IL TRIBUNALE DI ROMA
Prima sezione lavoro
in persona del giudice, dott. Antonio Maria Luna, all'udienza del
6 febbraio 2020, all'esito della camera di consiglio (ore 19,40), ha
pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al n.
11403 del Ruolo generale affari contenziosi dell'anno 2019, vertente
tra A.G. quale tutore di F. M., n. a ..., elettivamente domiciliata
in Roma, alla via Mazzini n. 112, presso lo studio dell'avv. Stefano
Talarico, che la rappresenta e difende in virtu' di procura in calce
al ricorso introduttivo, ricorrente; e Istituto nazionale della
previdenza sociale, in persona del suo presidente e legale
rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma, alla
via Cesare Beccaria, n. 29, presso l'ufficio dell'Avvocatura
distrettuale dell'Istituto, rappresentato e difeso dall'avv. Gustavo
Iandolo in virtu' di mandato generale alle liti per notar P.
Castellini di Roma del 21 luglio 2015, n. 80974 di rep., convenuto.
Oggetto: assegno sociale.
Con ricorso depositato il 29 marzo 2019, M. F., rappresentato dal
proprio tutore G.A., premesso di essere titolare di assegno sociale,
ha esposto che l'INPS, con nota del 4 agosto 2017, ha comunicato la
revoca del trattamento assistenziale a decorrere dal 1° marzo 2017,
ai sensi dell'art. 2, commi 58-63, della legge n. 92/2012, avendo
egli riportato condanne per i reati di cui citato art. 2, comma 58;
che con successiva nota del 28 giugno 2018, e' stato invitato a
restituire la somma di € 3.191,65 in quanto indebitamente corrisposta
nel periodo marzo-luglio 2017; e che il ricorso proposto in via
amministrativa non ha avuto alcun riscontro.
Il ricorrente ha dedotto in primo luogo che la sanzione della
revoca della pensione ha natura accessoria alla condanna inflitta in
sede penale; che, pertanto, avendo egli riportato condanne passate in
giudicato prima della entrata in vigore della legge n. 92/2012,
l'applicazione della sanzione appare contraria al principio
costituzionale di irretroattivita' della pena.
Evidenziato che a suo beneficio e' stata applicata la circostanza
attenuante di cui all'art. 8 del decreto-legge n. 152/1991,
convertito in legge n. 203/1991, in quanto collaboratore di
giustizia, ha poi sostenuto che, secondo un'interpretazione
costituzionalmente orientata ed in ossequio al principio di
uguaglianza sostanziale, non puo' applicarsi la sanzione accessoria
della revoca della pensione a colui che, gia' appartenente ad
associazione mafiosa, abbia rescisso ogni vincolo indebolendo, con la
sue dichiarazioni, l'associazione.
In ultimo, premesso che egli sta scontando la pena in regime di
detenzione domiciliare, ha sostenuto che, persistendo i presupposti
intrinseci per la corresponsione del beneficio (e' inabile al lavoro
e privo di mezzi di sussistenza), ha diritto al mantenimento ed
all'assistenza sociale ai sensi dell'art. 38 Cost., nonostante abbia
riportato condanna per uno dei reati previsti dall'art. 2, comma 58,
legge n. 92/2012.
Il ricorrente ha quindi chiesto che l'INPS sia condannato a
ripristinare il trattamento pensionistico/assistenziale AS n.
04235880 a far data dal 1° marzo 2017 ed alla corresponsione delle
mensilita' sospese e non erogate dalla medesima data, oltre accessori
di legge.
L'I.N.P.S., costituitosi il 19 maggio 2019, ha contestato la
fondatezza della domanda deducendo che la sentenza che irroga la
sanzione principale costituisce il fatto storico cui l'ordinamento
riconnette la previsione della revoca ex nunc della prestazione per
cui si tratta di una misura che incide su un rapporto di natura
civilistica e non gia' penale, giustificata dal fatto che i soggetti
interessati sono stati riconosciuti responsabili di reati di
particolare allarme sociale; che, conseguentemente, non si ravvisa
violazione del principio di irretroattivita' della legge penale; e
che la revoca e' stata disposta del tutto legittimamente in ossequio
a disposizioni di legge.
1. - A far data dal marzo 2017 l'INPS ha interrotto l'erogazione
dell'assegno sociale percepito fino a quel momento dal ricorrente,
richiamando, a sostegno di tale provvedimento, quanto disposto
dall'art. 2, commi 58/63, della legge n. 92/2012, che prevede quanto
segue:
«58. Con la sentenza di condanna per i reati di cui agli articoli
270-bis, 280, 289-bis, 416-bis, 416-ter e 422 del codice penale,
nonche' per i delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste
dal predetto art. 416-bis ovvero al fine di agevolare l'attivita'
delle associazioni previste dallo stesso articolo, il giudice dispone
la sanzione accessoria della revoca delle seguenti prestazioni,
comunque denominate in base alla legislazione vigente, di cui il
condannato sia eventualmente titolare: indennita' di disoccupazione,
assegno sociale, pensione sociale e pensione per gli invalidi civili.
Con la medesima sentenza il giudice dispone anche la revoca dei
trattamenti previdenziali a carico degli enti gestori di forme
obbligatorie di previdenza e assistenza, ovvero di forme sostitutive,
esclusive ed esonerative delle stesse, erogati al condannato, nel
caso in cui accerti, o sia stato gia' accertato con sentenza in altro
procedimento giurisdizionale, che questi abbiano origine, in tutto o
in parte, da un rapporto di lavoro fittizio a copertura di attivita'
illecite connesse a taluno dei reati di cui al primo periodo.
59. I condannati ai quali sia stata applicata la sanzione
accessoria di cui al comma 58, primo periodo, possono beneficiare,
una volta che la pena sia stata completamente eseguita e previa
presentazione di apposita domanda, delle prestazioni previste dalla
normativa vigente in materia, nel caso in cui ne ricorrano i
presupposti.
60. I provvedimenti adottati ai sensi del comma 58 sono
comunicati, entro quindici giorni dalla data di adozione dei
medesimi, all'ente titolare dei rapporti previdenziali e
assistenziali facenti capo al soggetto condannato, ai fini della loro
immediata esecuzione.
61. Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente
legge, il Ministro della giustizia, d'intesa con il Ministro del
lavoro e delle politiche sociali, trasmette agli enti titolari dei
relativi rapporti l'elenco dei soggetti gia' condannati con sentenza
passata in giudicato per i reati di cui al comma 58, ai fini della
revoca, con effetto non retroattivo, delle prestazioni di cui al
medesimo comma 58, primo periodo.
62. Quando esercita l'azione penale, il pubblico ministero,
qualora nel corso delle indagini abbia acquisito elementi utili per
ritenere irregolarmente percepita una prestazione di natura
assistenziale o previdenziale, informa l'amministrazione competente
per i conseguenti accertamenti e provvedimenti.
63. Le risorse derivanti dai provvedimenti di revoca di cui ai
commi da 58 a 62 sono versate annualmente dagli enti interessati
all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate ai
capitoli di spesa corrispondenti al Fondo di rotazione per la
solidarieta' alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste
estorsive e dell'usura, di cui all'art. 2, comma 6-sexies, del
decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, e agli interventi
in favore delle vittime del terroristno e della criminalita'
organizzata, di cui alla legge 3 agosto 2004, n. 206».
2. Il ricorrente nega la legittimita' della revoca del
trattamento pensionistico sotto diversi profili.
In primo luogo, contesta la legittimita' costituzionale dell'art.
2, commi 58/63, della legge n. 92/2012 nella parte in cui prevede che
la sanzione accessoria della revoca delle prestazioni assistenziali
erogate sia applicabile anche nei confronti di soggetti condannati
per fatti commessi in epoca antecedente alla sua entrata in vigore,
in quanto contrastante con il principio di irretroattivita' della
legge penale sancito dall'art. 25 della Costituzione.
Ancora, evidenzia che, in base ad una lettura costituzionalmente
orientata della disposizione in questione ed in ossequio al principio
di uguaglianza sostanziale, la sanzione accessoria della revoca della
pensione non dovrebbe essere applicata a chi, come il ricorrente
medesimo, ha beneficiato della circostanza attenuante di cui all'art.
8 decreto-legge n. 152/1991, prevista per i collaboratori di
giustizia.
In ultimo, premesso che egli sta scontando la pena in regime di
detenzione domiciliare, rileva un ulteriore profilo di illegittimita'
costituzionale della suddetta normativa, assumendo che, nel caso in
cui la sanzione accessoria della revoca delle prestazioni
assistenziali si ritenga applicabile anche ai soggetti non detenuti,
si violerebbe l'art. 38 della Costituzione nella parte in cui prevede
che «ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi
necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza
sociale».
3. Quanto al primo profilo, la questione di legittimita'
costituzionale della norma richiamata appare manifestamente
infondata.
La stessa potrebbe porsi solo laddove si ritenesse di attribuire
alla revoca dei trattamenti previdenziali ed assistenziali in essa
prevista natura di sanzione penale, in quanto il divieto di
irretroattivita' di cui all'art. 25 Cost. ha per oggetto le sole
sanzioni che, al di la' del nomen iuris utilizzato dal Legislatore e
facendo applicazione dei cosiddetti criteri Engel (v. Corte di
giustizia 20 marzo 2018, C-524/15, Menci, secondo cui, nel valutare
la «natura penale di procedimenti -e di sanzioni [...] sono rilevanti
tre criteri. Il primo consiste nella qualificazione giuridica
dell'illecito nel diritto nazionale, il secondo nella natura
dell'illecito e il terzo nel grado di severita' della sanzione in cui
l'interessato rischia di incorrere»), hanno natura sostanzialmente
penalistica.
Ebbene, per le sue caratteristiche e modalita' di applicazione,
si deve escludere che la revoca di cui all'art. 2, commi 58/63, della
legge n. 92/2012 abbia natura di sanzione penale.
Piu' nello specifico, la suddetta norma prevede che, per le
condanne ormai definitive alla data dell'introduzione delle nuove
disposizioni, la revoca della prestazione assistenziale, senza
efficacia per i ratei gia' maturati, e' disposta direttamente
dall'Ente erogatore dietro trasmissione dei relativi elenchi da parte
del Ministero della giustizia.
In altri termini, la misura in questione opera direttamente in
via amministrativa senza l'intermediazione del provvedimento
giurisdizionale penale che ne funge solo da presupposto storico.
Ne deriva che la fattispecie in esame e' qualificabile come un
mero effetto extra-penale della condanna e non come una. pena
accessoria, sicche' la norma non presenta profili di incompatibilita'
con il divieto di irretroattivita' sfavorevole di cui all'art. 25
Cost.
A tali conclusioni, in sostanza, e' giunta la Corte di cassazione
con sentenza della I Sezione penale del 7 dicembre 2018, n. 11581,
nella cui parte motiva si leggono le seguenti persuasive
considerazioni:
«La novella legislativa istituisce, in tal modo, uno speciale
statuto di "indegnita'", connesso alla commissione dei predetti
reati, cui ricollega effetti sanzionatori direttamente incidenti sui
trattamenti di assistenza sociale. Alla sua ratio non e' estraneo il
rilievo criminologico che ai medesimi reati faccia da sfondo
l'accumulazione, o comunque il possesso, di capitali illeciti, con
quei trattamenti incompatibili; mentre il reimpiego di tali capitali
in attivita' economiche, dirette a schermarli, e' alla base
dell'estensione della misura sanzionatoria ai trattamenti
propriamente previdenziali, che si accertino in connessione generati.
3. Tali articolate previsioni pongono senza dubbio, a regime,
interrogativi ermeneutici, che riguardano la riconducibilita' della
sanzione in discorso al genus delle pene accessorie, la correlata
possibilita' di riferire ad essa (eventualmente anche in rapporto
agli effetti extra-penali che ne sostanziano il contenuto) la
cognizione del giudice dell'esecuzione, la stessa legittimita'
costituzionale (con particolare riferimento all'art. 38 Cost.) della
sottostante disciplina afflittiva.
Poiche', tuttavia, le previsioni anzidette si applicano rispetto
ai processi di cognizione, relativi ai reati ricompresi nel catalogo
di cui alla legge n. 92 del 2012, art. 2, comma 58, che siano
pendenti alla data di entrata in vigore della novella legislativa, o
rispetto a quelli successivamente instaurati, le questioni sopra
individuate - che, in parte, agitano anche l'odierno ricorso -
appaiono ininfluenti nell'odierno procedimento di esecuzione,
instaurato a fronte di condanne che, alla predetta data, risultavano
gia' irrevocabili.
4. In relazione a tale ultima fattispecie la novella legislativa
prevede, invero, un regime transitorio, delineato dal citato art. 2,
comma 61.
Per le condanne ormai definitive alla data dell'introduzione
delle nuove disposizioni, la revoca, senza efficacia per i ratei gia'
maturati, della prestazione assistenziale e' disposta direttamente
dall'Ente erogatore, dietro trasmissione dei relativi elenchi da
parte del Ministero della giustizia.
In questo caso la misura di rigore opera direttamente in via
amministrativa, senza l'intermediazione del provvedimento
giurisdizionale penale, che ne funge solo da presupposto storico.
Si e' in presenza di un mero effetto extra penale della condanna,
e non di una pena (o di una sanzione) accessoria, similmente a quanto
accade allorche' dalla pronuncia di sentenze irrevocabili per
determinati reati automaticamente derivino, indipendentemente
dall'adozione delle predette statuizioni accessorie, incapacita'
speciali o altre conseguenze sfavorevoli in tema di stato della
persona (si veda, esemplificativamente, l'ipotesi di condanna
pronunciata per reati elettorali nei confronti di un candidato, la
quale in se' comporta, ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361 del 1957, art. 113, commi e 2, e indipendentemente
dalla pena accessoria interdittiva, la temporanea privazione
dall'elettorato attivo e passivo: Sez. 1, n. 31499 del 4 giugno 2013,
Diodato, Rv. 256794-01).
La cessazione della prestazione assistenziale qui non costituisce
(come non lo costituisce la perdita dei diritti elettorali
nell'ipotesi teste' prospettata: Sez. 1, n. 52522 del 16 gennaio
2018, P., Rv. 274112-01) un aspetto del trattamento sanzionatorio del
reato - se cosi' fosse, si assisterebbe all'applicazione retroattiva,
malam partem, di una disposizione penale, vietata dall'art. 25 Cost.,
comma 2, - bensi' consegue al sopravvenuto difetto di un requisito
soggettivo per il mantenimento dell'attribuzione patrimoniale di
durata.
5. Se dunque non vi e', come nella specie, irrogazione di alcuna
pena (o sanzione) accessoria, non vi e' neppure - in radice - materia
per l'esercizio della giurisdizione esecutiva penale, nemmeno nella
sua accezione piu' lata.
Il condannato non resta peraltro privo di tutela giurisdizionale
- e neppure sotto questo profilo potrebbe giustificarsi, de residuo,
l'intervento del giudice dell'esecuzione (cfr., a contrario, Sez. 1,
n. 1610 del 2 dicembre 2014, dep. 2015, Berlusconi, Rv. 261999-01;
Sez. 1, n. 8464 del 27 gennaio 2009, Lunadei, Rv. 243450-01; Sez. 1,
n. 5455 del 30 settembre 1997, Sansalone, Rv. 209173-01) essendogli
sempre consentito di adire il giudice ordinariamente competente a
conoscere del rapporto sostanziale in contestazione, che nella specie
e' il giudice del lavoro, cui spetta (art. 442 codice di procedura
civile e ss.) la cognizione delle controversie in tema di previdenza
e assistenza obbligatorie. Davanti a tale giudice M. potra' sollevare
eventuali eccezioni di legittimita' costituzionale, anche con
riferimento al parametro di cui all'art. 38 Cost., ovvero fare
questione dell'eventuale violazione della legge n. 92 del 2012, art.
2, comma 59, sotto il profilo dell'intervenuta espiazione della pena
in concreto ostativa».
4. Quanto alla necessita' di procedere ad una lettura dell'art.
2, commi 58/63, della legge n. 92/2012 compatibile con il principio
di uguaglianza sostanziale, essa non puo' comportare automaticamente
la esclusione della applicazione della misura ai collaboratori di
giustizia, in assenza di qualsiasi indicazione in tal senso da parte
della disciplina in questione.
D'altra parte, l'esigenza di incentivare la collaborazione con la
giustizia da parte di soggetti coinvolti nelle organizzazioni
criminali di stampo mafioso e' gia' soddisfatta, oltre che dalla
previsione di una specifica circostanza attenuante (dapprima l'art. 8
decreto-legge n. 152/1991 e, attualmente, l'art. 416-bis l c.p.), da
una serie di benefici espressamente contemplati dal legislatore,
sicche', al di fuori di queste ipotesi e nei casi in cui la legge non
operi una differenziazione espressa, da un lato il giudice non
potrebbe applicare ai collaboratori di giustizia un trattamento
differenziato rispetto ai soggetti che, condannati per gli stessi
reati, non abbiano collaborato con la giustizia e, dall'altro,
appartiene alla ampia discrezionalita' del legislatore individuare i
limiti delle misure premiali da riservare a coloro che aiutano
concretamente le autorita' nella raccolta di elementi decisivi per la
ricostruzione dei fatti e per l'individuazione o la cattura degli
autori dei reati.
Si osserva, inoltre, che il legislatore ha espressamente preso in
considerazione l'eventuale esigenza che il collaboratore necessiti di
assistenza anche di carattere economico, per cui i suoi bisogni
primari di vita ben possono essere garantiti proprio dalle misure che
le autorita' preposte possono adottare.
Infatti, l'art. 9 del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8,
convertito in legge n. 82/1991 - sostituito dall'art. 2 della legge
13 febbraio 2001, n. 45 - stabilisce, al comma 1, che ai
collaboratori di giustizia possono essere applicate speciali misure
di protezione idonee ad assicurarne l'incolumita' provvedendosi, ove
necessario, anche alla loro assistenza; e, al comma 4, che, ove tali
misure non risultino adeguate, puo' essere definito uno speciale
programma di protezione i cui contenuti sono indicati nell'art. 13,
comma 5, dello stesso decreto-legge n. 8/1991, il quale, deliberato
da apposito organo amministrativo, puo' comprendere anche misure di
assistenza personale ed economica. Tali misure, nel caso in cui la
persona interessata non possa provvedere con i propri mezzi,
comprendono la sistemazione alloggiati-va e le spese per i
trasferimenti, le spese per esigenze sanitarie quando non sia
possibile avvalersi delle strutture pubbliche ordinarie, l'assistenza
legale e l'assegno di mantenimento nel caso di impossibilita' di
svolgere attivita' lavorativa, di importo non superiore a cinque
volte l'assegno sociale di cui all'art. 3, commi 6 e 7, della legge 8
agosto 1995, n. 335, con possibili integrazioni solo quando ricorrano
particolari circostanze influenti sulle esigenze di mantenimento in
stretta connessione con quelle di tutela del soggetto sottoposto al
programma di protezione.
Il legislatore si e' cioe' fatto carico delle esigenze di vita
del collaboratore che, ove non disponga di mezzi propri, deve poter
fruire di un opportuno sussidio che va anche oltre il limite ininimo
di sussistenza individuato ex lege nella misura dell'assegno sociale.
Nella specie, pero', come da informativa giunta dal Dipartimento
della pubblica sicurezza (nota del 22 novembre 2019), il F. risulta
essere solo un ex collaboratore di giustizia il quale ha fruito di
programma speciale di protezione dal 9 marzo 1994 al 9 febbraio 2005.
Attualmente quindi egli non puo' accedere al trattamento
«assistenziale» che il legislatore ha previsto in favore di coloro
che sono sottoposti a misure di protezione, essendo ormai cessate le
dette esigenze.
Il ricorrente, inoltre, dal 18 ottobre 2012 (come risulta dal
certificato del casellario giudiziale prodotto sub doc. 5), si trova
in regime di detenzione domiciliare ai sensi dell'art. 47-ter
dell'ordinamento penitenziario e, pertanto, non puo' fruire dei
servizi di alloggio e vitto dell'istituto penitenziario (salvo
obbligo di rimborso, nei limiti di legge, delle spese di mantenimento
ai sensi dell'art. 2 dell'ordinamento),
La disposizione dell'art. 2, comma 61, legge n. 92/2012, che
impone agli enti titolari dei relativi rapporti la revoca delle
prestazioni di cui al precedente comma 58, impedisce al ricorrente di
continuare a fruire del beneficio assistenziale erogatogli in ragione
dell'eta' avanzata e della mancanza di redditi.
La questione di legittimita' costituzionale prospettata, con
riferimento all'art. 38, 1° comma, Cost. - cui possono aggiungersi
gli articoli 2 e 3 Cost. - appare rilevante in quanto dalla
fondatezza o meno della stessa dipende interamente l'esito del
giudizio.
Appare inoltre non manifestamente infondata.
E' vero che - come osservato dal giudice di legittimita' - il
legislatore ha istituito uno speciale statuto di «indegnita'»,
connesso alla commissione di reati di particolare gravita', tali da
giustificare, durante l'esecuzione della pena, il venir meno di
trattamenti assistenziali che trovano loro fondamento nel generale
dovere di solidarieta' dell'intera collettivita' nei confronti dei
soggetti svantaggiati (cfr. art. 1, legge n. 328/2000: «La Repubblica
assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di
interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la
qualita' della vita, pari opportunita', non discriminazione e diritti
di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di
disabilita', di bisogno e di disagio individuale e familiare,
derivanti da inadeguatezza di reddito, difficolta' sociali e
condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38
della Costituzione»).
Ed e' altresi' vero che la ratio della norma si rinviene anche
nella considerazione che ai reati ostativi alla fruizione dei
benefici fa da sfondo l'accumulazione, o comunque il possesso, di
capitali illeciti, con quei benefici incompatibili.
Tuttavia, se la revoca dei benefici per coloro che scontano la
pena in istituto non comporta il rischio di non poter neppure
disporre dei mezzi minimi per alimentarsi e per avere un ricovero
(date le garanzie apprestate dall'ordinamento penitenziario), la
medesima misura comporta invece - senza che emerga ragione di un
trattamento deteriore - per coloro che si trovano in regime di
detenzione domiciliare, il concreto rischio di non poter disporre, a
causa della condizione di eta' e della connessa incapacita' -
presunta ex lege - di svolgere qualsiasi proficuo lavoro, di alcun
mezzo di sussistenza con oggettivo pregiudizio per diritti
inviolabili quali quello alla alimentazione e, in definitiva, alla
vita, diritti che sono insuscettibili di patire deroghe o
compressioni, non potendo lo statuto di «indegnita'» giungere fino a
porre in pericolo la sopravvivenza del condannato e non potendo la
collettivita' tollerare che al proprio interno vi siano (in forza di
legge e non gia' per mere contingenze di fatto) persone che debbano
restare prive del minimo vitale.
Appare percio' non manifestamente infondato il dubbio di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 61, della legge 28
giugno 2012, n. 92, nella parte in cui impone all'INPS, senza
possibilita' di alcuna valutazione connessa alle concrete situazioni
personali ed economiche del condannato in regime di detenzione
domiciliare, la revoca dell'assegno sociale, per contrasto con le
disposizioni di cui agli articoli 2, 3 e 38, 1° comma, Cost.