Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato c.f. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei confronti della
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge regionale Sardegna 28 dicembre
2018, n. 49, recante il «Bilancio di previsione triennale 2019-2021»,
pubblicata nel BUR n. 2 del 4 gennaio 2019, giusta delibera del
Consiglio dei ministri in data 27 febbraio 2019.
1. La legge regionale della Sardegna n. 49/2018, indicata in
epigrafe, composta da quattro articoli, come esplicita lo stesso
titolo, contiene il «Bilancio di previsione triennale 2019-2021».
E' avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe,
che approva gli stati di previsione delle entrate e delle spese negli
importi ivi indicati, la Regione Autonoma della Sardegna abbia
ecceduto dalle proprie competenze, in violazione della normativa
costituzionale, come si confida di dimostrare in appresso con
l'illustrazione dei seguenti
Motivi
1. L'art. 1 della legge Regione Autonoma Sardegna 28 dicembre
2018, n. 49 viola l'art. 81 della Costituzione.
L'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 49/2019 citata, in
particolare, prevede che «In base al principio contabile generale e
applicato della competenza finanziaria di cui rispettivamente agli
allegati 1 e 4/2 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), come integrato e corretto dal decreto legislativo 10 agosto
2014, n. 126 (Disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), sono
rispettivamente previste per l'anno 2019 entrate e spese di
competenza per euro 10.106.141.621,37 e di cassa per euro
9.121.772.268,85, per l'anno 2020 entrate e spese di competenza per
euro 8.731.538.626,70, per l'anno 2021 entrate e spese di competenza
per euro 8.326.043.052,67, in conformita' agli stati di previsione
delle entrate e delle spese allegati alla presente legge».
Inoltre, per ciascuno degli anni 2019, 2020, 2021, la Regione
Autonoma della Sardegna ha impegnato in favore dello Stato euro
250.245.000, a titolo di contributo alla finanza pubblica a valere
sulle quote di compartecipazione ai tributi.
Il predetto importo di euro 250.245.000, determinato senza tenere
conto del concorso di cui all'art. 16, comma 3, in tema di «Riduzione
della spesa degli enti territoriali», del decreto-legge 6 luglio
2012, contenente le «Disposizioni urgenti per la revisione della
spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure
di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario»,
convertito con modificazioni con la legge 7 agosto 2012, n. 135, pari
ad euro 285.309.000, risulta sottostimato per euro 446.000 annui.
Va ricordato che l'art. 1, comma 875, della legge 30 dicembre
2018, n. 145, contenente il «Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021», pone a carico della Regione, nelle more dell'Accordo con
lo Stato, il contributo alla finanza pubblica pari a complessivi 536
milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2019 al 2021 (tabella 8),
prevedendo, con tale norma, che «al fine di assicurare il necessario
concorso delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna al
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, entro il 15 marzo
2019 sono ridefiniti i complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e
ciascuno dei predetti enti, mediante la conclusione di appositi
accordi bilaterali, che tengano conto anche delle sentenze della
Corte costituzionale n. 77 del 13 maggio 2015, n. 154 del 4 luglio
2017 e n. 103 del 23 maggio 2018 e che garantiscano, in ogni caso, il
concorso complessivo alla finanza pubblica di cui al secondo periodo.
In caso di mancata conclusione degli accordi entro il termine
previsto dal primo periodo, in applicazione dei principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica previsti dagli articoli 117,
terzo comma, e 119, primo comma, della Costituzione, il contributo
complessivo alla finanza pubblica per gli anni dal 2019 al 2021 e'
determinato in via provvisoria negli importi indicati nella tabella 8
allegata alla presente legge, quale concorso al pagamento degli oneri
del debito pubblico, salva diversa intesa con ciascuno dei predetti
enti entro l'esercizio finanziario di riferimento. Gli importi della
predetta tabella 8 possono essere modificati, a invarianza di
concorso complessivo alla finanza pubblica, mediante accordi
stipulati tra le regioni interessate entro il 30 aprile di ciascun
anno, da comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze entro
il 31 maggio del medesimo anno. L'importo del concorso previsto dai
periodi precedenti e' versato al bilancio dello Stato da ciascuna
autonomia speciale entro il 30 giugno di ciascun anno; in mancanza di
tale versamento, il Ministero dell'economia e delle finanze e'
autorizzato a recuperare gli importi a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali. Per la Regione Friuli-Venezia
Giulia resta ferma la disposizione dell'art. 1, comma 151, lettera
a), della legge 13 dicembre 2010, n. 220.».
In particolare, il contributo cosi' determinato mantiene
sostanzialmente inalterato il livello di concorso alla finanza
pubblica previsto dalla legislazione previgente (ivi compreso quello
previsto dall'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 92/2015, in
relazione al quale e' stata pronunciata la sentenza n. 77 del 2015,
che l'ha circoscritto temporalmente all'anno 2017), nelle more della
ridefinizione dei complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la
Regione mediante la conclusione dello specifico Accordo.
Va, peraltro, osservato, da un lato, che con la recente pronuncia
n. 6 del 2019, depositata l'11 gennaio 2019, quindi, successivamente
all'adozione della legge n. 145/18 citata, la norma statale impugnata
(art. 1, comma 851, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, «Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020») e' stata dichiarata
costituzionalmente illegittima «nella parte in cui non prevede, nel
triennio 2018-2020, adeguate risorse per consentire alla Regione
autonoma Sardegna una fisiologica programmazione nelle more del
compimento, secondo i canoni costituzionali, della trattativa
finalizzata alla stipula dell'accordo di finanza pubblica»;
dall'altro, che, come gia' rappresentato da questa Avvocatura nel
corso della pubblica udienza del 20 novembre 2018 (nella quale e'
stata trattata la causa poi definita dalla sentenza n. 6 del 2019
citata) sono gia' stati avviati confronti tra lo Stato e la Regione
Autonoma della Sardegna per addivenire alla stipula di una intesa
diretta a «una diversa modulazione dei flussi finanziari» che tenga
conto dei criteri sanciti nella sentenza n. 6/2019 richiamata.
Come gia' rilevato, la norma in esame genera minori entrate per
il bilancio dello Stato prive di idonea copertura finanziaria per
285.309 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2019 al 2021.
Va ricordato che nella legge di bilancio annuale «si concentrano
le fondamentali scelte di indirizzo politico e in cui si decide della
contribuzione dei cittadini alle entrate dello Stato e
dell'allocazione delle risorse pubbliche».
La Corte costituzionale «ha gia' avuto modo di sottolineare (sia
pure in riferimento alle Regioni) che «il bilancio e' un "bene
pubblico" nel senso che e' funzionale a sintetizzare e rendere certe
le scelte [...], sia in ordine all'acquisizione delle entrate, sia
alla individuazione degli interventi attuativi delle politiche
pubbliche» (sentenza n. 184 del 2016; in senso conforme sentenze n.
247 e n. 80 del 2017). Cio' vale a maggior ragione dopo l'attuazione
della riforma costituzionale del 2012 realizzata con la legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della
Costituzione), che ne ha accentuato la centralita': il «bilancio -
nella nuova veste sostanziale - e' destinato a rappresentare il
principale strumento di decisione sulla allocazione delle risorse,
nonche' il principale riferimento della verifica dei risultati delle
politiche pubbliche» (sentenza n. 61 del 2018).» (ordinanza n. 17 del
2019, punto 4.1. del Considerato in diritto).
L'art. 1 della legge regionale Sardegna n. 49/18, pertanto, viola
l'art. 81 della Costituzione.
In particolare e innanzitutto, il comma 1, che sancisce l'obbligo
dello Stato di assicurare per il proprio bilancio «l'equilibrio tra
le entrate e le spese».
Il termine «equilibrio» non deve essere inteso come pareggio
contabile tra entrate e spese, ma come saldo strutturale in grado di
sostenere le spese, non quale uguaglianza numerica sic et simpliciter
tra entrate e spese, ma quale conseguimento di obiettivi di saldo
articolati nell'arco temporale di medio termine.
Il comma 3 dell'art. 81 citato statuisce, poi, che «ogni legge
che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi
fronte».
Il nuovo lessico costituzionale, rispetto alla precedente
formulazione che prevedeva che «ogni altra legge che importi nuove o
maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte», ha eliminato
ogni dubbio interpretativo potenzialmente sussistente circa la
necessita' della copertura finanziaria anche con riguardo alle
disposizioni che, come quelle in oggetto, prevedono riduzioni di
entrata e che, in precedenza, non rientravano, almeno testualmente,
nell'ambito dell'obbligo di copertura finanziaria.
Il concetto di onere attualmente contenuto nell'art. 81, comma 3,
citato assume, infatti, un ambito applicativo pacificamente piu'
ampio rispetto alla nozione, impiegata nella precedente formulazione
del testo costituzionale, di spese, senza dubbio includendo,
altresi', la diminuzione del gettito in entrata tra i fattori che
impongono di provvedere ai mezzi finanziari per far fronte agli
effetti della norma.
La dizione «provvede» in luogo della precedente «indica» ne
sottolinea la valenza cogente e sottende il principio di effettivita'
e puntualita' della copertura finanziaria, che rende idoneo a
supportare un'applicazione stringente e rigorosa del principio di
copertura del principio di copertura, peraltro, in linea con la
funzione di tale principio quale corollario e presidio necessario del
fondamentale principio di equilibrio del bilancio e della sua
effettiva tenuta temporale.
Tanto premesso, considerata la portata applicativa della
richiamata sentenza n. 6 del 2019, in assenza della preventiva
copertura finanziaria prevista dall'art. 17, comma 13, della legge 31
dicembre 2009, n. 196, «Legge di contabilita' e finanza pubblica», in
base al quale «Il Ministro dell'economia e delle finanze, allorche'
riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, assume
tempestivamente le conseguenti iniziative legislative al fine di
assicurare il rispetto dell'art. 81 della Costituzione. La medesima
procedura e' applicata in caso di sentenze definitive di organi
giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni
della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri,
fermo restando quanto disposto in materia di personale dall'art. 61
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165», si ritiene che la
disposizione della legge regionale Sardegna n. 49/18 indicata in
epigrafe sia lesiva dell'art. 81 della Costituzione.