Ricorso ex art. 127 della Costituzione nell'interesse del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore (codice fiscale
della Presidenza del Consiglio dei ministri n. 80188230587),
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato
(codice fiscale n. 80224030587), presso i cui uffici in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 e' domiciliato (numero fax 06.96.51.40.00, indirizzo
PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) nei confronti della Regione
Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro
tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
articoli 25 e 26 della legge regionale 22 agosto 2022, n. 24, recante
«Disposizioni contabili per la gestione del bilancio 2022/2024,
modifiche alle leggi regionali nn. 9/2022, 10/2022 e 11/20022 in
attuazione del principio di leale collaborazione ed ulteriori
disposizioni urgenti ed indifferibili», pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Abruzzo n. 122 del 26 agosto 2022 in virtu'
della deliberazione del Consiglio dei ministri in data 19 ottobre
2022.
La Regione Abruzzo ha emanato la legge regionale in epigrafe
indicata (legge regionale n. 24/2022), i cui articoli 25 e 26 non
risultano rispettosi degli ambiti costituzionali di competenza
regionale discendenti dall'art. 117, secondo comma, lettera l), e
terzo comma, della Costituzione, e dell'art. 2, comma 80, della legge
n. 191/2009 (quale norma statale interposta), nonche' dell'art. 3
della Costituzione.
Per tale motivo il Consiglio dei ministri ha ritenuto di doverla
impugnare, ed a tanto in effetti si provvede mediante il presente
ricorso.
1. Premessa
1.1 Va anzitutto ricordato, in via preliminare, che la Regione
Abruzzo e' impegnata, sin dal 2007, nel Piano di rientro dal
disavanzo sanitario in forza dell'Accordo siglato il 6 marzo 2007 tra
la Regione e i Ministeri della salute e dell'economia e delle
finanze, poi recepito con deliberazione della Giunta regionale n. 224
del 13 marzo 2007. Per tale ragione, essa e' tenuta a realizzare una
serie di interventi volti al recupero del disavanzo sanitario e alla
concomitante riorganizzazione del S.S.R. nel rispetto dell'erogazione
dei livelli essenziali di assistenza (cc.dd. L.E.A.).
La Regione e' quindi soggetta alla normativa vigente in materia,
ed in particolare alle disposizioni dell'art. 2, comma 80, della
legge n. 191/2009, in merito alla cogenza e vincolativita' degli
interventi individuati dal Piano di rientro. Essa e' obbligata a
rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di
nuovi, che siano di ostacolo alla piena attuazione del Piano,
peraltro tenendo conto della compatibilita' economica dei
provvedimenti che si adottano con la cornice economico-finanziaria
del S.S.R.
Ai sensi di quanto previsto dall'art. 2, comma 88, della legge n.
191/2009, il Piano di rientro 2007-2009 e' proseguito attraverso il
programma operativo 2010 (decreto del Commissario ad acta n. 77/2010
del 22 dicembre 2010), ed e' oggi in vigore il programma operativo
2019-2021 (approvato con D.G.R. n. 880 del 22 dicembre 2021).
1.2 La legge finanziaria del 2005 (legge n. 311/2004) e l'Intesa
Stato-Regioni del 23 marzo 2005 hanno previsto il ricorso a forme di
affiancamento, da parte del Governo centrale, alle Regioni che hanno
sottoscritto gli accordi contenenti i Piani di rientro. Detto
affiancamento, assicurato dal Ministero della salute, di concerto con
il Ministero dell'economia e delle finanze, nell'ambito del Sistema
nazionale di verifica e controllo sull'assistenza sanitaria (c.d.
SiVeAS), si espleta anche attraverso attivita' relative alla
preventiva approvazione dei provvedimenti predisposti dalle singole
Regioni in attuazione di quanto previsto nei rispettivi Piani di
rientro.
Cio' posto, nell'ambito dell'affiancamento cui anche la Regione
Abruzzo e' sottoposta, non risulta correttamente seguito l'iter
procedurale per l'approvazione e la promulgazione della legge
regionale in esame, considerato che il relativo disegno di legge
regionale non risulta essere stato regolarmente trasmesso ai
ministeri affiancanti in sede di valutazione preventiva.
1.3 Tanto premesso, e prima ancora di procedere alla impugnazione
puntuale delle specifiche disposizioni regionali della legge
regionale n. 24/2022, si osserva, in linea generale, come gli
interventi delineati dalla stessa devono essere valutati alla luce
degli obiettivi di risanamento dei conti, riorganizzazione e
riqualificazione del S.S.R., proprio in ragione della sottoposizione
della Regione Abruzzo alla disciplina del Piano di rientro dal
disavanzo sanitario.
In altri termini, deve necessariamente trattarsi di interventi
coerenti con il quadro economico programmatico complessivo per il
triennio 2022-2024, pena la violazione del principio fondamentale
diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e del
correlato principio di coordinamento della finanza pubblica, di cui
e' da considerarsi espressione il programma operativo di prosecuzione
del Piano di rientro, la vincolativita' delle cui previsioni e' da
tempo riconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. sentenza
n. 130/2020), in forza del gia' richiamato art. 2, comma 80, della
legge n. 191/2009, a norma del quale - si rimarca - gli interventi
individuati dal Piano di rientro sono assolutamente obbligatori per
la Regione sottopostavi.
Codesta Corte ha ripetutamente affermato che «l'autonomia
legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della
salute ed in particolare nell'ambito della gestione del servizio
sanitario puo' incontrare limiti alla luce degli obiettivi della
finanza pubblica e del contenimento della spesa», peraltro in un
«quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della
assoluta necessita' di contenere i disavanzi del settore sanitario»
(cfr. sentenze n. 91/2012 e n. 193/2007). Pertanto, il legislatore
statale puo' «legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa
corrente per assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica
complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi
nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n.
91/2012, n. 163/2011 e n. 52/2010).
Su queste premesse, si e' anche piu' volte ribadito che tanto
l'art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296/2006 (Legge
finanziaria 2007), quanto l'art. 2, commi 80 e 95, della legge n.
191/2009 (Legge finanziaria 2010), possono essere qualificati «come
espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento
della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato
principio di coordinamento della funzione pubblica» (cfr. sentenze n.
91/2012, nn. 163 e 123/2011, nn. 141 e 100/2010). Tali norme,
infatti, hanno reso vincolanti per le Regioni gli interventi
individuati negli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge
n. 311/2004 (Legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare il
contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche
mediante la previsione di speciali contributi finanziari dello Stato
(sentenza n. 91/2012).
1.4 In concreto, il provvedimento legislativo regionale de quo
compromette i vincoli posti dal Piano di rientro dal disavanzo
sanitario della Regione Abruzzo, ed e' conseguentemente
incostituzionale, nei termini che seguono.
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 25 della legge regionale
Abruzzo n. 24/2022, per contrasto con l'art. 81 della Costituzione e
con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione
all'art. 2, comma 80, della legge n. 191/2009 (quale norma statale
interposta)
L'art. 25 della legge regionale n. 24/2022 sostituisce
integralmente l'art. 23 della legge regionale Abruzzo n. 5/2022
(recante «Disposizioni per l'attuazione del principio di leale
collaborazione ed ulteriori disposizioni»).
I primi due commi del ridetto art. 23 della legge regionale n.
5/2022 sono conseguentemente cosi' riformulati:
«1. La legge regionale 21 dicembre 2021, n. 28 (Contributo a
sostegno dell'acquisto di dispositivi per contrastare l'alopecia
secondaria e attivita' di supporto in favore dei pazienti oncologici
sottoposti a chemioterapia) e' rifinanziata, nell'ambito del bilancio
regionale di previsione finanziario 2022/2024, per l'importo di euro
100.000,00 per l'esercizio 2022 e per l'importo di euro 250.000, 00
per ciascuna delle annualita' 2023 e 2024.
2. Agli oneri finanziari di cui al comma 1 si fa fronte con le
risorse dello stanziamento denominato «Contributo acquisto
dispositivi per contrastare alopecia secondaria pazienti oncologici»,
alla Missione 12, Programma 10, Titolo 1 dello stato di previsione
della spesa del bilancio regionale 2022-2024».
Le prestazioni ivi indicate non sono incluse tra le prestazioni
garantite dal Servizio sanitario nazionale. Ancorche' la Regione
Abruzzo garantisca tali prestazioni con risorse non destinate alla
sanita', bensi' al settore sociale, essa si configura comunque quale
misura di assistenza «supplementare» (c.d. extra L.E.A.), in palese
contrasto con l'obiettivo dichiarato del Piano di rientro dal
disavanzo sanitario di riequilibrare il profilo erogativo dei livelli
essenziali di assistenza (sentenza costituzionale n. 32/2012), che la
Regione pertanto non potrebbe erogare.
Sul punto, codesta Corte costituzionale ha in piu' di
un'occasione affermato che l'assoggettamento ai vincoli dei piani di
rientro dal disavanzo sanitario impedisce la possibilita' di
incrementare la spesa sanitaria per motivi non inerenti alla garanzia
delle prestazioni essenziali e per spese, dunque, non obbligatorie
(sentenze nn. 142 e 36/2021, e n. 166/2020). E' stato altresi'
chiarito che i predetti vincoli in materia di contenimento della
spesa pubblica sanitaria costituiscono espressione di un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica (ex plurimis,
cfr. sentenze n. 36/2021, nn. 130 e 62/2020, e n. 197/2019).
In definitiva, in costanza del Piano di rientro, rimane inibita
alla Regione, nell'esercizio della competenza concorrente in materia
di tutela della salute, la possibilita' di introdurre prestazioni
comunque afferenti al settore sanitario ulteriori e ampliative
rispetto a quelle previste dallo Stato (cfr. sentenza costituzionale
n. 161/2022).
Come anche da ultimo rilevato dalla giurisprudenza di codesta
Corte con la sentenza n. 190/2022, "l'art. 2, comma 80, della legge
23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2010)»,
stabilisce altresi' che gli interventi individuati dal piano di
rientro sono assolutamente obbligatori. Ne consegue che
l'effettuazione di altre spese, in una condizione di risorse
contingentate, pone anche il problema della congruita' della
copertura della spesa «necessaria» (art. 81, terzo comma, della
Costituzione), posto che un impiego di risorse per prestazioni «non
essenziali» verrebbe a ridurre corrispondentemente le risorse per
quelle essenziali".
La norma regionale de qua si pone pertanto in contrasto con il
Piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione Abruzzo, e
conseguentemente con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
materia di potesta' legislativa concorrente in materia di «tutela
della salute» e di «coordinamento della finanza pubblica», in
relazione all'art. 2, comma 80, della legge n. 191/2009 (a valere
quale parametro interposto di costituzionalita').
La disposizione, sulla base delle premesse prima esposte,
contrasta infine anche con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione
atteso il problema della congruita' della copertura della spesa
«necessaria», posto che un impiego di risorse per prestazioni «non
essenziali» verrebbe a ridurre corrispondentemente le risorse per
quelle essenziali.
3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 1, della legge
regionale Abruzzo n. 24/2022, per contrasto:
con l'art. 3 della Costituzione e con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, in relazione agli articoli 40 e 45
del decreto legislativo n. 165/2001 (quali norme statali interposte);
con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione
all'art. 2, comma 80, della legge n. 191/2009 (quale norma statale
interposta).
Il comma 1 dell'art. 26 della legge regionale n. 24/2022
(rubricato «Contributo una tantum per lavoratrici e lavoratori delle
ASP e contributo alle RP private)» prevede, al fine di ampliare le
attivita' di rilevamento dei contagi da SARS-CoV-2 nel territorio
regionale, la concessione di un contributo «una tantum» non inferiore
a euro 1.000,00 in favore di ciascun lavoratore e lavoratrice
impiegato nelle Aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP)
abruzzesi nelle attivita' di contrasto all'emergenza epidemiologica
da Covid-19.
3.1 In via preliminare, si rileva che il tenore letterale della
norma non consente di definire con chiarezza la platea dei
destinatari dell'intervento, e quindi se la disposizione in esame si
riferisca soltanto ai lavoratori e alle lavoratrici «dipendenti»
delle ASP, ovvero anche ad altre tipologie di lavoro intercorrenti
con le aziende de quibus, e conseguentemente se il rapporto di lavoro
dei medesimi sia da ricondurre (unicamente o meno) all'impiego
pubblico contrattualizzato.
L'art. 11 del decreto legislativo n. 207/2001, e l'art. 15 della
legge regionale Abruzzo n. 17/2011 [quest'ultima recante «Riordino
delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB), e
disciplina delle Aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP)»],
prevedono che il rapporto di lavoro dei dipendenti delle anzidette
aziende pubbliche di servizi alla persona abbia natura privatistica.
In particolare, l'art. 11 del decreto legislativo n. 207/2001 dispone
che la disciplina di tale rapporto di lavoro avvenga, previa
istituzione di un autonomo comparto di contrattazione collettiva,
secondo i criteri e le modalita' di cui al Titolo III -
Contrattazione collettiva e rappresentativita' sindacale del decreto
legislativo n. 29/1993. Tuttavia, l'art. 3 del CCNQ del 3 agosto 2021
include nel comparto delle funzioni locali anche i dipendenti di ASP
che svolgano prevalentemente attivita' assistenziali.
Cio' posto, considerato che i dipendenti delle ASP sono
ricompresi nell'alveo dei dipendenti pubblici contrattualizzati,
l'attribuzione a tali dipendenti di un emolumento economico, seppure
«una tantum», integra una violazione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile». In
particolare la disposizione in esame, nell'attribuire il suddetto
emolumento economico aggiuntivo a dipendenti pubblici, integra una
violazione delle disposizioni del decreto legislativo n. 165/2001,
segnatamente degli articoli 40 e 45, che riconducono la disciplina
del rapporto di lavoro pubblico privatizzato, nonche' la
determinazione del trattamento economico spettante, alla
contrattazione collettiva, configurando quindi - merce' le anzidette
norme interposte - una violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione.
E' inoltre leso il principio di uguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione, alla luce della disparita' di trattamento - che
verrebbe ad essere determinata dalla norma in esame - con la restante
categoria di personale operante presso le ASP di riferimento e di
altri territori regionali.
3.2 In aggiunta, il contributo una tantum di cui alla norma in
esame non risulta parimenti coerente con il Piano di rientro dal
disavanzo sanitario cui la Regione Abruzzo e' sottoposta (v.
premessa), ne' con le norme nazionali che non prevedono tale
contributo per il 2022 per i dipendenti di altre ASP italiane: esso
pertanto risulta integrare un livello ulteriore di assistenza che la
Regione Abruzzo, essendo in Piano di rientro dal disavanzo sanitario,
non puo' assicurare, pur se erogata a carico del Titolo 1, Missione
12, Programma 03, ai sensi del comma 4, lettera a), del medesimo art.
26 della legge regionale n. 24/2022.
Vale anche per tale previsione normativa regionale il principio
per cui, in costanza del Piano di rientro dal disavanzo sanitario,
rimane inibita alla Regione Abruzzo, nell'esercizio della competenza
concorrente in materia di tutela della salute, la possibilita' di
introdurre prestazioni comunque afferenti al settore sanitario
ulteriori e ampliative rispetto a quelle previste dallo Stato (cfr.
le surrichiamate sentenze costituzionali n. 161 e n. 190/2022).
Essa si pone pertanto in contrasto (anche) con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, in materia di coordinamento di finanza
pubblica e tutela della salute, e con l'art. 2, comma 80, della legge
n. 191/2009, per le medesime ragioni esplicitate in relazione al
motivo di ricorso sub n. 2), da intendersi qui integralmente
richiamate.
4. Illegittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 2, della legge
regionale Abruzzo n. 24/2022, per contrasto con l'art. 81 della
Costituzione e con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 8-sexies del decreto legislativo n. 502/1992
(quale norma statale interposta)
L'art. 26, comma 2, della legge regionale n. 24/2022, prevede,
dichiaratamente al medesimo scopo di cui al comma 1 (e quindi al fine
di ampliare le attivita' di rilevamento dei contagi da SARS-CoV-2 nel
territorio regionale), l'erogazione di un contributo (per vero non
meglio specificato quanto alla sua consistenza) anche «alle Residenze
protette private, accreditate e contrattualizzate, indicate
nell'allegato 1C alla deliberazione di Giunta Regionale n. 656
dell'11 ottobre 2021».
La copertura dei relativi oneri, per euro 500.000,00, e'
assicurata - ai sensi del comma 4, lettera c), del medesimo art. 26,
mediante le risorse stanziate al Titolo 1, Missione 12, Programma 03.
Le residenze protette private interessate dalla norma sono per
l'appunto quelle indicate nell'allegato 1C alla D.G. n. 656/2021,
allegato che di seguito si riproduce:
Parte di provvedimento in formato grafico
Anche tale previsione normativa e' incostituzionale.
Occorre ricordare che, in base alla legislazione nazionale, i
rapporti del Servizio sanitario nazionale con gli erogatori privati
«accreditati» sono regolati da appositi accordi contrattuali, ai
sensi dell'art. 8-quinquies del decreto legislativo n. 502/1992, ed i
predetti accordi remunerano le prestazioni rese dai privati
accreditati attraverso la corresponsione di tariffe omnicomprensive,
ai sensi dell'art. 8-sexies del medesimo decreto legislativo. n.
502/1992: (1) non sono pertanto remunerabili i singoli fattori
produttivi delle imprese sanitarie che vengano a convenzionarsi con
il S.S.R., ivi compreso il costo del personale.
Le regioni, infatti, secondo la normativa statale (art. 4, commi
5-bis e 5-ter, del decreto-legge n. 34/2020, convertito con legge n.
77/2020 (2) , sono state autorizzate - in correlazione con la
pandemia da Covid-19 - a riconoscere esclusivamente incrementi
tariffari, nei limiti della tariffa massima nazionale, ovvero un
incremento di budget determinato dall'acquisto di un maggior numero
di prestazioni nel rispetto dell'equilibrio economico finanziario del
S.S.R.
Anche per tale profilo, dunque, le norme in questione si pongono
in ulteriore contrasto con l'art. 81 e con l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, e con l'art. 8-sexies del decreto legislativo n.
502/1992, quale norma statale interposta.
(1) Art. 8-sexies del decreto legislativo n. 502/1992 -
«Remunerazione»: «Le strutture che erogano assistenza ospedaliera
e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale sono
finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato
negli accordi contrattuali di cui all'art. 8-quinquies e
determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attivita'
svolte nell'ambito e per conto della rete dei servizi di
riferimento».
(2) Art. 4, commi 5-bis e 5-ter, del decreto-legge n. 34/2020:
«5-bis. Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da Covid-19, hanno
sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attivita'
ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate
destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo
del novanta per cento del budget assegnato nell'ambito degli
accordi e dei contratti di cui all'art. 8-quinquies del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l'anno 2020,
ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio
sanitario regionale. Il predetto riconoscimento tiene conto,
pertanto, sia delle attivita' ordinariamente erogate nel corso
dell'anno 2020 di cui deve essere rendicontata l'effettiva
produzione, sia, fino a concorrenza del predetto limite massimo
del novanta per cento del budget, di un contributo una tantum
legato all'emergenza in corso ed erogato dalle regioni e province
autonome nelle quali insiste la struttura destinataria di budget,
a ristoro dei soli costi fissi comunque sostenuti dalla struttura
privata accreditata e rendicontati dalla stessa struttura che,
sulla base di uno specifico provvedimento regionale, ha sospeso
le attivita' previste dai relativi accordi e contratti stipulati
per l'anno 2020. Resta fermo il riconoscimento, nell'ambito del
budget assegnato per l'anno 2020, in caso di produzione del
volume di attivita' superiore al 90 per cento e fino a
concorrenza del budget previsto negli accordi e contratti
stipulati per l'anno 2020, come rendicontato dalla medesima
struttura interessata. Il presente comma si applica, laddove ne
sussistano i presupposti, anche nei confronti delle strutture di
cui all'art. 4, comma 13, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, in condizioni di parita' rispetto alle strutture
sanitarie private accreditate. Ai soli fini del riconoscimento
del ristoro ai sensi del presente comma, nei confronti delle
strutture di cui all'art. 4, comma 13, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, il raggiungimento del limite del novanta
per cento del budget deve intendersi riferito al novanta per
cento della produzione resa dalle medesime strutture nel 2019. A
tal fine, il riconoscimento dell'eventuale ristoro alle predette
strutture e' regolato nell'ambito dell'accordo interregionale per
la compensazione della mobilita' sanitaria, a seguito di apposita
conferenza di servizi di cui all'art. 14 della legge 7 agosto
1990, n. 241, a valere sul livello di finanziamento assegnato in
sede di riparto per il Servizio sanitario nazionale per l'anno
2022. 5-ter. La disposizione di cui al comma 5-bis si applica
altresi' agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola
parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture
private accreditate destinatarie di un budget 2020 come riportato
nei relativi accordi e contratti stipulati per l'anno 2020».)