Ricorso della Regione Piemonte (codice fiscale n. 80087670016),
in persona del Presidente della Regione pro tempore on. Alberto
Cirio, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale del 27
settembre 2022, n. 1 - 5675 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da
procura speciale in calce al presente ricorso, congiuntamente e
disgiuntamente, dall'avvocato prof. Giandomenico Falcon (codice
fiscale: FLCGDM45C06L736E) del Foro di Padova, con studio in Padova,
via San Gregorio Barbarigo n. 4; telefono 049/660231; telefax
049/8776503; PEC: giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it e
dall'avvocato Marialaura Piovano (codice fiscale: PVNMLR62D57L219F)
dell'Avvocatura regionale, Torino, corso Regina Margherita n. 174,
telefono 011/4323274, telefax 011/4324889, PEC:
marialaura.piovano@cert.regione.piemonte.it, con domicilio eletto
presso l'avv. Andrea Manzi (codice fiscale: MNZNDR64T26I804V) del
Foro di Roma, con studio in Roma, via Alberico II, 33, telefono
06/3200355, telefax 06/3211370, PEC:
andreamanzi@ordineavvocatiroma.org;
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale, degli
articoli:
5, comma 6;
6, comma 2, lettera c);
7, comma 1, primo periodo;
7, comma 1, secondo periodo;
7, comma 1, lettera c),
della legge 15 luglio 2022, n. 106 recante «Delega al Governo e
altre disposizioni in materia di spettacolo», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - Serie generale - n.
180 del 3 agosto 2022;
per violazione:
degli articoli 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118, primo e
secondo comma, della Costituzione;
del principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma,
della Costituzione);
del principio di legalita' (art. 97, secondo comma, della
Costituzione);
dei principi di proporzionalita' e ragionevolezza (art. 3 della
Costituzione).
Fatto
Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 3 agosto
2022, n. 180, e' stata pubblicata la legge 15 luglio 2022, n. 106,
recante «Delega al Governo e altre disposizioni in materia di
spettacolo».
Come enuncia il titolo stesso della legge, essa contiene, accanto
alle norme di delega (che non formano oggetto della presente
controversia), altre disposizioni, destinate a trovare applicazione
immediata e in parte dirette alle Regioni, comprese quelle ad
autonomia speciale.
Alcune di esse risultano, ad avviso della ricorrente Regione,
lesive delle proprie attribuzioni costituzionali. Si tratta, in
particolare, di talune disposizioni degli articoli 5, 6 e 7 della
legge.
Conviene tuttavia premettere, per chiarezza in relazione
all'oggetto del presente giudizio, che non si contestano in quanto
tali, in questa sede, ne' l'Osservatorio nazionale dello spettacolo e
i compiti ad esso attribuiti, ne' il Sistema nazionale a rete degli
osservatori dello spettacolo; si contestano, invece, da un lato
difetti di leale collaborazione nel delineare il ruolo delle Regioni,
nel sistema cosi' istituito, dall'altro talune interferenze, ad
avviso della ricorrente Regione indebite, che la legge statale
prevede sulle modalita' di esercizio delle competenze legislative e
amministrative della Regione.
Le disposizioni oggetto del presente giudizio.
Gli articoli 5 e 6 della legge n. 106 del 2022 innovano
profondamente la natura dell'Osservatorio dello spettacolo, organo
gia' istituito dall'art. 5 della legge 30 aprile 1985, n. 163. Questo
era un organismo meramente interno, istituito nell'ambito
dell'ufficio studi e programmazione dell'allora Ministero del turismo
e dello spettacolo.
Il nuovo Osservatorio, invece, e' istituito «al fine di
promuovere le iniziative nel settore dello spettacolo» quale
baricentro del Sistema nazionale a rete degli osservatori dello
spettacolo istituito dall'art. 6 del quale «fanno parte» - ai sensi
del primo comma - «l'Osservatorio dello spettacolo, di cui all'art.
5, e gli osservatori regionali dello spettacolo, di cui all'art. 7».
Si tratta, dunque, di un sistema integrato e condiviso tra Stato
e Regioni.
Esso e' ora chiamato, oltre che a raccogliere i dati e gli
elementi di conoscenza di cui all'art. 5, comma 2, ad «individuare le
linee di tendenza dello spettacolo nel suo complesso e dei singoli
settori nei mercati nazionali e internazionali», a promuovere «il
coordinamento con le attivita' degli osservatori istituiti dalle
regioni con finalita' analoghe, anche al fine di favorire
l'integrazione di studi, ricerche e iniziative scientifiche in tema
di promozione nel settore dello spettacolo» (art. 5, comma 3) e a
provvedere «alla realizzazione del Sistema informativo nazionale
dello spettacolo, al quale concorrono tutti i sistemi informativi
esistenti».
In questo quadro, ad avviso della ricorrente Regione e come
meglio si dira' nella parte in diritto, la compartecipazione delle
Regioni mediante il meccanismo dell'intesa in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome, come disciplinato dalla legge n. 281 del 1997, risulta
costituzionalmente necessaria non solo per la definizione delle
«modalita' di coordinamento e di indirizzo dell'Osservatorio dello
spettacolo nell'ambito del Sistema nazionale», come previsto
dall'art. 6, comma 2, bensi' - ed in primo luogo - per la definizione
della «composizione e delle modalita' di funzionamento
dell'Osservatorio nazionale».
Invece, l'art. 5, comma 6, prevede che le Regioni siano
semplicemente sentite, e dunque coinvolte soltanto mediante
l'espressione di un parere espresso.
Di qui la presente impugnazione.
L'art. 6 della legge istituisce, come detto, il «sistema
nazionale a rete degli osservatori dello spettacolo», integrato tra
Stato e Regioni: al fine di "assicurare omogeneita' ed efficacia
all'azione conoscitiva del settore dello spettacolo dal vivo e di
supporto pubblico alle relative attivita', e' istituito il Sistema
nazionale a rete degli osservatori dello spettacolo, di seguito
denominato «Sistema nazionale», del quale fanno parte l'Osservatorio
dello spettacolo, di cui all'art. 5, e gli osservatori regionali
dello spettacolo, di cui all'art. 7".
Il comma 2 affida ad un decreto del Ministro della cultura,
adottato previa intesa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, la definizione delle modalita' di coordinamento e di
indirizzo dell'Osservatorio dello spettacolo nell'ambito del Sistema
nazionale. La presente impugnazione non solo non contesta tale
meccanismo, ma al contrario ne chiede l'estensione alla stessa
disciplina dell'Osservatorio nazionale.
Il comma 3 prevede che lo stesso decreto regoli anche:
a) le modalita' operative per lo svolgimento di attivita' a
supporto degli osservatori regionali o in collaborazione con essi,
nel territorio di rispettiva competenza;
b) le modalita', gli strumenti e i criteri per il monitoraggio
delle attivita' dello spettacolo, nonche' per la raccolta, la
valutazione e l'analisi dei relativi dati, anche a supporto delle
attivita' di programmazione, monitoraggio e valutazione degli
interventi;
c) le modalita' operative di realizzazione e funzionamento del
Sistema nazionale.
La presente impugnazione si riferisce alla lettera c), ed ha
natura cautelativa. Infatti, l'ambito delle «modalita' operative di
realizzazione e funzionamento del Sistema nazionale» risulta
indeterminato, e potrebbe essere inteso nel senso di includere la
stessa disciplina degli Osservatori regionali dello spettacolo.
L'art. 7 e' dedicato agli Osservatori regionali dello spettacolo.
Esso si apre, in realta', con una enunciazione generale
concernente la materia dello spettacolo, secondo la quale
«nell'ambito delle competenze istituzionali e nei limiti delle
risorse disponibili a legislazione vigente, le regioni, in
applicazione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza, prossimita'
ed efficacia, concorrono all'attuazione dei principi generali di cui
all'art. 1 della legge 22 novembre 2017, n. 175, quali principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione»
(comma 1, primo periodo).
La ricorrente Regione ritiene che tale formulazione sia in
evidente contrasto con le sue competenze costituzionali.
Il secondo periodo riguarda specificamente gli Osservatori
regionali, disponendo che le Regioni, «sulla base di criteri
stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano:
a) promuovono l'istituzione di osservatori regionali dello
spettacolo per la condivisione e lo scambio di dati e di informazioni
sulle attivita' dello spettacolo dal vivo;
b) verificano, anche attraverso gli osservatori regionali dello
spettacolo, l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio
rispetto ai risultati conseguiti, anche attraverso attivita' di
monitoraggio e valutazione, in collaborazione con l'Osservatorio
dello spettacolo;
c) promuovono e sostengono, attraverso gli osservatori
regionali dello spettacolo, anche con la partecipazione delle
province, delle citta' metropolitane e dei comuni, direttamente o in
concorso con lo Stato, le attivita' dello spettacolo dal vivo».
La ricorrente Regione ritiene che il vincolo della propria
legislazione agli accordi sanciti in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano non sia conforme alla Costituzione.
Ritiene inoltre che si a costituzionalmente illegittima, in
particolare, la lettera c), nella parte in cui dispone che l
'attivita' di promozione e di sostegno regionale dello spettacolo dal
vivo sia svolta «attraverso gli osservatori regionali dello
spettacolo, anche con la partecipazione delle province, delle citta'
metropolitane e dei comuni, direttamente o in concorso con lo Stato».
Cosi' precisato l'oggetto della presente impugnazione, la Regione
ritiene che le disposizioni indicate in epigrafe siano
costituzionalmente illegittime per le seguenti ragioni di
Diritto
Le competenze regionali in materia di spettacolo (e di
organizzazione amministrativa).
L'intervento normativo censurato riguarda lo spettacolo,
attivita' che la giurisprudenza di codesta Corte ha ricondotto alla
competenza legislativa concorrente della Regione e segnatamente al
titolo «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attivita' culturali» fin dalla sentenza n. 255 del
2004 e dalla successiva sentenza n. 285 del 2005.
Infatti, nella sentenza n. 255 del 2004 codesta Corte
costituzionale, rilevando che l'assenza delle attivita' di sostegno
degli spettacoli nel catalogo di materie di cui al nuovo art. 117
della Costituzione non implica automaticamente che tale settore sia
stato affidato alla esclusiva responsabilita' delle Regioni, ha
affermato che «la materia concernente la "valorizzazione dei beni
culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attivita'
culturali", affidata alla legislazione concorrente di Stato e Regioni
... ricomprende senza dubbio nella sua seconda parte, nell'ambito
delle piu' ampie attivita' culturali, anche le azioni di sostegno
degli spettacoli».
La sentenza evidenzia che nell'art. 117, comma terzo, della
Costituzione, la materia della «promozione ed organizzazione di
attivita' culturali» e' attribuita alle Regioni «senza esclusione
alcuna, salvi i soli limiti che possono indirettamente derivare dalle
materie di competenza esclusiva dello Stato ai sensi del secondo
comma dell'art. 117 della Costituzione (come, ad esempio, dalla
competenza in tema di «norme generali sull'istruzione» o di tutela
dei beni culturali')". Con la conseguenza che «ora le attivita'
culturali di cui al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione
riguardano tutte le attivita' riconducibili alla elaborazione e
diffusione della cultura, senza che vi possa essere spazio per
ritagliarne singole partizioni come lo spettacolo».
La sentenza citata conclude, significativamente, che «questo
riparto di materie evidentemente accresce molto le responsabilita'
delle Regioni, dato che incide non solo sugli importanti e
differenziati settori produttivi riconducibili alla cosiddetta
industria culturale, ma anche su antiche e consolidate istituzioni
culturali pubbliche o private operanti nel settore (come, ad esempio
e limitandosi al solo settore dello spettacolo, gli enti lirici o i
teatri stabili); con la conseguenza, inoltre, di un forte impatto
sugli stessi strumenti di elaborazione e diffusione della cultura
(cui la Costituzione, non a caso all'interno dei "principi
fondamentali", dedica un significativo riferimento all'art. 9)».
L'evocazione dell'art. 9 della Costituzione, del resto, e'
altamente significativa, posto che la disposizione in parola proclama
che «la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca
scientifica e tecnica», e dunque intesta la funzione di promozione al
complesso degli enti menzionati dall'art. 114, primo comma, della
Costituzione: sicche' l'attribuzione alle Regioni di competenza
concorrente in materia di «valorizzazione dei beni culturali e
ambientali e promozione e organizzazione di attivita' culturali»,
cosi' come la parallela devoluzione della materia di «ricerca
scientifica e tecnologica», altro non e' che il coerente riflesso,
sul piano del riparto, del principio promanante dall'art. 9, primo
comma, della Costituzione
La sentenza n. 285 del 2004 ha poi confermato, riprendendo la
sentenza n. 255 del 2004 che "«le attivita' di sostegno degli
spettacoli», tra i quali evidentemente rientrano le attivita'
cinematografiche, sono sicuramente riconducibili alla materia
«promozione ed organizzazione di attivita' culturali» affidata alla
legislazione concorrente di Stato e Regioni" e che "[le] «attivita'
culturali» di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ...
«riguardano tutte le attivita' riconducibili alla elaborazione e
diffusione della cultura, senza che vi possa essere spazio per
ritagliarne singole partizioni come lo spettacolo» (sentenza n. 255
del 2004)".
Piu' recentemente, allo stesso titolo sono stati ascritti gli
spettacoli di rievocazione storica (sentenza n. 71 del 2018).
Per completezza di illustrazione si deve aggiungere che le norme
impugnate riguardano anche la materia di «organizzazione
amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali».
Trattasi di "materia ... attribuita alla competenza residuale
delle Regioni (art. 117, quarto comma, della Costituzione), da
esercitare nel rispetto dei «principi fondamentali di organizzazione
e funzionamento» fissati negli statuti (art. 123 della Costituzione),
non soggetta, invece, ai principi fondamentali della materia, perche'
«disciplina statale non e' rilevante per l'esercizio della podesta'
legislativa regionale in materia residuale, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma della Costituzione» (in questi termini la sentenza n.
233 del 2006).
Nell'esercizio di queste competenze diverse Regioni ordinarie si
sono gia' dotate di Osservatori regionali dello spettacolo, o di
organismi affini.
Si richiama l'art. 38, della legge regionale Veneto 6 maggio
2019, n. 17, «Legge per la cultura», che ha istituito presso la
Giunta regionale «l'Osservatorio dello spettacolo dal vivo che, ai
fini dello sviluppo e evoluzione del settore, analizza l'offerta di
spettacolo nel territorio in tutte le sue forme»; l'art. 8, comma 1,
della legge regione Emilia-Romagna 5 luglio 1999, n. 13, «Norme in
materia di spettacolo», secondo cui «la Regione provvede direttamente
all'organizzazione di attivita': ... b) di osservatorio sulle realta'
dello spettacolo, anche con la collaborazione di enti locali ed
operatori dello spettacolo al fine di realizzare rilevazioni, analisi
e ricerche, anche per valutare gli andamenti del settore e
l'efficacia dell'intervento regionale»; l'art. 10 della legge
regionale Basilicata 12 dicembre 2014, n. 37, «Promozione e sviluppo
dello spettacolo», che istituisce, «senza oneri per la finanza
regionale, l'Osservatorio regionale per lo spettacolo, incardinato
nell'ufficio competente, al fine di favorire la promozione e lo
sviluppo dei processi culturali regionali»; l'art. 11 della legge
regionale Campania 15 giugno 2007, n. 6, recante «Disciplina degli
interventi regionali di promozione dello spettacolo», ai sensi del
quale «e' istituito l'osservatorio regionale sullo spettacolo,
presieduto dall'assessore al ramo, e di cui fanno parte, oltre al
dirigente del settore competente, tre esperti della materia
designati: a) uno dalle associazioni di categoria; b) uno
dall'assessore regionale competente; c) uno dalla commissione
consiliare permanente competente per materia», Osservatorio cui la
medesima legge regionale intitola diverse funzioni; la legge
regionale Puglia 29 aprile 2004, n. 6, «Norme organiche in materia di
spettacolo e norme di disciplina transitoria delle attivita'
culturali», che all'art. 6 istituisce «l'Osservatorio regionale dello
spettacolo composto da cinque esperti di nomina regionale, di cui tre
designati rispettivamente dall'Associazione nazionale Comuni italiani
(ANCI) e dall'Unione delle Province d'Italia (UPI) e
dall'associazione di categoria maggiormente rappresentativa delle
organizzazioni dello spettacolo» (comma 1), organismo che «rileva ed
elabora dati ed elementi tecnici utili alla predisposizione del
programma regionale di cui all'art. 5, in ordine agli operatori e
alle attivita' di spettacolo sul territorio regionale. Fornisce, a
richiesta degli enti di cui all'art. 3, pareri sulle attivita' ivi
descritte» (comma 2).
La Regione Piemonte ha disciplinato la materia dello spettacolo
da ultimo con la legge regionale 1° agosto 2018, n. 11, «Disposizioni
coordinate in materia di cultura, che riordina la legislazione della
materia».
Tale legge affida alla Regione le funzioni di programmazione,
indirizzo e sostegno delle attivita' culturali e dello spettacolo,
anche attraverso l'armonizzazione ed il coordinamento di risorse,
programmi e progetti con i differenti livelli istituzionali, previa
intesa o accordo, tenendo conto delle istanze emergenti dai territori
e conformandosi ai principi di sussidiarieta' verticale e orizzontale
e di trasparenza nell'utilizzo delle risorse (art. 4, comma 1).
Con riferimento allo spettacolo dal vivo, l'art. 31, comma 2,
dispone che la Regione valorizza e sostiene le attivita' di
spettacolo dal vivo, anche favorendo lo sviluppo delle iniziative
produttive, distributive, di promozione e ricerca, poi analiticamente
descritte nelle lettere da a) a h). Ai sensi del comma 5 la Regione
riconosce anche «il ruolo specifico della Fondazione Piemonte dal
Vivo quale circuito regionale multidisciplinare, volto alla
distribuzione e alla diffusione dello spettacolo dal vivo sul
territorio regionale, alla crescita e alla formazione del pubblico,
al consolidamento del sistema regionale dello spettacolo e allo
sviluppo di specifici progetti di promozione, anche in collaborazione
con realta' di rilievo nazionale e internazionale, fatta salva
l'esclusione di attivita' diretta o indiretta di produzione». Il
comma 5 dell'art. 31 prevede che «la Giunta regionale, ai sensi
dell'art. 8, istituisce con propria deliberazione un tavolo tematico,
quale sede di consultazione e confronto, composto dalle associazioni
di categoria maggiormente rappresentative a livello regionale
operanti nell'ambito dello spettacolo dal vivo».
Altre disposizioni si occupano delle sovvenzioni per le sedi di
attivita' culturali e di spettacolo (art. 34).
Invece, ad avviso della ricorrente Regione le disposizioni
impugnate della legge n. 106 del 2022 non tengono conto del quadro di
competenze costituzionali sopra delineato, ma al contrario lo
contraddicono nei modi e sotto i profili di seguito illustrati.
I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1, primo periodo,
della legge n. 106 del 2022, per violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
La Regione impugna in primo luogo l'art. 7, primo comma, primo
periodo, della legge n. 106 del 2022, per violazione dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione secondo il quale «nell'ambito delle
competenze istituzionali e nei limiti delle risorse disponibili a
legislazione vigente, le regioni, in applicazione dei principi di
sussidiarieta', adeguatezza, prossimita' ed efficacia, concorrono
all'attuazione dei principi generali di cui all'art. 1 della legge 22
novembre 2017, n. 175, quali principi fondamentali ai sensi dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione».
Come si e' esposto in narrativa, la disposizione rappresenta una
dichiarazione programmatica con cui il legislatore della legge n. 106
del 2022 definisce riduttivamente la posizione costituzionale della
Regione nella materia dello spettacolo, di competenza concorrente
(«promozione e organizzazione di attivita' culturali»).
La ragione dell'illegittimita' consiste nel contrasto con la
regola costituzionale di riparto nelle materie di competenza
concorrente, nella quale «spetta alle Regioni la potesta'
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato», secondo
quanto recita il secondo periodo del terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione: formulazione che, come ha osservato codesta Corte gia'
a ridosso della entrata in vigore della legge della Costituzione n. 3
del 2001, «rispetto a quella previgente dell'art. 117, comma 1,
esprime l'intento di una piu' netta distinzione fra la competenza
regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale,
limitata alla determinazione dei principi fondamentali della
disciplina» (sentenza n. 282 del 2002, piu' volte ripresa in seguito,
da ultimo nelle sentenze n. 231 del 2017, punto 9.3.2 e n. 126 del
2017, punto 4.1.).
Sembra evidente, infatti, da un lato che la titolarita' regionale
della materia, salvo il solo limite dei principi fondamentali posti
dalla legge dello Stato, non puo' essere descritta in termini di mero
«concorso» all'attuazione di tali principi; dall'altro, che ove e nei
limiti in cui il principio di sussidiarieta' imponesse l'attrazione
di funzioni allo Stato, cio' dovrebbe avvenire nel quadro delle
regole sancite sin dalla sentenza n. 303 del 2003; ancora, che, per
quanto riguarda la disciplina e la distribuzione delle funzioni nel
territorio della Regione, ogni valutazione di sussidiarieta',
adeguatezza, prossimita' ed efficacia compete al legislatore
regionale; infine, che il limite «delle risorse disponibili» puo'
riferirsi soltanto alle assegnazioni sull'apposito fondo, ma non puo'
incidere sull'autonomia di spesa della Regione.
La norma impugnata, dunque, declassa una potesta' concorrente,
caratterizzata dal concorso vincolato tra principi statali e
disciplina di svolgimento di spettanza regionale, ad una minore
potesta' legislativa regionale, della quale lo Stato gia' in via
ordinaria (e non solo per le eventuali e derogatorie esigenze di
sussidiarieta') sarebbe competente non solo a dettare i principi, ma
a stabilire esso stesso la disciplina della materia, al cui
completamento la Regione sarebbe chiamata soltanto a concorrere.
II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 6, della legge
n. 106 del 2022, per violazione degli articoli 117, terzo comma, 118,
primo e secondo comma, della Costituzione, e del principio di leale
collaborazione (art. 120, secondo comma, della Costituzione).
La Regione censura anche l'art. 5, comma 6, della legge n. 106
del 2022, nella parte in cui prevede che i decreti del Ministro della
cultura, di concerto con il Ministro del lavoro, diretti a regolare
la composizione e le modalita' di funzionamento dell'Osservatorio
sono adottati «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome», anziche' «d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome».
Precisamente, la disposizione impugnata prevede che «la
composizione e le modalita' di funzionamento dell'Osservatorio sono
definite con uno o piu' decreti del Ministro della cultura, di
concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da
adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e
previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia,
che si pronunciano entro quaranta giorni dalla trasmissione degli
schemi di decreto, trascorsi i quali i decreti possono essere
adottati anche in mancanza del parere. Con i medesimi decreti sono
stabilite le modalita' di raccolta e pubblicazione delle informazioni
di cui al comma 2 e di tenuta del registro di cui al comma 5, le
modalita' operative di realizzazione, gestione e funzionamento del
Sistema informativo nazionale dello spettacolo, nonche' la
composizione e le modalita' di funzionamento, senza oneri per la
finanza pubblica, della Commissione tecnica di cui al comma 5».
La Regione, nel presente ricorso, non contesta la determinazione
del legislatore statale di istituire, ben oltre il mero coordinamento
informativo, un sistema a rete complessivamente orientato alla
promozione delle iniziative nel settore dello spettacolo, ne'
contesta il ruolo generale di coordinamento assegnato
all'Osservatorio nazionale nel sistema a rete.
Essa ritiene, tuttavia, che la condivisione debba operare anche
in relazione alla struttura e composizione del baricentro del sistema
comune, nel momento in cui la relativa disciplina viene affidata ad
una fonte secondaria.
La Regione ricorrente deve infatti evidenziare che nel momento in
cui lo Stato si intitola funzioni in una materia regionale ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, eccedenti la competenza statale sul
coordinamento informativo dei dati delle amministrazioni
territoriali, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera r),
della Costituzione, l'incisione delle attribuzioni legislative ed
amministrative regionali puo' passare soltanto per le forme
costituzionalmente ammesse dopo la riforma del Titolo V della parte
seconda della Costituzione, vale a dire in applicazione del principio
di sussidiarieta' nella sua valenza ascendente e nel rispetto del
principio di leale collaborazione, sancito dall'art. 120, secondo
comma, della Costituzione.
Si noti che le scelte che il decreto interministeriale e'
chiamato ad operare sono di carattere politico-discrezionale, e non
meramente tecnico, considerato che esso dovra' regolare anche e prima
di tutto la composizione dell'organo, e che la legge non da'
indicazione alcuna su questo punto.
Di qui la necessita' che il principio di leale collaborazione sia
declinato nella forma della intesa e non in quella minimale della
mera consultazione.
III. Illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2, lettera c),
della legge n. 106 del 2022, per violazione dell'art. 117, terzo,
quarto e sesto comma, della Costituzione, e dei principi
costituzionali sui rapporti tra atti normativi statali e fonti
regionali, confermati anche dall'art. 117, sesto comma, della
Costituzione. Violazione del principio di legalita' (art. 97, secondo
comma, della Costituzione).
La Regione, in via cautelativa, impugna anche l'art. 6, comma 2,
lettera c), della legge n. 106 del 2022.
L'art. 6, comma 2, della legge, dopo aver previsto che «con
decreto del Ministro della cultura, da adottare entro centoventi
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa
intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono
definite le modalita' di coordinamento e di indirizzo
dell'Osservatorio dello spettacolo nell'ambito del Sistema
nazionale», aggiunge che «con il medesimo decreto sono stabiliti: a)
le modalita' operative per lo svolgimento di attivita' a supporto
degli osservatori regionali o in collaborazione con essi, nel
territorio di rispettiva competenza; b) le modalita', gli strumenti e
i criteri per il monitoraggio delle attivita' dello spettacolo,
nonche' per la raccolta, la valutazione e l'analisi dei relativi
dati, anche a supporto delle attivita' di programmazione,
monitoraggio e valutazione degli interventi; c) le modalita'
operative di realizzazione e funzionamento del Sistema nazionale».
Come si e' anticipato nella parte narrativa, la censura della
Regione e' diretta contro la lettera c), per l'ipotesi che l'oggetto
«modalita' operative di realizzazione e funzionamento del Sistema
nazionale» - Sistema del quale, come pure si e' ricordato, fanno
parte l'Osservatorio nazionale dello spettacolo, di cui all'art. 5, e
gli Osservatori regionali dello spettacolo, di cui all'art. 7 -
comprenda anche la disciplina degli Osservatori regionali.
La ricorrente Regione non ritiene che tale ipotesi sia fondata, e
che al contrario la legge statale nel suo insieme debba essere intesa
nel senso che la disciplina degli osservatori regionali dello
spettacolo rimane - come e' sempre stata - rimessa al legislatore
regionale. Ove cosi' non fosse, la disposizione sarebbe invece
illegittima in parte qua, sotto diversi profili.
3.1. Anzitutto, la norma andrebbe ad invadere la potesta'
residuale in materia di organizzazione regionale, ai sensi dell'art.
117, quarto comma, della Costituzione
Infatti, l'organizzazione di un ufficio regionale verrebbe
regolata da una fonte statale, priva di competenza in materia di
organizzazione regionale.
3.2. Sotto un secondo profilo, trattandosi di fonte statale
secondaria, di carattere sostanzialmente regolamentare,
l'incompetenza dell'atto e' evidenziabile anche in riferimento
all'art. 117, sesto comma, della Costituzione, che riconosce alla
Stato competenza regolamentare solo «nelle materie di legislazione
esclusiva»: cio' che non si puo' dire, all'evidenza, per la
disciplina degli Osservatori regionali dello spettacolo, peraltro in
molti casi gia' istituiti e disciplinati con legge regionale, come e'
avvenuto, ad esempio, nel caso della Regione Veneto, che ha istituito
l'Osservatorio dello spettacolo dal vivo, con sede presso la Giunta
regionale (art. 38 della legge regionale 16 maggio 2019, n. 17,
«Legge per la cultura»).
3.3. Anche se si volesse prescindere da tale limitazione, la
norma, ove consentisse alla fonte regolamentare di condizionare la
legge regionale sulla organizzazione dell'osservatorio regionale
dello spettacolo, risulterebbe illegittima per contrasto con i
principi costituzionali in materia di rapporti tra fonti statali e
fonti regionali, derivanti dalla natura di legge della fonte
regionale, assoggettata ad uno specifico sistema di limiti di
carattere legislativo (art. 117, primo, terzo e quarto comma, della
Costituzione): di modo che sono in ogni caso esclusi nelle materie di
competenza concorrente, limitazioni derivanti da fonti regolamentari
o comunque secondarie.
Si noti che, anche prima della riforma del Titolo V, l'eventuale
vincolo a carico della legge regionale derivante dagli atti di
indirizzo e coordinamento statali adottati in forma non legislativa
era condizionato, secondo il chiaro insegnamento di codesta Corte,
dal rispetto del principio di legalita' in senso sostanziale, sul
presupposto che la fonte del vincolo fosse la legge stessa, tenuta
dunque a conformare nel contenuto l'atto amministrativo rivolto alle
regioni.
La giurisprudenza costituzionale aveva altresi' detto, con
altrettanta chiarezza, che «un regolamento (governativo o
ministeriale) non puo' contenere norme miranti a limitare la sfera di
competenza delle Regioni nelle materie loro attribuite, in quanto
esse "non sono soggette, in linea di principio, alla disciplina
dettata con i regolamenti governativi" (sentenze n. 507 del 2000 e n.
352 del 1998)» (sentenza n. 84 del 2001, punto 4).
Anche (e a maggior ragione) nel nuovo riparto - ha precisato
codesta Corte nella sentenza n. 303 del 2003, al punto 7 - «alla
fonte secondaria statale e' inibita in radice la possibilita' di
vincolare l'esercizio della potesta' legislativa regionale o di
incidere su disposizioni regionali preesistenti (sentenza n. 22 del
2003); e neppure i principi di sussidiarieta' e adeguatezza possono
conferire ai regolamenti statali una capacita' che e' estranea al
loro valore, quella cioe' di modificare gli ordinamenti regionali a
livello primario»: a tali principi, infatti, non puo' essere
riconosciuta «l'attitudine a vanificare la collocazione sistematica
delle fonti conferendo primarieta' ad atti che possiedono lo statuto
giuridico di fonti secondarie e a degradare le fonti regionali a
fonti subordinate ai regolamenti statali o comunque a questi
condizionate». E in questo senso si e' attestata anche la
giurisprudenza costituzionale successiva: si veda, da ultimo, la
sentenza n. 180 del 2020, al punto 4.1, in cui si ribadisce che alle
«fonti normative secondarie ..., in quanto tali, «e' inibita in
radice la possibilita' di vincolare l'esercizio della potesta'
legislativa regionale o di incidere su disposizioni regionali
preesistenti (sentenza n. 22 del 2003); e neppure i principi di
sussidiarieta' e adeguatezza possono conferire ai regolamenti statali
una capacita' che e' estranea al loro valore, quella cioe' di
modificare gli ordinamenti regionali a livello primario» (sentenza n.
303 del 2003)" e si aggiunge che "le norme regolamentari, infatti,
non possono essere ascritte «all'area dei principi fondamentali»
delle materie concorrenti, «in quanto la fonte regolamentare, anche
in forza di quanto previsto dall'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, sarebbe comunque inidonea a porre detti principi»
(sentenza n. 92 del 2011) e, quindi, a vincolare il legislatore
regionale (sentenza n. 162 del 2004)».
3.4. Sotto un ulteriore profilo, considerato che la norma affida
ad un atto sublegislativo la disciplina della organizzazione degli
uffici, risulta violato anche il principio di legalita' fondato nella
riserva di legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici,
sancita dall'art. 97, secondo comma, della Costituzione
Se e' vero che si tratta di una riserva di legge relativa, e'
anche vero che, ove vi fosse una competenza statale, almeno le regole
di base dovrebbero essere dettate dal legislatore. Evidente e' anche
la ridondanza del vizio sulle competenze legislative della Regione in
materia di organizzazione amministrativa (art. 117, quarto comma,
della Costituzione), peraltro riferite ad una materia, lo spettacolo,
anch'essa di competenza regionale (art. 117, terzo comma, della
Costituzione). Trattasi, come si e' gia' esposto al punto I, di
competenze gia' esercitate, che l'ente dovrebbe esercitare nuovamente
sulla base di un condizionamento che, alla stregua di quanto sopra
considerato, non puo' essere ammesso.
Per mero scrupolo di difesa si osserva che i profili di
illegittimita' evidenziati nel presente punto non sono eliminati
dalla previsione della intesa con la Conferenza permanente, che non
e' un succedaneo ne' dell'autonomia normativa, riconosciuta a ciascun
ente, ne' dei principi in materia di fonti, ne' del principio di
legalita'. A conferma di cio' e' sufficiente il rilievo secondo il
quale le competenze costituzionali, riguardino esse i poteri dello
Stato o le attribuzioni di Stato e Regioni, non sono disponibili
neppure da parte dei titolari delle stesse.
IV. Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, primo comma, secondo
periodo, per violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione. Violazione dei principi costituzionali in materia dei
rapporti tra atti nazionali e regionali, confermati anche dall'art.
117, sesto comma, della Costituzione, e del principio di legalita'
(art. 97, secondo comma, della Costituzione).
Le argomentazioni esposte al punto precedente valgono anche a
dimostrare i profili di illegittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 1, secondo periodo.
Tale disposizione stabilisce che «le regioni, sulla base di
criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano: a) promuovono l'istituzione di
osservatori regionali dello spettacolo per la condivisione e lo
scambio di dati e di informazioni sulle attivita' dello spettacolo
dal vivo; b) verificano, anche attraverso gli osservatori regionali
dello spettacolo, l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio
rispetto ai risultati conseguiti, anche attraverso attivita' di
monitoraggio e valutazione, in collaborazione con l'Osservatorio
dello spettacolo; c) promuovono e sostengono, attraverso gli
osservatori regionali dello spettacolo, anche con la partecipazione
delle province, delle citta' metropolitane e dei comuni, direttamente
o in concorso con lo Stato, le attivita' dello spettacolo dal vivo».
Oggetto di contestazione, rispetto a tale disposizione, e' in
primo luogo la previsione secondo la quale le regioni disciplinano
gli oggetti indicati alle lettere a), b) e c) «sulla base di criteri
stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano». Attraverso questa prescrizione, infatti, la norma
impugnata pretende di assoggettare l'esercizio della legislazione
regionale ad un presupposto e un vincolo derivanti da un atto
amministrativo di carattere politico, qual e' l'accordo raggiunto in
Conferenza.
Benche' la disposizione non lo precisi espressamente, gli accordi
cui essa fa riferimento sono - sembra alla Regione si debba ritenere
- gli accordi previsti dall'art. 4 del decreto legislativo n. 281 del
1997, ai sensi del quale «Governo, regioni e province autonome di
Trento e di Bolzano, in attuazione del principio di leale
collaborazione e nel perseguimento di obiettivi di funzionalita',
economicita' ed efficacia dell'azione amministrativa, possono
concludere in sede di Conferenza Stato-regioni accordi, al fine di
coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere
attivita' di interesse comune», accordi che «si perfezionano con
l'espressione dell'assenso del Governo e dei Presidenti delle regioni
e delle province autonome di Trento e di Bolzano».
Ora, interpretando tale disposizione, codesta ecc.ma Corte ha
stabilito che gli accordi raggiunti ai sensi dell'art. 4 del decreto
legislativo n. 281 del 1997 non sono idonei a vincolare la funzione
legislativa, limitandone l'efficacia al piano politico e negandone
ogni effetto di vincolo giuridico, come afferma con nettezza la
sentenza n. 437 del 2001.
In tale sentenza, la Corte conclude che le procedure di
cooperazione o di concertazione possono rilevare ai fini dello
scrutinio di legittimita' di atti legislativi, solo in quanto
l'osservanza delle stesse sia imposta direttamente o indirettamente
(punto 3 del diritto): concetto, questo, ripreso anche dalla
giurisprudenza successiva (sentenza n. 237 del 2017, punto 9;
sentenza n. 137 del 2018, punto 3.5.3), che ha altresi' ribadito che
«un accordo non puo' condizionare l'esercizio della funzione
legislativa (sentenze n. 160 del 2009 e n. 437 del 2001)» (sentenza
n. 176 del 2016, punto 4.2.2).
La norma impugnata, invece, imprime a tale accordo carattere
cogente, attribuendo a tale atto una forza che esso non ha di per se'
e che nemmeno la legge statale gli puo' conferire, dato che si
verrebbe in questo modo da un lato ad alterare i normali rapporti tra
atti non legislativi e atti legislativi, dall'altro, si inciderebbe
anche sui rapporti tra organi della Regione, perche' si
trasformerebbe un atto di assenso del vertice dell'esecutivo
regionale in un limite alla potesta' legislativa assegnata al
consiglio regionale. Non a caso, lo stesso art. 117, ottavo comma,
della Costituzione, riserva alla legge regionale la «ratifica [del]le
intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio
delle proprie funzioni».
D'altronde, neppure sotto altro profilo vi e' ragione e titolo
giustificativo per l'assoggettamento della legislazione regionale a
previ accordi con lo Stato.
L'accordo, infatti, interviene nella materia della organizzazione
amministrativa dell'ente, materia in cui la Regione dispone di
potesta' residuale (art. 117, quarto comma, della Costituzione),
sicche' la legge statale non ha titoli di intervento, trattandosi,
peraltro, di organizzazione di funzioni all'interno di un settore
materiale anch'esso di competenza regionale qual e' lo spettacolo, di
competenza concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione («promozione e organizzazione di attivita' culturali».)
In sintesi, la disposizione risulta illegittima sotto plurimi
profili.
Anzitutto, e' illegittima per contrasto con l'art. 117, quarto
comma, Della Costituzione, perche' la norma interferisce con la
potesta' legislativa residuale in materia di organizzazione degli
uffici della Regione: interferenza che e' evidente ove si osservi che
Regione sarebbe costretta ad adottare specifiche soluzioni
organizzative.
In secondo luogo, la norma viola, per i motivi esposti sopra, i
principi costituzionali che regolano i rapporti tra atti statali e
fonti regionali, impliciti nella attribuzione alla Regione di potere
legislativo (art. 117, primo, terzo e quarto comma, della
Costituzione) e nella regola costituzionale sul riparto della
potesta' regolamentare (art. 117, sesto comma, della Costituzione).
Ancora, la norma contrasta con il principio di legalita' e della
riserva di legge di cui all'art. 97, secondo comma, della
Costituzione, stante l'inversione del corretto rapporto tra legge e
atti amministrativi, sia pure di carattere politico. Tale vizio
ridonda in lesione della autonomia regionale, che e' prima di tutto
una autonomia legislativa; incide, all'interno della Regione, sui
rapporti tra esecutivo e legislativo, per i motivi gia' esposti
sopra; consente una conformazione illegittima di un settore
materiale, quello della organizzazione amministrativa e dello
spettacolo, riservati alla Regione.
Risulta dunque evidente che, ove lo Stato ritenesse essenziale
condizionare la legislazione regionale a determinati criteri
organizzativi o operativi, dovrebbe provvedervi con legge, nei limiti
entro i quali anche al legislatore e' consentito, come precisato da
codesta Corte, ad esempio nella sentenza n. 87 del 2018, nella quale
essa ha ritenuto illegittima l'imposizione da parte del legislatore
statale di un determinato modello organizzativo in relazione alla
garanzia del diritto sociale allo studio.
V. Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, primo comma, secondo
periodo, lettera c), per violazione degli articoli 117, terzo e
quarto comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione.
Violazione del principio di proporzionalita' e di ragionevolezza
(art. 3, primo comma, della Costituzione).
La Regione, infine, impugna l'art. 7, primo comma, secondo
periodo, lettera c), della legge, per violazione della sua autonomia
organizzativa e della competenza ad allocare le funzioni
amministrative ai diversi enti territoriali, nonche' in quanto norma
irragionevole e sproporzionata.
La disposizione vincola le Regioni a promuovere e sostenere,
«attraverso gli osservatori regionali dello spettacolo, anche con la
partecipazione delle province, delle citta' metropolitane e dei
comuni, direttamente o in concorso con lo Stato, le attivita' dello
spettacolo dal vivo».
La ricorrente non puo' non contestare l'intromissione del
legislatore statale nella propria organizzazione e nell'ordinamento
della propria azione, operata mediante l'attribuzione di funzioni
direttamente ad un proprio ufficio e la previsione secondo cui le
funzioni di sostegno allo spettacolo al vivo debbono avvenire «anche
con la partecipazione delle province, delle citta' metropolitane e
dei comuni».
Entrambe le norme sono, ad avviso della Regione, illegittime, per
ragioni che prescindono completamente anche dalla fondatezza dei
precedenti motivi di ricorso. La presente censura e' dunque autonoma
dalle precedenti, ed e' diretta contro una disposizione che e'
eccentrica anche rispetto alla logica delle altre disposizioni
oggetto della presente impugnazione.
5.1. E' giurisprudenza costante di codesta Corte che quando lo
Stato intesta funzioni alla regione deve assegnarle all'ente, e non
all'organo, pena la violazione della autonomia organizzativa della
Regione, garantita nell'ambito della competenza residuale (art. 117,
quarto comma, della Costituzione).
In questo senso si veda, tra le molte, la sentenza n. 293 del
2012, in cui la Corte segnala di aver "gia' concluso per
l'illegittimita' di norme statali che provvedevano a indicare
specificamente l'organo regionale titolare della funzione
amministrativa, trattandosi di «normativa di dettaglio attinente
all'organizzazione interna della Regione» (sentenza n. 387 del 2007;
inoltre, sentenze n. 22 del 2012 e n. 95 del 2008) e nel caso di
specie non si ravvisano ragioni che possano consentire al legislatore
statale non solo di porre a carico della Regione un obbligo
collaborativo di raccolta dati, ma anche di selezionare il soggetto
regionale deputato a svolgerlo"; nello stesso senso anche la sentenza
n. 387 del 2007.
La legge statale, dunque, deve rispettare le scelte regionali
circa l'intestazione delle funzioni ai diversi organi o uffici, con
la limitata eccezione - confermativa della regola generale - della
attribuzione di funzioni al Consiglio regionale, eventualita',
questa, non a caso autorizzata direttamente dalla Costituzione
nell'art. 121, primo comma, della Costituzione, a mente del quale «il
Consiglio regionale esercita le potesta' legislative attribuite alla
Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle
leggi», se per «leggi» si intendono qui (anche) le leggi statali.
Nel presente caso la legge statale assegna le funzioni di
promozione dello spettacolo dal vivo all'Osservatorio regionale dello
spettacolo, precludendo diverse soluzioni organizzative, e
addirittura contraddicendo quelle gia' stabilite dalla Regione.
La norma si dimostra poi del tutto irragionevole e
sproporzionata, anche ai fini dei raccordi e del coordinamento che la
legge vuole costruire, considerato che la promozione ed il sostegno
sono una funzione finale, interna alla Regione, mentre le norme di
cui agli articoli 5 e 6 sono rivolti ad organizzare il coordinamento
tra i sistemi regionali e lo Stato. La lesione di tali principi,
radicati nell'art. 3 della Costituzione, ridonda in lesione della
autonomia organizzativa della Regione, assoggettata ad un vincolo non
giustificato, e in lesione della autonomia legislativa ed
amministrativa della Regione in materia di spettacolo.
5.2. La norma che prevede come necessaria la partecipazione di
province, citta' metropolitane e comuni all'esercizio delle funzioni
di promozione e sostegno dello spettacolo e', ad avviso della
ricorrente Regione, anch'essa illegittima, in quanto predetermina una
scelta di allocazione delle funzioni che compete invece alla Regione
in applicazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, e dell'art. 118, secondo comma, della Costituzione,
combinati con l'art. 10 della legge costituzione n. 3 del 2001, se si
considera che il potere di allocare le funzioni segue la competenza a
disciplinare legislativamente la materia.
Tale scelta allocativa e' stata anche esercitata dalla ricorrente
Regione con la legge regionale 1° agosto 2018, n. 11, «Disposizioni
coordinate in materia di cultura, che riordina la legislazione della
materia».