Ricorso ex articolo 127 della Costituzione nell'interesse del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore (cod. fiscale della
Presidenza del Consiglio dei ministri 80188230587), rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato (cod. fiscale
80224030587), presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12,
e' domiciliato (numero fax 06.96.51.40.00, indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it);
nei confronti della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore;
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'articolo 9 della legge provinciale 4 agosto 2022, n. 10, recante
«Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Trento per gli esercizi finanziari 2022-2024», pubblicata nel B.U.
Trentino-Alto Adige n. 31 dell'8 agosto 2022, in virtu' delle
deliberazioni del Consiglio dei ministri del 28 settembre 2022 e del
5 ottobre 2022.
La Provincia autonoma di Trento ha emanato la legge provinciale
in epigrafe indicata (legge provinciale n. 10/2022), il cui articolo
9 non risulta rispettoso degli ambiti costituzionali di competenza
provinciale discendenti dalle norme costituzionali e ordinarie (quali
parametri interposti) che si andranno a dettagliare nel copro del
presente ricorso.
Per tale motivo il Consiglio dei ministri ha ritenuto di doverla
impugnare con le delibere indicate in epigrafe, ed a tanto si
provvede mediante il presente ricorso.
1. Premessa.
1.1 L'articolo 9 della legge provinciale n. 10/2022, rubricato
«Inserimento dell'articolo 60-bis nella legge provinciale 3 aprile
1997, n. 7 (legge sul personale della provincia 1997)», ha per
l'appunto novellato l'anzidetta legge provinciale n. 7/1997,
inserendovi il seguente articolo 60-bis (a propria volta rubricato
«Disposizioni relative alla certificazione della contrattazione
collettiva provinciale»):
«La Provincia promuove l'approvazione di una specifica norma
di attuazione statutaria al fine di introdurre in ambito provinciale
una disciplina relativa alla verifica da parte della Corte dei conti
dell'attendibilita' della quantificazione dei costi della
contrattazione collettiva provinciale e della relativa compatibilita'
con gli strumenti di programmazione e di bilancio prevista per lo
Stato dall'articolo 47 del decreto legislativo n. 165 del 2001. Fino
all'entrata in vigore della norma di attuazione tale verifica e'
assicurata esclusivamente dalla Provincia nell'esercizio delle
funzioni di coordinamento della finanza pubblica alla stessa
attribuite dall'articolo 79 dello Statuto di autonomia, attraverso il
collegio dei revisori dei conti della Provincia, previsto
dall'articolo 6, comma 3-bis, del decreto del Presidente della
Repubblica 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino -Alto Adige per l'istituzione delle
sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e
per il personale ad esse addetto), e istituito dall'articolo 78-bis 4
della legge provinciale di contabilita' 1979; il collegio dei
revisori dei conti effettua la verifica sulla base di una relazione
tecnica circa la quantificazione degli oneri predisposta da APRAN».
Onde comprendere appieno i motivi del ricorso costituzionale che
si andranno a svolgere, appare necessario in via preliminare fornire
le seguenti indicazioni sulla evoluzione normativa, nazionale e
provinciale, nonche' giurisprudenziale, in materia di controllo della
Corte dei conti sui contratti collettivi.
1.2 A livello nazionale, l'articolo 2, comma 1, lettera b), della
legge n. 421/1992, ha delegato il Governo a «prevedere che la
legittimita' e la compatibilita' economica dell'autorizzazione
governativa siano sottoposte al controllo della Corte dei conti, che
dovra' pronunciarsi entro un termine certo, decorso il quale il
controllo si intende effettuato senza rilievi».
In attuazione di tale delega, l'articolo 51, comma 2, del decreto
legislativo n. 29/1993, poi sostituito dall'articolo 18 del decreto
legislativo n. 470/1993, ha disposto che «l'autorizzazione
governativa di cui al comma 1 e' sottoposta al controllo della Corte
dei conti, la quale ne verifica la legittimita' e la compatibilita'
economica entro quindici giorni dalla data di ricezione, decorsi i
quali il controllo si intende effettuato senza rilievi».
La legge n. 59/1997, all'articolo 11, comma 4, lettera f), ha poi
previsto che «anche al fine di conformare le disposizioni del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, alle
disposizioni della presente legge recanti principi e criteri
direttivi per i decreti legislativi da emanarsi ai sensi del presente
capo, ulteriori disposizioni integrative e correttive al decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni,
possono essere emanate entro il 31 ottobre 1998. A tal fine il
Governo, in sede di adozione dei decreti legislativi, si attiene ai
principi contenuti negli articoli 97 e 98 della Costituzione, ai
criteri direttivi di cui all'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421, a partire dal principio della separazione tra compiti e
responsabilita' di direzione politica e compiti e responsabilita' di
direzione delle amministrazioni, nonche', ad integrazione,
sostituzione o modifica degli stessi ai seguenti principi e criteri
direttivi: ( ... ) f) prevedere che, prima della definitiva
sottoscrizione del contratto collettivo, la quantificazione dei costi
contrattuali sia dall'ARAN sottoposta, limitatamente alla
certificazione delle compatibilita' con gli strumenti di
programmazione e di bilancio di cui all'articolo 1 -bis della legge 5
agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, alla Corte dei
conti, che puo' richiedere elementi istruttori e di valutazione ad un
nucleo di tre esperti, designati, per ciascuna certificazione
contrattuale, con provvedimento del Presidente del Consiglio dei
ministri, di concerto con il Ministro del tesoro; prevedere che la
Corte dei conti si pronunci entro il termine di quindici giorni,
decorso il quale la certificazione si intende effettuata; prevedere
che la certificazione e il testo dell'accordo siano trasmessi al
comitato di settore e, nel caso di amministrazioni statali, al
Governo; prevedere che, decorsi quindici giorni dalla trasmissione
senza rilievi, il presidente del consiglio direttivo dell'ARAN abbia
mandato di sottoscrivere il contratto collettivo il quale produce
effetti dalla sottoscrizione definitiva; prevedere che, in ogni caso,
tutte le procedure necessarie per consentire all'ARAN la
sottoscrizione definitiva debbano essere completate entro il termine
di quaranta giorni dalla data di sottoscrizione iniziale dell'ipotesi
di accordo».
In attuazione di tale ultima delega parlamentare, l'articolo 4
del decreto legislativo n. 396/1997 ha sostituito l'articolo 51 del
decreto legislativo n. 29/1993, prevedendo quanto segue, per quanto
qui di rilievo, ai commi 4, 5 e 6:
«4. Acquisito il parere favorevole sull'ipotesi di accordo,
il giorno successivo l'ARAN trasmette la quantificazione dei costi
contrattuali alla Corte dei conti ai fini della certificazione di
compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di bilancio di
cui all'art. 1-bis della legge 5 agosto 1978, n. 468 e successive
modificazioni. La Corte dei conti certifica l'attendibilita' dei
costi quantificati e la loro compatibilita' con gli strumenti di
programmazione e di bilancio, e puo' acquisire a tal fine elementi
istruttori e di valutazione da tre esperti designati dal Presidente
del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro del tesoro,
del bilancio e della programmazione economica. La designazione degli
esperti, per la certificazione dei contratti collettivi delle
amministrazioni delle regioni e degli enti locali, avviene previa
intesa con la Conferenza Stato - regioni e con la Conferenza Stato -
citta'. Gli esperti sono nominati prima che l'ipotesi di accordo sia
trasmessa alla Corte dei conti.
5. La Corte dei conti delibera entro quindici giorni dalla
trasmissione della quantificazione dei costi contrattuali, decorsi i
quali la certificazione si intende effettuata positivamente. L'esito
della certificazione viene comunicato dalla Corte dei conti all'ARAN,
al Comitato di settore e al Governo. Se la certificazione e'
positiva, il Presidente dell'ARAN sottoscrive definitivamente il
contratto.
6. Se la certificazione della Corte dei conti non e'
positiva, l'ARAN, sentito il Comitato di settore o il Presidente del
Consiglio dei ministri, assume le iniziative necessarie per adeguare
la quantificazione dei costi contrattuali ai fini della
certificazione, ovvero, qualora non lo ritenga possibile, convoca le
organizzazioni sindacali ai fini della riapertura delle trattative».
L'articolo 9 dello stesso decreto legislativo n. 396/1997,
inoltre, ha disposto che «all'articolo 4, comma 3, secondo periodo
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sono eliminate le
parole: "le autorizzazioni alla sottoscrizione dei contratti
collettivi"», in tal modo escludendo dall'elenco degli atti
sottoposti a controllo preventivo di legittimita' proprio le
autorizzazioni alla sottoscrizione dei contratti collettivi.
1.3 Successivamente, la materia e' stata ancora disciplinata
dall'articolo 47 del decreto legislativo n. 165/2001, che, con
riguardo al controllo della Corte dei conti, nella formulazione
vigente, ha previsto quanto segue (commi 5, 6 e 7):
«5. Acquisito il parere favorevole sull'ipotesi di accordo,
nonche' la verifica da parte delle amministrazioni interessate sulla
copertura degli oneri contrattuali, il giorno successivo l'ARAN
trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei
conti ai fini della certificazione di compatibilita' con gli
strumenti di programmazione e di bilancio di cui all'art. 1-bis della
legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni. La Corte dei
conti certifica l'attendibilita' dei costi quantificati e la loro
compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di bilancio. La
Corte dei conti delibera entro quindici giorni dalla trasmissione
della quantificazione dei costi contrattuali, decorsi i quali la
certificazione si intende effettuata positivamente. L'esito della
certificazione viene comunicato dalla Corte dei conti all'ARAN, al
Comitato di settore e al Governo. Se la certificazione e' positiva,
il Presidente dell'ARAN sottoscrive definitivamente il contratto
collettivo.
6. La Corte dei conti puo' acquisire elementi istruttori e
valutazioni sul contratto collettivo da parte di tre esperti in
materia di relazioni sindacali e costo del lavoro individuati dal
ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, tramite il
Capo del Dipartimento della funzione pubblica di intesa con il Capo
del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, nell'ambito
di un elenco definito di concerto con il ministro dell'economia e
delle finanze. Nel caso delle amministrazioni di cui all'articolo 41,
comma 2, la designazione di due esperti viene effettuata dall'ANCI,
dall'UPI e dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome.
7. In caso di certificazione non positiva della Corte dei
conti le parti contraenti non possono procedere alla sottoscrizione
definitiva dell'ipotesi di accordo. Nella predetta ipotesi, il
Presidente dell'ARAN, d'intesa con il competente comitato di settore,
che puo' dettare indirizzi aggiuntivi, provvede alla riapertura delle
trattative ed alla sottoscrizione di una nuova ipotesi di accordo
adeguando i costi contrattuali ai fini delle certificazioni. Nel caso
in cui la certificazione non positiva sia limitata a singole clausole
contrattuali l'ipotesi puo' essere sottoscritta definitivamente ferma
restando l'inefficacia delle clausole contrattuali non positivamente
certificate».
1.4 Con riguardo all'ordinamento della Provincia autonoma di
Trento, inizialmente, in coerenza con la disciplina prevista dalla
normativa nazionale sulla contrattualizzazione del rapporto di
pubblico impiego, la legge provinciale n. 7/1997 prevedeva -
all'articolo 60, comma 3 - che l'autorizzazione della Giunta
provinciale alla sottoscrizione dei contratti collettivi fosse
«sottoposta al controllo della Corte dei conti di cui all'art. 51,
comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 come
sostituito dall'art. 18 del decreto legislativo 18 novembre 1993, n.
470»; e l'articolo 51, comma 2, del decreto legislativo n. 29/1993,
all'epoca, prevedeva la «verifica [del]la legittimita' e [del]la
compatibilita' economica», da parte della Corte dei conti, sulla
autorizzazione governativa alla sottoscrizione dei contratti
collettivi.
Con la legge provinciale n. 1/2002, l'anzidetto articolo 60,
comma 3, della legge provinciale n. 7/1997, e' stato abrogato, sulla
base dell'assunto che detta norma, rinviando all'articolo 51, comma
2, del decreto legislativo n. 29/1993, prevedesse una tipologia di
controllo - quella di legittimita' preventiva - non piu' contemplata
dalla sopravvenuta legislazione nazionale.
La Corte dei conti - Sezione di controllo per il Trentino
Alto-Adige - sede di Trento, con la nota prot. n. 548 del 28 maggio
2001, ha richiesto la sottoposizione al controllo delle Sezioni
riunite dei contratti collettivi di lavoro dei dipendenti
provinciali, e la Corte dei conti - Sezioni riunite in sede di
controllo, con la delibera n. 42 del 24 luglio 2001, ha affermato la
propria competenza a certificare la compatibilita' finanziaria ed
economica delle ipotesi di accordo dei contratti collettivi di lavoro
dei dipendenti provinciali, a prescindere dalla abrogazione della
norma che prevedeva il controllo preventivo di legittimita' sulla
autorizzazione alla sottoscrizione.
La Provincia autonoma di Trento ha quindi proposto un conflitto
di attribuzione con riferimento ai predetti atti della Corte dei
conti, e la Corte costituzionale, con la sentenza n. 171/2005, ha
dichiarato non spettare «allo Stato, e per esso alla Corte dei conti,
sottoporre, sulla base di una disposizione provinciale non piu'
applicabile, alla certificazione di compatibilita' con gli strumenti
di programmazione e di bilancio l'ipotesi di accordo di settore per
il personale con la qualifica di direttore della Provincia autonoma
di Trento», per conseguenza annullando la nota e la delibera
summenzionate.
A seguito di tale pronunciamento, la Provincia non ha piu'
trasmesso alla Corte dei conti le ipotesi di contratti collettivi
relativi ai dipendenti provinciali, ne' ha emanato norme di
attuazione o leggi provinciali in materia.
1.5 Piu' di recente, le Sezioni riunite per la Regione Trentino
Alto-Adige della Corte dei conti, in sede di relazione per la
parifica del rendiconto 2021 della Provincia di Trento, dopo avere
ricostruito il surrichiamato quadro normativo, ed evidenziato la
significativa evoluzione della giurisprudenza costituzionale, ha
riaffermato «la competenza della Corte dei conti a certificare la
compatibilita' economico-finanziaria dei contratti collettivi di
lavoro regionali / provinciali», risultando «indubbio che il potere
di adeguamento, in capo alla provincia, della disciplina prevista
dall'art. 47, comma 5, del decreto legislativo n. 165 del 2001 vada
ricondotto nell'ambito della normativa di dettaglio e, quindi, sia
riferito alle modalita' procedimentali finalizzate ad assicurare un
percorso strutturato tra Provincia e Corte dei conti, idoneo ad
attenuare la rigidita' del modello principio-dettaglio, individuato
dalla giurisprudenza costituzionale, in base al quale si configura la
cedevolezza di eventuali disposizioni statali di dettaglio, rispetto
a successivi interventi del legislatore provinciale.
La Corte ha viepiu' precisato che «l'adeguamento, secondo le
procedure previste dal decreto legislativo n. 266 del 1992, puo',
pertanto, riguardare tali contenuti, essendo precluso al legislatore
provinciale disciplinare i poteri di controllo della Corte dei conti,
giacche' gli stessi sono riservati alla competenza esclusiva dello
Stato», conseguendone «che trova integrale applicazione la normativa
statale, anche per gli aspetti procedimentali, qualora la Provincia
non ritenga di adottare una diversa disciplina di dettaglio», e
chiosando infine che «il mancato pronunciamento della Corte dei conti
sulla compatibilita' dei costi derivanti dalle ipotesi di accordo di
contratto collettivo, rispetto alle risorse disponibili,
rappresenterebbe, infatti, un vulnus sul controllo della spesa
pubblica, considerata anche l'incidenza del costo del personale sui
bilanci degli enti del sistema territoriale integrato».
Nella medesima occasione, e' stato ulteriormente precisato che,
trattandosi di normativa di principio in materia di coordinamento
della finanza pubblica e, comunque, di norme fondamentali di riforma
economico-sociale, la Provincia sarebbe stata tenuta a dare
tempestiva attuazione all'articolo 47 del decreto legislativo n.
165/2001, non potendo l'omessa emanazione delle norme di attuazione o
di normativa provinciale tradursi nella elusione dell'obbligatorio
controllo della Corte dei conti.
1.6 E' a questo punto intervenuto l'articolo 9 della legge
provinciale n. 10/2022, che qui si impugna.
Correlativamente, con delibera n. 1494 in data 26 agosto 2022, la
Giunta provinciale ha autorizzato la sottoscrizione dell'ipotesi di
accordo stralcio per il rinnovo del CCPL 2019/2021 del personale del
Comparto autonomie locali - Area del personale con qualifica di
direttore, ancora una volta senza previamente acquisire la
certificazione della Corte dei conti sulla attendibilita' della
quantificazione dei costi del contratto e della loro compatibilita'
con gli strumenti di programmazione e di bilancio.
La ricostruzione normativa e giurisprudenziale dianzi offerta
giustifica dunque la impugnazione costituzionale della disposizione
normativa provinciale di che trattasi, per i seguenti concorrenti
motivi.
2. Contrasto dell'articolo 9 della legge provinciale Trento n.
10/2022 con l'articolo 100 e con l'articolo 117, secondo comma,
lettere e), f) e l), Cost., con l'articolo 105 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 670/1972 (Statuto della Regione
Trentino-Alto Adige), nonche' con l'articolo 47 del decreto
legislativo n. 165/2001 (quale norma statale interposta).
In prima battuta, va considerata la inidoneita' delle norme di
attuazione dello Statuto speciale della Provincia autonoma di Trento
e delle leggi provinciali ad incidere sulle attribuzioni
costituzionalmente intestate alla Corte dei conti, in ragione del
principio di gerarchia delle fonti e della competenza per materia
delle stesse, con violazione delle previsioni costituzionali
richiamate in epigrafe.
2.1 Con riguardo alle fonti normative, i decreti legislativi che
recano le norme di attuazione, chiamate ad attuare le disposizioni
statutarie speciali (dunque, di rango costituzionale), sono
certamente da qualificarsi come fonti statali «sub-costituzionali»,
connotate da relazioni, oltre che gerarchiche, anche ed
essenzialmente di competenza, sia con la legislazione ordinaria
statale che con la legislazione ordinaria provinciale.
Pertanto, da un canto, le norme di attuazione potranno
intervenire solo nell'ambito di competenze materiali individuate
dalla Costituzione e dallo Statuto regionale - che e' per l'appunto
norma di rango costituzionale (decreto del Presidente della
Repubblica n. 670/1972) - e nei limiti da dette fonti consentiti;
d'altro canto, anche la sovraordinazione gerarchica del decreto
legislativo recante norme di attuazione rispetto alla normativa
statale ordinaria si realizza solo nell'ambito della competenza ad
esso riservata.
Conseguentemente, le norme di attuazione statutaria e le leggi
provinciali non potranno intervenire su materie che, per Costituzione
e per Statuto, non rientrano nell'ambito di competenza materiale
delle autonomie speciali, tra cui - a maggior ragione - la materia
delle attribuzioni della Corte dei conti.
2.2 Se quindi possono trovare una qualche copertura
«costituzionale» le disposizioni organizzative necessarie per
l'istituzione ed il funzionamento della Corte dei conti in ambito
locale, nella misura in cui impattano sull'organizzazione
dell'amministrazione territoriale, la interposizione del legislatore
«paritetico», e men che meno di quello dell'ente autonomo, non trova
adeguata copertura in alcuna disposizione di rango costituzionale,
con riguardo alla materia relativa alla attribuzione delle competenze
e dei poteri della Corte dei conti. Non puo' infatti attribuirsi alle
norme di attuazione dello Statuto alcuna forza derogatoria rispetto
alle previsioni costituzionali poste a presidio del ruolo e delle
funzioni della Corte dei conti, nonche' dell'autonomia e
dell'indipendenza della medesima Corte nei confronti degli altri
poteri.
In tal senso depongono peraltro, non solo in ragione della natura
delle fonti, ma anche in considerazione del ruolo assunto dalla Corte
dei conti dopo la riforma costituzionale del 2012, anche i piu'
recenti orientamenti della Corte costituzionale, secondo cui «le
attribuzioni della Corte dei conti debbono imporsi, in modo uniforme
nell'intero territorio nazionale, senza incontrare i limiti peculiari
dell'autonomia speciale delle regioni e delle province autonome"
(cfr. sentenze n. 39 e n. 40/2014).
La legge costituzionale n. 1/2012, e le modifiche da essa recate
al secondo comma dell'articolo 117 Cost., hanno infatti affidato al
solo legislatore statale la materia di cui alla lettera e), relativa
alla «armonizzazione dei bilanci pubblici», insieme alla disciplina
degli «organi dello Stato» (lettera f), nonche' della «giurisdizione
e [delle] norme processuali» (lettera l).
2.3 Peraltro, con specifico riguardo alla tipologia di controllo
in discussione, anche a voler ritenere sussistente una competenza
legislativa concorrente del legislatore provinciale, che, con norma
ordinaria, volesse disciplinare gli aspetti procedimentali di
dettaglio della formazione dei contratti collettivi, pure con
riguardo alla trasmissione delle ipotesi di contratto alla Corte dei
conti per il pertinente controllo, va parimenti osservato che, dopo
l'entrata in vigore dell'articolo 47 del decreto legislativo n.
165/2001 (norma fondamentale di riforma economico-sociale), il
medesimo legislatore provinciale si sarebbe dovuto tempestivamente
attivare per adeguare la propria normativa al dettato normativo
nazionale, il quale - come evidenziato in premessa - ha affermato il
potere della Corte dei conti di certificare l'attendibilita' della
quantificazione dei costi dei contratti collettivi e la
compatibilita' degli stessi con gli strumenti di programmazione e di
bilancio.
Non era al riguardo sufficiente la mera abrogazione dell'articolo
60, comma 3, della legge provinciale n. 7/1997, la quale, prima della
vigente normativa, disciplinava il controllo della Corte dei conti
sui contratti collettivi provinciali, perche', cosi' facendo, il
legislatore provinciale ha, di fatto, eluso i controlli comunque
spettanti alla stessa Corte in virtu' delle norme statali.
Ed infatti, occorre considerare che, a norma dell'articolo 105
dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige (come noto approvato
con legge costituzionale), «nelle materie attribuite alla competenza
della regione o della provincia, fino a quando non sia diversamente
disposto con leggi regionali o provinciali, si applicano le leggi
dello Stato»: pertanto, l'articolo 47 del decreto legislativo n.
165/2001 e' immediatamente applicabile anche agli enti regionali e
provinciali autonomi, in assenza di normativa provinciale di
dettaglio che disciplini il procedimento de quo.
L'articolo 105 dello Statuto, infatti, e' stato da subito
interpretato dalla Corte costituzionale nel senso che, in base al
principio di continuita', le norme statali restano vigenti fino alla
entrata in vigore delle leggi regionali e provinciali «sostitutive»,
poiche' non la mera competenza regionale o provinciale, ma il suo
effettivo esercizio, limita la competenza statale (cfr. sentenza n.
13/1974).
2.4 In aggiunta, nell'ottica della leale collaborazione, che reca
come corollario l'obbligo per la Provincia di adeguare l'ordinamento
territoriale alla Costituzione e ai principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, in coerenza con il rispetto degli
obblighi internazionali e degli stessi interessi nazionali, nonche'
delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, una conferma
si trae anche dall'articolo 2 del decreto legislativo n. 266/1992
(recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra gli atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento»), che regola i rapporti tra
legislazione statale e legislazione territoriale.
La norma, pure non essendo direttamente applicabile al caso di
specie, dispone chiaramente che la legislazione provinciale debba
essere adeguata a principi e norme costituenti limiti alla
legislazione locale, e recati da atto legislativo dello Stato entro i
sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo nella
Gazzetta Ufficiale o nel piu' ampio termine da esso stabilito, ed
esprime il chiaro principio secondo il quale l'inerzia della
amministrazione territoriale non puo' costituire una modalita' di
elusione dell'adeguamento della disciplina normativa territoriale ai
principi costituzionali e agli altri limiti previsti dallo Statuto
speciale regionale.
2.5 Da tutto quanto evidenziato consegue che, per le esposte
ragioni di gerarchia e competenza, le norme di attuazione degli
statuti speciali nonche' la legislazione degli enti territoriali
autonomi (quale la legge provinciale qui impugnata), non sono una
fonte normativa idonea a stabilire quali siano le attribuzioni e i
poteri della Corte dei conti, non potendo derogare, tra l'altro, ai
principi che fondano costituzionalmente le funzioni e il ruolo della
stessa. La Provincia autonoma di Trento non ha competenza
legislativa, ne' esclusiva ne' concorrente, in materia di
attribuzioni della Corte dei conti, e quindi non puo' normare, in
generale in materia di attribuzioni della Corte, e in particolare sul
potere di certificazione della attendibilita' dei costi dei contratti
collettivi provinciali e della compatibilita' degli stessi con gli
strumenti di programmazione e di bilancio.
Non puo' pertanto che dirsi costituzionalmente illegittima, per i
parametri costituzionali dianzi ricordati, ed anche in virtu' del
richiamato articolo 47 del decreto legislativo n. 165/2001 (quale
norma interposta nel giudizio di legittimita' costituzionale), ogni
norma della tipologia innanzi indicata che incida sulle competenze
della Corte dei conti, elidendole, menomandole, o comunque non
consentendone l'immediato esercizio, sotto il profilo della
inadeguatezza della fonte.
Essendo in materia direttamente applicabile l'articolo 47 del
decreto legislativo n. 165/2001, per quanto supra argomentato, e' per
conseguenza costituzionalmente illegittima la disposizione di cui
all'articolo 60-bis della legge provinciale n. 7/1997 (introdotta con
l'articolo 9 della legge provinciale n. 10/2022), che ha subordinato
l'esercizio del controllo intestato alla Corte dei conti sulla spesa
per i contratti collettivi provinciali alla emanazione di norme di
attuazione, differendone in tal modo l'esercizio a tempo
indeterminato, e riservando il predetto controllo, fino alla
emanazione delle predette norme, in esclusiva, al collegio dei
revisori dei conti (organo di esclusiva emanazione provinciale).
3. Contrasto dell'articolo 9 della legge provinciale Trento n.
10/2022 con gli articoli 81, 97,100,117, secondo comma, lettera l),
119 e 120, Cost.
3.1 Con riguardo al concorrente profilo della violazione delle
attribuzioni della Corte dei conti, con particolare riferimento al
controllo di certificazione della attendibilita' della
quantificazione dei costi dei contratti collettivi provinciali e
della loro compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di
bilancio, in ragione del ruolo costituzionalmente attribuito a detta,
vengono poi di nuovo in autonomo rilievo le prescrizioni
costituzionali richiamate in epigrafe.
Giova al riguardo premettere che codesta Corte costituzionale ha
gia' chiarito (cfr. sent. n. 267/2006), che la «Corte dei conti, in
veste di organo terzo (sentenza n. 64 del 2005) a servizio dello
«Stato-comunita'» (sentenze n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997),
[garantisce] il rispetto dell'equilibrio unitario della finanza
pubblica complessiva. Del resto, la necessita' di coordinamento della
finanza pubblica (...) riguarda pure le regioni e le province ad
autonomia differenziata, non potendo dubitarsi che anche la loro
finanza sia parte della «finanza pubblica allargata», come gia'
affermato da questa Corte (in particolare, sentenza n. 425 del
2004)».
3.2 In tale ottica, preminente rilievo e' da conferirsi alla
sentenza n. 39/2014, nella quale la Corte costituzionale ha affermato
che «la disciplina posta dal legislatore statale in materia di
controlli sugli enti territoriali ha assunto maggior rilievo a
seguito dei vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea, tra cui, in particolare, l'obbligo imposto agli
Stati membri di rispettare un determinato equilibrio complessivo del
bilancio nazionale. A tali vincoli, si riconnette essenzialmente la
normativa nazionale sul "patto di stabilita' interno", il quale
coinvolge regioni ed enti locali nella realizzazione degli obiettivi
di finanza pubblica scaturenti, appunto, dai richiamati vincoli
europei, diversamente modulati negli anni in forza di disposizioni
legislative, costantemente qualificate come "principi fondamentali
del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117,
terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione" (sentenza n.
267 del 2006).
(...) Il rispetto dei vincoli europei discende direttamente,
oltre che dai principi di coordinamento della finanza pubblica,
dall'art. 117, primo comma, Cost. e dall'art. 2, comma 1, della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che, nel comma
premesso all'art. 97 Cost., richiama il complesso delle pubbliche
amministrazioni, ad assicurare in coerenza con l'ordinamento
dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del
debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013). Da cio' consegue la
differenza tra i controlli di regolarita' e legittimita' contabile,
attribuiti alla Corte dei conti alfine di prevenire squilibri di
bilancio, e i controlli istituiti dalle autonomie speciali sulla
contabilita' degli enti insistenti sul loro territorio e, piu' in
generale, sulla finanza pubblica di interesse regionale. Mentre
questi ultimi sono resi nell'interesse della Regione stessa e delle
Province autonome, quelli affidati alla Corte dei conti sono
strumentali al rispetto degli obblighi che lo Stato ha assunto nei
confronti dell'Unione europea in ordine alle politiche di bilancio.
In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e di
armonizzazione dei conti pubblici, essi possono essere accompagnati
anche da misure atte a prevenire pratiche contrarie ai principi della
previa copertura e dell'equilibrio di bilancio (sentenze n. 266 e n.
60 del 2013), che ben si giustificano in ragione dei caratteri di
neutralita' e indipendenza del controllo di legittimita' della Corte
dei conti (sentenza n. 226 del 1976). Detti controlli si risolvono in
un esito alternativo, nel senso che devono decidere se i bilanci
preventivi e successivi degli enti territoriali siano o meno
rispettosi del patto di stabilita' e del principio di equilibrio
(sentenze n. 60 del 2013 e n. 179 del 2007). Cionondimeno, essi non
impingono nella discrezionalita' propria della particolare autonomia
di cui sono dotati gli enti territoriali destinatari, ma sono mirati
unicamente a garantire la sana gestione finanziaria, prevenendo o
contrastando pratiche non conformi ai richiamati principi
costituzionali.
In questo quadro, occorre anzitutto stabilire se le norme statali
impugnate esprimano principi fondamentali idonei a vincolare il
legislatore regionale e provinciale, anche se trattasi di enti ad
autonomia speciale.
Al riguardo, va richiamata la costante giurisprudenza di questa
Corte, la quale ha chiarito che i principi fondamentali fissati dalla
legislazione statale in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» - funzionali anche ad assicurare il rispetto del parametro
dell'unita' economica della Repubblica (sentenze n. 104, n. 79, n.
51, n. 28 del 2013, n. 78 del 20 11) e a prevenire squilibri di
bilancio (sentenza n. 60 del 20 13) - sono applicabili anche alle
regioni a statuto speciale ed alle province autonome (ex plurimis,
sentenze n. 229 del 2011; n. 120 del 2008, n. 169 del 2007). Cio' in
riferimento alla necessita' di preservare l'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche
in riferimento a parametri costituzionali (articoli 81, 119 e 120
Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea (articoli 11 e 117, primo comma, Cost.):
equilibrio e vincoli oggi ancor piu' pregnanti - da cui consegue la
conferma dell'estensione alle autonomie speciali dei principi di
coordinamento della finanza pubblica - nel quadro delineato dall'art.
2, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 2012, che nel comma
premesso all'art. 97 Cost., richiama, come gia' osservato, il
complesso delle pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza
con l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilita' del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013).
Dinanzi ad un intervento legislativo statale di coordinamento
della finanza pubblica riferito alle regioni, e cioe' nell'ambito di
una materia di tipo concorrente, e' naturale che da esso derivi una,
per quanto parziale, compressione degli spazi entro cui possano
esercitarsi le competenze legislative ed amministrative di regioni e
province autonome, nonche' della stessa autonomia di spesa loro
spettante (fra le molte, sentenze n. 159 del 2008, n. 169 e n. 162
del 2007, n. 353 e n. 36 del 2004)».
3.3 Con specifico riguardo alle attribuzioni della Corte dei
conti negli ordinamenti ad autonomia speciale, codesta Corte, nella
medesima sentenza n. 39/2014, ha ancora specificato - in ordine ad
una censura delle amministrazioni autonome cola' ricorrenti (la
Regione Friuli-Venezia Giulia, la Regione Sardegna, e la stessa
Provincia autonoma di Trento), fondata sul presupposto per cui «i
controlli disciplinati dalle norme degli statuti speciali e dalle
relative norme di attuazione esaurirebbero la tipologia dei controlli
attribuiti alla Corte dei conti negli ordinamenti delle autonomie
speciali» - ha espressamente ritenuto l'erroneita' di detto assunto.
La richiamata sentenza n. 39/2014 ha in effetti «precisato che i
controlli attribuiti alla Corte dei conti, disciplinati da norme
statali analoghe a quelle denunciate, non si sovrappongono alle
funzioni e ai compiti riservati alle autonomie speciali dalle norme
statutarie e di attuazione evocate a parametro, atteso che le prime -
come del resto quelle impugnate nell'odierno giudizio - disciplinano
controlli, dichiaratamente finalizzati ad assicurare la sana gestione
finanziaria degli enti territoriali, a prevenire squilibri di
bilancio e a garantire il rispetto del patto di stabilita' interno e
del vincolo in materia di indebitamento posto dall'ultimo comma
dell'art. 119 Cost. (tra le tante, sentenze n. 60 del 2013 e n. 179
del 2007), anche in vista della tutela dell'unita' economica della
Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica».
Ne emerge quindi il principio di rango costituzionale per cui i
controlli di natura preventiva attribuiti alla competenza della Corte
dei conti (categoria cui si ascrive anche la certificazione dei
contratti collettivi, qui in discorso) sono finalizzati ad evitare
danni irreparabili all'equilibrio di bilancio del comparto pubblico,
e si collocano pertanto su un piano distinto rispetto al controllo
sulla gestione amministrativa operato dalle amministrazioni
territoriali (cfr. anche sent. n. 60/2013). Cio' in forza del diverso
interesse alla legalita' costituzionale-finanziaria e alla tutela
dell'unita' economica della Repubblica perseguito dai suddetti
controlli della Corte (non soltanto in riferimento all'articolo 100
Cost., ma anche agli articoli 81, 119 e 120 Cost.), rispetto a quelli
interni spettanti alle autonomie speciali. Da questi ultimi, infatti,
i controlli della Corte dei conti si differenziano, quanto a
parametro e finalita' perseguite, in quanto attribuiti ad un organo
di garanzia terzo e indipendente, a fini di tutela degli obiettivi di
coordinamento della finanza pubblica (cfr. sent. n. 29/1995; nonche'
ancora le sentt. n. 39/2014, n. 60/2013, ed anche le sentt. n.
179/2007 e n. 267/2006).
E' invero costante, nella giurisprudenza di codesta Corte
costituzionale, l'affermazione secondo cui «legittimamente il
legislatore statale conferisce alla Corte dei conti funzioni
esercitabili nei confronti non solo delle regioni a statuto
ordinario, ma anche delle autonomie speciali (sentenza n. 29 del
1995; in seguito, sentenze n. 60 del 2013; n. 267 del 2006; n. 171
del 2005). Ben si comprende, infatti, che attribuzioni fondate sugli
articoli 28, 81 e 97 Cost., anche in riferimento all'art. 119 Cost.
ed al coordinamento della finanza pubblica, non possano incontrare i
limiti peculiari dell'autonomia speciale, ma si impongano
uniformemente, perlomeno nei tratti costitutivi ed essenziali,
sull'intero territorio della Repubblica» (cfr. sent. n. 219/2013).
3.4 Ne consegue, con assoluta certezza, la lesione dei parametri
costituzionali specificati nell'epigrafe del presente motivo di
ricorso, e segnatamente:
gli articoli 81 e 97 Cost., laddove prescrivono il principio
dell'equilibrio di bilancio di tutte le amministrazioni pubbliche,
anche «in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea» (cfr.
segnatamente il primo comma dell'articolo 97);
l'articolo 100 Cost., e segnatamente il suo terzo comma, che
assegna alla Corte dei conti il «controllo sulla gestione finanziaria
degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria»;
gli articoli 117, secondo comma, lettere e) e l), 119 e 120,
Cost., allorche' prescrivono la esclusiva competenza legislativa
statale in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici» ed
«ordinamento civile» (il primo), ed il necessario rispetto
dell'equilibrio dei bilanci degli enti territoriali (il secondo).
4. Contrasto dell'articolo 9 della legge provinciale Trento n.
10/2022 con gli articoli 81, 97 e 117 Cost., con gli articoli 4 e 8
del decreto del Presidente della Repubblica n. 670/1972 (Statuto
della Regione Trentino-Alto Adige), nonche' con l'articolo 47 del
decreto legislativo n. 165/2001 (quale norma statale interposta)
4.1 Sotto ulteriore concorrente profilo, la disposizione
normativa provinciale in discorso risulta costituzionalmente
illegittima anche per violazione dei principi di tutela
dell'equilibrio e della sana gestione del bilancio (articoli 81 e 97
Cost.), nonche' per la violazione del parametro (ancora una volta
interposto) di cui all'articolo 47 del decreto legislativo n.
165/2001, in materia di controllo della Corte dei conti di
certificazione della attendibilita' dei costi quantificati e della
loro compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di
bilancio, nella parte in cui ha riservato - nelle more dell'adozione
delle norme di attuazione - il predetto controllo in esclusiva al
collegio dei revisori dei conti (si rimarca, organo di emanazione
esclusivamente provinciale).
La Provincia autonoma, nell'intestare esclusivamente al predetto
collegio, organo interno dell'amministrazione, la verifica
dell'attendibilita' della quantificazione dei costi della
contrattazione collettiva provinciale e della relativa compatibilita'
con gli strumenti di programmazione e di bilancio (potere attribuito
dall'articolo 47 del decreto legislativo n. 165/2001 in via esclusiva
alla Corte dei conti), rinviando all'approvazione di una specifica
norma di attuazione l'introduzione, in ambito provinciale, di una
disciplina relativa alla verifica intestata alla Corte dei conti, ha
una volta di piu' illegittimamente violato le attribuzioni a
quest'ultima riservate dalla Costituzione.
4.2 La Corte dei conti - organo giurisdizionale posto al servizio
dello Stato-ordinamento, garante dell'equilibrio unitario della
finanza pubblica complessiva e soggetto terzo rispetto alla
amministrazione territoriale -, nell'ambito delle funzioni proprie
costituzionalmente garantite, effettua il controllo al fine di
assicurare la sana gestione finanziaria, di prevenire squilibri di
bilancio e di garantire il rispetto del patto di stabilita' interno e
del vincolo in materia di indebitamento posto dall'ultimo comma
dell'articolo 119 Cost. (cfr. ex plurimis sentenze n. 60/2013 e n.
179/2007), anche in vista della tutela dell'unita' economica della
Repubblica, del coordinamento della finanza pubblica e del rispetto
degli impegni assunti dall'Italia con l'Unione europea, ed una tale
funzione non e' paragonabile al controllo esercitato dal collegio dei
revisori.
Secondo la consolidata e gia' richiamata giurisprudenza
costituzionale, infatti, mentre i controlli interni sono resi
nell'interesse della amministrazione territoriale, quelli affidati
alla Corte dei conti sono strumentali alla tutela dell'unita'
economica della Repubblica e al rispetto degli obblighi che lo Stato
ha assunto nei confronti dell'Unione europea in ordine alle politiche
di bilancio, secondo quanto prescritto ai sensi dell'articolo 81 e
del primo comma dell'articolo 97 Cost.
In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e
di armonizzazione dei conti pubblici, detti controlli possono essere
accompagnati anche da misure atte a prevenire pratiche contrarie ai
principi della previa copertura e dell'equilibrio di bilancio (cfr.
sentenze n. 266 e n. 60 del 2013), che si giustificano in ragione dei
caratteri di neutralita' e indipendenza del controllo della Corte dei
conti (cfr. sent. n. 226/1976).
Tanto riguarda anche la certificazione dei contratti collettivi,
ove l'esito non positivo del controllo determina l'impossibilita' di
procedere alla sottoscrizione definitiva e la necessita'
dell'adeguamento della quantificazione dei costi, nonche'
l'inefficacia delle clausole contrattuali non certificate.
4.3 D'altro canto, la disciplina di cui all'articolo 47 del
decreto legislativo n. 165/2001 rinviene la sua origine nella
disposizione di cui all'articolo 2, comma 1, lettera b), della legge
n. 421/1992, che, dopo aver assoggettato i contratti collettivi al
controllo di legittimita' e di compatibilita' economica della Corte
dei conti, proseguiva, al comma 2, statuendo che «i principi
desumibili dalle disposizioni del presente articolo costituiscono
altresi' per le regioni a statuto speciale e per le Province autonome
di Trento e di Bolzano norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica».
La natura di norma fondamentale di riforma economico-sociale
dell'articolo 47 citato, si evince peraltro anche dall'articolo 1,
comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001, secondo cui «le
disposizioni del presente decreto costituiscono principi fondamentali
ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione. Le regioni a statuto
ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarita' dei
rispettivi ordinamenti. I principi desumibili dall'articolo 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive modificazioni, e
dall'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e
successive modificazioni ed integrazioni, costituiscono altresi', per
le regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e
di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica».
A propria volta, l'articolo 11, comma 4, lettera f), della legge
n. 59/1997, prevede appunto tuttora che «prima della definitiva
sottoscrizione del contratto collettivo, la quantificazione dei costi
contrattuali sia (...) sottoposta, limitatamente alla certificazione
delle compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di
bilancio di cui all'articolo 1-bis della legge 5 agosto 1978, n. 468,
e successive modificazioni, alla Corte dei conti (...).».
E' pertanto evidente che anche l'articolo 47 del decreto
legislativo n. 165/2001, disponendo che i contratti collettivi siano
soggetti al controllo esterno della Corte dei conti, e' riconducibile
ai principi fondamentali da fissarsi con legge statale, ed alle norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, cui,
secondo la Costituzione (articolo 117) e gli articoli 4 e 8 dello
Statuto di autonomia della Regione Trentino-Alto Adige (decreto del
Presidente della Repubblica n. 670/1972), l'ordinamento provinciale
e' tenuto a soggiacere.
4.4 Detta verifica, quindi, e' necessariamente intestata, anche
per i contratti collettivi della Provincia autonoma di Trento, alla
Corte dei conti, quale garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico nella sua interezza e, in
particolare, della corretta gestione delle risorse collettive. La
funzione di certificazione, infatti, e' connotata dall'applicazione
obiettiva del diritto, dall'imparzialita' del giudicante,
dall'esercizio di poteri decisori (anche di tipo preclusivo, con
l'inefficacia delle clausole contrattuali per le quali la Corte si
sia pronunciata negativamente) e dalla garanzia del contraddittorio.
In virtu' del carattere unitario delle funzioni di controllo
intestate dalla Costituzione alla Corte dei conti, la legislazione
statale espande direttamente la propria efficacia anche nei confronti
dell'ordinamento provinciale, senza necessita' di norme di attuazione
(cfr. sent. n. 40/2014).
La norma provinciale qui impugnata contrasta quindi frontalmente
con questa riserva di controlli riconosciuta - per norme
costituzionali e leggi statali interposte - alla Corte dei conti,
allorche' attribuisce esclusivamente ad un organismo interno la
competenza a controllare la compatibilita' economico-finanziaria dei
contratti collettivi, precludendo esplicitamente (come si desume
dalla chiara lettera della disposizione in oggetto) alla Corte dei
conti l'esercizio, sin da subito, delle proprie prerogative al
riguardo.