Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato (C.F. 80224030587) presso cui e' domiciliato in Roma, via dei
Portoghesi 12 (ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax 06/96514000);
Contro Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia in persona del
Presidente pro tempore della giunta regionale;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
regionale 6 agosto 2019 n. 13, pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia del 9 agosto 2019, SO
25, limitatamente all'art. 9, commi 36, 51 lettera b), 67.
Fatto
La legge regionale in epigrafe dispone in materia di
«Assestamento del bilancio per gli anni 2019-2021 ai sensi dell'art.
6 della legge regionale 10 novembre 2015, n. 26».
Limitatamente alle disposizioni indicate in epigrafe, la legge
regionale e' costituzionalmente illegittima e, giusta delibera del
Consiglio dei ministri del 3 ottobre 2019, viene impugnata per i
seguenti
Motivi
1. L'art. 9 comma 36 della legge regionale prevede: «36. Il comma
29 dell'art. 9 della legge regionale 28 dicembre 2018, n. 29 (Legge
di stabilita' 2019), e' sostituito dal seguente:
"29. L'Amministrazione regionale, al fine di sostenere il sistema
di mobilita' e accessibilita' a favore delle persone con disabilita',
e' autorizzata a concedere alle associazioni di volontariato e di
promozione sociale con sede in regione, iscritte nei rispettivi
registri regionali e aventi quali esplicite finalita' statutarie la
tutela e promozione sociale delle persone con disabilita', contributi
straordinari per sostenere gli oneri connessi all'acquisto di
autoveicoli di categoria M1 e M2 allestiti per il trasporto di
persone con disabilita'."».
La precedente versione dell'art. 9, comma 29 della legge
regionale n. 29/2018 (novellato dalla disposizione qui impugnata),
prevedeva: «29. L'Amministrazione regionale e' autorizzata a
concedere alle associazioni di volontariato con sede in regione
contributi straordinari per sostenere gli oneri connessi
all'attuazione delle iniziative finalizzate alla sperimentazione di
modelli organizzativi innovativi di interventi e servizi in rete
rivolti alle persone disabili, con particolare riguardo al sistema di
mobilita' e accessibilita' ivi compreso l'acquisto di automezzi».
Come si vede, la previsione precedente mirava, con una portata
oggettiva particolarmente ampia e «aperta», a sostenere mediante
contributi regionali straordinari la sperimentazione da parte delle
associazioni di volontariato di modelli organizzativi innovativi di
interventi e servizi in rete a favore delle persone disabili. I
servizi diretti a favorire la mobilita' di tali persone, e
all'interno di questi l'acquisto di automezzi, costituivano soltanto
una possibile esplicazione di tali modelli organizzativi innovativi,
menzionata dalla disposizione a puro titolo esemplificativo. La
disposizione previgente, pero', non limitava affatto
all'organizzazione della mobilita' e, in questa, all'acquisto di
automezzi, l'ambito delle iniziative agevolabili con il contributo
regionale. Come detto, tale ambito, nella concezione della
disposizione, rimaneva totalmente aperto, e suscettibile di includere
qualsiasi servizio, purche' innovativo e diretto a soddisfare
qualsiasi esigenza delle persone disabili.
Dato questo presupposto, era ragionevole che la platea dei
soggetti agevolabili venisse circoscritta dalla disposizione alle
«associazioni di volontariato con sede in regione». Una estensione a
qualsiasi soggetto operante nel volontariato, considerata l'ampiezza
oggettiva degli interventi ammessi al contributo, avrebbe potuto
provocare un numero eccessivo di richieste di contributo e, di
conseguenza, la dispersione di questo in troppe erogazioni non
coordinate e inefficienti, insieme alla difficolta' di selezionare le
richieste meritevoli di essere ammesse al contributo.
La novella apportata coi la disposizione oggi impugnata ha,
invece, per cosi' dire rovesciato la prospettiva della disposizione
originaria. I contributi straordinari regionali sono ora erogabili
esclusivamente per sostenere le spese connesse «all'acquisto di
autoveicoli di categoria M1 e M2 allestiti per il trasporto di
persone con disabilita'». L'ambito oggettivo dell'agevolazione e'
stato, quindi, drasticamente ristretto ad una sola iniziativa, vale a
dire all'acquisto dei suddetti autoveicoli.
Cio' rende, tuttavia, discriminatoria e irragionevole la
limitazione dei soggetti che possono avere titolo al contributo alle
sole «associazioni di volontariato e di promozione sociale con sede
in regione, iscritte nei rispettivi registri regionali e aventi quali
esplicite finalita' statutarie la tutela e promozione sociale delle
persone con disabilita'».
Per quanto riguarda le associazioni di promozione sociale, si
deve considerare che (fino alla piena operativita' del Registro unico
nazionale del Terzo settore, previsto dagli articoli 45 ss. del
decreto legislativo n. 117/2017 - codice del terzo settore -, come
previsto dalla disposizione transitoria contenuta nell'art. 102 comma
4 del medesimo decreto legislativo) sono tuttora applicabili gli
articoli 7 e 8 della legge n. 383/2000 («disciplina delle
associazioni di promozione sociale»), giusta i quali
«7. Registri.
1. Presso la Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per gli affari sociali e' istituito un registro
nazionale al quale possono iscriversi, ai fini dell'applicazione
della presente legge, le associazioni di promozione sociale a
carattere nazionale in possesso dei requisiti di cui all'art. 2,
costituite ed operanti da almeno un anno. Alla tenuta del registro si
provvede con le ordinarie risorse finanziarie, umane e strumentali
del Dipartimento per gli affari sociali.
2. Per associazioni di promozione sociale a carattere
nazionale si intendono quelle che svolgono attivita' in almeno cinque
regioni ed in almeno venti province del territorio nazionale.
3. L'iscrizione nel registro nazionale delle associazioni a
carattere nazionale comporta il diritto di automatica iscrizione nel
registro medesimo dei relativi livelli di organizzazione territoriale
e dei circoli affiliati, mantenendo a tali soggetti i benefici
connessi alla iscrizione nei registri di cui al comma 4.
4. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
istituiscono, rispettivamente, registri su scala regionale e
provinciale, cui possono iscriversi tutte le associazioni in possesso
dei requisiti di cui all'art. 2, che svolgono attivita',
rispettivamente, in ambito regionale o provinciale.
8. Disciplina del procedimento per le iscrizioni ai registri
nazionali, regionali e provinciali.
1. Il Ministro per la solidarieta' sociale, entro centoventi
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, emana un
apposito regolamento che disciplina il procedimento per l'emanazione
dei provvedimenti di iscrizione e di cancellazione delle associazioni
a carattere nazionale nel registro nazionale di cui all'art. 7, comma
1, e la periodica revisione dello stesso, nel rispetto della legge 7
agosto 1990, n. 241 (10).
2. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
disciplinano con proprie leggi, entro centottanta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge, l'istituzione dei registri
di cui all'art. 7, comma 4, i procedimenti per l'emanazione dei
provvedimenti di iscrizione e di cancellazione delle associazioni che
svolgono attivita' in ambito regionale o provinciale nel registro
regionale o provinciale nonche' la periodica revisione dei registri
regionali e provinciali, nel rispetto dei principi della legge 7
agosto 1990, n. 241. Le regioni e le province autonome trasmettono
altresi' annualmente copia aggiornata dei registri all'Osservatorio
nazionale di cui all'art. 11.
3. Il regolamento di cui al comma 1 e le leggi regionali e
provinciali di cui al comma 2 devono prevedere un termine per la
conclusione del procedimento e possono stabilire che, decorso
inutilmente il termine prefissato, l'iscrizione si intenda assentita.
4. L'iscrizione nei registri e' condizione necessaria per
stipulare le convenzioni e per usufruire dei benefici previsti dalla
presente legge e dalle leggi regionali e provinciali di cui al comma
2».
Da queste previsioni emerge la perfetta equivalenza
dell'iscrizione nel registro nazionale delle associazioni di
promozione sociale rispetto all'iscrizione nei registri regionali di
tali associazioni. La sola differenza sta nell'ambito territoriale di
svolgimento dell'attivita' dell'associazione, che consente
l'iscrizione nel registro nazionale se tale da coprire almeno cinque
regioni e venti province del territorio nazionale; laddove consente
l'iscrizione nei rispettivi registri regionali se limitato al
territorio di una regione, o di piu' regioni ma in numero inferiore a
cinque.
Si tratta di un dato meramente formale, che non tocca
l'uguaglianza sostanziale delle associazioni di promozione sociale,
tanto nazionali che regionali. Cio' e' testualmente enunciato
dall'art. 8 comma 4 della legge n. 383/2000, giusta il quale «4.
L'iscrizione nei registri e' condizione necessaria per stipulare le
convenzioni e per usufruire dei benefici previsti dalla presente
legge e dalle leggi regionali e provinciali di cui al comma 2».
Viola quindi l'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui
vieta trattamenti differenziati rispetto a situazioni uguali, una
disposizione come il comma 36 qui impugnato che riserva i contributi
in questione alle sole associazioni di promozione sociale iscritte
nel registro regionale, mentre la nega alle associazioni di
promozione sociale iscritte nel registro nazionale ma operanti
territorialmente anche nel territorio della Regione Friuli Venezia
Giulia. Il dato determinante e', infatti, l'operativita' nel
territorio regionale friulano, che puo' connotare non solo le
associazioni operanti esclusivamente nel territorio friulano e per
questo iscritte nel registro regionale, ma anche le associazioni di
promozione sociale dotate di carattere nazionale, e per questo
iscritte nel registro nazionale, che includano il territorio friulano
tra quelli cui si rivolge la propria attivita'.
Il registro di iscrizione serve a semplificare, a tutela dei
terzi e delle stesse pubbliche amministrazioni che entrano in
rapporto con le associazioni di promozione sociale, l'individuazione
del tipo di associazione; ma non differenzia l'attivita'
dell'associazione dal punto di vista sostanziale, e la rilevanza di
tale attivita' per il territorio della regione. Non e' quindi
costituzionalmente giustificata la riserva dei contributi qui in
esame alle sole associazioni iscritte nel registro regionale, con
esclusione delle altre, benche' operanti in Friuli.
Per quanto riguarda le Organizzazioni di volontariato, invece,
sempre fino alla piena operativita' del Registro unico nazionale del
terzo settore, sopra menzionato, la sola registrazione esistente e' a
base regionale: l'art. 6 della legge n. 266/1991 (legge quadro sul
volontariato) dispone infatti: «6. Registri delle organizzazioni di
volontariato istituiti dalle regioni e dalle province autonome.
1. Le regioni e le province autonome disciplinano l'istituzione e
la tenuta dei registri generali delle organizzazioni di volontariato.
2. L'iscrizione ai registri e' condizione necessaria per accedere
ai contributi pubblici nonche' per stipulare le convenzioni e per
beneficiare delle agevolazioni fiscali, secondo le disposizioni di
cui, rispettivamente, agli articoli 7 e 8.
3. Hanno diritto ad essere iscritte nei registri le
organizzazioni di volontariato che abbiano i requisiti di cui
all'art. 3 e che alleghino alla richiesta copia dell'atto costitutivo
e dello statuto o degli accordi degli aderenti.
4. Le regioni e le province autonome determinano i criteri per la
revisione periodica dei registri, al fine di verificare il permanere
dei requisiti e l'effettivo svolgimento dell'attivita' di
volontariato da parte delle organizzazioni iscritte. Le regioni e le
province autonome dispongono la cancellazione dal registro con
provvedimento motivato.».
Tuttavia, in primo luogo, tra i requisiti di iscrizione in tali
registri, stabiliti dall'art. 3 della legge n. 266/91 non figura
l'operativita' esclusiva o prevalente nel territorio di una data
regione. Cio' significa che alla struttura regionale dei registri non
corrisponde la limitazione territoriale dell'attivita' delle
organizzazioni di volontariato alla sola regione di iscrizione. E'
perfettamente ammissibile, e si verifica in concreto, il caso di una
organizzazione di volontariato che sia necessariamente (visto che la
legge non prevede altra possibilita') iscritta in una determinata
regione, ma che operi effettivamente anche in altre regioni.
Anche a proposito delle organizzazioni di volontariato, quindi,
la disposizione regionale impugnata discrimina le organizzazioni
ammesse e quelle escluse dai contributi soltanto sulla base del dato
formale del registro di iscrizione, laddove, per quanto esposto, tale
dato non e' idoneo a differenziare in modo sostanziale le attivita'
di volontariato rivolte al territorio della regione friulana. Donde
anche in questo caso la violazione dell'art. 3 Cost.
La disposizione impugnata, poi, in entrambe le sue articolazioni,
sia quella riferita alle associazioni di promozione sociale, sia
quella riferita alle organizzazioni di volontariato, viola l'art. 3
Cost. perche' si pone come disciplina «a regime», che anche in
futuro, cioe' dopo che sara' divenuto operativo il Registro unico
nazionale del terzo settore sopra menzionato, limitera' i contributi
in questione alle sole associazioni di promozione sociale e
organizzazioni di volontariato precedentemente iscritte nei registri
regionali.
Cio' contrasta con la finalita' della riforma del terzo settore,
attuata con il decreto legislativo n. 117/2017.
Uno dei tratti salienti di questa riforma e', infatti, proprio l'
unificazione del registro. I precedenti registri nazionali e
regionali delle varie figure soggettive (tra cui le associazioni di
promozione sociale e le associazioni di volontariato: cfr. articoli
32 ss.; e 35 ss. decreto legislativo n. 117/2017) riconducibili al
terzo settore vengono soppressi e unificati nel Registro unico
nazionale del terzo settore (articoli 45 ss.), in cui ex art. 54
decreto legislativo cit. dovranno trasmigrare i registri esistenti.
Questa nuova disciplina, gia' giuridicamente in vigore e solo da
rendere concretamente operativa completando gli adempimenti previsti
dall'art. 53 del decreto legislativo n. 117/2017, supera ogni
differenziazione formale e conferma la definitiva equiparazione di
tutti gli enti del terzo settore iscritti nel Registro nazionale.
Puo' quindi affermarsi che la riforma del terzo settore contiene il
principio generale secondo cui gli enti appartenenti a tale settore
possono essere differenziati, nei loro rapporti con lo Stato e le
regioni e nell'accesso alle provvidenze pubbliche rivolte alla loro
attivita', soltanto in base alle concrete caratteristiche della loro
attivita', come per esempio l'area territoriale in cui tale attivita'
prevalentemente si svolge; mentre non possono essere differenziate in
base a dati puramente formali.
Sempre con riferimento alla riforma del terzo settore, deve
rilevarsi poi che la discriminazione contraria all'art. 3 Cost. qui
denunciata sussiste anche per il fatto che, comunque, la disposizione
regionale impugnata limita l'accesso al contributo alle associazioni
di promozione sociale e alle organizzazioni di volontariato.
Senonche', la riforma ha inteso equiparare dal punto di vista
funzionale tutti gli enti del terzo settore, le cui differenze
organizzative e tipologiche sono mantenute essenzialmente per
rispettare la volonta' degli associati, ma non per distinguerne i
compiti.
Questi, quale che sia il tipo di ente, debbono essere
riconducibili alle «attivita' di interesse generale» enumerate
nell'art. 5 del decreto legislativo n. 117/2017. Se un ente del terzo
settore opera in una di tali attivita' e queste ultime godono di
contributi pubblici, l'accesso al contributo non puo' quindi essere
limitato a particolari categorie di enti del terzo settore,
escludendone gli altri pur operanti in quel campo. Viola, quindi,
l'art. 3 Cost. la riserva del contributo in questione alle sole
organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale
(Capi I e II del Titolo V del decreto legislativo n. 117/2017), con
esclusione degli «enti filantropici» (Capo III), delle imprese
sociali (Capo IV e decreto legislativo n. 112/2017), delle reti
associative (Capo V), delle societa' di mutuo soccorso (Capo VI).
Oltre alle molteplici violazioni dell'art. 3 Cost. fin qui
denunciate, la disposizione impugnata incorre altresi' nella
violazione dell'art. 118 ultimo comma Corte costituzionale.
Qui si prevede che la Repubblica in tutte le sue articolazioni
favorisce l'iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo
svolgimento di attivita' di interesse generale sulla base del
principio di sussidiarieta'.
La riforma del terzo settore, con la disciplina positiva,
appunto, delle attivita' di interesse generale (art. 5 decreto
legislativo n. 117/2017) che gli enti del terzo settore possono
svolgere in sussidiarieta' rispetto allo Stato, alle regioni e ai
comuni, e con la compiuta individuazione degli enti ascrivibili al
terzo settore, ha fornito lo strumento attuativo di questo principio
fondamentale di cooperazione e integrazione tra le istituzioni e la
societa' civile.
E' evidente che una disposizione come quella impugnata, con
l'introdurre una distorsione nell'organizzazione del terzo settore
allorche' favorisce con i contributi solo talune tipologie di enti
escludendo gli altri, contrasta con l'art. 118 ultimo comma citato.
Il principio di cooperazione e integrazione tra istituzioni e
societa' civile ivi enunciato implica, infatti, innanzitutto, che le
istituzioni non influiscano sulla liberta' dei cittadini di
associarsi nella forma che ritengono piu' idonea, tra quelle messe a
disposizione dall'ordinamento, per perseguire lo svolgimento delle
attivita' di interesse generale; laddove e' evidente che, a parita'
di tutte le altre condizioni, favorire con i contributi solo alcuni
tipi di enti orientera' «dall'alto» la liberta' associativa del terzo
settore, spingendola a preferire questi tipi di enti. Cio' che appare
del tutto incompatibile con la direttiva costituzionale volta a
riconoscere la libera dinamica delle formazioni sociali e a
integrarla senza condizionarla nelle finalita' delle istituzioni
dell'ordinamento generale.
2. Il comma 51 dell'art. 9 della legge regionale n. 13/2019
prevede: «51. Le risorse del fondo per il contrasto alla poverta'
trasferite ai Servizi sociali dei comuni (SSC) a titolo di acconto ai
sensi dell'art. 9, comma 9, lettera a), della legge regionale n.
29/2018 e non utilizzate nell'anno 2019, sono confermate in capo ai
SSC per la concessione di interventi di contrasto alla poverta' a
favore di nuclei familiari come definiti dall'art. 2, comma 5, del
decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia
di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 marzo 2019, n. 26, aventi almeno un
componente che sia in possesso, congiuntamente, dei seguenti
requisiti.
a) cittadinanza italiana o di Paesi facenti parte dell'Unione
europea, ovvero suo familiare come individuato dall'art. 2, comma 1,
lettera b), del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30
(Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei
cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri), che sia
titolare del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno
permanente, ovvero cittadino di Paesi terzi in possesso del permesso
di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo;
b) residenza in regione da almeno cinque anni continuativi.
In caso di rimpatrio di corregionali, il periodo di residenza
all'estero non e' computato e non e' considerato quale causa di
interruzione della continuita' della residenza in regione.».
La disposizione riportata e' costituzionalmente illegittima nella
parte in cui, nella lettera b), limita la concessione degli
interventi di contrasto alla poverta' in essa contemplati ai soli
nuclei familiari in cui almeno un componente possieda la residenza in
regione da almeno cinque anni continuativi; e ulteriormente prevede
che la continuita' non e' richiesta in caso di «rimpatrio di
corregionali», per i quali ai fini del requisito in esame i periodi
di residenza all'estero sono considerati come periodi di residenza
nella regione.
La finalita' della disposizione e', palesemente, quella di
fissare dei requisiti di «sufficiente radicamento territoriale» nella
regione, al fine di selezionare gli aventi diritto alle prestazioni
assistenziali di contrasto alla poverta'. Tuttavia, nel prevedere
come requisito fondamentale la residenza in regione per almeno cinque
anni, la disposizione basa in modo decisivo l'accesso alla
prestazione ad una circostanza meramente spazio-temporale, come la
durata della residenza in regione, che non presenta alcuna specifica
connessione con lo stato di bisogno a cui la prestazione stessa mira
a porre rimedio.
Per questo, la disposizione appare irragionevole e
discriminatoria, sicche' viola l'art. 3 Cost., perche' finisce per
escludere dalla prestazione situazioni di poverta' maggiori di altre,
invece, ammesse, solo perche' ascrivibili, le prime, a nuclei
familiari in cui nessun componente abbia risieduto in regione per
almeno cinque anni.
Ora, e' ben noto che secondo la giurisprudenza di codesta Corte
costituzionale, non e' vietato al legislatore statale o regionale
prevedere requisiti indicativi di un effettivo radicamento
territoriale al fine di selezionare gli aventi diritto a prestazioni
assistenziali. Ma cio', da un lato, al solo fine di prevenire gli
abusi consistenti negli spostamenti, a volte fittizi, di residenza
finalizzati soltanto ad ottenere le prestazioni. E sotto questo
aspetto un requisito di residenza della durata di almeno cinque anni
appare manifestamente eccessivo rispetto a tale finalita'
antiabusiva, essendo plausibile, giusta l'id quod plerumque accidit,
che anche la mera residenza possa attestare il radicamento
territoriale e il carattere non abusivo del trasferimento, se si
tiene conto della incidenza sostanziale che su tutti gli aspetti
della vita del nucleo familiare presenta il trasferimento in altra
regione. E se si tiene conto che gli abusi non possono essere
presunti ex lege, ma vanno accertati caso per caso attraverso
adeguati procedimenti di controllo delle erogazioni assistenziali.
Dall'altro lato, sempre alla stregua della giurisprudenza di
codesta Corte costituzionale, requisiti di residenza minima non
possono comunque essere richiesti a fronte di prestazioni
assistenziali volte a sopperire a necessita' fondamentali degli
individui, come la protezione dallo stato di indigenza dell'intero
nucleo familiare.
Deve quindi ribadirsi, anche a proposito della disposizione
regionale ora illustrata l'affermazione di codesta Corte
costituzionale da ultimo fatta nella sentenza n. 107/2018, ove si
legge: «questa Corte ha affermato "il principio che "se al
legislatore, sia statale che regionale (e provinciale), e' consentito
introdurre una disciplina differenziata per l'accesso alle
prestazioni assistenziali al fine di conciliare la massima
fruibilita' dei benefici previsti con la limitate:za delle risorse
finanziarie disponibili" (sentenza n. 133 del 2013), tuttavia "la
legittimita' di una simile scelta non esclude che i canoni selettivi
adottati debbano comunque rispondere al principio di ragionevolezza"
(sentenza n. 133 del 2013) e che, quindi, debbano essere in ogni caso
coerenti ed adeguati a fronteggiare le situazioni di bisogno o di
disagio, riferibili direttamente alla persona in quanto tale, che
costituiscono il presupposto principale di fruibilita' delle
provvidenze in questione (sentenza n. 40 del 2011)"» (sentenza n. 168
del 2014). Ha inoltre affermato che «l'introduzione di regimi
differenziati e' consentita solo in presenza di una causa normativa
non palesemente irrazionale o arbitraria, che sia cioe' giustificata
da una ragionevole correlazione tra la condizione cui e' subordinata
l'attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne
condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio» (sentenza
n. 172 del 2013).
Con particolare riferimento al requisito della residenza
protratta, questa Corte ha anche osservato che, «mentre la residenza
costituisce, rispetto a una provvidenza regionale, "un criterio non
irragionevole per l'attribuzione del beneficio" (sentenza n. 432 del
2005), non altrettanto puo' dirsi quanto alla residenza protratta per
un predeterminato e significativo periodo minimo di tempo (nella
specie, quinquennale). La previsione di un simile requisito, infatti,
ove di carattere generale e dirimente, non risulta rispettosa dei
principi di ragionevolezza e di uguaglianza, in quanto "introduce nel
tessuto normativo elementi di distinzione arbitrari ", non essendovi
alcuna ragionevole correlazione tra la durata prolungata della
residenza e le situazioni di bisogno o di disagio, riftribili
direttamente alla persona in quanto tale, che in linea astratta ben
possono connotare la domanda di accesso al sistema di protezione
sociale (sentenza n. 40 del 2011)" (sentenza n. 222 del 2013).».
La disposizione impugnata viola poi l'art. 3 Cost., sempre sotto
i profili della manifesta irragionevolezza e della discriminazione
ingiustificata di situazioni uguali, nella parte in cui ammette,
invece, alle prestazioni in questione i nuclei familiari in cui
nessuno dei componenti risieda in regione da almeno cinque anni, ma
nei quali si sia verificato il caso di «rimpatrio di corregionali";
caso nel quale la residenza all'estero viene equiparata a residenza
in regione.
L'incongruita' tra fini e mezzi della disposizione appare palese
se si considera che, assunto come fine limitare le prestazioni ai
soli casi che manifestino un effettivo radicamento con la regione, e'
contraddittorio equiparare a tali casi quello in cui l'interessato
non abbia risieduto in regione perche' residente, addirittura,
all'estero. Non si comprende perche' risiedere in altra parte del
territorio nazionale farebbe cessare il radicamento con la regione
friulana, mentre tale radicamento persisterebbe in caso di
emigrazione all'estero (per di piu' senza alcuna limitazione di
territori, per esempio alle regioni di confine, come potrebbe
immaginarsi in una ipotetica disciplina che volesse tenere conto di
fenomeni di emigrazione transfrontaliera a breve raggio; peraltro non
attestati per quanto riguarda il Friuli).
In secondo luogo, la disposizione appare manifestamente
irragionevole anche per l'assoluta indeterminatezza del suo
presupposto; che, invece, trattandosi di disposizione eccezionale
(come tutte quelle di equiparazione), dovrebbe essere precisato in
modo tassativo.
Non e' dato infatti intendere che cosa si intenda per
«corregionali". Se si tratta di persone precedentemente residenti in
regione, il caso rientra nell'ipotesi precedente: se la residenza e'
stata interrotta e non ha raggiunto il minimo di cinque anni, non vi
e' ragione di privilegiare i casi in cui sia stata interrotta per
emigrare all'estero rispetto ai trasferimenti in altra parte del
territorio nazionale.
Se di tratta di persone nate nella regione, la violazione
dell'art. 3 Cost., nella parte in cui vieta ogni discriminazione
fondata sulla nascita, appare cosi' manifesta da non richiedere
ulteriore illustrazione.
Ancora, del tutto inafferrabile appare la nozione di «rimpatrio".
Considerato il carattere meramente indiziario delle iscrizioni
anagrafiche, neppure l'iscrizione e successiva cancellazione
dall'AIRE, che peraltro non e' menzionata dalla disposizione
impugnata e si formula qui come mera ipotesi interpretativa,
apparirebbe comunque un dato dotato di portata probante cosi'
decisiva da giustificare l'inserimento di un privilegio di tale
portata nell'ambito di una disciplina, quale la riserva ai soli
residenti ultraquinquennali delle prestazioni in discorso, gia' di
per se' indebitamente privilegiaria.
In ogni caso, appare quindi eccessivamente indeterminata l'area
dei soggetti che potrebbero beneficiare di tale deroga, il che
ridonda in ulteriore violazione dell'art. 3 Cost. sotto i profili
indicati.
3. Il comma 67 dell'art. 9 della legge regionale n. 13/2019
prevede: «67. Ai fini della programmazione regionale, per consentire
la rivalutazione del fabbisogno complessivo di strutture residenziali
per anziani non autosufficienti, e' sospesa la presentazione delle
domande per l'ottenimento dell'autorizzazione alla realizzazione di
nuove strutture sino alla conclusione del processo di accreditamento,
di cui all'art. 49 della legge regionale n. 17/2014, delle strutture
gia' autorizzate all'esercizio in via definitiva o in deroga
temporanea, per le quali resta ammessa la possibilita' di presentare
domanda di ampliamento, trasformazione e trasferimento della sede.».
La disposizione presuppone, come emerge dal suo testo, la
pendenza di numerosi procedimenti di accreditamento presso il
servizio sanitario regionale di strutture residenziali per anziani
non autosufficienti. In attesa della conclusione di tali
procedimenti, che sono regolati dall'art. 49 della legge regionale n.
17/2014, viene sospesa la possibilita' di presentare domande per
l'autorizzazione alla realizzazione di nuove strutture di tale
specie.
La disposizione regionale, in sostanza, subordina la possibilita'
di richiedere e ottenere l'autorizzazione alla realizzazione di una
nuova struttura assistenziale per anziani al completamento delle
procedure di accreditamento con il servizio sanitario regionale delle
strutture gia' autorizzate e operanti.
Disponendo in tal modo, la legge regionale contrasta con l'art. 5
n. 16 dello Statuto della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia di
cui alla legge costituzionale n. 1/1963, e comunque con l'art. 117
comma 3 Cost. Queste previsioni costituzionali riconducono la
competenza legislativa della regione in materia di «igiene e sanita',
assistenza sanitaria ed ospedaliera" (cosi' l'art. 5 statuto nel n.
16), ovvero di «tutela della salute" (art. 117 comma 3) alla
legislazione concorrente tra Stato e regione. L'art. 5 statuto
prevede infatti che nelle materie in esso enumerate la regione ha
potesta' legislativa «con l'osservanza dei limiti generali indicati
nell'art. 4 ed in armonia con i principi fondamentali stabiliti dalle
leggi dello Stato nelle singole materie».
La disposizione impugnata, nel porre la subordinazione che si e'
sopra illustrata, contrasta in particolare con la legislazione
statale che costituisce il quadro di riferimento della legislazione
regionale, anche friulana, in materia di autorizzazione e
accreditamento delle strutture sanitarie private.
Tale legislazione va individuata negli articoli 8-ter ss. del
decreto legislativo n. 502/92. Il punto e' pacifico. Gli articoli 48
e 49 della legge sanitaria regionale n. 17/2014, richiamata dal comma
67 qui impugnato, regolano il primo l'autorizzazione, il secondo
l'accreditamento delle strutture sanitarie private, ed entrambi
esordiscono con la clausola «In attuazione dell'art. 8-ter [8-quater]
del decreto legislativo n. 502/1992 ...».
Cio' premesso, deve sottolinearsi che la legge statale distingue
nettamente per contenuto, presupposti e funzione l'autorizzazione, da
un lato, e l'accreditamento dall'altro delle strutture sanitarie.
L'art. 8-ter del decreto legislativo n. 502/92 regola
l'autorizzazione e prevede: «1. La realizzazione di strutture e
l'esercizio di attivita' sanitarie e sociosanitarie sono subordinate
ad autorizzazione. Tali autorizzazioni si applicano alla costruzione
di nuove strutture, all'adattamento di strutture gia' esistenti e
alla loro diversa utilizzazione, all'ampliamento o alla
trasformazione nonche' al trasferimento in altra sede di strutture
gia' autorizzate, con riferimento alle seguenti tipologie:
a) strutture che erogano prestazioni in regime di ricovero
ospedaliero a ciclo continuativo o diurno per acuti;
b) strutture che erogano prestazioni di assistenza
specialistica in regime ambulatoriale, ivi comprese quelle
riabilitative, di diagnostica strumentale e di laboratorio;
c) strutture sanitarie e sociosanitarie che erogano
prestazioni in regime residenziale, a ciclo continuativo o diurno.
2. L'autorizzazione all'esercizio di attivita' sanitarie e',
altresi', richiesta per gli studi odontoiatrici, medici e di altre
professioni sanitarie, ove attrezzati per erogare prestazioni di
chirurgia ambulatoriale, ovvero procedure diagnostiche e terapeutiche
di particolare complessita' o che comportino un rischio per la
sicurezza del paziente, individuati ai sensi del comma 4, nonche' per
le strutture esclusivamente dedicate ad attivita' diagnostiche,
svolte anche a favore di soggetti terzi.
3. Per la realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie
il comune acquisisce, nell'esercizio delle proprie competenze in
materia di autorizzazioni e concessioni di cui all'art. 4 del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493 e successive modificazioni, la
verifica di compatibilita' del progetto da parte della regione. Tale
verifica e' effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla
localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito
regionale, anche al fine di meglio garantire l'accessibilita' ai
servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove
strutture."
L'art. 8-quater regola l'accreditamento e prevede: «1.
L'accreditamento istituzionale e' rilasciato dalla regione alle
strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che
ne facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai
requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalita'
rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica
positiva dell'attivita' svolta e dei risultati raggiunti. Al fine di
individuare i criteri per la verifica della funzionalita' rispetto
alla programmazione nazionale e regionale, la regione definisce il
fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate
dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali ed
uniformi di assistenza, nonche' gli eventuali livelli integrativi
locali e le esigenze connesse all'assistenza integrativa di cui
all'art. 9. La regione provvede al rilascio dell'accreditamento ai
professionisti, nonche' a tutte le strutture pubbliche ed equiparate
che soddisfano le condizioni di cui al primo periodo del presente
comma, alle strutture private non lucrative di cui all'art. 1, comma
18, e alle strutture private lucrative.
2. La qualita' di soggetto accreditato non costituisce vincolo
per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a
corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori
degli accordi contrattuali di cui all'art. 8-quinquies. I requisiti
ulteriori costituiscono presupposto per l'accreditamento e vincolo
per la definizione delle prestazioni previste nei programmi di
attivita' delle strutture accreditate, cosi' come definiti dall'art.
8-quinquies.
3. Con atto di indirizzo e coordinamento emanato, ai sensi
dell'art. 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, entro centottanta
giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 19
giugno 1999, n. 229, sentiti l'Agenzia per i servizi sanitari
regionali, il Consiglio superiore di sanita', e, limitatamente
all'accreditamento dei professionisti, la Federazione nazionale
dell'ordine dei medici chirurghi e degli odontoiatri, sono definiti i
criteri generali uniformi per: (155)
a) la definizione dei requisiti ulteriori per l'esercizio
delle attivita' sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale
da parte delle strutture sanitarie e dei professionisti, nonche' la
verifica periodica di tali attivita';
b) la valutazione della rispondenza delle strutture al
fabbisogno, tenendo conto anche del criterio della soglia minima di
efficienza che, compatibilmente con le risorse regionali disponibili,
deve esser conseguita da parte delle singole strutture sanitarie, e
alla funzionalita' della programmazione regionale, inclusa la
determinazione dei limiti entro i quali sia possibile accreditare
quantita' di prestazioni in eccesso rispetto al fabbisogno
programmato, in modo da assicurare un'efficace competizione tra le
strutture accreditate; (156)
c) le procedure ed i termini per l'accreditamento delle
strutture che ne facciano richiesta, ivi compresa la possibilita' di
un riesame dell'istanza, in caso di esito negativo e di prescrizioni
contestate dal soggetto richiedente nonche' la verifica periodica dei
requisiti ulteriori e le procedure da adottarsi in caso di verifica
negativa.
4. L'atto di indirizzo e coordinamento e' emanato nel rispetto
dei seguenti criteri e principi direttivi:
a) garantire l'eguaglianza fra tutte le strutture
relativamente ai requisiti ulteriori richiesti per il rilascio
dell'accreditamento e per la sua verifica periodica;
b) garantire il rispetto delle condizioni di incompatibilita'
previste dalla vigente normativa nel rapporto di lavoro con il
personale comunque impegnato in tutte le strutture;
c) assicurare che tutte le strutture accreditate garantiscano
dotazioni strumentali e tecnologiche appropriate per quantita',
qualita' e funzionalita' in relazione alla tipologia delle
prestazioni erogabili ed alle necessita' assistenziali degli
utilizzatori dei servizi;
d) garantire che tutte le strutture accreditate assicurino
adeguate condizioni di organizzazione interna, con specifico
riferimento alla dotazione quantitativa e alla qualificazione
professionale del personale effettivamente impiegato ...».
Previsioni sostanzialmente analoghe recano i citati articoli 48 e
49 della legge sanitaria regionale n. 17/2014.
In tema di autorizzazione, infatti, l'art. 48 comma 2 prevede:
«2. L'autorizzazione per la realizzazione di strutture sanitarie e
sociosanitarie necessita di preventiva verifica di compatibilita' del
progetto da parte della Regione in rapporto con il fabbisogno
complessivo regionale e alla localizzazione territoriale delle
strutture presenti in ambito regionale. Nelle more della
riclassificazione delle strutture residenziali per anziani e delle
strutture di cui all'art. 24, comma 2, lettera a), il parere sul
l'abbisogno e' vincolante. L'autorizzazione per la realizzazione
delle strutture e' rilasciata dal Comune. Fatte salve quelle gia'
rilasciate, l'autorizzazione per l'esercizio delle attivita' delle
strutture sociosanitarie non gestite direttamente dalle Aziende per
l'assistenza sanitaria e' rilasciata dalle medesime. L'autorizzazione
per l'esercizio delle attivita' delle strutture sanitarie private e
quella delle strutture pubbliche sono rilasciate, rispettivamente,
dalle Aziende per l'assistenza sanitaria e dalla Regione, Direzione
centrale competente in materia, sulla base dei requisiti e delle
procedure stabiliti con il regolamento di cui al comma 1. Il rilascio
delle autorizzazioni per la realizzazione delle strutture e per
l'esercizio delle attivita' non determina, in alcun modo,
l'accreditamento delle strutture e la sussistenza degli accordi
contrattuali di cui agli articoli 49 e 50».
L'art. 49, in tema di accreditamento, prevede invece: «1. In
attuazione dell'art. 8-quater del decreto legislativo n. 502/1992 con
regolamento regionale sono stabiliti:
a) i requisiti ulteriori di qualificazione rispetto a quelli
stabiliti ai sensi dell'art. 48, nonche' ai sensi dell'atto di intesa
Stato-Regioni del 20 dicembre 2012;
b) la procedura per il rilascio e il mantenimento
dell'accreditamento istituzionale.
2. L'accreditamento delle strutture sanitarie e sociosanitarie
pubbliche e private e' rilasciato dalla Regione, Direzione centrale
competente in materia, subordinatamente alla verifica positiva
dell'attivita' svolta e dei risultati raggiunti, nonche' della
conformita' ai requisiti di cui al comma 1.
3. Fermo restando quanto stabilito al comma 2. nelle more
dell'adozione del regolamento di cui al comma 1, trovano applicazione
i requisiti e le procedure, in quanto compatibili, stabiliti con il
regolamento adottato sulla base della previgente normativa.
3-bis. La qualita' di soggetto accreditato costituisce vincolo
per gli enti del Servizio sanitario regionale a corrispondere la
remunerazione delle prestazioni erogate esclusivamente per effetto
della stipula degli accordi contrattuali di cui all'art. 50.
3-ter. La giunta regionale, al fine di assicurare un'efficace
competizione tra le strutture private accreditate, anche in
considerazione di esigenze connesse all'assistenza espresse dagli
enti del Servizio sanitario regionale, determina i limiti entro i
quali procedere ad accreditare un numero di strutture che puo' essere
superiore al fabbisogno programmato».
Come si vede, e' principio generale della materia quello secondo
cui l'autorizzazione alla realizzazione di nuove strutture sanitarie
presuppone una semplice valutazione del fabbisogno complessivo e
della distribuzione (localizzazione) territoriale delle nuove
strutture. Purche' la nuova struttura ottemperi ai requisiti di cui
all'art. 8 della legge n. 59/1997 (art. 8-ter, comma 4 decreto
legislativo n. 502/92), l'autorizzazione non puo' essere negata. Solo
una manifesta eccessivita' della struttura rispetto al fabbisogno
potrebbe giustificare il diniego dell'autorizzazione.
L'autorizzazione, quindi, abilita la struttura a prestare i
servizi a chiunque gliene faccia richiesta a proprio onere e sulla
base di un contratto d'opera professionale di diritto privato.
Tutt'altra cosa e' l'accreditamento. L'accreditamento comporta
l'inserimento funzionale della struttura sanitaria autorizzata nel
Servizio sanitario regionale. Nei limiti stabiliti con gli accordi
contrattuali previsti dall'art. 8-quinquies del decreto legislativo
n. 502/92, il servizio sanitario deve remunerare le prestazioni rese
dalle strutture accreditate (art. 8-quater, comma 2, decreto
legislativo n. 502/92; analogamente, art. 49 comma 3-bis legge
regionale n. 17/2014).
Per questo, l'accreditamento viene rilasciato soltanto alle
strutture di cui si accerti la «rispondenza ai requisiti ulteriori di
qualificazione, alla loro funzionalita' rispetto agli indirizzi di
programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attivita'
svolta e dei risultati raggiunti.» (art. 8-quater, comma 1, decreto
legislativo n. 502/92; analogo l'art. 49 commi 1 e 2 legge regionale
n. 14/2017).
Conseguentemente, non e' consentito collegare l'esito, e anzi la
stessa proponibilita', delle domande di autorizzazione alla
realizzazione di nuove strutture sanitarie (nella specie, per
anziani), all'esito dei procedimenti di accreditamento delle
strutture esistenti. Semmai, la logica del sistema e' quella opposta:
non possono essere accreditate strutture che non posseggano (piu') i
requisiti per essere autorizzate; ma strutture non accreditabili per
difetto dei requisiti individuati dalle disposizioni statali e
regionali appena riportate ben possono, comunque, essere autorizzate
e operare in regime puramente privato, al di fuori del servizio
sanitario regionale, come strutture non accreditate. Che e' quanto,
invece, fa la disposizione del comma 67 qui impugnato.
Non potrebbe obiettarsi che l'autorizzazione e' soggetta alla
verifica del fabbisogno, e che questo puo' essere determinato solo se
si conoscono numero e localizzazione delle strutture accreditate. Il
fabbisogno e' dato, infatti, dalla domanda di determinate prestazioni
sanitarie in se' considerate, vale a dire prescindendo dalla
circostanza, che e' logicamente successiva, se tali prestazioni
saranno richieste al servizio sanitario regionale o, invece, in
regime di diritto privato. L'accreditamento serve invece a
strutturare la capacita' del servizio sanitario regionale di
soddisfare in regime di assistenza sanitaria pubblica una determinata
domanda di prestazioni sanitarie. La parte di domanda soddisfacibile
dal servizio sanitario regionale attraverso le strutture accreditate,
non riduce, quindi, il fabbisogno, che costituisce un «prius» degli
accreditamenti.
In sostanza, se il fabbisogno e' completamente soddisfatto, non
interessa quante siano le strutture accreditate e quelle non
accreditate che partecipano a tale soddisfacimento. Per il solo fatto
che il fabbisogno e' integralmente soddisfatto, non potranno
autorizzarsi nuove strutture. Se, invece, il fabbisogno non e'
integralmente soddisfatto, per cio' solo nuove strutture potranno
essere autorizzate, e si stabilira' in un momento successivo se
occorra altresi' potenziare la risposta «pubblica» del servizio
sanitario regionale includendovi anche tali strutture (sempre che lo
richiedano e ne possiedano i requisiti qualitativi «ulteriori")
mediante l'accreditamento.
Tutto cio', del resto, e' chiaramente enunciato dalla stessa
legge sanitaria regionale n. 17/2014 nel comma 2 ultima parte
dell'art. 48, ove si precisa che «Il rilascio delle autorizzazioni
per la realizzazione delle strutture e per l'esercizio delle
attivita' non determina, in alcun modo, l'accreditamento delle
strutture e la sussistenza degli accordi contrattuali di cui agli
articoli 49 e 50".
Non e' quindi consentito al legislatore regionale collegare i
procedimenti e provvedimenti di autorizzazione, da un lato, e di
accreditamento dall'altro, e sospendere in via preventiva
l'esperibilita' dei primi in attesa, per di piu' sine die (il comma
67 non prevede alcun termine) del completamento dei secondi.
Oltre che i principi generali di legislazione statale ora
illustrati, il comma 67 qui impugnato viola altresi' l'art. 41 Cost.,
nella parte in cui assicura la liberta' dell'iniziativa economica
privata.
Questa puo' essere limitata solo al fine di prevenirne il
contrasto con l'utilita' sociale o con la sicurezza, la liberta', la
dignita' umana. Vietare l'intrapresa di nuove iniziative economiche
private, come quelle consistenti nell'apertura di nuove strutture
assistenziali per anziani, solo perche' si teme (come sembra
presupporre il legislatore regionale) che queste possano andare a
sovrapporsi alle analoghe, preesistenti, strutture accreditate o
accreditatili dal servizio sanitario regionale, certamente non mira a
prevenire pregiudizi all'utilita' sociale o agli altri valori
enunciati nell'art. 41 Cost.
Si tratta, quindi, di una restrizione al rischio di impresa non
giustificata costituzionalmente.
Va all'uopo considerato che, secondo l'orientamento
giurisprudenziale oggi prevalente, il sistema di norme che
regolamentano l'accesso al mercato di privati che intendono erogare
prestazioni sanitarie senza rimborsi o sovvenzioni a carico della
spesa pubblica non deve tradursi in una compressione della liberta'
di iniziativa economica privata di cui all'art. 41 della Costituzione
(cfr. Consiglio di Stato, Sez. III n. 550 del 29 gennaio 2013). Piu'
nel dettaglio, la giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di
Stato, Sez. III, n. 4574 del 16 settembre 2013) ha affermato che,
alla luce dell'art. 32 della Costituzione, che eleva la tutela della
salute a diritto fondamentale dell'individuo, e dell'art. 41 della
Costituzione, teso - come ricordato - a garantire la liberta' di
iniziativa, «non puo' essere ritenuta legittima una assoluta
preclusione delle prerogative dei soggetti che intendono offrire, in
regime privatistico (vale a dire senza rimborsi o sovvenzioni a
carico della spesa pubblica, e con corrispettivi a carico unicamente
degli utenti), mezzi e strumenti di diagnosi, di cura e di assistenza
sul territorio.».
Inoltre, un regime di sospensione privo di limiti temporali certi
finisce per impattare anche sulla liberta' di scelta dell'utenza e
sulla concorrenza tra erogatori che, poiche' privi della prospettiva
di conquistare ulteriori quote di mercato, non saranno stimolati a
migliorare la qualita' delle prestazioni (in tal senso, Corte
costituzionale, n. 200/2005).
Il Consiglio di Stato ha, altresi', chiarito che «le valutazioni
inerenti all'indispensabile contenimento della spesa pubblica ed alla
sua razionalizzazione possono avere la loro sede propria nei
procedimenti di accreditamento, di fissazione dei "tetti di spesa" e
di stipulazione dei contratti con i soggetti accreditati";
procedimenti questi che sono distinti e susseguenti (sia logicamente
che cronologicamente) rispetto a quello relativo al rilascio della
pura e semplice autorizzazione all'esercizio dell'attivita' o alla
realizzazione "della struttura" (cfr. Consiglio di Stato, sentenza 16
settembre 2013, n. 4574).
Nella stessa direzione, l'Autorita' garante della concorrenza e
del mercato, con nota del 18 luglio 2011, ha posto in rilievo come
una politica di contenimento dell'offerta sanitaria possa tradursi in
una posizione di privilegio degli operatori del settore gia' presenti
nel mercato, che possono incrementare la loro offerta a discapito dei
nuovi entranti, assorbendo la potenzialita' della domanda.
Sotto i profili ora illustrati, il comma 67 contrasta quindi
anche con l'art. 41 Cost., nella parte in cui garantisce la libera
concorrenza; e con l'art. 32 Cost., nella parte in cui garantisce la
salute come diritto individuale consistente, innanzitutto, nella piu'
ampia liberta' di scelta dei cittadini riguardo alle strutture
sanitarie a cui affidarsi.