IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione Terza Bis
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 6994 del 2016, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Soc. Artemide Global Service S.r.l., Silvia Rossi, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dagli avvocati Gianlivio Fasciano, Luigi De Martino, con domicilio
eletto presso lo studio Gianlivio Fasciano in Roma, piazza Farnese,
44;
contro il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma,
via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento parziale del decreto 95032 del 24 febbraio
2016 di autorizzazione alla corresponsione del trattamento di
integrazione salariale in favore dei dipendenti limitatamente al
periodo 30 dicembre 2015 - 1° ottobre 2016.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero del lavoro
e delle politiche sociali;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2018 e nelle
Camere di consiglio dei giorni 25 settembre 2018, 6 novembre 2018 e 8
gennaio 2019 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i
difensori come specificato nel verbale;
1. Con ricorso notificato in data 21 maggio 2016, la ricorrente,
«Artemide Global Service s.r.l.», ha asserito di operare nel settore
dei servizi di pulizia e delle attivita' ferroviarie.
In tale ambito il «Consorzio Stabile Miles» le ha affidato
l'esecuzione dell'attivita' di pulizia del materiale rotabile per i
lotti 1 e 2 ricadenti in diverse province della Regione Sicilia.
La ricorrente ha esposto altresi', che in data 22 settembre 2015,
ha incontrato le Organizzazioni sindacali di categoria per discutere
in ordine alle modalita' di «passaggio di cantiere» di tutte le
maestranze sino a quel momento impiegate dalla precedente
aggiudicataria, come previsto dall'art. 16-bis del CCNL delle
Attivita' ferroviarie.
Nella medesima data, previo accordo con le parti sociali, la
deducente «si e' impegnata ad assorbire tutto il personale avente
diritto, garantendo l'integrale applicazione del CCNL di categoria ed
i relativi accordi sottoscritti in sede nazionale nonche' alla
riduzione oraria per effetto degli ammortizzatori sociali in atto
alla data del passaggio».
In data 1° ottobre 2015 le parti hanno formalizzato le intese
raggiunte in data 22 settembre 2015, stabilendo di: «sottoscrivere un
contratto di solidarieta' ai sensi e per gli effetti dell'art. 21,
comma 1, lettera c) e comma 5 del decreto legislativo n. 148/2015
relativamente al personale impegnato nella Regione Sicilia per il
periodo dal 2 ottobre 2015 al 1° ottobre 2016».
Il periodo di fruizione dei benefici di cui al «contratto di
solidarieta' difensivo» era quindi quello ricompreso tra il 2 ottobre
2015 e il 10 ottobre 2016, in virtu' di quanto stabilito nell'accordo
del 22 settembre 2015 e formalizzato il successivo 1° ottobre 2015.
La ricorrente, «Artemide Global Service s.r.l.», ha rilevato,
inoltre, che con domanda presentata in data 30 novembre 2015, ha
chiesto la fruizione del beneficio della solidarieta' difensiva per
il periodo 2 ottobre 2015 - 1° ottobre 2016.
Con decreto n. 95032 emesso e notificato in data 24 marzo 2016,
il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha provveduto nei
modi di cui appresso: «per quanto premesso e richiamato e'
autorizzata, per il periodo dal 30 dicembre 2015 al 1° ottobre 2016,
la corresponsione del trattamento di integrazione salariale in favore
dei lavoratori dipendenti dalla s.r.l. Artemide Global Service».
La ricorrente ha lamentato, in ultimo, che con il menzionato
decreto il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha
differito la decorrenza del beneficio dal 2 ottobre 2015 al 30
dicembre 2015 ai sensi di quanto previsto dall'art. 25, comma 3, del
decreto legislativo n. 148/2015. In corso di causa, la «Artemide
Global Service s.r.1.», in persona del legale rappresentante pro
tempore, ha depositato istanza ex art. 55 c.p.a, a fronte della
sopravvenuta modifica della normativa di cui all'art. 25 del decreto
legislativo n. 148/2015 a seguito dell'emanazione dell'art. 2, primo
comma, lettera b) del decreto legislativo dl 24 settembre 2016, n.
185), al fine di chiedere la sospensione della esecutivita' e della
esecutorieta' del provvedimento impugnato.
1.1. Si e' costituito il Ministero del lavoro e delle politiche
sociali, in persona del Ministro pro tempore, contestando ogni
avverso dedotto.
Con ordinanza n. 324/2018 del 24 gennaio 2018, la Sezione ha
accolto la domanda cautelare: «Ritenuto che vi siano i presupposti
per concedere l'invocata misura cautelare in particolare sotto il
profilo del danno grave e irreparabile; Ritenuto di fissare l'udienza
pubblica al fine di una compiuta delibazione di tutte le questioni
poste con il ricorso, ivi compresa la questione di legittimita'
costituzionale prospettata».
Alla pubblica udienza del 29 maggio 2018 sulle conclusioni delle
parti il gravame e' stato ritenuto in decisione.
Con sentenza n. 9403 del 17 settembre 2018 la Sezione respingeva
i motivi 1, 2, 3, 4, 5 e 7 del ricorso, riservando a separata
ordinanza la valutazione della rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale prospettata e
sollevata dalla parte ricorrente.
2. Orbene, al riguardo con il sesto motivo, scrutinato
congiuntamente all'ottavo, la ricorrente solleva la questione della
legittimita' costituzionale dell'art. 25, comma 3, decreto
legislativo n. 148/2015 nella parte in cui stabilisce che «In caso di
presentazione tardiva della domanda, il trattamento decorre dal
trentesimo giorno successivo alla presentazione della domanda
medesima».
Per parte ricorrente tale disciplina delinea un trattamento
deteriore rispetto a quello in precedenza statuito dall'art. 7 della
legge n. 164/1975 a mente del quale in caso di presentazione
dell'istanza oltre il termine indicato al comma precedente
l'eventuale trattamento di integrazione salariale non potra' aver
luogo per periodi anteriori di una settimana rispetto alla data di
presentazione.
Il differente trattamento sanzionatorio non rinviene alcuna
ragione pratica.
La norma appare alla deducente confliggente con gli articoli 2,
3, 36 e 97 della Costituzione atteso che, come illustrato al sesto
motivo, scarica sull'impresa l'onere di sostenere i trattamenti di
integrazione relativamente ai trenta giorni successivi alla
presentazione dell'istanza.
La norma discrimina inoltre a detrimento della posizione delle
imprese operanti nel settore degli appalti pubblici, le quali in
forza della c.d. clausola sociale sono obbligate ad assumere i
dipendenti delle imprese appaltatrici a cui subentrano.
2.1. Il Collegio ritiene, conviene anticipare, che la prospettata
questione di infrazione costituzionale sia rilevante, in quanto il
suo positivo scrutinio ad opera della Consulta imporrebbe
l'accoglimento del ricorso, e non manifestamente infondata, per le
ragioni che saranno esposte in separata ordinanza.
In caso di subentro infatti, l'impresa subentrante non e'
immediatamente titolare prima della formalizzazione del subentro, dei
rapporti contrattuali di lavoro con i dipendenti dell'impresa
precedente, per cui sara' costretta a procrastinare l'avvio e poi la
formalizzazione degli accordi con le OO.SS. intesi alla richiesta del
trattamento di integrazione, con la conseguenza, illogica e
vessatoria, che per la fase antecedente al subentro il trattamento di
integrazione dovra' gravare sull'imprenditore subentrante poiche'
l'intervento statale decorrera' dal trentesimo giorno successivo alla
presentazione della domanda di integrazione.
3. L'illustrata questione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 25, comma 3 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n.
148 appare alla Sezione rilevante e non manifestamente infondata.
Sotto il primo ineludibile profilo, emerge a chiare note dalla
scrutinata infondatezza degli esaminati primi cinque motivi di
ricorso, respinti con sentenza n. 9403/2018, come in caso di
accoglimento della rimessa questione di declaratoria di
incostituzionalita' dell'art. 25, comma 3, decreto legislativo cit.
che ha costituito il fondamento giuridico del provvedimento
impugnato, il Tribunale dovra' accogliere il gravame.
3.1. Sotto il concorrente profilo della non manifesta
infondatezza della questione, va subito rimarcato come il meccanismo
della posticipazione del trattamento di integrazione al periodo
successivo al compimento del trentesimo giorno dalla presentazione
dell'istanza prodotta oltre il termine prescritto, determini
un'ingiustificata compressione della sfera privata del datore di
lavoro, il quale dovra' sopportare i costi del trattamento
integrativo per i trenta giorni antecedenti l'inizio del medesimo.
Siffatta sanzione al comportamento dell'impresa che ha presentato
la domanda oltre il termine stabilito, che e' di sette giorni dalla
data di conclusione della procedura di consultazione sindacale ovvero
dalla data di stipula dell'accordo collettivo aziendale, appare alla
Sezione ingiustificatamente onerosa per l'impresa e rappresenta nella
sostanza la risposta sanzionatoria dell'ordinamento al comportamento
non puntuale dell'imprenditore che ha lasciato trascorrere il termine
massimo di sette giorni fissato per la presentazione della domanda di
sussidio.
Va tuttavia debitamente tenuto conto della ristrettezza
dell'anzidetto termine di sette giorni, spirato il quale la
presentazione tardiva dell'istanza comporta che il trattamento verra'
riconosciuto solo per il periodo successivo al compimento del
trentesimo giorno dalla stessa.
3.2. Ma in tal guisa si producono due conseguenze di non poco
momento.
La prima e' che viene scaricato sull'imprenditore il peso e
l'onere della corresponsione ai dipendenti, del trattamento
retributivo e previdenziale per i trenta giorni antecedenti alla
concessione della provvidenza.
E cio' appare tanto piu' grave se si considera che in tal modo
vengono frustrate le finalita' stesse dell'istituto della cassa
integrazione, che sono sociali ed assistenziali (Consiglio di Stato,
Sez. VI, 22 aprile 2014, n. 2004; Tribunale amministrativo regionale
Campania - Salerno, sez. I, 12 dicembre 2017, n. 1750; Tribunale
regionale di giustizia amministrativa Trentino-Alto Adige, 4 novembre
2015, n. 432).
La risposta sanzionatoria dell'ordinamento si profila ancor piu'
ingiusta ove si rifletta che essa interviene ai danni di un soggetto
che versa gia' in condizioni di crisi aziendale, tanto da indurlo
alla richiesta del pubblico sussidio. Di talche' appare oltremodo
illogico addossare al medesimo anche l'onere aggiuntivo di sopportare
il carico della retribuzione e degli oneri riflessi dei lavoratori
nel periodo non coperto dalla provvidenza.
3.3. L'altra e parallela conseguenza di cui si faceva cenno,
insita nel delineato meccanismo di postdatazione dell'aiuto pubblico,
e' il sacrificio che lo stesso determina della sfera di liberta' di
iniziativa economica tutelata dall'art. 42 della Costituzione, atteso
che viene scaricato sull'imprenditore datore di lavoro un onere che
invece lo Sato riconosce, almeno provvisoriamente, come proprio, ma a
far tempo dal trentesimo giorno successivo alla data di presentazione
della domanda di aiuto.
Ma se viene positivamente delibata la sussistenza dei presupposti
dell'aiuto, non si intravede la ragione per la quale siffatto onere
debba gravare sul datore di lavoro solo perche' l'istanza e' stata
prodotta, in ipotesi, l'ottavo giorno dalla conclusione dell'accordo
sindacale.
4. Il che da' la stura ad un'ulteriore considerazione.
Stante l'illustrata angustia del termine di soli sette giorni
dalla conclusione dell'accordo sindacale finalizzato alla richiesta
di contributo, la sanzione della sua inosservanza anche di un solo
giorno si profila sproporzionata e confliggente con il principio di
proporzionalita', che e' poi un corollario di quello di
ragionevolezza, che anche il legislatore e' tenuto a rispettare.
Il principio di proporzionalita', di matrice comunitaria, riceve
oggi indubbia copertura costituzionale ed e' entrato a pieno titolo a
far parte dei principi generali che debbono orientare l'azione della
pubblica amministrazione.
La giurisprudenza ha anche di recente condivisibilmente
puntualizzato che il «principio di proporzionalita' che e' corollario
di quello di ragionevolezza e di parita' di trattamento di situazioni
uguali non solo avente rango costituzionale fondamentale, perche'
insito nell'art. 3 Cost., ma risultante anche espressamente
ricompreso tra i principi dell'ordinamento comunitario e, di
conseguenza, con pieno ingresso nel nostro ordinamento, in virtu' del
disposto del comma 1 dell'art. 1 della legge n. 241 del 1990.»
(T.A.R. Campania - Napoli, Sez. III, 10 novembre 2017, n. 5299),
precisando altresi' il «principio di proporzionalita' della sanzione,
che costituisce peraltro corollario di quello di ragionevolezza e di
parita' di trattamento, aventi rango costituzionale fondamentale.»
(T.A.R. Lazio - Roma, Sez. I, 3 luglio 2017, n. 7549).
Assodato dunque che il principio di proporzionalita' ha rilievo e
dignita' costituzionale, va ricordato che lo stesso informa non solo
l'attivita' della pubblica amministrazione, ma anche quella del
legislatore, come si afferma nella giurisprudenza costituzionale.
4.1. Va segnalato al riguardo codesta sovrana Corte, a proposito
degli articoli 866, 867 e 923 del Codice dell'ordinamento militare di
cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 che ricollegavano in
virtu' di un automatismo irragionevole e sproporzionato, la
destituzione del militare per perdita del grado quale mera
conseguenza della condanna comportante la pena accessoria
dell'interdizione dai pubblici uffici senza che la pubblica
amministrazione dovesse valutare l'incidenza del comportamento posto
in essere dal dipendente, sulla complessiva fiducia e sul rapporto di
immedesimazione organica che lo lega all'Amministrazione.
Veniva dunque eluso il necessario il promovimento di un'inchiesta
disciplinare con le correlate garanzie partecipative e difensive per
l'incolpato; codesta Corte ha avuto occasione di individuare «il
fondamentale canone di ragionevolezza e proporzionalita', a cui tutte
le leggi debbono conformarsi» (Corte costituzionale, 15 dicembre
2016, n. 268).
Il principio di proporzionalita' e' violato nel caso di specie
nella misura in cui l'art. 25, comma 3 del decreto legislativo n.
148/2015 sancisce anche per un solo giorno di ritardo rispetto al
gia' ristretto termine di sette giorni dalla conclusione dell'accordo
sindacale, nella presentazione della domanda di cassa integrazione
straordinaria, si produce l'effetto di far decorrere l'aiuto solo a
partire dal trentesimo giorno successivo alla data di presentazione
dell'istanza.
Si e' di recente condivisibilmente puntualizzato quanto allo
spettro del principio di proporzionalita' che «Il principio di
proporzionalita' investe lo stesso fondamento dei provvedimenti
limitativi delle sfere giuridiche del cittadino ed assume,
nell'ordinamento interno, lo stesso significato che ha
nell'ordinamento eurocomune, alla luce della clausola di formale
recezione ex art. 1, comma 1, legge n. 241 del 1990, come novellato
dalla legge n. 15 del 2005;» (Consiglio di Stato, Sez. V, 16 agosto
2018, n. 4943).
4.2. Conviene rammentare che piu' di recente codesta sovrana
Corte ha fatto applicazione del principio di proporzionalita' proprio
con riguardo ad una scelta legislativa che prevedeva e comminava la
riduzione della quota del fondo per il trasporto pubblico locale
spettante alla regione interessata nella misura del 20 per cento,
anziche' fino al 20 per cento, in applicazione «di una sanzione fissa
per qualsiasi inadempimento, a prescindere dalla sua consistenza».
Si e' statuito infatti che «E' costituzionalmente illegittimo
l'art. 39 decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, come convertito, nella
parte in cui determina la riduzione della quota del fondo per il
trasporto pubblico locale spettante alla regione interessata nella
misura del 20 per cento, anziche' fino al 20 per cento, in
proporzione all'entita' della mancata erogazione a ciascuna provincia
e citta' metropolitana del rispettivo territorio delle risorse per
l'esercizio delle funzioni ad esse conferite. La rigida previsione di
una sanzione fissa per qualsiasi inadempimento, a prescindere dalla
sua consistenza, non solo non e' di per se' idonea a raggiungere i
fini perseguiti - far si' che le regioni eroghino tempestivamente
tutte le risorse per lo svolgimento delle funzioni da esse conferite
a province e citta' metropolitane - ma puo' comportare un onere
sproporzionato anche rispetto al loro raggiungimento» (Corte
costituzionale, 27 giugno 2018, n. 137).
4.2.1. La valenza del divisato principio e' stata da codesta
Corte predicata anche in ambito penale, scrutinando la conformita' a
Costituzione del trattamento sanzionatorio operato dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 309/1990 e in particolare dell'art.
73, commi 1 e 5, del decreto del Presidente della Repubblica n.
309/1990, testo unico in materia di stupefacenti, sollevate, in
riferimento agli articoli 3, 25 e 27 della Costituzione laddove
prevedono un non proporzionato trattamento sanzionatorio tra
fattispecie in materia di stupefacenti.
La Consulta ha in quell'occasione rivolto un invito al
legislatore proprio al rispetto del principio di proporzionalita',
autorevolmente affermando che «tenuto conto dell'elevato numero dei
giudizi, pendenti e definiti, aventi ad oggetto reati in materia di
stupefacenti, non puo' non formularsi un pressante auspicio affinche'
il legislatore proceda rapidamente a soddisfare il principio di
necessaria proporzionalita' del trattamento sanzionatorio, risanando
la frattura che separa le pene previste per i fatti lievi e per i
fatti non lievi dai commi 5 e 1 dell'art. 73 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 309 del 1990». (Corte costituzionale,
13 luglio 2017, n. 179).
4.3. Risulta pertanto acquisito nell'insegnamento di codesta
Consulta che il principio di proporzionalita' e' un vincolo anche per
il legislatore ordinario e deve ricevere osservanza onde scongiurare
il rischio che si determinino reazioni ordinamentali di tipo o quanto
meno della sostanza sanzionatorie a fronte di violazioni di scarsa
consistenza di norme che stabiliscano adempimenti a carico dei
soggetti dell'ordinamento.
Maggiormente proporzionata e ragionevole si prospettava invece la
previgente disciplina di cui all'art. 7 della legge n. 164 del 20
maggio 1975, che stabiliva che «Qualora la domanda venga presentata
dopo il termine indicato nel comma precedente, l'eventuale
trattamento di integrazione salariale non potra' aver luogo per
periodi anteriori di una settimana rispetto alla data di
presentazione».
Lo spartiacque temporale era dunque costituito sempre dalla data
della domanda, ma i relativi effetti non potevano retroagire ad oltre
una settimana dalla stessa.
Viceversa secondo il meccanismo ingiusto e gravatorio dell'art.
25, comma 3 del decreto legislativo n. 148/2015, il periodo
retributivo coperto dalla provvidenza pubblica decorrera' dalla
scadenza del trentesimo giorno successivo alla data di presentazione
dell'istanza.
4.1. Ne' e' dato rinvenire nei lavori preparatori al varo del
decreto legislativo n. 148/2015 alcuna ragione giustificatrice del
censurato meccanismo di postdatazione della decorrenza dell'aiuto,
apparendo dunque la sanzione apprestata dall'ordinamento anche a
fronte di un solo giorno di ritardo rispetto all'angusto termine di
sette giorni, quanto mai violativa del principio di ragionevolezza e
proporzionalita' scolpiti all'art. 3 della Carta fondamentale.
Si stenta invero ad individuare superiori ragioni di prevalente
interesse pubblico militanti a supporto della tratteggiata disposta
sperequazione e sproporzione.
5. Del pari non senza rilievo e' anche l'ulteriore profilo di
discriminazione segnalato dalla parte ricorrente, relativamente alla
posizione delle imprese appaltatrici di opere o lavori pubblici che
versino in situazioni di crisi aziendale abilitante alla richiesta
del sostegno integrativo pubblico.
Invero, va considerato che in caso di subentro di un appaltatore
nella gestione di un servizio ovvero di un'opera pubblica in forza
della c.d. clausola sociale, presente in tutti i contratti collettivi
nazionali di lavoro e in virtu' della quale l'impresa subentrante a
seguito di gara pubblica e' obbligata ad assumere alle sue dipendenze
e per tutta la durata della commessa, i lavoratori dipendenti
dell'impresa uscente, siccome il delineato meccanismo di
postdatazione dell'aiuto comporta la sua decorrenza non immediata ma
differita alla scadenza del trentesimo giorno successivo alla
presentazione della domanda, ne deriva che l'impresa appaltatrice
subentrante non puo' immediatamente porre in essere le misure
integrative del salario, a differenza delle imprese che, essendo gia'
titolari delle posizioni giuridiche datoriali nei confronti dei
propri dipendenti, possono anticipare le trattative sindacali e gli
accordi negoziali.
Ne consegue la violazione del principio di uguaglianza a
detrimento delle imprese appaltatrici subentranti.
In definitiva, alla luce delle considerazioni tutte fin qui
svolte, la prospettata questione di legittimita' costituzionale si
profila rilevante e non manifestamente infondata e impone di
sollevare la stessa innanzi a codesta Corte formalmente rilevando il
contrasto dell'art. 25, comma 3 del decreto legislativo 14 settembre
2015, n. 148 nella parte in cui stabilisce che in caso di
presentazione della domanda di integrazione salariale straordinaria
oltre il prescritto termine il trattamento decorre solo dalla
scadenza e del trentesimo giorno dalla presentazione dell'istanza,
con gli articoli 3 e 41 della Costituzione e con il principio di
ragionevolezza e proporzionalita'.
Sul fondamento delle argomentazioni che precedono ed alla stregua
della rilevanza e della reputata non manifesta infondatezza della
questione prospettata, si rimette la sua definizione alla Corte
costituzionale con sospensione del presente giudizio.