IL TRIBUNALE DI TRENTO
Il Giudice a scioglimento della riserva dd. 20 gennaio 2021;
Osserva
1. - In fatto
Con atto di citazione datato 10 novembre 2014, notificato il 12
novembre 2014, Norma Toller rappresentava:
1) di essere titolare dell'assegno vitalizio di
irreversibilita' erogato dalla Regione autonoma Trentino - Alto
Adige, quantificato nel luglio 2014 in euro 3155,30 netti mensili
(euro 5159,65 lordi mensili), quale moglie del de cuius ex
Consigliere regionale della Regione Autonoma Trentino - Alto Adige
dal 1978 al 1993, sig. Walter Micheli;
2) di essersi vista rideterminare l'assegno vitalizio di
reversibilita' regionale nella ridotta misura di euro 2458.50 netti
mensili (euro 5159,65 lordi mensili) - cosi rideterminata in
applicazione della decurtazione disposta dall'art. 2 della legge
regionale Trentino - Alto Adige n. 5 del 2014;
3) che l'assegno vitalizio di reversibilita' prima dell'entrata
in vigore della legge regionale n. 5/2014 risultava gia' decurtato
mensilmente da un contributo di solidarieta' per un'aliquota del 4%,
applicato prima facie a partire da gennaio 2005 ai sensi dell'art. 3
della legge regionale n. 4 del 2004 che ha introdotto l'art. 4-bis
della legge regionale n. 2/1995 (Interventi in materia di indennita'
e previdenza ai consiglieri della Regione Autonoma Trentino - Alto
Adige), poi modificato ai sensi e per gli effetti dell'art. 6 della
legge regionale n. n. 6 del 2012, che ne aumentava l'aliquota al 12%;
all'entrata in vigore della legge regionale n. 5/2014 l'assegno
vitalizio di reversibilita' «soffriva» altresi' il mancato
adeguamento ISTAT, «congelato» dal Consiglio Regionale a partire da
gennaio 2009.
4) che detto contributo di solidarieta' e' stato confermato
nell'aliquota del 12% proprio della legge regionale n. 5 del 2014,
art. 4.
L'attrice chiedeva in giudizio che fosse accertato il suo diritto
alla corresponsione dell'assegno vitalizio erogato dal Consiglio
regionale senza subire le decurtazioni di cui all'art. 2 della legge
regionale n. n. 5 del 2014 (quanto al taglio lineare del 20%) e
quelle di cui agli articoli 3 della legge regionale n. 4 del 2004;
4-bis della legge regionale n. 2 del 1995, 15 della legge regionale
n. 6 del 2012 e 4 della legge regionale n. 5 del 2014 (quanto al
contributo di solidarieta'), con conseguente condanna della
resistente al versamento di quanto indebitamente trattenuto.
L'attrice ha censurato gli articoli 2 e 4 della legge regionale
n. 5/14 della menzionata legge regionale e i provvedimenti
amministrativi che ne sono conseguiti, lamentandone la contrarieta'
ai principi comunitari e convenzionali dell'affidamento e della
cortezza dei rapporti giuridici come garantiti dagli articoli 3, 10,
11 e 117, comma I della Costituzione e articoli 6 e 13 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, nonche' ha lamentato la
contrarieta' della suddetta legge regionale ai principi di
ragionevolezza di gradualita' e di uguaglianza ed ancora la
violazione dei riparto di competenze legislative fissato all'art. 117
Cost., chiedendo che venga sollevata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge regionale n. 5/2014 e articoli
3 della legge regionale n. 4 del 2004; 4-bis della legge regionale n.
2 del 1995, 15 della legge regionale n. 6 del 2012 e 4 della legge
regionale n. 5 del 2014.
L'attrice ha evocato nel presente giudizio il Consiglio regionale
della Regione autonoma Trentino - Alto Adige e la Regione autonoma
Trentino - Alto Adige, i quali si sono costituiti in giudizio,
deducendo l'infondatezza di ogni lamentata violazione costituzionale.
Instaurato il contradditorio, la causa veniva istruita con
concessione dei termini per le memorie istruttorie.
Nella prima memoria, parte attrice ha precisato le sue
conclusioni, chiedendo che il Tribunale valutasse di sollevate la
questione incidentale di legittimita' costituzionale: i) delle
disposizioni che avevano introdotto il taglio lineare del vitalizio
(art. 2 della legge regionale n. 5 del 2014); ii) delle disposizioni
che avevano introdotto e poi riformato l'imposizione di un contributo
di solidarieta' a carico dei trattamenti vitalizi, con particolare
rifornimento agli articoli 3 legge regionale n. 4/2004 e 4-bis legge
regionale n. 2/1995 e degli articoli I comma II° e 4 legge regionale
n. 5/14.
2. Quanto alla rilevanza della questione di costituzionalita'
Il Tribunale ritiene rilevante per lo scrutinio del presente
giudizio la questione di costituzionalita' degli articoli 2 della
legge regionale n. 5 del 2014 (in tema di taglio lineare del
vitalizio) e 4 della legge regionale n. 5 del 2014, nonche' degli
articoli 3 della legge regionale n. 4 del 2004, 4-bis, della legge
regionale n. 2 del 1995, 15 della legge regionale n. 6 del 2012),
intanto potranno ritenersi fondate in quanto le disposizioni di
riferimento siano o meno conformi ai parametri costituzionali
invocati da parte attrice, di talche' la questione di legittimita'
costituzionale riveste indubbio carattere di rilevanza, dipendendo
dalla stessa la decisione del merito delle domande formulate in
causa.
L'intervenuta abrogazione della legge regionale n. 5 del 2014 a
opera della legge regionale n. 7 del 2019, secondo i comuni
insegnamenti della Corte costituzionale, non priva di rilevanza la
questione, atteso che:
- la riforma del vitalizio ex legge regionale n. 7 del 2019 non
dispone retroattivamente;
- di conseguenza, le disposizioni censurate sono state
applicate medio tempore e, in particolare, nell'arco di tempo
rispetto al quale si radica il petitum attoreo.
Da ultimo, si precisa che parte attrice ha subito, come emerge
dalla documentazione di causa, sia l'applicazione del contributo di
solidarieta' sia l'applicazione del taglio lineare dell'assegno
vitalizio. Le diverse diposizioni hanno determinato effetti autonomi
e hanno determinato un pregiudizio che s'e' cumulato. Sul punto, e'
opinione dei Tribunale che le disposizioni in esame meritino di
essere scrutinate anzitutto singolarmente, nel senso che si all'art.
2 della legge regionale n. 5 del 2014 sia le citate disposizioni in
terna di contributo di solidarieta' determinano dubbi di
costituzionalita' che devono essere scrutinati dalla Corte
Costituzionale autonomamente. La valutazione complessiva dei due
istituti (taglio lineare e contributo di solidarieta') e la
considerazione cumulativa degli effetti ribadisce il senso dei dubbi
di legittimita' costituzionale che saranno esposti infra, con la
precisazione che l'effetto incostituzionale non sembra derivare
solamente dal cumulo delle due norme, ma gia' dalla singola
applicazione delle stesse.
3. Quanto al tentativo d'interpretazione conforme a Costituzione
Non e' possibile prospettare un'interpretazione conforme a
Costituzione delle disposizioni censurate, atteso che il loro tenore
testuale, che impone decurtazioni dell'assegno vitalizio, non lascia
all'interprete possibilita' di escludere i segnalati effetti
incostituzionali relativi alla decurtazione dell'assegno.
4. Quanto alla non manifestata infondatezza
4.1. - Quanto all'incostituzionalita' del «taglio lineare» del
20% degli assegni vitalizi, ex art. 3 della legge regionale n. 5 del
2014. Come si e' indicato supra, parte attrice ha subito il taglio
lineare del 20% dell'assegno vitalizio di reversibilita', disposto
dall'art. 2 della legge regionale n. 5 del 2014. Il taglio e'
illegittimo, per le ragioni che questo Tribunale ha gia' illustrato
nell'ord. 21 aprile 2020, attualmente rubricata al n. 123 del Reg.
Ord. della Corte costituzionale e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana - 1ª Serie speciale - Corte costituzionale,
n. 39 dei 23 settembre 2020, qui da intendersi integralmente
richiamata.
Come indicato nell'ordinanza, l'art. 2 della legge regionale n. 5
del 2014 prevede «una riduzione secca del 20% su tutti i vitalizi in
corso di erogazione, sia diretti che di reversibilita' tra cui quello
in godimento dell'attore; tale riduzione opera in maniera definitiva
e permanente a prescindere dalla data di maturazione del vitalizio,
il numero dei mandati elettivi svolti, e quindi dei contributi
versati; inoltre essa ha valenza generale ad astratta [..]».
Stante tale effetto, il Tribunale ha rilevato la violazione degli
articoli 3, 97 e 117, comma 1, Cost., in riferimento all'art. 6 della
Convezione EDU, e 117, comma 2, Cost., nonche' dell'art. 4 dello
statuto regionale, per aver il legislatore regionale debordato dalla
propria competenza nella materia «ordinamento degli uffici regionali
e del personale ad essi addetto», con cio' invadendo la competenza
legislativa statale definita dall'art. 117 Cost. (sul punto e'
richiamata anche la sentenza Corte cost. n. 287 del 2016).
Tali dubbi risultano non manifestatamente infondati e devono
essere prospettati anche nel presente giudizio.
L'art. 2 della legge regionale n. 5 del 2014 introduce una
modifica in peius della disciplina dei vitalizi erogati dal Consiglio
regionale che e' al contempo definitiva, in quanto valevole per
«tutti gli assegni vitalizi diretti, non attualizzati, e di
reversibilita'» a decorrere dal mese successivo all'entrata in vigore
della legge (agosto 2014) e per un intervallo di' tempo
indeterminato, e di rilevante consistenza, giacche' incidente per ben
un quinto sull'ammontare lordo mensile del trattamento.
Di conseguenza, e' necessario verificare se tale impatto
retroattivo sia costituzionalmente legittimo oppure no.
4.2. - E' opportuno ricordare che, giusto un orientamento
condiviso dalla giurisprudenza di legittimita' e costituzionale, il
trattamento vitalizio degli ex titolari di cariche pubbliche non e'
riconducibile agli ordinari benefici pensionistici previsti per lo
svolgimento di un'attivita' lavorativa. Tali assegni sono trattamenti
connessi alla titolarita' di un mandato pubblico elettivo e hanno
specificato finalita' previdenziale.
Come indicato dall'ord. Cass. Civ. Sez. Un., 8 luglio 2019, n.
18265:
- c'e' un'evidente collegamento tra l'indennita' del titolare
di carica elettiva e l'assegno vitalizio, in quanto «cosi come
l'assenza di emolumento disincentiverebbe l'accesso al mandato
parlamentare o il suo pieno e libero svolgimento, rispetto
all'esercizio di altra attivita' lavorativa remunerativa; allo stesso
modo l'assenza di un riconoscimento economico per il periodo
successivo alla cessazione del mandato parlamentare [lo stesso
dicasi, ovviamente, anche per i mandati nelle assemblee legislative
regionali] vorrebbe quale disincentivo rispetto al trattamento
previdenziale ottenibile per un'attivita' lavorativa che fosse stata
intrapresa per il medesimo lasso temporale»;
- «la sua corresponsione sia sorretta dalla medesima ratio
[dell'indennita' di mandato] di sterilizzazione degli impedimenti
economici all'accesso alle cariche di rappresentanza democratica del
Paese e di garanzia dell'attribuzione ai parlamentari [ma tanto vale
anche per i Consiglieri Regionali] di un trattamento economico
adeguato ad assicurarne l'indipendenza, come del resto accade in
tutti gli ordinamenti ispirati alla concessione democratica dello
Stato».
La funzione di garanzia del democratico ed eguale accesso alle
cariche elettive nonche' di protezione dell'indipendenza e del libero
esercizio de] mandato necessita di una proiezione dell'indipendenza e
del libero esercizio del mandato necessita di una proiezione
economica successiva alla conclusione del mandato. E' evidente,
dunque, la funzione previdenziale dell'assegno vitalizio, ancorche'
esso sia diverso dal trattamento pensionistico. Anche la Corte
costituzionale, del resto, nella sentenza n. 108 del 2019, ha
affermato che il vitalizio e' «fattispecie analoga ma non
sovrapponibile» al trattamento pensionistico.
Secondo quanto attestato dal Consiglio regionale medesimo (cfr.
Nota del 13 agosto 2014, prot. n. 2317, in atti per produzione di
parte attrice), la percentuale iniziale di contribuzione e' stata
fissata al 10% (dal dicembre 1983 al maggio 1985) ed e' salita prima
al 12% (giugno 1985 - maggio 1986), poi al 14% (giugno 1986 - marzo
1995, con la precisazione che per sei mesi del 1993 la combinazione
fu aumentata al 18%), poi ancora al 22% (aprile 1995 - dicembre
2004), al 25% (gennaio 2005 - novembre 2008) e infine addirittura al
30% (dal dicembre 2008 in avanti).
Il dante causa dell'attrice, consigliere regionale dal 13
dicembre 1978 al 12 dicembre 1993, ha versato una contribuzione
previdenziale che, dall'iniziale 10% e' aumentato fino al 18%. Tale
circostanza deve essere tenuta in debita considerazione, anche alla
luce del noto principio (applicato alla contribuzione previdenziale
ma rilevante anche nel caso di specie) che i contributi versati non
possono divenire sostanzialmente infruttuosi e irrilevanti (cfr.
Corte cost., sentenza n. 67 del 2018).
La contribuzione versata e la finalita' di pregio costituzionale
del vitalizio esclude di poterlo qualificare come un odioso
privilegio o un regime di' favore ingiustificato.
4.3. - Cio' precisato, e' evidente che l'impatto retroattivo
dell'art. 2 della legge regionale n. 5/14 e' illegittimo, per
violazione degli articoli 3, 97 e 117, comma 1, Cost., in riferimento
all'art. 6 della Convenzione EDU.
Sul punto possono essere impiegati i consueti indici sintomatici
della (ir) ragionevolezza della norma che produce effetti
retroattivi, costruiti da una consolidata giurisprudenza
costituzionale.
Essi, com'e' noto, sono i seguenti (cfr., ex plurimis, le
sentenze della Corte cost. nn. 78 del 2012, 209 del 2010, 170 del
2013):
- «divieto di introdurre ingiustificate disparita' di
trattamento»;
- «tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti
quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico»;
- «rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario».
La Corte costituzionale ha affermato che «nel nostro sistema
costituzionale il legislatore puo' emanare disposizioni retroattive,
il limite costituzionale vigente per la materia penale». Tali
disposizioni, pero', «non possono trasmodare in un regolamento
irrazione ed arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali
poste in essere da leggi precedenti, frustrando cosi' anche
l'affidamento del cittadino nella sicurezza pubblica che costituisce
elemento fondamentale ed indispensabile dello Stato di diritto (v.
sentenze nn. 36 del 1985 e 210 del 1971)».
Se pertanto, deve ritenersi astrattamente ammissibile un
intervento legislativo che modifichi i trattamenti previdenziali in
essere, «non puo' dirsi consentita una modificazione legislativa che,
intervenendo o in una fase avanzata del rapporto di lavoro appare
quando gia' sia subentrato lo stato di quiescenza, peggiora, senza
una inderogabile esigenza, in misura notevole ed in maniera
definitiva, un trattamento pensionistico in precedenza spettante, con
la conseguente irrimediabile verificazione delle aspettative
legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo successivo alla
cessazione della propria attivita' lavorativa» (sentenza 822 del
1988).
Tali principi sono costantemente ribaditi anche dalla piu'
recente giurisprudenza costituzionale. Nella sentenza n. 54 del 2019,
per esempio, il Giudice di legge ha ricordato che «il valore del
legittimo affidamento, che trova copertura costituzionale nell'art. 3
Cost. Non esclude che il legislatore possa adottare disposizioni che
modificano in senso sfavorevole agli interessati la disciplina di
rapporti giuridici "anche se l'oggetto di questi sia costituito da
diritti soggetti perfetti". Cio' puo' avvenire, tuttavia, a
condizione "che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento
irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali
fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini nella
sicurezza giuridica da intendersi quale elemento fondamentale dello
Stato di diritto" (ex plurimis, sentenza n. 216 e n. 56 del 2015, n.
219 del 2014, n. 154 del 2014, n. 310 e n. 83 del 2013, n. 166 del
2012 e n. 302 del 2010; ordinanza n. 31 del 2011)».
4.4. - Ebbene: e' agevole verificare che nel caso di specie
l'art. 2 della legge regionale n. 5 del 2014 introduce una modifica
in peius della disciplina dei vitalizi erogati dal Consiglio
regionale che e' al contempo definitiva, in quanto valevole per
«tutti gli assegni vitalizi diretti, non attualizzati, e di
reversibilita'» a decorrere dal mese successivo all'entrata in vigore
della legge (entrata in vigore nell'agosto 2014) e per un intervallo
di tempo indeterminato, e di rilevante ammontare, giacche' incidente
per ben un quinto sull'ammontare lordo mensile del trattamento.
La lesione del legittimo affidamento comporta l'illegittimita'
costituzionale della disposizione censurata non salo per violazione
dell'art. 3 Cost., ma anche per violazione dell'art. 117, comma 1,
Cost., in riferimento all'art. 6 della Convenzione Europea per i
Diritti dell'Uomo. Le norme della CEDU nel significato loro
attribuito dalla Corte EDU, integrano, quali «norme interposte», il
parametro costituzionale espresso dall'art. 117, comma 1, Cost.,
nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna
ai vincoli derivanti dagli obblighi internazionali (ex plurimis:
sentenze n. 1 del 2011; n. 196, n. 187 e n. 138 del 2010).
Ebbene l'art. 6 CEDU Tutela il diritto a un equo processo e a un
ricorso effettivo come rimedio per la violazione dei diritti e degli
interessi legittimi. Da tali previsioni la Corte EDU ha ricavato i
principi che limitano il potere degli Stati di legiferare
retroattivamente. In particolare, la Corte di Strasburgo ha piu'
volte affermato che, se in linea di principio nulla vieta al potere
legislativo di regolamentare in materia civile, con nuove
disposizioni dalla portata retroattiva, diritti risultanti da leggi
in vigore, il principio della preminenza del diritto e quello
all'equo processo sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione
impongono che la regolamentazione retroattiva trovi la sua ragione
giustificative in «imperative ragioni di interesse generale» (ex
plurimis: CEDU, Sez. II, sent. 7 giugno 2011, Agrati ed altri contro
Italia; sentenza 31 maggio 2011, Maggio contro Italia; Sez. V,
sentenza 11 febbraio 2010, Javaugue contro Francia).
Ebbene: tra i motivi imperativi di interesse generale non rientra
l'ottenimento di un mero beneficio economico per la finanza pubblica
(beneficio che, oltretutto, come si e' visto, non risponde nel caso
di specie ad alcuna «inderogabile esigenza» economico - finanziaria).
La Corte EDU lo ha piu' volte statuito. Per tutte valga il
riferimento alle sentenze Sez, IV, 28 ottobre [999, Zelinsky, Pradal
e Gonzales c Francia, e Sez. III, 21 giugno 2007, SCM Scanner de
l'Oziest Lyonnais c. Francia. In entrambi i casi la Corte ha
affermato che le giustificazioni di tipo economico - riguardanti il
rischio di mettere in pericolo l'equilibrio finanziario e la
prospettiva di un aumento esponenziale dei costi del personale - che
lo Stato pone alla base del suo intervento non possono essere
considerate di importanza generale e tale da giustificare
un'ingerenza retroattiva nelle situazioni di vantaggio gia'
assicurate dalla legge.
Di conseguenza, atteso che l'unica ragione astrattamente
invocabile a sostegno dell'art. 2 della legge regionale n. 5 del 2014
potrebbe essere il conseguimento di un indispensabile e
irrinunciabile risparmio per il Consiglio regionale, la predetta
disposizione si espone ai segnalati dubbi di violazione della CEDU.
Anche nell'ordinamento dell'Unione europea, del resto, il
principio di affidamento si sostanzia nella legittima aspettativa,
riconosciuta. a ciascun soggetto in quell'ordinamento operante, a che
non si realizzi una irragionevole, retroattiva e pregiudizievole
modificazione del quadro giuridico di riferimento. Cio' comporta la
violazione dell'art. 117, comma 1, Cost.
La giurisprudenza della Corte di giustizia, al proposito, ha
espressamente chiarito che il principio del legittimo affidamento e'
fondamentale nell'ordinamento europeo. Ci si puo' limitare, sul
punto, a rinviare, tra le altre, alla sentenza CGUE, 14 settembre
2006, cause riunite C - 181/04 e C - 183/04, ove si ricorda che,
«secondo costante giurisprudenza della Corte, i principi della tutela
del legittimo affidamento e della certezza del diritto fanno parte
dell'ordinamento giuridico comunitario; pertanto devono essere
rispettati dalle istituzioni comunitarie ma anche dagli Stati membri
nell'esercizio dei poteri loro conferiti dalle direttive comunitarie»
(ma si vedano anche almeno le sentenze 3 dicembre 1998, causa C -
381/97, Belgocodex, 26 aprile 2005, causa C - 376/02, Goed Wonen).
Tali essendo i fondamentali principi costituzionali,
convenzionali ed eurounitari che regolano la materia, e' evidente che
la disciplina in contestazione li ha frontalmente violati.
4.5. - Si deve aggiungere poi, che il meccanismo di risparmio
disposto dal legislatore regionale si caratterizza per la linearita'
del taglio. Il trattamento vitalizio non e' stato rivisto sulla base
della contribuzione versata. Valgono, allora, le considerazioni della
recentissima sentenza Corte cost., n. 44 del 2021, in cui si e'
affermato che «Il legislatore persegue quindi l'obiettivo di un
risparmio - funzionale anche al contenimento della spesa del settore
pubblico allargato (sentenze n. 16 del 2010 e n. 237 del 2009) -
tramite la riduzione dei costi di funzionamento degli organi elettivi
e delle indennita' spettanti agli ex consiglieri, presidenti ed
assessori regionali (sentenze n. 23 del 2014 e n. 151 del 2021). Si
e', del resto, in presenza di una tecnica normativa non nuova, gia'
utilizzata dal legislatore statale proprio nella prospettiva della
riduzione dei "costi della politica" (fattispecie analoghe sono
scrutinate nelle sentenze n. 99 e n. 23 del 2014, n. 198 e n. 151 del
2012) e che si differenzia anche da altre tipiche ipotesi di tagli
lineari della spesa, per le quali questa Corte ha richiesto il
requisito della temporaneita' (tra le tante, sentenza n. 103 del 2018
e n. 154 del 2017»). Mentre, il mero taglio lineare indiscriminato,
invece, e' gravemente sospetto d'incostituzionalita'.
4.6. - I dubbi di costituzionalita' sopra illustrati sono
confermati anche da una recente ordinanza di rimessione del Tribunale
di Trieste del 6 ottobre 2020, in cui si e' censurata una
disposizione analoga a quella oggetto del presente giudizio «per
violazione dei principi di ragionevolezza, di tutela del legittimo
affidamento (quest'ultimo valutato avendo riguardo alle motivazioni
che hanno condotto all'emanazione degli interventi censurati, al
grado di consolidamento, alla prevedibilita' ed alla proporzionalita'
degli stessi), di certezza del diritto (art. 2, 3, 10, 11, 42, 117
Cost. In relazione all'art. 6 CEDU) nonche' per violazione del
principio di sterilizzazione degli impedimenti economici nell'accesso
alle cariche di rappresentanza democratica del Paese (art. 64, 66, 68
e 69 Cost.), di non discriminazione per ragioni di patrimonio e/p
eta', di parita' di trattamento ed integrazione socio/economica degli
anziani di cui agli articoli 21 e 25 della Carta di Nizza e art. 10,
20 e 157 del TFUE, art. 2015 del Pilastro europeo dei diritti
sociali, risultano non manifestamente infondati.
Alla luce di queste considerazioni si manifesta anche il dubbio
di violazione dell'art. 97 Cost. in quanto il legislatore regionale
e' intervenuto violando il principio di imparzialita'
dell'Amministrazione e ha compresso i diritti dei soggetti
pregiudicati senza ottenere una maggiore efficienza
dell'Amministrazione e della sicurezza previdenziale nella garanzia
del mandato elettivo.
4.7. - Parimenti fondata risulta la censura di violazione della
competenza legislativa regionale, pure prospettata da parte attrice.
La disciplina rilevante nella presente controversia (nella parte
in cui dispone retroattivamente) esorbita completamente dalla sfera
di competenza legislativa regionale in materia di ordinamento degli
organi e degli uffici regionali (di cui all'art. 4 dello Statuto di
autonomia) e, per converso, rientra nella materia «ordinamento
civile», di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lett. l), Cost.
E' indicativo, sul punto, un solido orientamento della
giurisprudenza costituzionale:
- le Regioni (ivi comprese quelle ad autonomia speciale) non
possono sottrarsi alla riserva alla potesta' esclusiva dello Stato
«della materia "ordinamento civile", ai sensi del nuovo art. 117,
secondo comma, lettera l, della Costituzione), consistente nel
divieto di alterare le regole fondamentali che disciplinano i
rapporti privati» (sentenze nn. 367 del 2006, 82 del 2003);
- invade detto ambito di competenza la legge regionale che
disponga dell'attivita' «di organismi e di gestioni [...] di
carattere privato», regolandone non solo i compiti e le funzioni, ma
anche i «rapporti giuridici e amministrativi, dunque pure nella
titolarita' dei beni eventualmente posseduti, al di fuori di ogni
procedura di eventuale ablazione per ragioni di interesse pubblico,
con conseguente corresponsione di indennizzi», perche' in questo modo
la norma regionale «da un lato travalica il limite, ora ricordato,
del divieto di alterare le fondamentali regole del diritto privato;
dall'altro lato si risolve in una violazione dei principi
costituzionali di autonomia e di salvaguardia della proprieta'
privata e della liberta' di associazione» (sentenza n. 282 del 2004);
- la competenza statale e' usurpata anche laddove il
legislatore regionale abbia introdotto un'apposita disciplina, «in
deroga all'articolata regolamentazione statale di diritto privato
speciale, sulla cessione dei crediti vantati nei confronti della
pubblica amministrazione» (sentenza n. 131 del 2013, massima che puo'
essere agevolmente estesa al caso di specie);
- non compete al legislatore regionale «disciplinare un'ampia
ed indeterminata categoria di atti, a contenuto provvedimentale,
negoziale (e, dunque, espressione dell'autonomia privata) o
deliberativo, escludendo che essi siano efficaci e, comunque, possano
impegnare l'amministrazione, sino a quando non siano realizzate le
condizioni nella norma stessa previste», in quanto «la disciplina
dell'effetto giuridico, cioe' dell'idoneita' o attitudine di un atto
a produrre certe conseguenze nel mondo del diritto, appartiene al
diritto civile, dal quale, dunque, e' regolata» (sentenza n. 159 del
2013);
- eccezion fatta per le norme in materia di procedimento di
espropriazione per pubblica utilita', sfugge alla competenza del
legislatore regionale la disciplina che incide nella proprieta' e
nella titolarita' dei beni privati (sentenze nn. 74 e 114 de] 2012).
4.8. - Non basta. L'art. 2 della legge regionale n. 5 del 2014
appare altresi' violativo del riparto di competenze legislative
previsto dall'art. 117, comma 3, Cost. In materia di «coordinamento
della finanza pubblica». Si e' gia' visto, infatti, che il
decreto-legge n. 174 del 2012, convertito, con modificazioni, in
legge n. 213 dei 2012, all'art. 2, comma 1, lett. m), ha incentivato
- prevedendo, in caso di mancato adeguamento, la sanzione del taglio
dei trasferimenti erariali - la riduzione da parte delle Regioni
delle indennita' di carica degli organi politici, stabilendo pero'
che la riduzione dei «trattamenti pensionistici o vitalizi in favore
di colore che abbiano ricoperto la carica di presidente della
regione, di consigliere regionale o di assessore regionale» fosse
disposta «fatti salvi i relativi trattamenti gia' in erogazione a
tale data». Ebbene: la Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi
proprio sui ricorsi proposti da due Regioni a statuto speciale aventi
ad oggetto l'art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 174 del 2012, ha
dichiarato infondate le relative questioni di legittimita'
costituzionale connesse sia all'inidoneita' della clausola di
salvaguardia di cui all'art. 2, comma 4, decreto-legge n. 174 del
2012 a tutelare le loro prerogative statuarie, sia alla pretesa
incostituzionalita' della disciplina sostanziale prevista dal
richiamato art. 2, comma 1. La Corte, in particolare, ha chiarito che
detto articolo rientra nella competenza legislativa statale in
materia di «coordinamento della finanza pubblica», rilevando che «il
censurato art. 2, comma l [...], pur contenendo alcune previsioni
puntuali, le configura non come obblighi bensi' come oneri. Esso non
utilizza, dunque, la tecnica tradizionale d'imposizione di vincoli
alla spesa ma un meccanismo indiretto che lascia alle Regioni la
scelta se adeguarsi o meno, prevedendo, in caso negativo, la
conseguenza sanzionatoria del taglia dei trasferimenti erariali [...]
Il meccanismo cosi' delineato realizza il duplice obiettivo di
indurre a tagli qualitativamente determinati e di garantire il
contenimento della spesa pubblica secondo la tradizionale logica
quantitativa: in linea di principio, dunque, le norme censurate non
esorbitano dai limiti propri della competenza statale concorrente in
materia di coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 23 del
2014).
In quanto espressione di un «principio di coordinamento della
finanza pubblica» (ibid.), pertanto, il rispetto dell'art. 2, comma
1, lett. m), si impone anche alle Regioni a statuto speciale.
4.9. - Si deve poi aggiungere che, secondo la prospettazione di
parte attrice, non adeguatamente contestata dalle amministrazioni
convenute, l'intervento riduttivo e' stato effettuato senza che vi
fosse una ragione stringente e insuperabile connessa alla finanza
pubblica. Tale circostanza rileva ai fini della verifica di
proporzionalita' e ragionevolezza dell'intervento in esame.
5. - Quanto all'illegittimita' costituzionale delle disposizioni sul
c.d. «contributo di solidarieta'»
Quanto agli effetti del c.d. «contributo di solidarieta'» si deve
osservare quanto segue:
- l'art. 3 della legge regionale n. 4 del 2004 ha introdotto
l'art. 4-bis nella legge regionale n. 2 del 1995, che ha istituito a
partire dal 1° gennaio 2005 un «contributo di solidarieta'» per
un'aliquota pari al 4%;
- l'art. 15 della legge regionale n. 6 del 2012 ha aumentato
l'aliquota del contributo di solidarieta' fino ad un massimo del 12%,
poi confermata dall'art. 4 della legge regionale n. 5/2014. Nel caso
dell'attrice nel presente giudizio si e' concretamente passati
dall'originario 4% al 12% a partire da gennaio 2014;
- a luglio 2014 (prima dell'entrata in vigora della legge
regionale n. 5 del 2014), l'assegno di reversibilita' dell'attrice
(la quale ne e' in godimento dal giugno 2008), in ragione delle
decurtazioni a titolo di contributo di solidarieta' e del mancato
adeguamento ISTAT, era gia' ridotto di circa 17% (12% per il
contributo di solidarieta' e per la restante parte per il mancato
adeguamento ISTAT «bloccato» dal 2009.
- con l'entrata in vigore della legge regionale n. 5 del 2014
(agosto 2014) e' stato introdotto il taglio del 20% (art. 2) e il
contributo di solidarieta' e' stato confermato al 12% (art. 4);
- ad agosto 2014 con l'entrata in vigore della legge regionale
n. 5/2014, il taglio dell'assegno di reversibilita' era quindi di
circa il 37% (rispetto al 17% del mese precedente) con un
aggravamento delle riduzioni pari al 20% sul precedente.
Parte attrice ha osservato che, perdurante il blocco
dell'adeguamento ISTAT, a dicembre 2019 (mese di abrogazione della
legge regionale n. 5/14, a seguito dell'approvazione della legge
regionale n. 7 del 2019), la decurtazione dell'assegno di
reversibilita' era arrivata a circa il 39,5%, di cui 20% per il
«taglio lineare», il 12% a titolo di contributo di solidarieta' ed il
resto per mancato adeguamento ISTAT.
Ha soggiunto che nel luglio del 2020 il Consiglio Regionale ha
versato gli arretrati ISTA ma non ha liquidato l'intero ammontare per
il periodo 2009-2019, bensi' solo quanto rilevante per il periodo
2014-2019. A tal proposito, parte attrice ha richiamato quanto
disposto dall'art. 2 della legge regionale n. 8 de 2011 che,
novellando le precedenti ll. regg. nn. 2 del 1995 e 8 del 2009, ha
stabilito la «ripresa» della rivalutazione «con base 1° gennaio
2009», il limite dell'incremento ISTA per il periodo precedente e
l'applicazione a far data dalla fine della XIV legislatura regionale.
5.1. - Alla luce di quanto illustrato in fatto, i dubbi di
costituzionalita' dedotti in merito all'art. 2 della legge regionale
n. 5 del 2014 devono essere estesi anche alle disposizioni in tema di
contributo di solidarieta' e, in particolare, all'art. 4 della legge
regionale n. 5 del 2014, ove si prevedeva che «Il contributo di
solidarieta' da applicare agli assegni vitalizi inferiori alla misura
del 30,40 per cento della base di calcolo prevista dal comma 2
dell'art. 8 della legge regionale n. 6 del 2012 e' pari al 6 per
cento. Agli assegni di reversibilita' riferiti ad assegni vitalizi
non attualizzati, maturati fino alla misura del 57 per cento della
medesima base di calcolo, il contributo di solidarieta' da applicare
e' pari all'8 per cento ed agli assegni di reversibilita' riferiti ad
assegni vitalizi di misura superiore, il contributo di solidarieta'
da applicare e' apri al 12 per cento».
5.2. - In via del tutto preliminare si deve osservare che questo
tipo di misura e' solo nomine diversa dal taglio lineare sopra,
atteso che:
- l'intervento non e' di tipo solidaristico, in quanto non
trasferisce risorse da una categoria a un'altra di percettori di
trattamento con finalita' previdenziale;
- l'intervento non e' di tipo perequativo, in quanto non
intende equiparare una categoria di soggetti titolari dell'assegno
vitalizio ad altre categorie (in tesi meno beneficiate per profili
meritevoli di considerazione da parte del legislatore regionale);
- al contrario, l'intervento ha l'unica finalita' di
penalizzazione dei soggetti cui si applica e avvantaggia il bilancio
regionale;
- peraltro non risulta che il bilancio regionale avesse
necessita' o urgenza di reperire risorse in tale maniera e misura,
anche alla luce del fatto che per i trattamenti vitalizi in essere
era stato costruito adeguato e capiente fondo di garanzia;
- l'intervento non era adeguatamente circoscritto nel tempo
(sul punto si puo' richiamare la recentissima sentenza Corte cost. n.
234 del 2020, in tema di decurtazione delle pensioni elevate, che
fissa nel triennio il termine massimo ragionevole di misure che
impanano su un trattamento in godimento e che escludono la
reiterabilita' - pur sotto altro nome e forma - dei tagli).
5.3. - Tutto cio' considerato, valgono anche per questo profilo
le deduzioni sopra richiamate per l'art. 2 della legge regionale n. 5
del 2014, in tema di violazione degli articoli 3, 97 e 117, comma 1,
Cost. In riferimento all'art. 6 della Convenzione EDU, e 117, comma
2, Cost. Nonche' dell'art. 4 dello Statuto regionale, che si
sintetizzano come segue:
- il prelievo interviene in forma retroattiva con evidente
violazione del legittimo affidamento, tutelato dagli articoli 3 e
117, comma 1, Cost., in riferimento all'art. 6 della Convenzione EDU;
- il prelievo e' irragionevole, nella misura in cui decurta -
un beneficio avente finalita' previdenziale e che sorge da una
rilevante contribuzione privata, che viene sostanzialmente
espropriata a favore del soggetto pubblico;
- l'imposizione del contributo di solidarieta' determinando un
prelievo a carico del trattamento, esorbita dalla competenza
legislativa regionale ex art. 4 dello statuto.
5.4. - A tali dubbi se ne devono aggiungere altri relativi
proprio alla natura del contributo di solidarieta'.
Sul punto si deve ricordare quanto osservato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 116 del 2013, confermata dalla
recentissima sentenza n. 234 del 2020:
- in termini generali, i contributi di solidarieta' hanno
«natura tributaria», essendo previsti «a carico dei trattamenti
pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza
obbligatorie», costituendo «un prelievo analogo a quello effettuato
sul trattamento economico complessivo dei dipendenti pubblici»;
- la previsione di un contributo di solidarieta' infatti,
«integra una decurtazione patrimoniale definitiva del trattamento
pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del relativo
ammontare, che presenta tutti i requisiti dalla giurisprudenza di
questa Corte per caratterizzare il prelievo come tributario (ex
plurimus, sentenze n 223 del 2012; n. 141 del 2009; n. 335 n. 102 e
n. 64 del 2008, n. 334 del 2006, n. 73 del 2003)».
Riconosciuta la natura tributaria del prelievo, nella sentenza n.
113 del 2016 la Corte ha affermato che e' illegittimo un contributo
di solidarieta' che, in buona sostanza, determina un carico
tributario imposto a una platea limitata di contribuenti percettori
di reddito («al fine di reperire risorse per la stabilizzazione
finanziaria, il legislatore ha imposto ai soli titolari di
trattamenti pensionistici, per la medesima finalita', l'ulteriore
speciale prelievo tributario oggetto di censura, attraverso una
ingiustificata limitazione della platea dei soggetti passivi»).
Nella citata sentenza della Corte costituzionale si e' aggiungo
che «tale sostanziale identita' dr ratio dei differenti interventi
"di solidarieta'" determina un giudizio di irragionevolezza ed
arbitrarieta' del diverso trattamento riservato alla categoria
colpita, «foriero peraltro di un risultato di bilancio che avrebbe
potuto essere ben diverso e piu' favorevole per lo Stato, laddove il
legislatore avesse rispettato i principi di eguaglianza dei cittadini
e di solidarieta' economica, anche modulando diversamente un
"universale" intervento impositivo». Se da un lato l'eccezionalita'
della situazione economica che lo Stato deve affrontare e'
suscettibile di consentire il ricorso a strumenti eccezionali nel
difficile compito di contemperare il soddisfacimento degli interessi
finanziari e di garantire i servizi e la protezione di cui tutti i
cittadini necessitano, dall'altro cio' non puo' e non deve
determinare ancora una volta un'obliterazione dei fondamentali canoni
di uguaglianza sui quali si fonda l'ordinamento costituzionale».
Tali considerazioni si possono de plano applicare al caso di
specie, in ragione del fatto che:
- sono presenti i medesimi indici della natura tributaria della
misura;
- l'assegno vitalizio pur non avendo «natura» previdenziale, ha
«finalita'» previdenziale e deriva da una contribuzione gravante
sull'indennita' di carica;
- l'assegno e' sostanzialmente analogo a fonti di reddito di
natura previdenziale nonche' ad altre fonti di reddito derivanti da
rendite maturate con risparmio derivante dal reddito da lavoro.
Ne consegue che anche in questo caso sono violati gli articoli 3
e 53 Cost. Perche' si ripropone l'illegittimita' e irragionevole
limitazione della platea dei soggetti.
Si aggiunga che nella citata sentenza la Corte costituzionale
osserva che «il giudizio di irragionevolezza dell'intervento
settoriale appare ancor piu' palese, laddove si consideri che la
giurisprudenza della Corte ha ritenuto che il trattamento
pensionistico ordinario n. 166 del 2006); sicche' il maggior prelievo
tributario rispetto ad altre categorie risulta con piu' evidenza
discriminatorio, venendo esso a gravare su redditi ormai consolidati
nel loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative gia' rese da
cittadini che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai
quali non risulta piu' possibile neppure ridisegnare sul piano
sinallagmatico il rapporto di lavoro». Anche tali considerazioni
possono valere nel caso di specie, in ragione del fatto che l'assegno
- occorre ribadirlo - deriva da una rilevante contribuzione privata.
5.5. - Nella sentenza n. 173 del 2016, la Corte costituzionale e'
stata chiamata a scrutinare plurime questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 486, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147, sollevate da distinte Sezioni giurisdizionali della Corte dei
conti /anche) in riferimento agli articoli 2, 3, 36 e 38 Cost. In
particolare, la disposizione censurata prevedeva un «contributo di
solidarieta'» per il triennio 2014-2016 su tutti i trattamenti
pensionistici eccedenti una determinata percentuale del trattamento
minimo INPS, con devoluzione delle somme cosi' trattenute alle
competenti gestioni previdenziali obbligatorie.
In tale occasione, la Corte ha affermato che per superare lo
scrutinio «stretto» di costituzionalita' il prelievo forzoso sulle
pensioni (i.e. Nel caso di allora, il «contributo di solidarieta'»)
deve, tra l'altro, «essere comunque utilizzato come misura una
tantum».
Nel caso allora scrutinato, la Corte costituzionale ha dichiarato
infondata la relativa questione, osservando, fra l'altro, che il
prelievo, «in ragione della sua temporaneita', non si palesa di per
se' insostenibile, pur innegabile comportando un sacrificio per i
titolari di siffatte pensioni» e che «l'intervento legislativo di cui
al denunciato comma 486, nel suo porsi come misura contingente,
straordinaria e temporalmente circoscritta, supera lo scrutinio
"stretto" di costituzionalita'».
Ebbene: nulla di tutto cio' accade nel caso di specie, alla luce
della segnalata lunghissima durata del prelievo imposto (da gennaio
2005 fino a dicembre 2019), con aliquote sempre maggiori.
5.6. - Da ultimo si deve ricordare che la cit. sentenza Corte
cost. n, 173 del 2016, scrutinando l'art. 1, comma 486, della legge
n. 147 del 2013, ha affermato, tra l'altro, che:
i) «in linea di principio, il contributo di solidarieta' sulle
pensioni puo' ritenersi misura consentita al legislatore ove la
stessa non ecceda i limiti entro i quali e' necessariamente costretta
in forza del combinato operare dei principi, appunto, di
ragionevolezza, di affidamento e della tutela previdenziale (articoli
3 e 38 Cost.) il cui rispetto e' oggetto di uno scrutinio "stretto"
di costituzionalita', che impone un grado di ragionevolezza
complessiva ben piu' elevato di quello che, di norma, e' affidato
alla mancanza di arbitrarieta'»;
ii) «Il contributo, dunque, deve operare all'interno
dell'ordinamento previdenziale, come misura di solidarieta' "forte",
mirata a puntellare il sistema pensionistico, e di sostegno
previdenziale ai piu' deboli, anche in un'ottica di mutualita'
intergenerazionale, siccome imposta da una situazione di grave crisi
del sistema stesso, indotta da vari fattori - endogeni ed esogeni (il
piu' delle volte tra loro intrecciati: crisi economica
internazionale, impatto sulla economia nazionale, disoccupazione,
mancata alimentazione della previdenza, riforme strutturali del
sistema pensionistico) - che devono essere oggetto di attenta
ponderazione da parte del legislatore, in modo da conferire
all'intervento quella incontestabile ragionevolezza, a fronte della
quale soltanto puo' consentirsi di derogare (in termini accettabili)
al principio di affidamento in ordine al mantenimento del trattamento
pensionistico gia' maturato (sentenza n. 69 del 2014, n. 166 del
2012, n. 302 del 2010, n. 446 del 2002, ex plurimis)»;
iii) «L'effettivita' delle condizioni di crisi del sistema
previdenziale consente, appunto di salvaguardare anche il principio
dell'affidamento, nella misura in cui il prelievo non risulti
sganciato dalla realta' economico - sociale, di cui i pensionati
stessi sono partecipi e consapevoli»;
iv) «L'indecenza sulle pensioni (ancorche') "piu' elevate" deve
essere contenuta in limiti di sostenibilita' e non superare livelli
apprezzabili: per cui, le aliquote di prelievo non possono essere
eccessive e devono rispettare il principio di proporzionalita', che
e' esso stesso criterio, in se', di ragionevolezza della misura».
Nessuno dei test cosi' elaborati e' superato dalla disposizione
qui esaminata. Essa, infatti, non e' contenuta in limiti ragionevoli
e certamente non e' intesa a reperire risorse che vengono riemesse
nello specifico sistema di tutela previdenziale. Evidente, dunque, la
violazione degli articoli 3 e 38 Cost., in quanto un prelievo su un
beneficio avente finalita' previdenziale e' interamente incamerato
dall'Amministrazione, invece di essere reimpiegato per la
sostenibilita' del sistema previdenziale.
Anche in questo caso poi, deve ribadirsi il dubbio di violazione
dell'art. 97 Cost., in quanto il legislatore regionale e' intervenuto
violando il principio di imparzialita' dell'Amministrazione e ha
compresso i diritti dei soggetti pregiudicati senza ottenere una
maggiore efficienza dell'Amministrazione e della sicurezza
previdenziale nella garanzia del mandato elettivo.
5.7. - Quanto sopra illustrato vale non solamente per l'ultima
modifica del contributo di solidarieta', di cui all'art. 4 della
legge regionale n. 5 del 2014. Le censure relative al superamento dei
limiti fissati dalla Corte costituzionale per l'imposizione di un
contributo di solidarieta', infatti, specialmente in riferimento alla
durata non limitata delle contributo (che, invece, e' stato
costantemente aumentato nell'aliquota) sollevano dubbi di
costituzionalita' della disciplina sul contributo di solidarieta' sin
dalla sua istituzione, atteso che esso era di aliquota non certo
irrilevante e imposto senza limiti di durata, oltre che senza una
precisa finalita' di finanziamento di strumenti aventi analogo
impiego.
6. - Quanto all'abrogazione delle disposizioni censurate
Come gia' osservato, pendente il presente procedimento e'
intervenuta la legge regionale n. 7 del 2019 che ha abrogato il
contributo di solidarieta', segnatamente abrogando l'art. 4-bis della
legge regionale n. 2 del 1995 (che aveva introdotto il contributo di
solidarieta' nell'aliquota del 4% a partire da gennaio 2005), l'art.
15 della legge regionale n. 6 del 2012 (che ha elevato per l'attrice
il contributo di solidarieta' al 12% a partire da gennaio 2014) e gli
articoli 2 e 4 della legge regionale n. 5 del 14 (che hanno imposto
il taglio del 20%, sopra detto, nonche' confermato il contributo di
solidarieta' al 12%).
Rimane comunque l'interesse dell'attrice a veder sollevata anche
la questione di costituzionalita' delle norme che hanno introdotto e
poi aumentato il prelievo a titolo di contributo di solidarieta' per
il periodo 1° gennaio 2005 (anno di introduzione dell'istituto) fino
al dicembre 2019 (anno di abrogazione dell'istituto).
Alla luce della giurisprudenza costituzionale, deve ritenersi che
la durata massima del contributo di solidarieta' possa essere al
massimo triennale, sicche' le disposizioni Sopra censurate sono
illegittime, nella parte in cui non limitano a tre anni la durata
massima del contributo di solidarieta', nonche' nella parte in cui
non prevedono che le risorse risparmiate debbano essere devolute al
finanziamento dei trattamenti correlati ai mandati elettivi aventi
finalita' di garanzia previdenziale.
In atti, parte attrice ha riassunto gli effetti concreti del
pregiudizio subito (memoria autorizzata dd. 13 novembre 2020 allegata
quale doc. 1 all'istanza dd. 25 novembre 2020), in cui si evince un
taglio mensile netto che e' salito a partire da gennaio 2005 da una
iniziale aliquota finale del 4% pari ad curo 2002,04 mensili (solo
contributo di solidarieta'), a un'aliquota finale a dicembre 2019 del
39,46% pari ad euro 2346,48 (taglio lineare del 20% ex art. 2, legge
regionale n. 5/14, contributo di solidarieta' per un'aliquota del 12%
ex art. 4, legge regionale n. 5/14 e mancato adeguamento ISTAT
«bloccato» da gennaio 2009).
Tali deduzioni comprovano la rilevanza e la non manifesta
infondatezza dei dubbi di costituzionalita' sopra indicati.