legge n.
78/2015 che, pero', e' assolutamente parziale rispetto alla completa
compensazione dovuta dallo Stato. Quindi, la legge impugnata non
dispone la completa compensazione del minor gettito IRAP.
Motivi di ricorso
1) Violazione art. 119, commi 1 e 4, Cost.; violazione art. 120 Cost.
La legge di bilancio per l'anno 2019 svela con difficolta' il
mancato versamento dei contributi relativi alle risorse per le
funzioni provinciali non fondamentali trasferite alle regioni e per
il completo ristoro del minor gettito IRAP.
Di certo i commi 833, 835 e 841 dell'art. 1 della legge impugnata
indicano contributi a favore delle regioni a statuto ordinario per
accelerare gli investimenti pubblici (anche nuovi) in una misura che
sarebbe piu' consistente se fossero aggiunte le quote relative al
rimborso delle spese per lo svolgimento delle funzioni non
fondamentali gia' esercitate dalle province e le quote di
completamento del minor gettito da IRAP.
Allo stesso modo, le tabelle relative all'art. 3 della legge n.
145/2018 svelano che lo stato di previsione del MEF per l'anno 2019
non contiene alcuna posta a favore delle regioni relativa alle
risorse per le funzioni non fondamentali e indicano importi per il
minor gettito IRAP che non soddisfano completamente quanto non piu'
percepito dalle regioni medesime.
Con riferimento ad altre norme, contenute in precedenti leggi di
stabilita', di analogo contenuto a quelle odiernamente impugnate,
Codesta Sovrana Corte ha gia' avuto modo di esprimere il proprio
orientamento.
Inizialmente con sentenza n. 205 del 21 luglio 2016 (relativa
alla legge di stabilita' per l'anno 2015, n. 190 del 23 dicembre
2014) l'omessa previsione del ristoro a favore delle regioni delle
somme relative allo svolgimento delle funzioni provinciali non
fondamentali non fu considerata incostituzionale in quanto si ritenne
che la riassegnazione agli enti subentranti nell'esercizio delle
stesse funzioni non fondamentali avrebbe potuto essere disposta con
leggi successive.
Su ricorso della Regione Lombardia relativo alla legge 11
dicembre 2016, n. 232, con sentenza n. 84 del 20 aprile 2018, Codesta
Corte ha ribadito la correttezza dell'operato del legislatore statale
(rectius: l'inammissibilita' del ricorso) in quanto ha ritenuto che
la riassegnazione delle risorse sarebbe priva di qualsivoglia
automatismo e non si risolverebbe in una mera operazione contabile
che trasferisce all'ente subentrato le risorse a suo tempo impiegate
dalle province per lo svolgimento delle funzioni non fondamentali. In
altri termini la previsione di non riassegnare le risorse in
questione rientrerebbe nell'ambito della discrezionalita' del
legislatore statale.
La piu' recente sentenza Corte costituzionale n. 137 del 27
giugno 2018, su ricorsi proposti dalle Regioni Liguria, Toscana,
Campania, Veneto, Lombardia e Piemonte relativi al decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50, ha invece, sul solco comunque delle precedenti
affermazioni, sancito l'illegittimita' costituzionale delle
previsioni del legislatore statale.
Pur rimanendo riservata alla legislazione statale la
quantificazione delle risorse da trasferire, ha affermato Codesta
Sovrana Corte che: «La necessita' che il riordino di tali funzioni
sia accompagnato dal passaggio delle relative risorse - oltre a
risultare da diverse disposizioni della legge n. 56 del 2014 e dagli
atti attuativi di essa - deriva dall'art. 119 Cost.. Nel momento in
cui lo Stato avvia un processo di riordino delle funzioni non
fondamentali delle province, alle quali erano state assegnate risorse
per svolgerle, in attuazione dell'art. 119 Cost., questa stessa norma
costituzionale impedisce che lo Stato si appropri di quelle risorse,
costringendo gli enti subentranti (regioni o enti locali) a rinvenire
i fondi necessari nell'ambito del proprio bilancio, adeguato alle
funzioni preesistenti. L'omissione del legislatore statale lede
l'autonomia di spese degli enti in questione (art. 119, primo comma,
Cost), perche' la necessita' di trovare risorse per le nuove funzioni
comprime inevitabilmente le scelte di spesa relative alle funzioni
preesistenti, e si pone altresi' in contrasto con il principio di
corrispondenza fra funzioni e risorse, ricavabile dall'art. 119,
quarto comma, Cost.. La necessita' del finanziamento degli enti
destinatari delle funzioni amministrative, del resto, si fonda sulla
"logica stesa del processo di riordino delle funzioni" (sentenza n.
84 del 2018)».
«Poiche' l'interpretazione accolta dalla sentenza n. 205 del 2016
di questa Corte non ha trovato riscontro nel successivo operato dello
Stato. Si rende ora necessario sancire il dovere statale di
riassegnazione delle risorse con una pronuncia di accoglimento che
dichiari illegittimo l'art. 16, comma 1, nella parte in cui -
modificando l'art. 1, comma 418, della legge n. 190 del 2014 - non
prevede la riassegnazione alle regioni e agli enti locali, subentrati
nelle diverse regioni nell'esercizio delle funzioni provinciali non
fondamentali, delle risorse acquisite dallo Stato per effetto
dell'art. 1 commi 418 e 419, della legge n. 190 del 2014 e connesse
alle stesse funzioni non fondamentali».
Orbene, nel caso di specie, sussistono quindi tutti gli elementi
per dichiarare l'incostituzionalita' delle norme impugnate che hanno
sostanziato l'omissione del legislatore statale.
Da un lato, difatti, e' palese l'individuazione delle funzioni
non fondamentali un tempo svolte dalle province ed adesso assegnate
all'esercizio della Regione Puglia.
La L.R. Puglia n. 9 del 27 maggio 2016 ha, difatti, chiaramente
indicato le funzioni oggetto di trasferimento alla Regione (art. 2,
cit. che elenca le funzioni di valorizzazione dei beni culturali, in
materia di turismo, integrazione scolastica, formazione professionale
etc.).
Al contempo, il bilancio regionale di per se' evidenzia le somme
spese per lo svolgimento di tali funzioni.
Risultano cosi' assolti i requisiti indicati da Codesta Ecc.ma
Corte, nelle precedenti pronunce sul tema, perche' possa considerarsi
ammissibile il ricorso. Peraltro, il recupero delle somme relative
all'esercizio delle funzioni non fondamentali non puo' non essere
adottato dal legislatore statale tempestivamente.
Ha difatti recentissimamente affermato Codesta Sovrana Corte, con
riferimento pero' alla esecuzione di proprie pronunce, che: «le
diacroniche rimodulazioni derivanti dalle pronunzie di questa Corte
non possono essere rinviate ad libitum, ma devono essere adottate
tempestivamente e comunque entro la prima manovra di finanza pubblica
utile, perche' altrimenti gli interessi costituzionalmente tutelati
rimarrebbero nella sostanza privi di garanzia» (Corte Cost. 11
gennaio 2019, n. 6).
Le disposizioni impugnate quindi, privando la Regione Puglia
delle risorse corrispondenti alle nuove funzioni esercitate, hanno
costretto questa amministrazione a utilizzare le altre risorse
proprie ledendo l'autonomia finanziaria e di spesa di questo ente e
minando l'equilibrio di bilancio, in violazione dell'art. 119, comma
1, Cost.
Al contempo, la sottrazione di tali risorse viola il comma 4
dell'art. 119 Cost. in quanto viene meno il principio di
corrispondenza fra funzioni e risorse stesse.
Le norme statali impugnate violano inoltre il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
La materia in questione, difatti, ha trovato la sua sistemazione
anche nell'accordo sancito nella Conferenza unificata dell'11
settembre 2014 di attuazione delle previsioni di cui al comma 89
dell'art. 1 legge n. 56/2014.
Il riordino delle funzioni non fondamentali provinciali, cioe',
e' stato disposto anche attraverso un'intesa fra Stato e regioni la
cui sostanziale violazione con le norme impugnate, operata dal
legislatore statale, compromette il principio di leale collaborazione
di cui all'ultimo periodo del comma 2 dell'art. 120 Cost.
1-bis) Violazione art. 119, commi 1 e 4, Cost.; Violazione art. 120
Cost.
Identiche violazioni sussistono anche con riferimento alle
previsioni che non hanno compensato completamente il minor gettito
IRAP.
In premessa si e' gia' chiarita la misura del minor gettito
realizzatosi in capo alle regioni.
L'art. 8, comma 13-duodecies decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78
conv. in legge 6 agosto 2015, n. 125 ha previsto l'attribuzione alle
regioni e alle province autonome di una quota pari a euro
326.942.000,00 per l'anno 2015 e a euro 384.673.000,00 a decorrere
dall'anno 2016 al fine di compensare le minori entrate derivanti
dalla misura di cui al comma 20 dell'art. 1 legge n. 190/2014.
Il riparto di tale contributo e' approvato mediante Intesa in
sede di Conferenza permanente Stato - Regioni entro il 30 settembre
di ciascun anno, tenendo conto anche delle elaborazioni fornite
annualmente dal MEF.
Le somme riconosciute alla Regione Puglia sono gia' state
indicate in premessa. Tali rimborsi sono parziali malgrado l'espressa
contraria previsione dell'art. 2, comma 2, lettera t) legge n.
42/2009 e dell'art. 11 decreto legislativo n. 68/2011.
Il maggior effetto negativo verificatosi sul gettito delle
manovre regionali IRAP e' attestato proprio dai prospetti ex art.
77-quater, comma 6, decreto-legge n. 112/2008, conv. in legge n.
133/2008 predisposti dal MEF (e inviati alle regioni) in sede di
quantificazione annuale dei gettiti relativi all'ultimo anno
consuntivabile. Nello specifico l'ultimo aggiornamento della stima
del gettito in parola e' stato trasmesso dal MEF alla regione con
nota del 3 agosto 2018 per il triennio 2017-2019, con l'indicazione
degli importi gia' evidenziati in premessa.
Quindi, anche con riferimento alla omessa previsione
dell'integrale compensazione del minor gettito IRAP e' quantificato
espressamente il quantum del mancato rimborso.
Tutte le censure proposte relativamente all'omessa previsione
della attribuzione di risorse per l'esercizio delle funzioni non
fondamentali delle province da parte della regione e degli enti
locali, pertanto, sono riproposte con espresso riferimento alla
omissione in materia di minor gettito IRAP.
Tale mancato introito, difatti, viola l'autonomia finanziaria e
di spesa della regione non consentendo l'equilibrio di bilancio (art.
119, comma 1, Cost.), nonche' il principio di corrispondenza fra
funzioni e risorse (art. 119, comma 4, Cost.)
In particolare, circa la violazione del principio di leale
collaborazione (art. 120 Cost.), si sottolinea soltanto che anche in
questa materia, come suddetto, interviene la Conferenza unificata
Stato - Regioni. Con riferimento ad altro iter procedimentale,
pertanto, comunque sia, s'e' verificata un'intesa che risulterebbe
violata dalle omissioni del legislatore statale (cfr. intesa rep n.
141/CSR del 27 luglio 2017).
2) Violazione art. 117 Cost.
Entrambe le omissioni censurate violano le previsioni di cui
all'art. 117 Cost. che affida alle regioni la potesta' legislativa
nelle materie non espressamente riservate alla legislazione dello
Stato.
In materia di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario, difatti, la regione ha potesta' legislativa salvo che per
la determinazione dei principi fondamentali riservata allo Stato.
Tale autonomia legislativa risulta lesa dal legislatore statale
nel caso di specie in quanto, omettendo di destinare risorse alle
regioni per lo svolgimento delle funzioni provinciali non
fondamentali e per il minor gettito IRAP, di fatto, interviene in
materia di coordinamento della finanza pubblica sottraendo tale
potesta' alle regioni.