Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, nei cui ufficio domicilia in Roma - via dei
Portoghesi n. 12.
Contro la Regione siciliana, in persona del Presidente della
giunta regionale in carica per l'impugnazione della legge regionale
29 luglio 2021, n. 20 della Regione siciliana, recante «Legge
regionale per l'accoglienza e l'inclusione. Modifiche di norme», con
riferimento all'art. 3, comma 2, lettere c) e d), all'art. 6,
all'art. 7, comma 2, lettera d), e all'art. 14, comma 3, in quanto
tali disposizioni eccedono dalle competenze attribuite alla Regione
siciliana dagli articoli 14 e 17 dello statuto speciale (regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), e violano l'art. 117, secondo
comma, della Costituzione, il quale attribuisce (lettera a) alla
potesta' legislativa esclusiva dello Stato, tra l'altro, la materia
del «diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini non
appartenenti all'Unione europea» e (lettera b), la materia
dell'«immigrazione»; e con riferimento all'art. 13, in quanto tale
disposizione viola i principi generali della legislazione statale in
materia di «professioni», ai sensi dell'art. 117, comma 3 della
Costituzione.
1. La legge regionale 29 luglio 2021, n. 20 della Regione
siciliana detta disposizioni in materia di accoglienza e inclusione
sociale che, nell'asserito «esercizio delle proprie competenze», si
riferiscono ai cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea
- ivi compresi i richiedenti e i titolari di protezione
internazionale, nonche' i beneficiari di protezione complementare - e
agli apolidi dimoranti nel territorio della regione.
2. L'art. 3 di detta legge («funzioni della regione») dispone che
la regione, nell'ambito delle proprie competenze, contribuisce alla
programmazione e alla gestione delle politiche di accoglienza, al
fine di favorire l'inclusione sociale, culturale e civile dei
destinatari della stessa legge, prevedendo in particolare, al comma
2, per dette finalita', che la regione:
«c) valuta l'efficacia e l'efficienza degli interventi
attuati sul territorio regionale, garantendo sul medesimo territorio
regionale omogeneita' e pari opportunita' di accesso alle diverse
prestazioni ed effettuando l'analisi ed il monitoraggio del fenomeno
migratorio, al fine di evitare episodi e situazioni di
discriminazione, anche avvalendosi del Centro regionale di
coordinamento per la prevenzione ed il contrasto delle
discriminazioni;
d) promuove la formazione e l'aggiornamento degli operatori
della pubblica amministrazione e delle associazioni ed enti che
svolgono servizi specifici in materia di accoglienza ed inclusione».
3. L'art. 6 («Piano triennale per l'accoglienza e l'inclusione»)
prevede che la regione si dota di un Piano per l'accoglienza e
l'inclusione, con validita' triennale, con il quale sono definiti gli
indirizzi e le linee strategiche relativi agli interventi idonei a
favorire l'accoglienza e l'inclusione dei destinatari della legge.
4. L'art. 7 («Programma annuale») dispone che «sulla base degli
indirizzi contenuti nel Piano triennale, su proposta dell'assessore
regionale per la famiglia, le politiche sociali ed il lavoro,
elaborata con le procedure di cui al comma 3 dell'art. 6, la giunta
regionale approva il programma annuale, il quale definisce le azioni
di settore, stabilisce le modalita' di attuazione delle stesse ed
individua le priorita' e le risorse finanziarie disponibili» (comma
1). Il comma 2 dispone che la regione, attraverso il programma
annuale, promuove l'azione dei comuni che, anche in forma associata,
favoriscono l'esercizio dei diritti dei destinatari della presente
legge, la loro partecipazione alla vita pubblica e, in particolare,
attivano una serie di servizi, successivamente elencati, al fine di
garantire certezza e uniformita' degli interventi su tutto il
territorio regionale. Tra questi servizi, la lettera d) del comma 2
individua, in particolare, gli «interventi di assistenza e di prima
accoglienza per coloro che versano in condizioni di vulnerabilita'».
5. L'art. 13 («Elenco regionale dei mediatori culturali»)
istituisce presso l'Assessorato regionale della famiglia, delle
politiche sociali e del lavoro l'elenco regionale dei mediatori
culturali, l'iscrizione nel quale e' subordinata al possesso di
adeguata professionalita' in materia di mediazione culturale
attestata a seguito del conseguimento di una formazione specifica o
di comprovate esperienze lavorative. L'art. 13, comma 3 prevede che
«l'assessore regionale per la famiglia, le politiche sociali e il
lavoro e disciplina con decreto i requisiti e le modalita' per
l'inserimento nell'elenco».
6. L'art. 14 («Assistenza socio-sanitaria»), al comma 3, lettera
a), prevede che «l'assessore regionale per la salute promuove: a)
l'adozione di strumenti per il riconoscimento e la valutazione dei
bisogni di salute specifici delle persone di cui al comma 1, per il
monitoraggio della situazione sanitaria e degli interventi attuati
dagli enti competenti, anche al fine di promuovere la diffusione
delle migliori pratiche».
A) Violazione dell'art. 117, comma 2, lettere a) e b) della
Costituzione.
7. Si premette, in linea generale, che, secondo la giurisprudenza
di codesta Corte costituzionale (cfr., ex multis, sentenza 12 aprile
2010, n. 134), interventi legislativi delle regioni con riguardo al
fenomeno dell'immigrazione sono possibili, nei limiti di quanto
previsto dall'art. 1, comma 4, del decreto legislativo n. 286/1998,
recante il «Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione giuridica dello
straniero», secondo cui «nelle materie di competenza legislativa
delle regioni, le disposizioni del presente testo unico costituiscono
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione».
8. La potesta' legislativa regionale non puo' riguardare profili
fondamentali di disciplina della materia dell'immigrazione (quali, ad
esempio, le politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di
soggiorno nel territorio nazionale) ne' quella del diritto di asilo e
della condizione giuridica dei cittadini degli Stati non appartenenti
all'Unione europea, rimessi alla potesta' legislativa esclusiva dello
Stato, ma «altri ambiti, rientranti nelle competenze regionali, come
il diritto allo studio o all'assistenza sociale, attribuiti alla
competenza concorrente e residuale delle regioni (sentenze n. 50 del
2008 e n. 156 del 2006), ovvero l'assistenza in genere e quella
sanitaria in particolare, peraltro secondo modalita' (in necessario
previo accordo con le prefetture) tali da impedire comunque indebite
intrusioni» (sentenza n. 300 del 2005). Secondo l'art. 1, comma 4,
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, le disposizioni del
citato testo unico «hanno il valore di norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica».
9. Tanto premesso, la legge regionale in epigrafe appare
illegittima, in relazione all'art. 117, comma 2, lettere a) e b)
della Costituzione, con riferimento alle seguenti disposizioni,
eccedendo queste dalle competenze attribuite alla Regione siciliana
dagli articoli 14 e 17 dello statuto speciale (regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2).
I. In relazione all'art. 3, comma 2, lettere c) e d): violazione
dell'art. 117, comma 2, lettere a) e b) e degli articoli 10 e 20 del
decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (norme interposte).
10. L'art. 3 dispone che la regione, nell'ambito delle proprie
competenze, contribuisce alla programmazione e alla gestione delle
politiche di accoglienza, al fine di favorire l'inclusione sociale,
culturale e civile dei destinatari della legge regionale.
11. Al comma 2, la lettera c), l'art. 3 prevede che la regione
«valuta l'efficacia e l'efficienza degli interventi attuati sul
territorio regionale ... effettuando l'analisi e il monitoraggio del
fenomeno migratorio ...».
12. Al riguardo si osserva che le valutazioni sull'efficacia ed
efficienza degli interventi e il monitoraggio interessano attivita' o
interventi disposti dallo Stato per i profili di propria competenza
esclusiva, ovvero le prestazioni e i servizi resi nei centri e
strutture di accoglienza presenti nel territorio regionale, con
evidente violazione delle prerogative statali in materia.
13. Per quanto riguarda i centri e strutture di accoglienza dei
richiedenti asilo, l'art. 20 del decreto legislativo 18 agosto 2015,
n. 142, norma interposta, rimette al Ministero dell'interno -
Dipartimento per le liberta' civili e l'immigrazione, che si avvale
sul territorio anche delle prefetture, il monitoraggio e il controllo
della gestione delle strutture di accoglienza previste dal medesimo
decreto.
14. Al comma 2, lettera d), l'art. 3 prevede, inoltre, che la
regione «promuove la formazione e l'aggiornamento degli operatori
della pubblica amministrazione e delle associazioni ed enti che
svolgono servizi specifici in materia di accoglienza ed inclusione».
15. Deve tuttavia evidenziarsi che l'art. 10 del decreto
legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (norma interposta), al comma 5,
dispone che «il personale che opera nei centri e' adeguatamente
formato ed ha l'obbligo di riservatezza sui dati e sulle informazioni
riguardanti i richiedenti presenti nel centro».
16. Quest'ultima disposizione, riferita al personale operante dei
centri e strutture di accoglienza di cui agli articoli 9 e 11 del
cennato decreto legislativo, e' espressione della competenza
esclusiva statale in subiecta materia, rispetto alla quale non appare
conforme al principio di buon andamento e imparzialita' della
pubblica amministrazione una sovrapposizione da parte della
normazione regionale, e in ogni caso in contrasto con l'art. 117,
comma 2, lettere a) e b) della Costituzione.
17. Entrambe le norme dell'art. 3 devono ritenersi
costituzionalmente illegittime, dal momento che, a dispetto della
formula di stile utilizzata dalla norma («nell'ambito delle proprie
competenze»), da esse deriva una indebita invasione della sfera di
competenza esclusiva dello Stato, per come delineata dalla norma
interposta di cui agli articoli 10 e 20 del decreto legislativo 18
agosto 2015, n. 142.
II. In relazione all'articolo: violazione dell'art. 117, comma 2,
lettere a) e b) e dell'art. 16 del decreto legislativo 18 agosto
2015, n. 142 (norma interposta).
18. L'art. 6 prevede che la Regione siciliana si dota di un Piano
per l'accoglienza e l'inclusione, con validita' triennale, con il
quale sono definiti gli indirizzi e le linee strategiche relativi
agli interventi idonei a favorire l'accoglienza e l'inclusione dei
destinatari della legge.
19. Anche questa disposizione determina una indebita invasione
della sfera di competenza della normativa statale in materia di
immigrazione e diritto di asilo, dal momento che l'art. 16 del
decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (norma interposta), al
comma 1, prevede quanto segue: «Il tavolo di coordinamento nazionale,
insediato presso il Ministero dell'interno - Dipartimento per le
liberta' civili e l'immigrazione, di cui all'art. 29, comma 3, del
decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, e successive
modificazioni, individua le linee di indirizzo e predispone la
programmazione degli interventi diretti a ottimizzare il sistema di
accoglienza previsto dal presente decreto, compresi i criteri di
ripartizione regionale dei posti da destinare alle finalita' di
accoglienza di cui al presente decreto. I criteri di ripartizione
regionale individuati dal tavolo sono fissati d'intesa con la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281».
20. Il successivo comma 3 prevede che «Le linee di indirizzo e la
programmazione predisposti dal tavolo di cui al comma 1 sono attuati
a livello territoriale attraverso tavoli di coordinamento regionale
insediati presso le prefetture - uffici territoriali del Governo del
capoluogo di regione, che individuano, i criteri di localizzazione
delle strutture di cui agli articoli 9 e 11, nonche' i criteri di
ripartizione, all'interno della regione, dei posti da destinare alle
finalita' di accoglienza di cui al presente decreto, tenuto conto dei
posti gia' attivati, nel territorio di riferimento, nell'ambito del
Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati di cui
all'art. 14».
21. La disposizione regionale, che prevede una programmazione di
«linee strategiche e indirizzi», avulsa dai cennati strumenti di
coordinamento, e' suscettibile dunque di incidere illegittimamente
sulla competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettere a) e b) della Costituzione.
III. In relazione all'art. 7, comma 2, lettera d): violazione
dell'art. 117, comma 2, lettere a) e b) e degli articoli 8 e 9 del
decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 e dell'art. 1-sexies del
decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416 (norme interposte).
22. L'art. 7 («Programma annuale») prevede che, «sulla base degli
indirizzi contenuti nel Piano triennale, su proposta dell'assessore
regionale per la famiglia, le politiche sociali ed il lavoro,
elaborata con le procedure di cui al comma 3 dell'art. 6, la giunta
regionale approva il programma annuale, il quale definisce le azioni
di settore, stabilisce le modalita' di attuazione delle stesse ed
individua le priorita' e le risorse finanziarie disponibili» (comma
1). Il comma 2 dispone che la regione, attraverso il programma
annuale, promuove l'azione dei comuni che, anche in forma associata,
favoriscono l'esercizio dei diritti dei destinatari della presente
legge, la loro partecipazione alla vita pubblica e, in particolare,
attivano una serie di servizi, successivamente elencati, al fine di
garantire certezza e uniformita' degli interventi su tutto il
territorio regionale. Tra questi servizi, la lettera d) del comma 2
individua, in particolare, gli «interventi di assistenza e di prima
accoglienza per coloro che versano in condizioni di vulnerabilita'».
23. Anche questa disposizione si pone in contrapposizione con
norme statali adottate dallo Stato nell'ambito della propria
competenza esclusiva.
24. L'art. 8 del decreto legislativo n. 142/2015 (norma
interposta), rubricato «Sistema di accoglienza», come sostituito
dall'art. 4, comma 1, lettera a), del decreto-legge 21 ottobre 2020,
n. 130, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020,
n. 173, al comma 2, prevede che «Le funzioni di prima assistenza sono
assicurate nei centri di cui agli articoli 9 e 11, fermo restando
quanto previsto dall'art. 10-ter del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286, per le procedure di soccorso e di identificazione dei
cittadini stranieri irregolarmente giunti nel territorio nazionale».
25. Il successivo comma 3 dispone che «L'accoglienza dei
richiedenti protezione internazionale e' assicurata, nei limiti dei
posti disponibili, nelle strutture del Sistema di accoglienza e
integrazione, di cui all' art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre
1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio
1990, n. 39».
26. L'art. 9 del cennato decreto legislativo, rubricato «Misure
di prima accoglienza», al comma 1 prevede che «Per le esigenze di
prima accoglienza e per l'espletamento delle operazioni necessarie
alla definizione della posizione giuridica, lo straniero e' accolto
nei centri governativi di prima accoglienza istituiti con decreto del
Ministro dell'interno ... secondo la programmazione e i criteri
individuati dal tavolo di coordinamento nazionale e dai tavoli di
coordinamento regionale ai sensi dell'art. 16 ...». Il comma 2
prevede che «La gestione dei centri di cui al comma 1 puo' essere
affidata ad enti locali, anche associati ...».
27. L'art. 7, comma 2, lettera d) citato, nel prevedere una
programmazione che puo' incidere sui summenzionati aspetti di
competenza esclusiva statale, senza alcun riferimento agli strumenti
di coordinamento all'uopo istituiti dalla vigente normativa
nazionale, ponendosi cosi' in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettere a) e b) della Costituzione.
28. Inoltre, appare illegittimo, in quanto invasivo della
competenza esclusiva statale, il riferimento alla «prima»
accoglienza, atteso che i soggetti vulnerabili sono destinati
all'accoglienza nel Sistema di accoglienza e integrazione di cui
all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416 «in via
prioritaria» (art. 9, comma 4-bis, decreto legislativo n. 142/2015).
IV. In relazione all'art. 14, comma 3: violazione dell'art. 117,
comma 2, lettere a) e b).
29. L'art. 14, comma 3 prevede che «L'assessore regionale per la
salute promuove: a) l'adozione di strumenti ... per il monitoraggio
della situazione sanitaria e degli interventi attuati dagli enti
competenti».
30. La formulazione generalizzata della norma rischia di
determinare un monitoraggio omnicomprensivo sui centri e sulle
strutture di accoglienza, con un evidente impatto sulla competenza
esclusiva statale in materia di immigrazione.
31. Cio' deriva, in particolare, dal riferimento generale al
monitoraggio «degli interventi attuati dagli enti competenti», che
appare configurare un monitoraggio esteso anche all'attivita' poste
in essere dagli organi statali, con un'evidente violazione del
riparto di competenze delineato dall'art. 117, comma 2, lettere a) e
b) della Costituzione.
B) Violazione dell'art. 117, comma 3 della Costituzione.
I. In relazione all'art. 13: violazione dell'art. 117, comma 3 e
dell'art. 14, comma 4, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158
(norma interposta).
32. L'art. 13 si propone di favorire l'individuazione dei
mediatori culturali operanti sul territorio e promuove una maggiore
diffusione di tale figura professionale anche presso i servizi
sanitari.
33. In particolare, l'art. 13 istituisce presso l'Assessorato
regionale della famiglia, delle politiche sociali e del lavoro
l'elenco regionale dei mediatori culturali, l'iscrizione nel quale e'
subordinata al possesso di adeguata professionalita' in materia di
mediazione culturale attestata a seguito del conseguimento di una
formazione specifica o di comprovate esperienze lavorative.
34. L'art. 13, comma 3 prevede che «l'assessore regionale per la
famiglia, le politiche sociali e il lavoro e disciplina con decreto i
requisiti e le modalita' per l'inserimento nell'elenco».
35. Al riguardo e' opportuno precisare che, in assenza di
un'organica disciplina nazionale della figura del mediatore
culturale, anche altre regioni hanno assunto iniziative per
razionalizzare i percorsi di formazione professionale rivolti
all'acquisizione della relativa qualifica, ma l'iniziativa della
Regione siciliana non si limita a questa forma di razionalizzazione,
inserendo invece tale figura nel repertorio delle qualificazioni
professionali.
36. La legge in esame non solo istituisce un elenco regionale, ma
attribuisce all'assessore competente la funzione di disciplinare, con
proprio decreto, i requisiti di iscrizione a tale elenco.
37. Il riconoscimento della professione del mediatore culturale
dipende anche dal fatto che le sue competenze siano richieste, con
differenti aree di specializzazione, in settori eterogenei.
38. L'art. 13, con riferimento all'ambito sanitario e
socio-sanitario, e' illegittimo per violazione dei principi fissati a
livello statale in materia di «professioni» ai sensi dell'art. 117,
comma 3 della Costituzione.
39. In particolare, l'art. 14, comma 4, del decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158 stabilisce che «con decreto del Ministro della
salute, adottato di concerto con il Ministro per la pubblica
amministrazione e la semplificazione e con il Ministro dell'economia
e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
sono disciplinati il funzionamento e l'organizzazione dell'Istituto»
nazionale per la promozione della salute delle popolazioni migranti
ed il contrasto delle malattie della poverta' (INMP).
40. In attuazione di tale disposizione e' stato emanato il
decreto del Ministero della salute n. 56 del 2013 che, posto che il
legislatore ha individuato nell'INMP il centro di riferimento
nazionale per la mediazione transculturale, ha assegnato all'Istituto
la funzione di promuovere «l'adozione, a livello nazionale, del
curriculum educativo-formativo del mediatore transculturale in ambito
sanitario, attraverso la previsione di specifici percorsi formativi
specializzanti con il coinvolgimento delle regioni».
41. Le disposizioni normative in materia sono espressione del
principio secondo cui «l'individuazione delle figure professionali,
con i relativi profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo
carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella
competenza delle regioni la disciplina di quegli aspetti che
presentano uno specifico collegamento con la realta' regionale»
(Corte costituzionale sentenze n. 98/2013 e n. 47/2018) e, dunque,
oltre a poter essere considerate nell'ambito della verifica
precedentemente suggerita, convergono verso la necessita' di una
stretta e leale collaborazione tra amministrazione regionale e
amministrazione statale nell'individuazione di requisiti che possano
integrare, in concreto, il profilo professionale del mediatore
transculturale in ambito sanitario e socio-sanitario.
42. Ai sensi dell'art. 2, comma 3, lettera b), del decreto n. 56
del 2013, e' l'INPM a dover promuovere «l'adozione, a livello
nazionale, del curriculum educativo-formativo del mediatore
transculturale in ambito sanitario, attraverso la previsione di
specifici percorsi formativi specializzanti con il coinvolgimento
delle regioni».
43. Ne consegue l'illegittimita' costituzionale della norma
regionale segnalata nella parte in cui la stessa prevede
l'inserimento della figura del mediatore culturale nel repertorio
delle qualificazioni professionali e attribuisce all'assessore
competente la funzione di disciplinare, con proprio decreto, i
requisiti di iscrizione a tale elenco, essendo, invece, tale
competenza riservata all'INMP, in contrasto con la normativa statale
sopra richiamata, in violazione dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione in materia di «professioni», e contestualmente eccedendo
dalle competenze attribuite alla Regione siciliana dagli articoli 14
e 17 dello statuto speciale (regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2).