LA CORTE DEI CONTI Sezione regionale di controllo per il Lazio Antonio Mezzera, Presidente; Laura d'Ambrosio, componente; Francesco Sucameli, componente relatore; Ottavio Caleo, componente; Marinella Colucci, componente; Nel giudizio ai sensi degli articoli 20 della legge n. 243/2012, 243-quater, comma 7, del Tuel, 148-bis del Tuel e 11, comma 6, del codice di giustizia contabile sul Piano di riequilibrio finanziario pluriennale (Prfp) e lo stato degli equilibri economico-finanziari del Comune di Fara in Sabina (RI), in persona della sindaca pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Gennaro Terracciano (gennaroterracciano@ordineavvocatiroma.org), elettivamente domiciliato in Roma, piazza San Bernardo n. 101; Ha emanato la presente Ordinanza Visti gli articoli 100, comma 2, e 103, comma 2, della Costituzione; Vista la legge costituzionale n. 1/2012, art. 5, comma 1, lettera a), e l'art. 20 della legge n. 243/2012; Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, conv., con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213; Visto l'art. 11, comma 6, del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, codice di giustizia contabile; Vista l'istanza n. 5783 del 1° ottobre 2022, con la quale il relatore ha chiesto il deferimento al Collegio dell'affare e la trattazione in adunanza pubblica degli esiti istruttori del controllo effettuato ai sensi dell'art. 20 della legge n. 243/2012, con le modalita' di cui agli articoli 243-quater, comma 7, e 148-bis del Tuel; Vista l'ordinanza presidenziale n. 37/2022; Viste le memorie depositate il 9 novembre 2022; Visti tutti gli atti del giudizio; Uditi, nell'adunanza pubblica, con l'assistenza del segretario d'udienza Stefano D'Amico, il difensore dell'ente avv. Gennaro Terracciano, la sindaca Roberta Cuneo, e il segretario generale Claudio Santarelli; Udito il relatore cons. Francesco Sucameli, Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue; Fatto 1. Con deliberazione del consiglio comunale n. 15 del 23 maggio 2017, il Comune di Fara in Sabina ha fatto ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (Prfp) prevista dagli art. 243-bis e seguenti del Tuel. Con la successiva deliberazione n. 35 del 18 agosto 2017 - entro i novanta giorni previsti dalla legge - il consiglio comunale ha determinato il contenuto del Prfp e indicato le misure di copertura della massa passiva, quantificando obiettivo finale e obiettivi intermedi per raggiungere il risanamento nell'arco di cinque anni (esercizi 2017-2021); il Prfp ha ricevuto il parere positivo dall'organo di revisione. 2. Il Prfp allegato alla deliberazione, strutturato secondo lo schema predisposto dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti, ha indicato nella prima parte un «obiettivo di riequilibrio» di 3.825.280,65 euro, costituente il saldo finale pari alle «passivita'» prive di copertura derivanti: a) dal saldo negativo conseguente alla riedizione del riaccertamento straordinario, ai sensi dell'art. 3, comma 7, del decreto legislativo n. 118/2011; b) dalla collaterale emersione di debiti fuori bilancio. L'obiettivo di riequilibrio corrisponde a un risultato di amministrazione presunto negativo determinato alla data del 31 dicembre 2016. 2.1. La seconda parte del Prfp ha indicato le misure di ripiano, tra cui il fondo di rotazione prevista dall'art 243-ter del Tuel e gli obiettivi intermedi del Prfp (clusters), cioe' la percentuale di ripiano da raggiungere in ciascuna annualita'. 2.2. Il Piano e' stato modificato due volte; inoltre, l'amministrazione si e' avvalsa della facolta' di richiedere un anticipo del fondo di rotazione introdotta dall'art. 1, comma 960, della legge n. 145/2018 e, con deliberazione della giunta comunale n. 5/2019, e' stato richiesto un acconto, che il Ministero dell'interno ha erogato nel 2019 per 2.061.300 euro (reversale n. 1.929 del 20 novembre 2019). 3. Le modifiche del Prfp hanno interessato sia gli obiettivi che i mezzi di copertura. 3.1. Nella versione originaria, il ricorso all'indebitamento costituiva il 100 per cento del fabbisogno di copertura, quantificato con l'obiettivo di riequilibrio. Segnatamente, il Piano prevedeva: a) all'«azione n. 5», il ricorso al fondo di rotazione ex art. 243-ter del Tuel (impiegato ai sensi dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014) per un ammontare iniziale di 2.952.230,16 euro, ossia il 77 per cento delle risorse necessarie a coprire l'obiettivo di riequilibrio; b) in secondo luogo, con l'«azione n. 6», l'ente prevedeva di contrarre un «mutuo in deroga», collegato a un debito fuori bilancio in conto capitale, con le forme e condizioni contemplate dall'art. 194 del Tuel. Il Prfp prevedeva di autorizzare un mutuo di 897.533,31 euro, ossia il restante 23 per cento delle coperture necessarie. Venivano, inoltre, previste collaterali azioni di spending review (azioni numeri 2, 3, 8) e di innalzamento delle entrate (azione n. 1), nonche' entrate straordinarie da trasferimenti regionali (azione n. 9) e da alienazioni immobiliari (azione n. 7) 3.2. La seconda versione del Piano, approvata con deliberazione n. 61 del 30 novembre 2018, a fronte dell'emersione di nuovi debiti fuori bilancio, aumentava l'obiettivo di ripiano (incrementato a 4.120.044,15 euro) e modificava l'assetto delle coperture, senza variarne la durata. L'azione n. 6 della versione originaria veniva sostituita con una «quota aggiuntiva fondo di rotazione» per 1.103.469,84 euro. In tal modo, nella seconda versione del Prfp, il totale delle coperture da fondo di rotazione (azioni numeri 5 e 6) e' stato aumentato a 4.055.700 euro, pari al 98 per cento del complessivo obiettivo di riequilibrio. 3.3. La terza versione del Piano e' stata approvata a seguito delle consultazioni amministrative del 21 e 22 settembre 2020, avvalendosi della facolta' prevista dall'art. 243-bis, comma 5, del Tuel. La deliberazione del consiglio comunale n. 4 del 19 febbraio 2021 ha aggiunto nuovi e ulteriori debiti fuori bilancio (per 2.348.642,03 euro) e ha rimodulato i tempi di rientro, estendendo il Prfp a dieci anni (2017-2026). Nelle more, il nuovo sindaco ha presentato istanza al Ministero dell'interno (nota n. 5749 del 7 marzo 2022) per ottenere il saldo del fondo di rotazione per 1.900.719,10 euro, onde provvedere al pagamento nei confronti dei creditori individuati nel piano modificato. 4. La Commissione ministeriale ex art. 155 Tuel (Cosfel) ha concluso la propria istruttoria a maggio 2022, a distanza di cinque anni dall'inizio della procedura, pronunciandosi sulla terza versione del Prfp approvata con la deliberazione consiliare n. 4 del 19 febbraio 2021. La relazione, nel rilasciare parere positivo, ha concluso affermando che il Piano non e' stato soltanto rimodulato, ma anche riformulato, con l'aumento dell'obiettivo di riequilibrio a -7.206.004,76 euro. Per effetto di tali modifiche il peso specifico del fondo di rotazione sull'obiettivo di riequilibrio si e' attestato al 56 per cento. 5. Pervenuto il parere della Cosfel, in ragione del tempo trascorso dal momento della approvazione della prima versione del Prfp, la Sezione ha emesso un'ordinanza di aggiornamento istruttorio (Sez. reg. contr. Lazio, delib. n. 91 del 28 luglio 2022), chiedendo informazioni aggiuntive sull'evoluzione della situazione finanziaria e chiarimenti sui metodi di rappresentazione contabile del fondo di rotazione gia' percepito, cui l'ente ha risposto in data 30 settembre 2020. 6. Le informazioni rese hanno confermato che il fondo di rotazione e' stato contabilizzato a titolo di copertura, senza alcuna posta di neutralizzazione, alla stregua di un mutuo. In particolare, ne' i residui passivi, ne' i fondi di riga B-D del risultato di amministrazione contabilizzano per intero l'importo del fondo che deve essere ancora restituito. 7. Il magistrato istruttore, all'esito di tali riscontri, ha nuovamente deferito la questione al Collegio, evidenziando la necessita' di decidere sull'effettiva sussistenza dell'equilibrio di bilancio (art. 148-bis Tuel); in particolare, ha evidenziato l'impatto qualitativo e quantitativo delle modalita' di contabilizzazione e dell'uso a fini di copertura del fondo di rotazione ex art. 243-ter del Tuel. Tale fondo, infatti, e' stato contabilizzato solo ai sensi dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014, con un automatico miglioramento del saldo di parte disponibile (riga E dell'allegato n. 10 del decreto legislativo n. 118/2011). Il comune ha potuto cosi' coprire direttamente i debiti fuori bilancio e, contemporaneamente, ha beneficiato del miglioramento del risultato di amministrazione per conseguire gli obiettivi intermedi del Prfp. 8. Con ordinanza presidenziale n. 37 del 19 ottobre 2022, a garanzia del diritto di difesa, e' stata fissata una pubblica udienza e un termine per il deposito di memorie. 9. Il comune, nelle memorie depositate, ha evidenziato che la concessione del fondo, seppure soddisfi gli originari creditori e liberi «immediatamente il bilancio dalle relative passivita', non esaurisce, per lo stesso importo, l'esigenza di riequilibrio del piano, il quale viene gravato dei conseguenti oneri restitutori per i successivi dieci anni. Dunque, nella massa passiva, agli iniziali debiti soddisfatti con le risorse del fondo si sostituisce l'obbligazione restitutoria, nuova nel soggetto creditore (lo Stato) e nelle modalita' di adempimento, da eseguire non in unica soluzione, ma sulla base di rate semestrali in un periodo massimo di dieci anni (art. 243-ter, comma 2, e art. 5, comma 1, del d.m.)». Infatti, il comune «ha utilizzato tutti i mezzi e le risorse disponibili per procedere al recupero dell'originario disavanzo», avvalendosi, «altresi', per la copertura» dei debiti fuori bilancio, del «fondo di rotazione ai sensi dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014». Diversamente «dal convincimento del magistrato relatore, la possibilita' di utilizzare il fondo di rotazione sia in termini di cassa che di competenza ha un suo riscontro» in tale disposizione, la quale prevede che «gli enti locali che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale [...] possono prevedere, tra le misure di cui alla lettera c) del comma 6 del medesimo art. 243-bis necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio, l'utilizzo delle risorse a valere sul "fondo di rotazione per assicurare la stabilita' finanziaria degli enti locali" di cui all'art. 243-ter del d.lgs. n. 267/2000». 9.1. La memoria prosegue respingendo la possibilita' di procedere a una interpretazione costituzionalmente conforme nel senso prospettato dal magistrato istruttore, secondo l'orientamento gia' manifestato dalla Sezione della decisione n. 108/2021/PRP. Gli argomenti contro tale tesi sono due: a) il chiaro tenore letterale di due disposizioni (l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 e l'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020), b) la sussistenza di un diritto vivente di segno contrario, basata su autorevole giurisprudenza contabile, tra l'altro codificata in un atto regolamentare adottato ai sensi dell'art. 3, comma 6, del decreto legislativo n. 118/2011 (paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011, introdotto con regolamento di delegificazione decreto ministeriale 1° agosto 2019). 9.2. Quanto alla lettera della legge, l'ente ha ribadito che l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014, conv. dalla legge n. 164/2014, prevede espressamente l'uso della risorsa a titolo di copertura, laddove la norma chiaramente afferma che il fondo di rotazione puo' essere incluso nel Prfp «tra le misure di cui alla lett. c) del comma 6 del medesimo art. 243- bis necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio»; le misure evocate dall'art. 243-bis, comma 6, infatti, sono i mezzi del riequilibrio, le risorse predisposte per conseguire l'obiettivo di riequilibrio in termini di risultato di amministrazione. 9.3. Il comune ha anche evidenziato che tale interpretazione e' resa vincolante dai principi contabili applicati al decreto legislativo n. 118/2011. Il paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 del detto decreto legislativo, infatti, e' richiamato integralmente dall'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020. La disposizione contrappone la contabilizzazione del fondo utilizzato ai sensi del solo art. 243-ter del Tuel - che deve essere conforme a Sezione delle autonomie, deliberazione n. 14/SEZAUT/2013/QMIG - e quella prevista nel caso dell'art. 43 del decreto-legge n. 104/2020, che deve avvenire secondo quanto precisato dalla «delibera n. 6 del 2018 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio». 10. All'udienza del 17 novembre 2022, la difesa del controllato ha ribadito le argomentazioni sopra riportate. 10.1. Ha altresi' aggiunto che l'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020 non puo' essere utilizzato, come fatto nel precedente di questa Sezione n. 108/2021/PRSP, per trarre argomenti interpretativi a favore dell'omogeneo trattamento contabile dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 e dell'art. 243-ter del Tuel. Se di norma interpretativa si tratta, infatti, il comma 4 e' una norma interpretativa di senso contrario, in quanto conferma la contrapposizione tra il trattamento contabile generale (che impone la neutralizzazione del fondo di rotazione a mezzo di un accantonamento nel risultato di amministrazione) e quello peculiare adottabile nel caso di «fondo-copertura». La lettera della legge, infatti, e' inequivocabile nel limitare il criterio generale soltanto ai fondi di rotazione alimentati dalle risorse di cui al comma 3. 10.2. Il Collegio ha chiesto di precisare se il fondo di rotazione richiesto e/o percepito rientri nella casistica contabile dell'art. 53, comma 3, del decreto-legge n. 104/2020, ricevendo risposta negativa, cosa confermata dal decreto ministeriale 25 novembre 2021 (Gazzetta Ufficiale n. 298 del 16 dicembre 2021) che non include il Comune di Fara in Sabina tra i destinatari dei fondi ex art. 53, comma 3, del decreto-legge n. 104/2020. 10.3. La difesa del comune, pertanto, ha concluso chiedendo: a) di omologare il Prfp, visto che l'uso del fondo di rotazione come risorsa di copertura e' conforme agli articoli 43 del decreto-legge n. 133/2014, 53 del decreto-legge n. 104/2020, nonche' al paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011; b) in subordine, ove il Collegio avesse ritenuto incostituzionale tale l'uso, di non ritenere possibile l'interpretazione conforme nei sensi della precedente decisione n. 108/2021 e di sollevare incidente di costituzionalita', onde ripristinare condizioni di certezza del diritto e parita' di trattamento tra tutti gli enti locali che hanno avuto accesso, sul territorio nazionale, al fondo di rotazione. 11. Trattenuta la causa in decisione, il Collegio si e' ritirato in Camera di consiglio. Diritto I. Le norme sottoposte al sindacato di costituzionalita'. 1. Il Collegio accoglie l'istanza di parte e di sollevare questione di legittimita' costituzionale sia sull'art. 43, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 133/2014 (conv. dalla legge n. 164/2014) che sulla connessa disposizione contenuta nell'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020 (conv. dalla legge n. 126/2020). 1.1. L'art. 43 del decreto-legge n. 133 dispone che gli «enti locali che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, ai sensi dell'art. 243-bis del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, possono prevedere, tra le misure di cui alla lettera c) del comma 6 del medesimo art. 243-bis necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio, l'utilizzo delle risorse agli stessi enti attribuibili a valere sul "fondo di rotazione per assicurare la stabilita' finanziaria degli enti locali" di cui all'art. 243-ter del d.lgs. n. 267 del 2000. A seguito dell'approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti, qualora l'ammontare delle risorse attribuite a valere sul predetto 'fondo di rotazione per assicurare la stabilita' finanziaria degli enti locali' risulti inferiore a quello di cui al periodo precedente, l'ente locale interessato e' tenuto, entro sessanta giorni dalla ricezione della comunicazione di approvazione del piano stesso, a indicare misure alternative di finanziamento per un importo pari all'anticipazione non attribuita» (comma 1) e che, nel «caso di utilizzo delle risorse del "fondo di rotazione per assicurare la stabilita' finanziaria degli enti locali" di cui all'art. 243-ter del d.lgs. n. 267 del 2000 secondo quanto previsto dal comma 1, gli enti locali interessati iscrivono le risorse ottenute in entrata nel titolo secondo, categoria 01, voce economica 00, codice Siope 2102. La restituzione delle medesime risorse e' iscritta in spesa al titolo primo, intervento 05, voce economica 15, codice Siope 1570» (comma 2). 1.2. L'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020 dispone che le «risorse di cui al comma 3», che dispone un incremento delle risorse del bilancio dello Stato per il fondo di rotazione, «non possono essere utilizzate secondo le modalita' previste dall'art. 43 del d.l. 12 settembre 2014, n. 133, conv., con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, e sono contabilizzate secondo le modalita' previste dal paragrafo 3.20-bis del principio applicato della contabilita' finanziaria di cui all'allegato 4/2 al d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118. La quota del risultato di amministrazione accantonata nel fondo anticipazione di liquidita' e' applicata al bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di amministrazione». 1.2.1. Il contenuto normativo della prima disposizione, infatti, e' stato definito e limitato per via legislativa e per contrapposizione dalla seconda. Essa, infatti, ha introdotto un'ulteriore eccezione all'art. 43, stabilendo che il trattamento contabile previsto, in generale, dal paragrafo 3.20-bis del principio contabile n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011, si applica - oltre che al caso gia' previsto dallo stesso principio contabile (uso a scopo di anticipazione, ai sensi dell'art. 243-ter Tuel) - al prestito pubblico alimentato dagli stanziamenti aggiuntivi dell'art. 53, comma 3, del decreto-legge n. 104/2020. 1.3. Piu' nel dettaglio, l'art. 43 ha previsto la facolta' degli enti locali che hanno aderito al Prfp di contabilizzare il fondo di rotazione quale risorsa di copertura. Che si tratti di una facolta' emerge dalla dizione «possono». Sul piano letterale, la possibilita' di utilizzazione del fondo di rotazione tanto come strumento di cassa che come risorsa di copertura si ricava, invece, dal richiamo dell'art. 243-bis, comma 6, lettera c), del Tuel. 1.3.1. Che il comma 1 istituisca una facolta' alternativa di impiego del fondo come cassa o come copertura e' confermata dal paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011, il quale prevede che per «le anticipazioni di liquidita' concesse a valere sul fondo di rotazione di cui all'art. 243-ter, gli enti locali applicano le modalita' di contabilizzazione definite dalla deliberazione della Sezione delle autonomie n. 14 del 2013, salvo l'ipotesi di cui all'art. 43 del decreto-legge n. 133 del 2014 [...]. Al riguardo, si richiama la delibera n. 6 del 2018 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio»; l'art. 43 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 ha successivamente riconosciuto agli enti locali la possibilita' di impiegare il fondo non solo con finalita' di anticipazione di cassa, ma anche con funzione di copertura, espressamente prevedendo l'utilizzo delle relative risorse tra le misure di cui alla lettera c) del comma 6 dell'art. 243-bis necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione e per il finanziamento dei debiti fuori bilanci. Contrapponendo il trattamento contabile tra fondo di rotazione utilizzato ai sensi dell'art. 243-ter del Tuel e quello impiegato ai sensi dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014, il principio contabile conferma che il regime normativo dell'art. 243-ter del Tuel rimane vigente ed e' applicabile in base a una scelta discrezionale dell'ente stesso. 1.4. Viene altresi' denunciato il comma 2 dell'art. 43, il quale e' stato emanato con lo scopo di declassificare la qualificazione contabile del fondo ex art. 243-ter del Tuel da indebitamento pluriennale a mero «trasferimento» utilizzabile come copertura. Coerentemente (e strumentalmente) con il comma 1, infatti, il comma 2 spezza il collegamento tra erogazione e obbligo restituzione, imponendo di registrare i due flussi finanziari, in entrata e in spesa, come due trasferimenti tra loro non comunicanti, prima dallo Stato all'ente locale (titolo secondo, categoria 01, voce economica 00, codice Siope 2102, ossia «trasferimenti correnti» - «proventi da servizi pubblici» - «diritti di istruttoria») e poi dall'ente locale allo Stato (titolo primo, intervento 05, voce economica 15, codice Siope 1570, ossia «trasferimenti correnti a Stato»). 1.5. Non vengono denunciati i commi successivi (commi 3 e 3-ter) relativi al patto di stabilita', implicitamente abrogati dall'art. 1, comma 821, della legge n. 145/2018, ferma restando la vigenza dell'art. 9 della legge n. 243/2012 («pareggio di bilancio», Ss. rr., delib. n. 20/SSRRCO/QMIG/2019). 1.6. La questione viene sollevata, altresi', sull'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020, in quanto l'eliminazione del solo art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 non priverebbe di legittimita' un eventuale uso del fondo di rotazione a scopo di copertura. Infatti, la disposizione «legifica» il contenuto normativo del principio contabile richiamato, che, a sua volta, riproduce i contenuti dell'art. 43 e lo intrepreta nel senso che esso autorizza l'utilizzabilita' del fondo a scopo di copertura. 1.6.1. La disposizione, del resto, da un lato, richiama lo stesso art. 43 e, dall'altro, lo contrappone al trattamento diversamente previsto dal paragrafo 3.20-bis del principio contabile n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011. Il doppio richiamo normativo, quindi, espone l'art. 53, comma 4, agli stessi vizi di incostituzionalita' delle norme richiamate. In proposito, il paragrafo 3.20-bis, pur inserito nel contesto dei principi contabili applicati del decreto legislativo n. 118/2011, e' una norma subprimaria, introdotta attraverso un regolamento di delegificazione (emanato ai sensi dell'art. 3, comma 6, del decreto legislativo n. 118/2011, con decreto ministeriale 1° agosto 2019). 1.6.2. In disparte la questione sulla legittimita' costituzionale di un meccanismo di delegificazione siffatto in una materia coperta da riserva assoluta di legge (dubbio che sarebbe rilevante ove possibile la disapplicazione), l'art. 53, comma 4, richiamando il paragrafo 3.20-bis, ha «rilegificato» le disposizioni del principio nella parte in cui tratta del fondo di rotazione; in questo modo, esso ha mutato la «forma» delle disposizioni regolamentari sul trattamento del fondo di rotazione che assumono nuovamente valore primario e diventano sindacabili soltanto in un giudizio di costituzionalita', impedendo il sindacato diffuso della norma subprimaria da parte del giudice a quo. 1.6.3. Di conseguenza, questo giudice non puo' avvalersi dei propri poteri di disapplicazione normativa ai sensi dell'art. 101 della Costituzione, degli articoli 4 e 5 della legge abolitiva del contenzioso e dell'art. 1 delle preleggi come gia' operato in altri casi (Sezione reg. contr. Campania, n. 11/2020/PRSP e Sez. reg. contr. Lazio, numeri 30, 31 e 34/2022); tale impossibilita' gli impedisce di ripristinare il principio di costituzionalita' mediante il proprio sindacato diffuso, secondo il costante insegnamento di codesto giudice delle leggi (ex plurimis, Corte costituzionale, numeri 72/1968 e 200/2018). Per l'effetto, la questione dell'illegittimita' delle disposizioni richiamate, contenute nel paragrafo 3.20- bis, deve essere rimessa al sindacato accentrato del giudice delle leggi, in ragione della sopravvenuta interposizione legislativa dell'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020. 1.6.4. In definitiva, il comma 4 ha un duplice contenuto normativo: a) «legifica» le opzioni interpretative contenute nel richiamato paragrafo 3.20-bis; b) interpreta l'art. 43, contrapponendo in modo inequivocabile la regola contabile generale valevole per le anticipazioni straordinarie di liquidita' (cui e' conforme l'art. 243-ter Tuel) a quella peculiare dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014. 1.7. Ne consegue che nel presente incidente di costituzionalita' vengono denunciate tre norme, per il mezzo di due disposizioni di legge: le prime due certamente di valore primario (art. 43 del decreto-legge n. 133/2014; art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020), la terza di valore originariamente secondario e, tuttavia, sindacabile e rilevante nella questione di costituzionalita' delle prime due, in quanto assorbita dal regime normativo dell'atto avente «forza di legge»; in altri termini, il paragrafo 3.20-bis (decreto ministeriale 1° agosto 2019), deve essere anch'esso sottoposto a un sindacato di legittimita' costituzionale, sia pure «indiretto». 1.8. Infatti, come gia' affermato dalla giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale, sentenza n. 344/2010), la disposizione regolamentare puo' essere sindacata dal giudice delle leggi quando il suo contenuto e' stato assorbito in una norma primaria, per effetto di un rinvio recettizio. Tanto accade con l'art. 53, comma 4, in ragione del richiamo al paragrafo 3.20-bis, limitatamente alla parte che tratta del fondo di rotazione. Il regolamento rileva, altresi', complessivamente, anche senza l'intermediazione dell'art. 53 del decreto-legge n. 104/2020, in base alla particolare relazione normativa che l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 ha con il decreto ministeriale 1° agosto 2019, che definisce in generale il trattamento contabile del genus delle anticipazioni straordinarie di liquidita', di cui il fondo di rotazione e' una species. E' evidente, quindi, che il regolamento ministeriale concorre a definire i contenuti della norma primaria denunciata, i quali si traggono dal peculiare «rapporto che si determina tra la norma avente valore di legge e la fonte secondaria che ne concretizza il preciso significato» (Corte costituzionale, sentenza n. 456/1994). Le norme contabili, infatti, per essere uniformemente e correttamente eseguite, richiedono un grado di dettaglio che, nel caso di specie, e' fornito dal regolamento, generando un diritto vivente di origine regolamentare. 1.9. Ne consegue che la norma denunciata e' la risultante della combinazione della formulazione originaria dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 e dell'effetto interpretativo/legificatorio dell'art. 53 del decreto-legge n. 104/2020, che assorbe i contenuti del paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011. Tale norma consente di contabilizzare il fondo di rotazione come risorsa di copertura (art. 43, comma 1, decreto-legge n. 133/2014), a titolo di trasferimento (comma 2), idonea a finanziare il rientro dal saldo negativo oggetto del Prfp (quantificato ai sensi dei commi 5 e 6, lett. c), dell'art. 243-bis Tuel), senza procedere a «neutralizzazione» ai sensi dell'art. 243-ter del Tuel, in combinato disposto con l'art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003. II. La legittimazione. 2. Il presente giudizio e' stato attivato sulla base della relazione del magistrato istruttore, che ha chiesto al presidente della Sezione di deferire al Collegio la trattazione della situazione di bilancio del Comune di Fara in Sabina, sia con riguardo al Prfp (art. 243-quater, comma 7 Tuel) sia con riferimento al bilancio in corso di esecuzione (art. 148-bis Tuel). 2.1. I due controlli si svolgono ai sensi dell'art. 20 della legge n. 243/2012, nello stesso procedimento, che, in punto di forma, come affermato da giurisprudenza consolidata, si svolge in due fasi, dinanzi a due giudici diversi, nell'ambito di un unico grado (ex multis, Sez. riun. spec. comp., sentenze numeri 9, 10 e 20/2021, ordinanze numeri 5 e 6/2021 e ordinanze numeri numeri 1, 7, 8, 9/2021; Sez. reg. contr. Campania, nn. 11/2020/PRSP e 113/2020/PRSP; Sez. reg. contr. Lazio, numeri 60 e 108/2021/PRSP nonche' numeri 30, 31 e n. 97/2022). Tale forma consente di integrare le modalita' del controllo entro le garanzie della giurisdizione, ai sensi dell'art. 103 della Costituzione (Ss.rr. spec. comp., sentenza n. 2/2013; Cassazione Ss. Uu., ordinanza 13 marzo 2014, n. 5805; Corte costituzionale sentenza n. 18/2019). 2.2. Tanto premesso sulla procedura in corso, le attribuzioni qui svolte costituiscono espressione di un controllo-garanzia, previsto da norme costituzionali, segnatamente dall'art. 100 della Costituzione e dell'art. 5, comma 1, lettera a), della legge cost. n. 1/2012, come gia' affermato con riguardo al giudizio di parificazione (Corte costituzionale, n. 184/2022 e Ss.uu., ordinanza 9 gennaio 2023, n. 304); in merito, rileva la consolidata giurisprudenza che riconosce la sussistenza dei preposti oggettivi e soggettivi per l'attivazione dell'incidente di costituzionalita' nell'ambito delle attribuzioni di controllo previste dalla Costituzione. 2.3. Per quanto riguarda il presupposto soggettivo (ossia la presenza di un giudice), si e' costantemente affermato che le Sezioni di controllo della Corte dei conti sono composte da magistrati «che, analogamente ai magistrati dell'ordine giudiziario, si distinguono tra loro» solo per diversita' di funzioni (art. 10, legge 21 marzo 1953, n. 161)". Si tratta infatti di una magistratura «annoverata, accanto [a quella] ordinaria e al Consiglio di Stato, tra le "supreme magistrature" (art. 135 della Costituzione)» Corte costituzionale, sentenza n. 226/1976). Le attribuzioni di controllo di cui all'art. 100 della Costituzione, inoltre, sono strettamente interrelate alla funzione giurisdizionale intestata alla Corte dei conti, partecipando delle stesse garanzie soggettive: «a norma dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione, la Corte dei conti e', infatti, l'unico organo di controllo che, nel nostro ordinamento, goda di una diretta garanzia in sede costituzionale» (ibidem). Tale status, pertanto, sussiste anche nei casi in cui manca il requisito oggettivo di un giudizio (Corte costituzionale, sentenze numeri 29/1995 e 37/2011). Inoltre, la riconoscibilita' di un giudice e' stata confermata anche con riguardo alle Sezioni regionali di controllo (Corte costituzionale, sentenze numeri 181/2015, 89/2017, 18/2019, 105/2019, 115/2020 e 80/2021). Dal punto di vista dell'oggetto del giudizio, inoltre, il giudice del controllo e' un'articolazione dell'ordinamento giudiziario contabile diverso dal pubblico ministero (art. 108 della Costituzione) e che si trova, rispetto alle parti e ai soggetti controllati in posizione neutrale (Corte costituzionale, sentenza n. 60/2013). 2.4. Per il presupposto oggettivo del giudizio, la Consulta lo ha ritenuto sussistente: a) nell'ambito del controllo preventivo di legittimita' sugli atti del Governo (sentenze numeri 226/1976, 384/1991, 25/1993, nonche' ordinanze numeri 295/1988 e 310/1998), le cui forme sono stabilite dagli articoli 21 e seguenti del testo unico n. 1214/1934; b) nell'ambito dei controlli successivi e di legittimità-regolarita' sul bilancio. In particolare, b.1) in sede di giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e delle regioni, in cui vi e' un pieno rinvio alle forme giurisdizionali, ai sensi dell'art. 40 del testo unico n. 1214/1934 (ex multis, sentenze numeri 165/1963, 121/1966, 244/1995, 213/2008, 181/2015, 89/2017, 196/2018, 138/2019, 146/2019, 112/2020, 215/2021 e 233/2022); b.2) in sede di controllo di legittimità-regolarita' sui bilanci degli enti locali (sentenza n. 18/2019 che richiama le sentenze numeri 39 e 40/2014 e 60/2013) e degli enti del Servizio sanitario nazionale (sentenza n. 157/2020), nonche' con riguardo ai controlli in materia di approvazione e attuazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale (sentenze numeri 18/2019, 105/2019, 115/2020 e 80/2021). 2.5. La sussistenza del presupposto oggettivo, piu' nel dettaglio, sussiste quando le attribuzioni di controllo dell'art. 100 della Costituzione presentano precisi requisiti di sostanza e di forma, in base alla legge che li disciplina. Tali contrassegni positivi consistono, in primo luogo, nel parametro del riscontro stabilito esclusivamente in norme giuridiche (sentenze numeri 226/1976 e 60/20113). Tali controlli devono percio' costituire controlli di «legittimità-regolarita'». Sul piano formale, si caratterizzano: a) per la «forma-sentenza» della pronuncia (sentenza n. 18/2019) la quale, applicando il diritto a un caso concreto, si svolge attraverso un sillogismo giudiziario che si chiude con un dispositivo dicotomico (sentenze numeri 60/2013 e 40/2014); b) per un procedimento in cui viene assicurata adeguata tutela del contraddittorio (sentenza n. 226/1976) per i soggetti che sono destinatari degli effetti della pronuncia. 2.5.1. Il grado di tipicita' delle forme e di tutele del controllato richiesto dalla giurisprudenza costituzionale, peraltro, varia in ragione degli effetti del controllo. Le formalita' del «giudizio» richieste, infatti, sono assai piu' penetranti quando dalla pronuncia di controllo possono derivare effetti pregiudizievoli per il controllato o per terzi (Corte costituzionale, sentenze n. 39/2014, cons. dir. 6.3.4.3.3.; n. 89/2017). In particolare, nei controlli successivi di legittimità-regolarita' previsti dall'art. 20 della legge n. 243/2012 - le cui modalita' sono concretamente disciplinate dal previgente decreto-legge n. 174/2012 - considerato che la legge prevede che dalla pronuncia possano scaturire effetti limitativi della sfera giuridica del controllato, e' stato predisposta una peculiare forma, ossia un apposito «sistema giustiziale» (Corte costituzionale, sentenza n. 18/2019), che garantisce il diritto di difesa in due fasi, rispettivamente, di «controllo e impugnazione» (Corte costituzionale, sentenza n. 184/2022). Tale sistema consente: a) di garantire un'adeguata tutela del diritto di difesa gia' in sede di controllo; b) di impugnare il giudizio che ne scaturice; c) di introdurre la presenza del pubblico ministero contabile, il quale: c.1) e' parte necessaria della fase dinanzi alle Sezioni riunite in speciale composizione (articoli 124 e 127 c.g.c.); c.2) e' legittimato a impugnare le decisioni di controllo anche quando favorevoli alla pubblica amministrazione (art. 243-quater, comma 4, Tuel e Ss.rr. spec. comp,. sentenza n. 32/2020). 2.5.2. Un adeguato standard di tutela del diritto di difesa, gia' in fase di controllo, viene assicurato per effetto dell'unitarieta' del procedimento in unico grado, che determina l'estensione delle regole processuali, applicando il principio di tipicita' processuale e del giusto processo. Piu' nel dettaglio, in caso di lacune, vengono applicate in via analogica le norme processuali sul giudizio sui conti, ad eccezione di quelle che sono strettamente funzionali all'accertamento di responsabilita' personali (per i giudizi ex art. 148-bis Tuel, Sez. reg. contr. Lazio, numeri 60/2021/PRSP e 105/2022/PRSP e Sez. reg. contr. Abruzzo, n. 305/2022/PRSP; per i giudizi sugli enti sanitari, Sez. reg. contr. Lazio, nn. 30, 31, 34/2022/PRSP; per i Prfp, Sez. reg. contr. Lazio, n. 108/2021/PRSP e Sez. reg. contr. Abruzzo n. 248/2022/PRSP). E' in base a tale interpretazione analogica, infatti, che il comune ha partecipato alla fase orale del giudizio con la rappresentanza processuale di un avvocato del libero foro, il quale ha chiesto di sollevare questione di costituzionalita'. 2.6. Coerentemente con queste premesse, la Sezione territoriale e' legittimata a sollevare questione incidentale di legittimita' costituzionale, in quanto ricorrono entrambi i presupposti di cui all'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e all'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87. 2.6.1. La Corte costituzionale, infatti, ha gia' riconosciuto la legittimazione a sollevare un incidente di costituzionalita' nel giudizio in unico grado sui Prfp (sentenze numeri 18/2019, 105/2019, 115/2020 e 80/2021) e per quello di verifica dell'equilibrio di bilancio degli enti del servizio sanitario nazionale (art. 1, commi 3 e 7, decreto-legge n. 174/2012, Corte costituzionale, sentenza n. 157/2020). 2.6.2. Tale legittimazione sussiste, di conseguenza, anche per il giudizio ex art. 148-bis del Tuel. Infatti, il controllo del bilancio in corso di esecuzione degli enti locali e' del tutto speculare a quello previsto dall'art. 1, commi 3 e 7, del decreto-legge n. 174/2012, per il bilancio degli enti del Servizio sanitario nazionale. Del resto e' altresi' evidente: a) che il giudizio si basa esclusivamente su parametri normativi, richiamati dall'art. 148-bis, comma 1, del Tuel, che, a sua volta, evoca i criteri di legittimita' del bilancio e delle sue poste, stabiliti oggi dal decreto legislativo n. 118/2011 e dalla legge n. 243/2012; b) la decisione ha «forma-sentenza» consistendo in un accertamento (comma 3) di illegittimita' idoneo a pregiudicare anche in prospettiva l'equilibrio di bilancio; c) il giudizio emesso in sede di controllo e' impugnabile dinanzi alle Sezioni riunite in speciale composizione, ai sensi degli articoli 11, comma 6, lettera e), e 123-129 del codice di giustizia contabile; c1) il diritto di difesa e' adeguatamente garantito gia' in fase di controllo, mediante l'applicazione analogica dalle norme del codice di giustizia contabile. III. La rilevanza. 3. Le disposizioni denunciate sono rilevanti ai sensi degli articoli 23 e 24 della legge n. 87/953, in quanto i giudizi in corso (riuniti in un unico procedimento) non possono essere definiti indipendentemente dallo scioglimento dei dubbi di legittimita' di seguito prospettati. 3.1. Infatti, l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 dispone la possibilita' di utilizzare il fondo come misura per il ripiano della massa passiva oggetto del riequilibrio ed e' quindi essenziale per la valutazione della legittimita' dei mezzi di copertura; l'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020 e' invece rilevante per gli effetti interpretativi sulla prima disposizione denunciata, che derivano dalla «legificazione» del paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2. Il richiamato paragrafo, infatti, contrappone in modo inequivocabile il trattamento contabile dell'art. 243-ter del Tuel a quello dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014. 3.2. Sussistono, in primo luogo, le condizioni di fatto per l'applicazione dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 e del connesso art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020. In particolare: a) il comune ha aderito al Prfp e ha avuto accesso al fondo di rotazione gia' previsto dall'art. 243-ter del Tuel; b) lo stesso ha espressamente incluso tale fondo tra le misure di cui all'art. 243-bis, comma 6, lettera c), del Tuel (art. 43, comma 1, del decreto-legge n. 133/2014), optando per il suo utilizzo a scopo di copertura; c) non ricorrono le condizioni di legge per l'applicazione dell'art. 243-ter del Tuel e dell'art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003 come del comma 3 dell'art. 53 del decreto-legge n. 104/2020. 3.3. Il fondo di rotazione viene infatti utilizzato a scopo di copertura e impatta sul rientro dall'obiettivo di riequilibrio, nelle varie versioni approvate, in una misura che va da 56 per cento al 98 per cento. Inoltre, e' stato verificato che il fondo di rotazione percepito in acconto, ai sensi dell'art. 1, comma 960, della legge n. 145/2018, per un importo di 2.061.300 euro non e' stato neutralizzato sul risultato di amministrazione con una posta passiva che lo faccia operare alla stregua di una mera anticipazione, ai sensi dell'art. 243-ter e dell'art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003. 3.4. La legittimita' della copertura, peraltro, verrebbe meno in caso di incostituzionalita' delle disposizioni denunciate, mutando l'esito del giudizio in corso. 3.4.1. In proposito, il giudizio sul Prfp si basa sul parametro normativo della congruita' (postulato n. 8 dell'allegato 1 del decreto legislativo n. 118/2011), il quale ha uno schema logico coincidente con quello del principio di proporzionalita' (Ss.rr. spec. comp., sentt. numeri 14 e 20/2022). Il raffronto consiste quindi in un giudizio comparativo tra obiettivi e mezzi di copertura (Ss. rr. spec. comp., sentenze n. 9 e 10/2021), i quali costituiscono contenuto necessario del Piano ai sensi dell'art. 243-bis, comma 6, lettera b) e c) del Tuel. 3.4.1.2. E' pertanto evidente che tale giudizio comparativo non puo' chiudersi senza applicare le disposizioni denunciate, che prevedono che il fondo di rotazione possa costituire risorsa aggiuntiva del risultato di amministrazione e dare copertura alle passivita' pregresse (in quanto «misura», ai sensi dell'art. 243-bis, comma 6, lettera c), del Tuel). 3.4.2. Analoga pregiudizialita' logica ricorre nel caso del giudizio ex art. 148-bis del Tuel. Esso, infatti, sussiste nel riscontro di un nesso di causalita' tra un'illegittimita' contabile e l'alterazione dei saldi di equilibrio disciplinati dalla legge, in particolare il risultato di amministrazione (art. 42, decreto legislativo n. 118/2011 e 187 Tuel). 3.4.2.1. L'illegittimita' e il connesso impatto sul saldo, in particolare, devono essere tali «da pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico -finanziari degli enti» (comma 1). Tale eziologia, quindi, deve essere verificata sul risultato di amministrazione presunto (Corte costituzionale, sentenza n. 70/2012) del bilancio in corso di esecuzione, in base al principio di continuita' di bilancio. Lo squilibrio quantificato su tale giudizio di causalita', inoltre, costituisce misura delle correzioni di bilancio che devono essere effettuate, ex lege, entro sessanta giorni dalla pronuncia (comma 3). 3.4.2.2. E' evidente che la questione della legittimita' del fondo di rotazione, nel giudizio ex art. 148-bis del Tuel, ha addirittura una rilevanza qualificata, poiche' l'eventuale declaratoria comporterebbe la rilevazione di un «difetto di copertura di spese», ossia un'illegittimita' capace di incidere in modo tipico sul saldo di equilibrio. L'eventuale dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle disposizioni impugnate priverebbe il fondo di rotazione accertato e riscosso (comma 3) della capacita' di dare copertura ai debiti fuori bilancio e del disavanzo, con il conseguente accertamento di uno squilibrio pari al fondo incassato (2.061.300 euro) al netto delle rate gia' restituite (con pari obbligo di correzione nel bilancio in corso di esecuzione, ai sensi del comma 3). 3.5. In altri termini, la risoluzione della questione di costituzionalita' costituisce la premessa logica del sillogismo che questo giudice deve compiere per emettere la propria pronuncia, conducendo certamente a un esito negativo in caso di incostituzionalita'. Il giudizio di congruita' del Prfp (art. 243-quater, commi 3 e 7, Tuel), infatti, evidenzierebbe coperture insufficienti rispetto all'obiettivo di risanamento, mentre l'equilibrio del bilancio in corso di esecuzione (art. 148-bis Tuel) risulterebbe gravemente deficitario, poiche' il risultato di amministrazione avrebbe registrato un illegittimo miglioramento, pari all'incasso del fondo di rotazione non correttamente neutralizzato. IV. La non manifesta infondatezza. 4. Parametri. Le norme denunciate vengono ritenute in contrasto con gli articoli 119, comma 6 (golden rule), 81, comma 3 (copertura), 97 e 119, comma 1, (equilibrio di bilancio), 81, comma 6 della Costituzione e l'art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale n. 1/2012 (violazione della riserva di legge rinforzata e dei principi sulle deroghe all'art. 119, comma 6 della Costituzione). 4.1. Onere di esperimento di un'interpretazione conforme a Costituzione. Questo giudice ha verificato che la formulazione letterale delle disposizioni impugnate nonche' il diritto vivente regolamentare e giudiziario non consentono interpretazioni alternative, capaci di sanare e superare il dubbio di costituzionalita' (Corte costituzionale, ex plurimis, sentenze numeri 356/1996, 219/2008 e 1/2013). 4.2. Sul piano testuale, infatti, vi sono concordi elementi che impongono all'interprete di prendere atto della possibilita' di contabilizzare il fondo di rotazione come copertura, senza neutralizzarlo sul risultato di amministrazione. Si tratta, in particolare, delle indicazioni dispositive rinvenibili dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014: 1) il primo comma indica chiaramente che il fondo di rotazione puo' essere impiegato come mezzo per il ripristino degli equilibri espressi dalla massa passiva, richiamando, in modo inequivoco, l'art. 243-bis, comma 6, lettera c), del Tuel. Quest'ultimo prevede che il Prfp, a titolo di contenuto necessario, indichi i mezzi di copertura delle passivita' (art. 243-bis, comma 5-bis), che devono essere raffrontate con l'obiettivo di riequilibrio per competenza (Ss.rr. spec. comp., sentenze numeri 9 e 10/2021); 2) il secondo comma prevede la contabilizzazione attraverso due scritture, senza indicare la necessita' di «neutralizzare» l'incremento del saldo per evitare la formazione di «risorse aggiuntive». 4.3. Altri elementi testuali emergono dall'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020 e dal legificato contenuto del paragrafo 3.20-bis dell'allegato 4/2 del decreto legislativo n. 118/2211 (decreto ministeriale 1° agosto 2019). In particolare, la disposizione primaria prevede che il fondo di rotazione erogato ai sensi del comma 3 sia contabilizzato con criteri diversi, indicati nel paragrafo 3.20-bis del principio contabile n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011. 4.4. In questo modo, l'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020 ha testualmente differenziato il trattamento contabile del fondo erogato a valere sulle risorse del comma 3, equiparandolo a quello richiesto a mero scopo di «anticipazione», ai sensi dell'art. 243-ter del Tuel, che nel paragrafo 3.20-bis viene contrapposto proprio all'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014. 4.5. Gli elementi interpretativi e testuali decisivi, infatti, provengono proprio dal richiamato paragrafo 3.20-bis. Secondo tale disposizione, il fondo di rotazione ex art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 va registrato solo con due scritture (comma 2) e puo' essere utilizzato a scopo di copertura (comma 1); il principio contabile specifica che esso va contabilizzato come indicato dalla «delibera n. 6 del 2018 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio», che espressamente ha escluso la necessita' di «neutralizzare» le risorse aggiuntive come previsto per l'art. 243-ter del Tuel. 4.5.1. Il principio contabile, infatti, contrappone, expressis verbis, il trattamento contabile dell'art. 43 a quello dell'art. 243-ter del Tuel che, invece, si neutralizza con «le modalita' di contabilizzazione definite dalla deliberazione della Sezione delle autonomie n. 14 del 2013». 4.5.2. Se ne ricava che in base all'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020, non e' possibile l'assimilazione tra trattamento contabile del fondo previsto ai sensi dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 e quello utilizzato ai sensi dell'art. 243-ter del Tuel. Infatti, il legificato contenuto del decreto ministeriale 1° agosto 2019 (supra, paragrafi 1.6.2. e ss.), da un lato, fornisce elementi testuali, dall'altro, elementi interpretativi che integrano il contenuto della disposizione primaria, rendendo inequivoca la volonta' del legislatore. 4.6. La chiara possibilita' di un uso del fondo a scopo di copertura e' confermata altresi' dalle piu' recenti interpretazioni giurisprudenziali, successive alla emanazione del decreto-legge n. 104/2020. Segnatamente, la difesa ha richiamato la seguente giurisprudenza: 1) il parere della Sezione regionale di controllo Umbria n. 1/2021/PAR, la quale ha confermato che l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 puo' essere utilizzato a scopo di copertura. Nel contempo, a dimostrazione di una tensione con l'art. 119, comma 6, della Costituzione, la Sezione ha cercato di superare il dubbio di costituzionalita' valorizzando la circostanza che l'art. 43 puo' dare copertura solo alle passivita' pregresse; 2) la sentenza n. 7/2021 delle Sezioni riunite in speciale composizione, che ha accolto un ricorso contro un diniego di omologazione, implicitamente consolidando un Piano che prevedeva un fondo di rotazione in funzione di copertura. La sentenza, peraltro, non ha affrontato expressis verbis il tema della legittimita' del fondo, poiche' non esaminato da parte della Sezione territoriale ne' fatto oggetto di motivo specifico di impugnazione (principio della doppia perimetrazione, Ss.rr. spec. comp., sentenze numeri 9 e 10/2021). 4.6.1. A prescindere dal valore meramente consultivo della prima pronuncia e dalla riconoscibilita' della sentenza n. 7/2021 come un utile precedente a favore della legittimita', la giurisprudenza si presenta obiettivamente contrastante per effetto di una incertezza che, in effetti, non riguarda il contenuto letterale della norma ordinaria (su cui vi e' convergenza), bensi' la stessa possibilita' di esperire un'interpretazione conforme (Sez. reg. contr. Campania, n. 240/2017/PRSP; Sez. reg. contr. Calabria, n. 3/2020/PRSP; Sez. reg. contr. Lazio, n. 108/2021), che peraltro attiene al merito della questione che qui si solleva (Corte costituzionale, sentenze numeri 221/2015, 262/2015, 45/2016, 95/2016, 240/2016). Tale obiettiva condizione di incertezza del diritto, pertanto, appare risolubile soltanto con un intervento del giudice costituzionale, attraverso una pronuncia erga omnes ai sensi dell'art. 136 della Costituzione (Corte costituzionale, sentenza n. 269/2017). 4.7. A fronte di tali elementi testuali ed ermeneutici, si ritiene che non appaia praticabile un'esegesi diversa da quella letterale, che non lascia dubbi sull'effettiva volonta' del legislatore e si ritiene pertanto assolto l'onere processuale di questo giudice a quo. 5. La violazione dell'art. 119, comma 6 della Costituzione e dei suoi parametri interposti. Tanto premesso, si ritiene che le disposizioni impugnate siano in palese contrasto con l'art. 119, comma 6 della Costituzione Tale contrasto si realizza mediante la violazione di due parametri interposti: a) l'art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003, attuativo della legge costituzionale n. 3/2001 sulla golden rule; b) l'art. 10, commi 1 e 2, della legge n. 243/2012, attuativo della legge costituzionale n. 1/2012. 5.1. In proposito, occorre ricordare che le anticipazioni straordinarie di liquidita', sono una «forma straordinaria di indebitamento a lungo termine» (Corte costituzionale, sentenza n. 4/2020) che amplia la capacita' di spesa dell'ente senza vincolo di destinazione. 5.2. Il vulnus all'art. 119, comma 6 della Costituzione non e' determinato in se' dalla destinazione dell'indebitamento al pagamento delle passivita' pregresse, bensi' dall'incremento «innominato» di risorse che la riduzione delle passivita' pregresse produce sul risultato di amministrazione. 5.2.1. Come ha evidenziato il giudice delle leggi, «l'allocazione finalizzata a ripianare il disavanzo di amministrazione» o a coprire debiti fuori bilancio, senza un vincolo di destinazione «costituisce gia' "avvenuta utilizzazione" non conforme a Costituzione dal momento che la liquidita', anziche' essere impiegata per il pagamento dei debiti pregressi, e' stata acquisita nella disponibilita' finanziaria dell'ente, finendo per alterare in modo non veritiero il risultato di amministrazione, attraverso la sommatoria con le componenti attive e passive della gestione finanziaria (in tema di risultato di amministrazione quale sommatoria algebrica tra riscossioni, pagamenti, residui attivi, passivi e fondo di cassa, si veda la sentenza n. 70 del 2012)» (C. costituzionale, sentenza n. 181/2015). 5.2.2. L'aggiramento del vincolo di destinazione avviene pertanto in modo indiretto, a mezzo di un miglioramento del risultato di amministrazione. La riduzione delle passivita' pregresse, infatti, determina la formazione di uno spazio finanziario per la copertura di nuova spesa mediante il miglioramento del saldo iniziale; il miglioramento del risultato di amministrazione costituisce una «risorsa aggiuntiva» che puo' essere applicata nei futuri bilanci di previsione per finanziare nuova e futura spesa, senza rispettare il vincolo di destinazione imposto dall'art. 119, comma 6 della Costituzione. 5.3. Pertanto, per evitare una sicura violazione della golden rule, consolidata e costante giurisprudenza (Corte costituzionale, sentenze numeri 181/2015, 4/2020, 115/2020, 80/8021, incidenter anche 233/2022) impone di trattare tale forma di indebitamento alla stregua di mere anticipazioni di cassa, mediante l'applicazione analogica del trattamento contabile implicito nella previsione dell'art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003. L'articolo, infatti, contiene un serie di limiti soggettivi, oggettivi, contabili, che consentono agli enti di sopperire a esigenze di cassa con l'indebitamento, senza che questo possa tradursi in provvista per nuova spesa, ossia in «risorse aggiuntive». 5.3.1. L'art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003, infatti, e' stato ritenuto compatibile con la nuova golden rule (Corte costituzionale, sentenza n. 425/2004) in quanto - attraverso rigorosi limiti legislativi - bilancia in modo ragionevole il principio di copertura, il divieto dell'art. 119, comma 6 della Costituzione e le esigenze di funzionalita' della cassa (Corte costituzionale, sentenza n. 188/2014). 5.3.2. La sentenza n. 181/2015 ha ritenuto possibile estendere il trattamento contabile delle anticipazioni di cassa ordinaria (art. 3, comma 17, legge n. 350/2003) a quelle «straordinarie»; entrambe, quindi, possono sopperire, «entro il limite stabilito dalla norma statale vigente, una momentanea carenza di liquidita' e» e danno la possibilita' «di effettuare spese per le quali e' gia' prevista idonea copertura di bilancio». Si tratta di forme di indebitamento, pertanto, che, dal punto di vista contabile, non possono determinare la formazione di «risorse aggiuntive», per cui e' necessario attivare tecniche di contabilizzazione che lasciano invariato il risultato di amministrazione di partenza. 5.3.3. Piu' nel dettaglio, la Corte costituzionale, di fronte a norme di legge che istituiscono e autorizzano anticipazioni di lungo periodo, ha imposto di superare le «ambiguita' anfibologiche» del testo che paiono configurare dei mutui (Corte costituzionale, sentenza n. 181/2015) e di registrare tali prestiti pubblici con la stessa tecnica contabile. Tale operazione ermeneutica mira ad assicurare, al contempo, il rispetto della golden rule e dei vincoli dell'ordinamento comunitario ex art. 117, comma 1 della Costituzione che impongono la tempestivita' dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni (direttiva 2011/7/Ue; Corte costituzionale, numeri 181/205, 4/2020, 80/2021). 5.3.4. Le anticipazioni «straordinarie» di liquidita' sono pertanto possibili solo in forza di un'applicazione analogica del parametro interposto costituito dall'art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003, da cui deriva, pero' l'esigenza di rispettare rigorosi limiti che la Corte costituzionale ha tradotto in un vero e proprio test di costituzionalita' (sentenza n. 4/2020). Esse restano infatti una «forma straordinaria di indebitamento a lungo termine» e pertanto sono: a) «utilizzabili in senso costituzionalmente conforme solo per pagare passivita' pregresse iscritte in bilancio»; b) non utilizzabili, «per risanare bilanci strutturalmente in perdita» (Corte costituzionale, sentenza n. 4/2020, punto 4.1, cons. in diritto). In tale contesto, infatti, la Corte ha chiarito che esse servono soltanto per rimediare a «sofferenze di cassa» e che l'anticipazione straordinaria deve continuare a essere sterilizzata integralmente sul risultato di amministrazione, a mezzo del Fal (paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011), senza potere costituire copertura dello squilibrio accumulato. 5.4. Sulla base di tale test, non e' sufficiente che l'anticipazione sia destinata al pagamento di passivita' pregresse (come ritenuto nella delib. n. 1/2021/PAR della Sez. reg. contr. Umbria); la mancanza del Fal (in una misura pari al fondo di rotazione che deve ancora essere restituito), infatti, risana «bilanci strutturalmente in perdita», produce l'espansione del risultato di amministrazione e, quindi, consente la «copertura giuridica di nuove e ulteriori spese» senza il rispetto del vincolo di destinazione dell'art. 119, comma 6 della Costituzione (Corte costituzionale, n. 4/2020). 5.5. Sulla base del delineato quadro normativo e giurisprudenziale, risulta evidente l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 viola l'art. 119, comma 6, della Costituzione, in quanto expressis verbis utilizzabile come copertura delle passivita' pregresse (comma 1), senza la «neutralizzazione» ex art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003. 5.5.1. Infatti, le modalita' di contabilizzazione indicate dal comma 2 (due scritture in entrata e in spesa, a titolo di «trasferimento»), in termini contabili, equivalgono alla registrazione di un mutuo o a una concessione di credito ai sensi del paragrafo 5.5, principio applicato n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011 (dissimulando, peraltro, la natura di indebitamento). In spesa, infatti, viene registrata solo la posta per l'ammortamento (non anche l'intero importo del capitale residuo a scopo di neutralizzazione). E' questa regola che, coerentemente con il comma 1, consente al fondo di operare come copertura del Prfp. Del resto, «qualificare il finanziamento in esame come vero e proprio mutuo, anziche' mera anticipazione di liquidita', porterebbe inevitabilmente a concludere che anche» le norme statali che prevedono l'anticipazione «sarebbero contrarie a Costituzione, in quanto palesemente in contrasto con la prescrizione dell'art. 119, sesto comma, della Costituzione» (Corte costituzionale, sentenza n. 181/2015). 5.6. E' altresi' incostituzionale l'art. 53, comma 4, del decreto-legge 104/2002 per due ragioni: a) perche' limita la tecnica contabile prevista per l'art. 243-ter del Tuel (con neutralizzazione del risultato di amministrazione) soltanto al caso del fondo di rotazione erogato sulle risorse del comma 3 dell'art. 53 del decreto-legge n. 104/2020; b) perche' legifica l'art. 3.20-bis che conferma che il fondo di rotazione ex art. 43 puo' essere impiegato a scopo di copertura, in contrapposizione alla regola della neutralizzazione che si applica solo all'art. 243-ter del Tuel. 5.7. Infine, entrambe le disposizioni denunciate violano in modo palese l'art. 10 della legge n. 243/2012 e, per tale via, l'art. 119, comma 6 della Costituzione. Esse, infatti, producono solo l'effetto di migliorare il risultato di amministrazione per mezzo del fondo di rotazione, il quale, fornendo copertura a disavanzo e debiti fuori bilancio, apre uno spazio finanziario nel bilancio con cui dare copertura a nuova e futura spesa, senza vincolo di destinazione, quindi, anche per spesa corrente. Esse, quindi, consentono di utilizzare l'indebitamento per scopi diversi da investimento, sganciandolo dalla regola della contestualita' tra ammortamento e vita utile di un nuovo bene durevole che viene acquisito al patrimonio dell'ente. 5.8. In definitiva, come gia' evidenziato nelle sentenze numeri 181/2015, 4/2020 e 80/2021 di codesta Corte, la violazione del divieto di cui all'art. 119, comma 6 della Costituzione determina un pregiudizio a fondamentali valori costituzionali. L'indebitamento destinabile a spesa corrente, infatti, lede l'equita' intergenerazionale e i valori democratici che si esercitano attraverso la responsabilita' del mandato elettivo che i cittadini misurano attraverso il bilancio (Corte costituzionale, sentenza n. 80/2021, punto 1.3, cons. in diritto). La sentenza n. 4/2020 ha altresi' evidenziato che la violazione del comma 6 disarticola le rispettive competenze finanziarie di Stato e autonomie. Un abuso dei prestiti pubblici da parte dallo Stato agli enti territoriali, infatti, deresponsabilizza le amministrazioni territoriali e, allo stesso tempo, consente allo Stato di aggirare i vincoli dei commi precedenti; infatti, l'indebitamento, tramite l'ammortamento, genera un vincolo pluriennale sui bilanci successivi, senza il rispetto delle finalita' di cui all'art. 119, comma 5. Inoltre, in caso di squilibri strutturali, non dipendenti soltanto da cattiva gestione, lo Stato potrebbe venire meno ai suoi doveri di custode della finanza allargata (Corte costituzionale, sentenza n. 107/2016) a presidio dell'unita' giuridico-economica della Repubblica (articoli 5, 119, commi 3 e 4, e 120 della Costituzione). 6. La violazione dell'art. 81, comma 3, dell'art. 97, comma 1, e dell'art. 119, comma 1, della Costituzione. E' altresi' evidente che, autorizzando l'indebitamento per finanziarie spese pregresse, senza alcuna neutralizzazione dell'incremento del risultato di amministrazione, la legge ha istituito una copertura costituzionalmente illegittima (art. 81, comma 3 della Costituzione) proprio perche' destinabile a spese diverse da investimento. La violazione del precetto della copertura, a sua volta, determina la violazione di quello dell'equilibrio di bilancio (art. 97, comma 1, e art. 119, comma 1 della Costituzione). Copertura ed equilibrio, infatti, costituiscono due «facce della stessa medaglia» (Corte costituzionale, numeri 26/2013, punto 4.1. cons. diritto, 184/2016 e 274/2017). 6.1. Che l'illegittimita' della copertura (effettuata con le anticipazioni di liquidita') abbia effetti sul precetto dell'equilibrio, del resto, e' stato gia' evidenziato nella sentenza n. 181/2015; la legge (in quel caso regionale) che contabilizza le anticipazioni straordinarie di liquidita' come un mutuo e, quindi, come copertura, viola la Costituzione «sia con riguardo alla natura giuridica dell'operazione, diversa dalla finalita' di investimento di cui alla "regola aurea" [...] sia con riguardo all'equilibrio di bilancio, che viene pregiudicato dall'impiego di un prestito per ottenere effetti economico-patrimoniali». 6.2. L'equilibrio e' infatti violato in termini patrimoniali e dinamici. In termini economici, infatti, la capacita' della copertura di migliorare il risultato di amministrazione, senza vincolo specifico sulle risorse aggiuntive, produce un'illegittima disponibilita' patrimoniale, pari al capitale finanziario incassato e alla correlata riduzione delle passivita' pregresse e consente di aumentare la spesa che consuma il patrimonio (spesa corrente), senza preservarlo. 6.3. In termini dinamici, la norma che istituisce la copertura costituzionalmente illegittima impedisce al principio dell'equilibrio di attivare i meccanismi di correzione (Corte costituzionale, sentenza n. 250/2013) attraverso le necessarie variazioni di bilancio per il recupero di risorse compatibili con la natura del debito (nella specie, risorse proprie, idonee a coprire il disavanzo e i debiti fuori bilancio non discriminati in base alle caratteristiche della spesa originaria, ai sensi dell'art. 194 del Tuel). 7. La violazione dell'art. 81, comma 6 della Costituzione e dell'art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale n. 1/2012. Entrambe le norme denunciate sono state approvate dopo l'entrata in vigore della legge della legge costituzionale n. 1/2012, divenuta efficace a decorrere dal 1° gennaio 2014 (art. 6). La novella costituzionale ha introdotto una nuova riserva di legge formale, da adempiere con una legge rinforzata; in particolare, l'art. 81, comma 6 della Costituzione ha riservato allo Stato e al Parlamento il compito di definire, per il complesso di tutte le pubbliche amministrazioni (art. 97, comma 1 della Costituzione): a) il contenuto della legge di bilancio, b) le norme fondamentali e i criteri volti a b.1) assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e b.2) la sostenibilita' del debito, c) le altre materie specificate dall'art. 5 della legge costituzionale n. 1/2012. 7.1. Inoltre, i contenuti elencati dall'art. 81, comma 6 della Costituzione e dall'art. 5 della legge costituzionale n. 1/2012 devono essere definiti in modo adeguatamente dettagliato, in quanto il compito di indicare i principi viene demandato alla stessa legge costituzionale, escludendo implicitamente che esso possa essere svolto dalla stessa legge rinforzata. La legge rinforzata, quindi, deve esaurientemente disciplinare tutti gli ambiti materiali sopra riportati. 7.2. Come specificato nella sentenza della Corte costituzionale n. 88/2014, lo spazio per altre fonti residua solo per gli aspetti tecnici della disciplina. La disciplina di dettaglio tecnico, piu' precisamente, consiste in «prescrizioni che vengono elaborate generalmente sulla base dei principi desunti dalle cc.dd. "scienze esatte" o dalle arti che ne sono applicazione» (Corte costituzionale, sentenza n. 61/1997). Sono cioe' norme prive di effettivo contenuto innovativo, che, tuttavia, rendono concretamente eseguibili i comandi dell'ordinamento. 7.3. Con la successiva sentenza n. 235/2017 il giudice delle leggi ha dichiarato l'incostituzionalita' dell'art. 3, comma 1, lettera a), della legge 12 agosto 2016, n. 164, (rubricato Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali) che ha novellato l'art. 11 della legge n. 243/2012. La disposizione rendeva possibile la deroga all'art. 119, comma 6, della Costituzione, attuando l'art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1/2012. La disposizione, pero', rinviava ad altre fonti per disciplinare il concorso finanziario dello Stato «secondo modalita' definite con leggi dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente legge». L'incostituzionalita' della disposizione censurata e' stata dichiarata: a) in ragione del rango normativo diverso e superiore della legge rinforzata rispetto alle leggi ordinarie, ai sensi dell'art. 81, comma 6, della Costituzione. Pertanto, e' precluso alla stessa legge rinforzata «degradare la fonte normativa della disciplina a un rango inferiore», mediante un rinvio a norme primarie; inoltre, b) nel presupposto che e' la legge costituzionale n. 1/2012 a dovere fissare i principi, la riserva di legge rinforzata non «puo' ritenersi soddisfatta dal generico richiamo ai "principi stabiliti dalla presente legge" (ossia, la stessa legge n. 243 del 2012), dei quali la futura legge ordinaria dello Stato dovrebbe assicurare il rispetto» (Corte costituzionale, sentenza n. 235/2017). 7.4. In definitiva, l'art. 81, comma 6 della Costituzione codifica il dovere del Parlamento di provvedere, con legge rinforzata, a disciplinare tutti i contenuti elencati dell'art. 81, comma 6 della Costituzione, tra cui compare la disciplina della sostenibilita' del debito e delle deroghe all'art. 119, comma 6 della Costituzione (art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale n. 1/2012). 7.5. Nella specie, entrambe le disposizioni denunciate, adottate con la forma del decreto-legge, violano l'art. 81, comma 6 della Costituzione e i principi fissati dall'art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1/2012, poiche' introducono una deroga all'art. 119, comma 6 della Costituzione, senza la forma della legge rinforzata. 7.5.1. Piu' precisamente, l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 e l'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020 hanno stabilito un limite alla golden rule la cui disciplina e' stata implementata dall'art. 10 della legge n. 243/2012. L'art. 10, comma 1, della legge n. 243/2012, peraltro, consente di utilizzare l'indebitamento «con le modalita' e nei limiti» stabiliti con la legge dello Stato. Interpretando in modo costituzionalmente conforme la disposizione, alla luce delle sentenze numeri 88/2014 e 235/2017, tale legge dello Stato puo' essere soltanto la stessa legge rinforzata, ovvero la legge ordinaria, che pero' puo' introdurre soltanto una disciplina di dettaglio tecnico. 7.5.2. Inoltre, a bene vedere, le disposizioni denunciate contengono una disciplina fortemente innovativa, che entra in palese contraddizione con i contenuti dell'art. 10 e, per esso, con l'art. 119, comma 6 della Costituzione. In assenza di uno specifico parametro interposto (vista la dichiarazione di incostituzionalita' dell'art. 11 della legge n. 243/2012), una simile deroga, pertanto, avrebbe necessitato, a maggior ragione, della forma della legge rinforzata. Infatti, la possibilita' di derogare all'art. 119, comma 6 della Costituzione, e quindi all'art. 10 della legge n. 243/2012 e' contemplata soltanto dai principi che si impongono alla legge rinforzata, indicati dall'art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale n. 1/2012. Tale disposizione consente alla legge rinforzata di derogare all'art. 119, comma 6, della Costituzione: 1) al verificarsi di fasi avverse del ciclo economico o di «eventi eccezionali di cui alla lettera d) del presente comma»; 2) con la sostituzione della destinazione a investimento con quella del finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni. 7.6. Come e' evidente, le disposizioni denunciate, oltre a non rispettare i requisiti di sostanza (difetto del presupposto di contesto economico e del vincolo di finalizzazione ai livelli essenziali della prestazione), non rispettano l'aspetto formale, replicando il vizio di forma per cui e' stata dichiarata l'incostituzionalita' dell'art. 11 della legge n. 243/2012, come sostituito dall'art. 3 della legge n. 164/2016.