IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione quarta)
Ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1181 del 2020, proposto dalle societa' Aldebaran
S.r.l., FG Buildings S.r.l., in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati
Marcello Fortunato e Ciro Sito, con domicilio digitale come da Pec,
da Registri di giustizia;
contro i signori Mario Apreda e Michele Apreda, rappresentati
e difesi dall'avvocato Francesco Saverio Esposito, con domicilio
digitale come da Pec da Registri di giustizia;
nei confronti del Comune di Sorrento, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Maurizio Pasetto, con domicilio digitale come da Pec da Registri di
giustizia;
del Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del
turismo, e della societa' A.M. Marine S.r.l. in liquidazione, in
persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituitisi
in giudizio;
e con l'intervento di
ad opponendum:
dell'associazione Fare Ambiente MEE - Movimento ecologista
europeo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e
difeso dall'avvocato Paolo De Caterini, con domicilio digitale come
da Pec da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
del difensore, in Roma, viale Liegi n. 35/B;
sul ricorso numero di registro generale 1223 del 2020,
proposto dalla societa' A.M. Marine S.r.l. in liquidazione (gia' A.M.
Marine S.p.a. in liquidazione, e in precedenza Apreamare S.p.a.), in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Enrico Soprano, con domicilio digitale come da Pec da
Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del
difensore, in Roma, via degli Avignonesi n. 5;
contro i signori Mario Apreda e Michele Apreda, rappresentati
e difesi dall'avvocato Francesco Saverio Esposito, con domicilio
digitale come da Pec da Registri di giustizia;
nei confronti del Comune di Sorrento, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Maurizio Pasetto, con domicilio digitale come da Pec da Registri di
giustizia;
del Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma,
via dei Portoghesi n. 12 delle societa' Aldebaran S.r.l., FG
Buindings S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti
p.t., non costituitisi in giudizio;
e con l'intervento di
ad opponendum:
dell'associazione Fare Ambiente MEE - Movimento ecologista
europeo, in persona de legale rappresentante p.t., rappresentato e
difeso dall'avvocato Paolo De Caterini, con domicilio digitale come
da Pec da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
del difensore, in Roma, viale Liegi n. 35/B;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania n. 4708 del 2019, resa tra le parti;
Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori Mario
Apreda e Michele Apreda, del Comune di Sorrento e del Ministero dei
beni e della attivita' culturali e del turismo;
Visti gli atti di intervento ad opponendum;
Visti tutti gli atti delle cause;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020 -
tenutasi in videoconferenza da remoto - il consigliere Silvia
Martino;
Uditi gli avvocati Marcello Fortunato, Ciro Sito, Francesco
Saverio Esposito, Enrico Soprano, Maurizio Pasetto e Paolo De
Caterini, che partecipano alla discussione orale ai sensi dell'art.
25, decreto-legge n. 137/2020 e dell'art. 4 decreto-legge n. 28/2020;
Vista la sentenza non definitiva n. 8559 del 21 ottobre 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
1. Con ricorso e motivi aggiunti proposti innanzi al TAR per la
Campania, i signori Mario e Michele Apreda impugnavano, deducendo
plurimi profili di illegittimita', gli atti relativi alla
realizzazione nel Comune di Sorrento di un intervento edilizio
convenzionato, approvato ai sensi dell'art. 7, comma 5, della legge
della Regione Campania n. 19 del 28 dicembre 2009, consistente nella
sostituzione/ristrutturazione del preesistente capannone destinato ad
attivita' produttiva, gia' di proprieta' della societa' Aprea Mare
S.p.a., ubicato alla via Santa Lucia n. 15/f, in un nuovo complesso
edificato a destinazione residenziale con annesse autorimesse
pertinenziali e con riserva del 30% del volume ristrutturato ad
«housing sociale».
2. Nella resistenza del Comune di Sorrento, del Ministero per i
beni e le attivita' culturali e del turismo e delle societa'
controinteressate, il TAR:
dichiarava il ricorso introduttivo improcedibile per
sopravvenuta carenza di interesse;
accoglieva in parte il ricorso per motivi aggiunti e
annullava il permesso di costruire n. 21/18, il parere favore
espresso dalla Soprintendenza di Napoli con nota del 3 agosto 2018,
prot. 12562 e l'autorizzazione paesaggistica rilasciata dal
responsabile del paesaggio del Comune di Sorrento in data 2 ottobre
2018 con provvedimento n. 97/18;
compensava integralmente le spese tra le parti.
3. Nello specifico il TAR riteneva fondata sia la prima censura
del ricorso per motivi aggiunti - relativa all'incompatibilita'
dell'intervento assentito con il Piano urbanistico territoriale
dell'Area sorrentino-amalfitana (PUT), approvato con legge regionale
n. 35 del 27 giugno 1987, nonche' alla inderogabilita' di
quest'ultimo da parte della legge campana sul «Piano casa» n. 19 del
2009, - sia quella con la quale era stata dedotta, nello specifico,
la violazione della disciplina del medesimo PUT per quanto concerne
l'altezza massima consentita nella sub - area n. 1.
4. La sentenza e' stata impugnata dalle societa' Aldebaran S.r.l.
e FG Buildings S.r.l. rimaste soccombenti.
Le societa' hanno dedotto:
con il primo motivo, che il TAR avrebbe dovuto
preliminarmente verificare se, effettivamente, l'intervento assentito
fosse in contrasto con il PUT; secondo le appellanti l'intervento di
«sostituzione edilizia» di cui trattasi, approvato ai sensi dell'art.
7, comma 5, della legge della Regione Campania n. 19 del 2009,
rientro nella zona territoriale n. 4 del PUT (approvato con legge
regionale n. 35 del 1987) la quale non avrebbe carattere
«prescrittivo» ai fini della formazione del PRG e, comunque
consentirebbe anche l'insediamento di nuova edificazione di tipo
residenziale;
con il secondo motivo, che la statuizione secondo cui il PUT
non e' derogabile dalla legge regionale campana n. 19 del 2009, oltre
ad essere fondata su una giurisprudenza dello stesso TAR Campania
formatasi in epoca antecedente alle modifiche apportate a
quest'ultima dall'art. 1, comma 73, lettera g), della legge regionale
7 agosto 2014, n. 16, comporta sostanzialmente una interpretatio
abrogans dell'art. 12-bis della suddetta legge regionale, che tale
deroga consente espressamente; pertanto, il TAR, pur nutrendo dubbi
di legittimita' costituzionale dell'art. 12-bis nella parte in cui
prevede espressamente la deroga al PUT, non avrebbe potuto
disapplicare motu proprio la norma;
con il terzo motivo, che l'altezza media dell'edificio, a
differenza di quanto ritenuto dal TAR, e' contenuta, per effetto
delle premialita' di cui alla disciplina in materia di contenimento
dei consumi energetici, nei limiti previsti, per la sub - zona di
interesse, dall'art. 19 del PUT; cio' senza considerare che
all'amministrazione non incombeva alcuno specifico onere
motivazionale, anche tenuto conto della rimodulazione del progetto
operata al fine di superare gli originari rilievi della rompente
Soprintendenza.
5. La sentenza in epigrafe e' stata impugnata anche dalla
societa' AM Marine S.r.l. in liquidazione (gia' AM. Marine S.p.a. in
liquidazione ed in precedenza Apreamare S.p.a.,) deducendo censure
analoghe.
5.1. Si sono costituiti in giudizio il Mibact, il Comune di
Sorrento e, in resistenza, i signori Apreda, originari ricorrenti.
Questi ultimi hanno interposto anche appello incidentale al fine
di ottenere la riforma della pronuncia del TAR nella parte in cui il
primo giudice ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di
interesse il ricorso introduttivo.
6. E' intervenuta ad opponendum in entrambi i giudizi
l'associazione Fare Ambiente MEE - Movimento ecologista europeo.
7. Gli appelli sono passati in decisione alla pubblica udienza
dell'11 novembre 2020.
8. Con sentenza parziale n. 8559 del 31 dicembre 2020 la Sezione,
previa riunione degli appelli in epigrafe:
ha dichiarato inammissibili gli interventi ad opponendum;
ha respinto i motivi degli appelli principali volti a
sostenere la conformita' al PUT della Regione Campania
dell'intervento in progetto.
9. In ordine all'applicabilita' della deroga prevista dall'art.
12-bis della legge regionale n. 19 del 2009 (in particolare dal
combinato disposto dei commi 2, 3, e 4) - negata dal TAR ed invocata
dalle societa' - il Collegio reputa rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalita' delle richiamate
disposizioni, che solleva d'ufficio per contrasto con l'art. 117,
comma 2, lettera s), della Costituzione.
10. Giova premettere una breve ricostruzione normativa.
L'art. 12-bis e' stato inserito nel corpo della legge regionale
n. 19 del 2009 (recante «Misure urgenti per il rilancio economico,
per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione
del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa»),
dall'art. 1, comma 1, lettere sss) della legge regionale n. 1 del 5
gennaio 2011.
Essa nella sua originaria formulazione stabilisce, al comma 2,
che «Le norme della presente legge prevalgono su ogni altra normativa
regionale, anche speciale, vigente in materia, fermo restando, per le
zone vincolate, il parere obbligatorio delle amministrazioni preposte
alla tutela del vincolo stesso, cosi' come individuate dall'art. 32
della legge n. 47/1985 e successive modifiche».
La norma e' stata interpretata dalla giurisprudenza
amministrativa (cfr., in particolare, TAR Campania, sentenza n. 4617
del 14 ottobre 2013) come correlata alla sola materia urbanistica e
non anche alla materia paesaggistica, attese le peculiari finalita'
perseguita dalla legge campana sul Piano casa, «disciplina di
carattere eccezionale, con vigenza temporalmente circoscritta»
(sentenza n. 4617/2013, cit.), nonche' in ragione della mancanza di
uno specifico espresso richiamo alla legge regionale n. 35 del 1987 e
della necessita' di un'interpretazione costituzionalmente orientata
della normativa medesima.
Il legislatore regionale ha tuttavia ritenuto di dover nuovamente
intervenire sul cit. art. 12-bis, mediante l'introduzione di
ulteriori 4 commi con i quali, in combinato disposto con il comma 2,
ha inequivocabilmente previsto la derogabilita' del PUT dell'area
sorrentino-amalfitana ai fini della realizzazione degli interventi di
cui al Piano Casa, con la sola esclusione delle aree gravate da
vincoli di inedificabilita' assoluta.
In particolare, con l'art. 1, comma 73, lettera g) della legge
della Regione Campania n. 16 del 7 agosto 2014, sono stati aggiunti i
seguenti 4 commi all'art. 12-bis:
«3. Non sono ammessi interventi in deroga rispetto ai vincoli
di inedificabilita' assoluti previsti nella legge regionale 27 giugno
1987, n. 35 (Piano urbanistico territoriale dell'area
sorrentino-amalfitana).
4. La presente legge trova applicazione anche nei territori
sottoposti PTP e quelli di pertinenza del PUT di cui alla legge
regionale n. 35/1987 fermo il rispetto dell'art. 142 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
5. Le definizioni degli interventi di recupero contenute all'art.
3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di edilizia) sono prevalenti rispetto alle definizioni
contenute nei PRG e nei PTP e PUT approvati prima della data di
entrata in vigore della legge statale;
6. Nelle sole zone dei PTP e del PUT di cui alla legge regionale
n. 35/1987, dove sono vietate le nuove costruzioni, la demolizione e
ricostruzione e' soggetta al mantenimento del volume preesistente o
ai limiti di incremento volumetrico gia' stabiliti dalle norme di
attuazione dei rispettivi piani paesaggistici».
Per quanto qui interessa, il combinato disposto dei commi 2, 3, e
4, dell'art. 12-bis denota inequivocabilmente la volonta' del
legislatore regionale di consentire gli interventi di cui alla
medesima legge regionale n. 19 del 2009 (tra cui quelli ex art. 7,
relativi alla riqualificazione delle aree urbane degradate) anche in
deroga al PUT dell'area sorrentino-amalfitana, eccezion fatta per le
aree sui cui insistono vincoli di inedificabilita' assoluta (nella
fattispecie, non sussistenti).
Tale volonta' risulta altresi' dai lavori preparatori della
modifica legislativa, richiamati dagli appellanti, nei quali si fa
riferimento, da un lato, alla situazione di «blocco» dell'attivita'
amministrativa dei comuni dell'area sorrentino-amalfitana che sarebbe
stata determinata dalla giurisprudenza del TAR campano, dall'altro
all'intento della Regione Campania di consentire l'applicazione della
legge n. 19 del 2009 su tutto il proprio territorio, esentando solo
le aree su cui vigono vincoli di edificabilita' assoluta e senza
escludere, quindi, i territori sottoposti a Piano paesaggistico.
11. Le disposizioni recate dall'art. 12-bis della legge regionale
n. 19 del 2009, nella formulazione modificata nel 2014, non
consentono piu' di operare l'interpretazione costituzionalmente
orientata alla quale si prestava la formulazione originaria della
norma.
Quest'ultima e' stata erroneamente applicata dal TAR, poiche' la
maggior parte degli atti impugnati sono stati adottati sotto il
vigore delle disposizioni sopravvenute.
La questione di costituzionalita' assume pertanto carattere
rilevante e dirimente in quanto il suo accoglimento comporterebbe il
rigetto dell'appello mentre, per converso, il suo rigetto,
determinerebbe l'accoglimento dell'appello.
12. Relativamente alla non manifesta infondatezza della questione
il Collegio richiama la sentenza n. 11 del 2016 con cui, in una
fattispecie del tutto simile, la Corte costituzionale ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge della Regione
Campania 28 novembre 2000, n. 15 in materia di «recupero abitativo
dei sottotetti esistenti».
Si tratta infatti di una disposizione che, analogamente a quella
in esame, per agevolare la realizzazione di tali interventi edilizi,
prevedeva la derogabilita' delle prescrizioni dei piani paesaggistici
e di quelle a contenuto paesaggistico dei piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, ivi comprese le prescrizioni del Piano urbanistico
territoriale dell'Area sorrentino-amalfitana, approvato con la legge
regionale n. 35 del 1987, anche in quel caso espressamente menzionata
nella previsione derogatoria.
13. Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale, «in base all'art. 117, comma secondo, lettera s),
della Costituzione, la tutela del paesaggio costituisce un ambito
riservato alla potesta' legislativa esclusiva statale (sentenze n.
210 del 2014 e n. 235 del 2011», con la conseguenza «che la tutela
paesaggistica apprestata dallo Stato costituisce un limite
inderogabile alla disciplina che le regioni e le province autonome
possono dettare nelle materie di loro competenza (sentenze n. 101 del
2010, n. 437 e n. 180 del 2008, n. 378 e n. 367 del 2007)» (cosi' la
sentenza n. 11 del 2016; da ultimo, cfr. anche le sentenze n. 86 del
2019, n. 46 del 2017, n. 189 del 2016; in precedenza, n. 235 del
2011).
La Corte ha evidenziato che "L'art. 145 del codice dei beni
culturali e del paesaggio e' dedicato al "Coordinamento della
pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione".
Esso, precisando, al comma 3, che "Per quanto attiene alla tutela del
paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque
prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione
ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi
compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette",
esprime un principio di "prevalenza dei piani paesaggistici" sugli
altri strumenti urbanistici (sentenza n. 180 del 2008). Tale
principio e' stato successivamente rafforzato con l'inserimento nella
prima parte dello stesso comma 3 - ad opera dell'art. 2, comma 1,
lettera r), numero 4), del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63
(Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio) -
dell'inciso "non sono derogabili da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico", riferito alle
previsioni dei piani paesaggistici disciplinati agli articoli 143 e
156 del codice».
Il codice dei beni culturali e del paesaggio definisce dunque,
con efficacia vincolante anche per le regioni, i rapporti tra le
prescrizioni del piano paesaggistico e le prescrizioni di carattere
urbanistico ed edilizio - sia contenute in un atto di pianificazione,
sia espresse in atti autorizzativi puntuali, come il permesso di
costruire - secondo un modello di prevalenza delle prime, non
alterabile ad opera della legislazione regionale.
La Corte costituzionale ha sottolineato, altresi', che
«l'eventuale scelta della regione (compiuta nella specie dalla
Campania) di perseguire gli obiettivi di tutela paesaggistica
attraverso lo strumento dei piani urbanistico-territoriali con
specifica considerazione dei valori paesaggistici non modifica i
termini del rapporto fra tutela paesaggistica e disciplina
urbanistica, come descritti, e, piu' precisamente, non giustifica
alcuna deroga al principio secondo il quale, nella disciplina delle
trasformazioni del territorio, la tutela del paesaggio assurge a
valore prevalente. Il progressivo avvicinamento tra i due strumenti
del piano paesaggistico - "puro" e del piano urbanistico-territoriale
con specifica considerazione dei valori paesaggistici - giunto alla
sostanziale equiparazione dei due tipi operata dal codice dei beni
culturali e del paesaggio (art. 135, comma 1) - fa si' che oggi lo
strumento di pianificazione paesaggistica regionale, qualunque delle
due forme esso assuma, presenti contenuti e procedure di adozione
sostanzialmente uguali».
13.1 Le richiamate previsioni della legge regionale n. 19 del
2009, di derogabilita' delle prescrizioni dei piani paesaggistici e
in particolare di quelle contenute nel PUT dell'area
sorrentino-amalfitana, ai fini della realizzazione degli interventi
edilizi ivi previsti, appaiono porsi anch'esse in contrasto con
l'art. 145, comma 3, del decreto legislazione n. 42 del 2004, norma
interposta in riferimento all'art. 117, comma secondo, lettera s),
della Costituzione.
Anche nel caso in esame, infatti, «Assegnando all'ordine
inferiore della disciplina urbanistica la definizione del regime
concreto» degli interventi consentiti dal Piano casa campano anche in
deroga alle prescrizioni paesaggistiche, e con la sola salvaguardia
delle previsioni relative a vincoli di inedificabilita' assoluta, le
disposizioni regionali degradano «la tutela paesaggistica da valore
unitario prevalente a mera "esigenza urbanistica" (sentenze n. 197
del 2014 e n. 437 del 2008), parcellizzata tra i vari comuni
competenti al rilascio dei singoli titoli edilizi. Con la conseguenza
che ne risulta compromessa quell'"impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica", assunta dalla normativa statale a
"valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in
quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme [...] sull'intero territorio nazionale", idonea a superare
"la pluralita' degli interventi delle amministrazioni locali"
(sentenza n. 182 del 2006)» (Corte costituzionale, sentenza n.
11/2016, cit.).
14. In definitiva, quanto appena argomentato giustifica la
valutazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 12-bis, commi 2, 3 e 4 della
legge della Regione Campania n. 19 del 28 dicembre 2009, in relazione
all'art. 117, comma secondo, lettera s) della Costituzione.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale, affinche' si
pronunci sulla questione.