Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici e'
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12 contro la Regione
Veneto, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore,
con sede in Palazzo Balbi Dorsoduro 3901, 30123 Venezia per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale degli articoli 1 e 2
della legge regionale 23 dicembre 2019, n. 50 recante «Disposizioni
per la regolarizzazione delle opere edilizie eseguite in parziale
difformita' prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977,
n. 10 "Norme in materia di edificabilita' dei suoli"», pubblicata nel
B.U. Veneto 27 dicembre 2019, n. 150, come da delibera del Consiglio
dei ministri in data 21 febbraio 2020.
Nel B.U.R. Veneto n. 150 del 27 dicembre 2019 e' stata pubblicata
la legge regionale 23 dicembre 2019, n. 50 recante «Disposizioni per
la regolarizzazione delle opere edilizie eseguite in parziale
difformita' prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977,
n. 10 "Norme in materia di edificabilita' dei suoli"».
All'art. 1 («Finalita'») la legge regionale dispone che:
1. Nelle more dell'entrata in vigore della normativa
regionale di riordino della disciplina edilizia, la Regione del
Veneto, in attuazione dei principi di tutela del legittimo
affidamento dei soggetti interessati e di semplificazione dell'azione
amministrativa, promuove, in coerenza con quanto previsto dalla legge
regionale 6 giugno 2017, n. 14 «Disposizioni per il contenimento del
consumo di suolo e modifiche della legge regionale 23 aprile 2004, n.
11 "Norme per il Governo del territorio e in materia di paesaggio"»,
il recupero e la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente,
consentendo la regolarizzazione amministrativa delle parziali
difformita' edilizie risalenti nel tempo, secondo le modalita' e le
procedure di cui alla presente legge.
Il successivo art. 2 («Ambito e modalita' di applicazione»)
dispone:
1. Le disposizioni della presente legge si applicano alle
opere edilizie, provviste di titolo edilizio abilitativo o di
certificato di abitabilita' od agibilita', eseguite in parziale
difformita' dai titoli edilizi rilasciati o dai progetti approvati
prima dell'entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10
«Norme per la edificabilita' dei suoli» che:
a) comportino un aumento fino a un quinto del volume
dell'edificio e comunque in misura non superiore a 90 metri cubi;
b) comportino un aumento fino a un quinto della superficie
dell'edificio e comunque in misura non superiore a 30 metri quadrati;
c) comportino un diverso utilizzo dei vani, ferma restando
la destinazione d'uso consentita per l'edificio;
d) comportino modifiche non sostanziali della
localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza, rispetto a
quella indicata nel progetto approvato, purche' non in violazione
delle normative in tema di distanze tra fabbricati, dai confini e
dalle strade;
e) non rilevino in termini di superfici o volume e non
siano modificative della struttura e dell'aspetto complessivo
dell'edificio.
2. Il calcolo dell'aumento in termini di volume o superficie di
cui al comma 1 determinato sulla base dei parametri edificatori
stabiliti dallo strumento urbanistico.
3. Fatti salvi gli effetti civili e penali dell'illecito e fermo
restando il pagamento del contributo di costruzione, ove dovuto, le
difformita' edilizie di cui al comma 1 possono essere regolarizzate
mediante presentazione di una segnalazione certificata di inizio
attivita' (SCIA) e previo pagamento delle seguenti sanzioni
pecuniarie:
a) 70 euro al metro cubo per aumento di volumi di cui alla
lettera a);
b) 210 euro al metro quadrato per aumento delle superfici di
cui alla lettera b);
c) 500 euro a vano nel caso di cui alla lettera c);
d) 1.000 euro per le modifiche di cui alla lettera d);
e) 750 euro per le opere di cui alla lettera e).
4. Resta ferma l'applicazione della disciplina sanzionatoria di
settore, tra cui la normativa antisismica, idraulica, idrogeologica,
di' sicurezza, igienico-sanitaria e quella di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 «Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137
del 2004».
Cio' premesso, il Presidente del Consiglio ritiene che le
disposizioni sopra riportate si pongano in contrasto con gli articoli
1 e 2 del testo unico dell'edilizia, decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 e con le altre connesse norme del decreto di
seguito indicate, e quindi con l'art. 117, terzo comma Costituzione,
con riguardo alla materia del «governo del territorio».
Propone pertanto questione di legittimita' costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1 Costituzione per i seguenti
Motivi
La nuova normativa regionale ammette la conservazione del
patrimonio privato esistente, anche se abusivo, deroga i principi
contenuti negli articoli 30 e seguenti del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (recante il «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia»),
introducendo, sostanzialmente una nuova forma di condono edilizio.
Cio' e' confermato dalla stessa relazione al consiglio regionale
del relativo progetto di legge, dove si legge:
«Il progetto di legge, quindi, intende fornire ai comuni uno
strumento di governo del territorio utile per definire, tramite lo
strumento della segnalazione certificata di inizio attivita' e il
pagamento di sanzioni pecuniarie, numerose situazioni edilizie ancora
irrisolte, caratterizzate da un abusivismo minore e risalente al
periodo anteriore all'entrata in vigore della citata legge n.
10/1977, salvaguardando l'affidamento maturato dai soggetti privati
alla conservazione, alla libera circolazione nonche' alla
trasformazione edilizia consentita dallo strumento urbanistico
comunale dei suddetti edifici».
In particolare, in base agli articoli 31 («Interventi eseguiti in
assenza di permesso di costruire, in totale difformita' o con
variazioni essenziali») e 33 del citato decreto del Presidente della
Repubblica, e' sempre prevista la demolizione o il ripristino dello
stato dei luoghi in caso di interventi eseguiti in assenza o
difformita' del permesso di costruire.
La sostituzione di tali sanzioni ripristinatorie con una sanzione
pecuniaria, e' prevista nei soli casi di cui all'art. 33, comma 2 (1)
La sanatoria e' invece consentita solo «se l'intervento
risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia
al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della
presentazione della domanda» (art. 36, comma 1).
Orbene, le norme impugnate si pongono in contrasto con le citate
disposizioni in quanto:
a) introducono nuove ipotesi in cui e' possibile sostituire
la demolizione con una sanzione pecuniaria;
b) introducono nuove ipotesi di sanatoria degli abusi
edilizi, diverse da quelle previste dall'art. 36 (2) decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001.
Il comma 1 del citato art. 2 della legge regionale, che indica
l'entita' delle difformita' suscettibili di regolarizzazione (nella
misura di un quinto della cubatura o della superficie), contrasta
anche con l'art. 34 («Interventi eseguiti in parziale difformita' dal
permesso di costruire»), comma 2-ter del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, il quale prevede che «Ai fini
dell'applicazione del presente articolo, non si ha parziale
difformita' del titolo abilitativo in presenza di violazioni di
altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano
per singola unita' immobiliare il 2 per cento delle misure
progettuali».
Inoltre, lo stesso art. 2 contrasta con i principi contenuti
negli articoli 36, comma 1 («Accertamento di conformita'») e 37
(«Interventi eseguiti in assenza o in difformita' dalla segnalazione
certificata di inizio attivita' e accertamento di conformita'»),
comma 4 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001,
ossia con il principio della «doppia conformita'».
Come ha precisato di recente la Corte al riguardo:
«gli articoli 36 e 37 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001 riguardano, rispettivamente,
l'accertamento di conformita' e gli interventi eseguiti in assenza o
in difformita' dalla segnalazione certificata di inizio attivita' e
accertamento di conformita'. Nelle due ipotesi sono consentiti il
permesso in sanatoria e la sanatoria dell'intervento a condizione che
sussista la cosiddetta doppia conformita', cioe' «se l'intervento
risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia
al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della
presentazione della domanda». I citati articoli 36 e 37 recano quindi
norme di principio nella materia del governo del territorio (tra le
piu' recenti, sentenze n. 2 del 2019, n. 68 del 2018, n. 232 e n. 107
del 2017, n. 101 del 2013)» (sentenza n. 290/2019).
Le norme impugnate vanno quindi ad incidere sulla materia
«governo del territorio» ex art. 117, comma 3 Costituzione, nel cui
ambito spetta alle regioni la sola adozione di una disciplina di
dettaglio nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle
leggi dello Stato.
In particolare, nella sentenza n. 233/2015 (emessa in fattispecie
analoga), la Corte ha precisato che «In tema di condono edilizio
"straordinario", la giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che
spettano alla legislazione statale, oltre ai profili penalistici
(integralmente sottratti al legislatore regionale: sentenze n. 49 del
2006, n. 70 del 2005 e n. 196 del 2004), le scelte di principio sul
versante della sanatoria amministrativa, in particolare quelle
relative all'an, al quando e al quantum: la decisione sul se
disporre, nell'intero territorio nazionale, un condono straordinario,
e quindi la previsione di un titolo abilitativo edilizio
straordinario; quella relativa all'ambito temporale di efficacia
della sanatoria; infine l'individuazione delle volumetrie massime
condonabili (nello stesso senso, sentenze n. 225 del 2012 e n. 70 del
2005).
Nel rispetto di tali scelte di principio, competono alla
legislazione regionale l'articolazione e la specificazione delle
disposizioni dettate dal legislatore statale (sentenze n. 225 del
2012, n. 49 del 2006 e n. 196 del 2004).
Ne consegue che le norme impugnate si pongono in contrasto con i
consolidati principi espressi dalla giurisprudenza costituzionale in
materia.
Esula, infatti, dalla potesta' legislativa concorrente delle
regioni il potere di "ampliare i limiti applicativi della sanatoria"
(sentenza n. 290 del 2009) oppure, ancora, di "allargare l'area del
condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato"
(sentenza n. 117 del 2015). A maggior ragione, esula dalla potesta'
legislativa regionale il potere di disporre autonomamente una
sanatoria straordinaria per il solo territorio regionale».
Cio' premesso, le norme regionali in esame risultano ancora
censurabili nella parte in cui determinano, nella sostanza, un
ampliamento delle ipotesi condonabili previste dalla legislazione
statale, ammettendo la regolarizzazione amministrativa delle
(parziali) difformita' edilizie, mediante la presentazione di una
SCIA (Segnalazione certificata di inizio attivita'), cioe' sulla base
di un titolo abilitativo differente da quello indicato dal
legislatore statale e, soprattutto, della tempistica dettata dal
procedimento amministrativo disciplinato dal legislatore statale del
2003 nell'esercizio della competenza esclusiva attribuitagli
dall'art. 117, comma 3, Costituzione.
Occorre infatti considerare che e' ormai decorso il termine
temporale, di quattro mesi dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 168/2004 (recante «Interventi urgenti per il
contenimento della spesa pubblica»), previsto dall'art. 5 dello
stesso decreto, in forza del quale:
«In esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n.
196 del 28 giugno 2004, la legge regionale prevista dal comma 26
dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito,
con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive
modificazioni, puo' essere emanata entro quattro mesi dalla data di
entrata in vigore del presente decreto. Il termine indicato nel primo
periodo si applica anche alle leggi regionali di cui al comma 33 del
citato art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003. Decorso tale termine la
normativa applicabile e' quella contenuta nel citato decreto-legge n.
269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del
2003. [...]»
Il termine di quattro mesi e' stato qualificato come perentorio
dalla Corte (sentenza n. 49/2006) tanto da prevedere che ove le
regioni non esercitino il proprio potere entro il termine prescritto
non potra' essere applicata la disciplina dell'art. 32 e
dell'allegato 1 del decreto-legge n. 269/2003. Ne consegue che,
essendo scaduto il suddetto termine, alle regioni non e' consentito
alcun nuovo intervento in attuazione della normativa statale sul
condono edilizio.
Anche sotto tale profilo pertanto le disposizioni impugnate si
pongono in contrasto con l'art. 117, comma 3, Costituzione laddove
prevede tra le materie concorrenti il «governo del territorio»,
precisando poi che «Nelle materie di legislazione concorrente spetta
alle regioni la potesta' legislativa, salvo che per la determinazione
dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
(1) Art. 33 comma 2: «Qualora, sulla base di motivato accertamento
dell'ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei
luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile
dell'ufficio irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio
dell'aumento di valore dell'immobile, conseguente alla
realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data
di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla
legge 27 luglio 1978, n. 392, e con riferimento all'ultimo costo
di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato
alla data di esecuzione dell'abuso, sulla base dell'indice ISTAT
del costo di costruzione, con la esclusione, per i comuni non
tenuti all'applicazione della legge medesima, del parametro
relativo all'ubicazione e con l'equiparazione alla categoria A/1
delle categorie non comprese nell'art. 16 della medesima legge.
Per gli edifici adibiti ad uso diverso da quello di abitazione la
sanzione e' pari al doppio dell'aumento del valore venale
dell'immobile, determinato a cura dell'agenzia del territorio».
(2) Art. 36: «1. In caso di interventi realizzati in assenza di
permesso di costruire, o in difformita' da esso, ovvero in
assenza di segnalazione certificata di inizio attivita' nelle
ipotesi di cui all'art. 23, comma 01, o in difformita' da essa,
fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3,
33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all'irrogazione delle
sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso, o l'attuale
proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in
sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina
urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della
realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione
della domanda. 2. Il rilascio del permesso in sanatoria e'
subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo
di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuita' a
norma di legge, in misura pari a quella prevista dall'art. 16.
Nell'ipotesi di intervento realizzato in parziale difformita',
l'oblazione e' calcolata con riferimento alla parte di opera
difforme dal permesso. 3. Sulla richiesta di permesso in
sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio
comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta
giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata».