IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima ter)
Ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso
numero di registro generale 9134 del 2021, proposto da Carlo
Capodaglio, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Panzarola,
Claudia Pezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Claudia Pezzi in Roma,
via Michele Mercati 51;
contro
Comitato Olimpico Nazionale - CONI, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Pierluigi Matera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
Federazione Italiana Tennis - FIT, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Massimo Luciani, Massimo Proto, Valentina Ciaccio, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto
presso lo studio Massimo Luciani in Roma, Lungotevere Raffaello
Sanzio, n. 9;
Collegio di Garanzia dello Sport presso il Coni, Federazione
Italiana Tennis Comitato Regionale Marche, non costituiti in
giudizio;
nei confronti di Paolo Scandiani, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
- della decisione n. 67/2021 del Collegio di Garanzia dello Sport
presso il CONI, Sezione III, pubblicata in data 24 agosto 2021, prot.
n. 01130/2021, che ha respinto il ricorso n. 31/2021 promosso dal
sig. Carlo Capodaglio, ex articoli 59 Codice di giustizia sportiva e
12-bis statuto del CONI, in data 2021 per l'annullamento e la riforma
della decisione n. 2/2021 della Corte Federale di Appello presso la
FIT, comunicata a mezzo PEC in data 19 febbraio 2021 e pubblicata in
pari data, con la quale, ai sensi dell'art. 1.1.4, comma 5, del
regolamento organico FIT, e' stato rigettato il ricorso proposto dal
ricorrente per l'annullamento dell'esclusione della sua candidatura
dalla pubblicazione dei nominativi dei candidati alla carica di
Consigliere del C.R. Marche della FIT, avvenuta con comunicazione di
"«ifiuto di Candidatura» del 10 febbraio 2021, cui ha fatto seguito
l'esclusione della candidatura dalla pubblicazione dei nominativi dei
candidati in data 15 febbraio 2021, per il superamento del limite
massimo di tre mandati, di cui all'art. 54, comma 2, statuto FIT e in
virtu' di quanto disposto dall'art. 1.1.4 del regolamento organico
FIT, e la successiva elezione di nuovi consiglieri con delibera
dell'Assemblea Regionale Elettiva Marche FIT del 21 febbraio 2021;
- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque
connesso;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Federazione
Italiana Tennis e del Comitato Olimpico Nazionale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2022 il
Cons. Daniele Dongiovanni e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Visto l'art. 36, comma 2, codice di procedura amministrativa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
Con il ricorso in esame, l'istante ha impugnato, per
l'annullamento, la decisione n. 67/2021 del Collegio di Garanzia
dello Sport del C.O.N.I., Sezione III, pubblicata in data 24 agosto
2021, che, nel confermare la comunicazione del 10 febbraio 2021 del
Presidente del Comitato regionale delle Marche, ha escluso il
ricorrente dalla possibilita' di candidarsi per la carica di
consigliere del Comitato Regionale della Federazione Italiana Tennis
(FIT)-Marche, in ragione del superamento del limite massimo di tre
mandati gia' svolti nella predetta carica, come previsto dall'art.
54, comma 2, dello statuto FIT (avendo egli gia' svolto cinque
mandati consecutivi dal 1981 al 2000).
Al riguardo, il ricorrente ha dapprima rappresentato quanto
segue:
con avviso di convocazione del 21 dicembre 2020, ai fini del
rinnovo delle cariche sociali, il Presidente del Comitato Regionale
(anche CR) Marche ha convocato l'assemblea regionale elettiva;
in data 7 febbraio 2021, l'istante - quale associato alla FIT -
ha presentato al CR Marche la propria candidatura alla carica di
consigliere regionale;
con comunicazione di «Rifiuto di Candidatura» del 10 febbraio
2021, cui ha fatto seguito l'esclusione della candidatura dalla
pubblicazione dei nominativi dei candidati avvenuta in data 15
febbraio 2021, il Presidente del CR Marche ha respinto la candidatura
dell'istante alla carica di consigliere del Comitato Regionale della
Federazione Italiana Tennis (FIT)-Marche, in ragione del superamento
del limite massimo di tre mandati gia' svolti nella stessa carica,
come previsto dall'art. 54, comma 2, statuto FIT e in virtu' di
quanto disposto dall'art. 1.1.4 del regolamento organico FIT;
il ricorrente ha impugnato il provvedimento di esclusione
dinanzi alla Corte Federale di Appello presso la FIT che, in data 19
dicembre 2021, conformandosi alla precedente decisione n. 7/2020
relativa a fattispecie analoga, ha respinto il ricorso con decisione
n. 2/2021;
con successiva delibera del 21 febbraio 2021, l'Assemblea
Regionale Elettiva Marche FIT ha proclamato l'elezione dei nuovi
consiglieri del Comitato Regionale Marche per il quadriennio
2021-2024; tale delibera e' stata impugnata dall'istante dinanzi al
Tribunale Federale nazionale della FIT;
la predetta decisione n. 2/2021 della Corte Federale di Appello
presso la FIT e' stata impugnata dinanzi al Collegio di Garanzia del
CONI che, con decisione n. 67/2021 del 24 agosto 2021, ha rigettato
il ricorso proposto dall'istante.
Cio' premesso, avverso tale decisione, il ricorrente ha proposto
i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione dei principi che
sovrintendono alla disapplicazione di norme nazionali e atti interni
contrastanti con le fonti aventi il rango di normativa euro-unitaria
sovraordinata direttamente applicabili negli ordinamenti nazionali.
Violazione e falsa applicazione degli articoli 11 della Cedu e art.
12 della Carta di Nizza (quali parti integranti del diritto
euro-unitario secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia).
Violazione e falsa applicazione dell'art. 2 del Codice di Giustizia
Sportiva del Coni. Carenza assoluta di potere ex art. 21- septies l.
n. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione dei principi
generali e delle regole in tema di individuazione dei c.d. organismi
di diritto pubblico, nonche' dell'art. 15, comma 2, codice di
procedura civile n. 242/1999 (il «decreto Melandri»), dell'art. 20,
comma 1, statuto del Coni e dell'art. 1, comma 1, statuto FIT.
Le motivazioni con le quali il Collegio di Garanzia del CONI, nel
confermare la decisione della Corte Federale d'Appello della FIT, ha
negato la sussistenza dei presupposti per la disapplicazione della
norma che limita la candidatura di coloro che hanno gia' svolto tre
mandati (art. 16, comma 2, codice di procedura civile n. 242 del 1992
come modificato dall'art. 2 della legge n. 8/2018), risultano tra
loro contraddittorie in quanto mentre, da un lato, si esclude in
astratto la ricorrenza stessa dei presupposti per la disapplicazione,
dall'altro si nega la disapplicazione per la ritenuta conformita'
della previsione censurata ai principi euro-unitari (articoli 11 Cedu
e 12 Carta di Nizza).
In ogni caso, il Collegio di Garanzia e' tenuto ad applicare le
norme dell'ordinamento sportivo, cio' ai sensi dell'art. 2 del codice
di giustizia sportiva.
E' erronea poi la qualificazione della FIT quale «organismo di
diritto pubblico», come invero escluso in fattispecie analoga dal
Consiglio di Stato con sentenza n. 5348/2021.
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (norme sui giudizi di
legittimita' costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte costituzionale) e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(norme sulla Costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), come pure degli articoli 39 e 2 del codice di
giustizia sportiva del Coni. Violazione e falsa applicazione art. 295
del codice di procedura civile.
Il Collegio di Garanzia - nel negare che gli organi di giustizia
sportiva (la Corte Federale d'Appello, prima, e lo stesso Collegio di
Garanzia, poi) siano legittimati a sollevare questione di
costituzionalita' delle norme che sono chiamati ad applicare - ha
violato le norme che fissano i presupposti per riconoscere la
sussistenza in capo ad un determinato organo della legittimazione a
sollevare questione di costituzionalita' in via incidentale;
3) In via subordinata al rigetto del precedente motivo di
ricorso, riproposizione della questione di costituzionalita' degli
articoli 16, comma 2, decreto legislativo n. 242/1999 - come
modificato dall'art. 2, comma 1, legge n. 8/2018 - e 6, commi 1 e 2,
legge n. 8/2018 (in riferimento agli articoli 2, 3, 18, 41, 42 e 48
della Costituzione, nonche' 12 Carta di Nizza, 11 Cedu e 20 ss.
TFUE).
La decisione impugnata merita di essere annullata in quanto il
Collegio di Garanzia, ritenuta la rilevanza e non manifesta
infondatezza, era legittimato a sollevare questione di
costituzionalita' degli articoli 16, comma 2, decreto legislativo n.
242/1999 - come modificato dall'art. 2, comma 1, legge n. 8/2018 - e
6, commi 1 e 2, legge n. 8/2018.
In via subordinata, il ricorrente chiede comunque di sollevare
questione di costituzionalita' delle norme citate in quanto
contrastanti con gli articoli 2, 3, 18, 41, 42 e 48 della
Costituzione, nonche' l'art. 12 Carta di Nizza e gli articoli 11 CEDU
e 20 ss. TFUE;
4) Error in iudicando in ordine al rifiuto di interpretazione
costituzionalmente orientata (in riferimento agli articoli 2, 3, 18,
41, 42 e 48 della Costituzione, nonche' 12 Carta di Nizza, 11 Cedu e
20 ss. TFUE) delle norme transitorie (articoli 16, comma 2, decreto
legislativo n. 242/1999, come modificato dall'art. 2, comma 1, legge
n. 8/2018, art. 6, comma 4, legge n. 8/2018, articoli 54, comma 2, e
62-bis statuto FIT).
Il Collegio di Garanzia ha rifiutato di procedere ad una
interpretazione costituzionalmente orientata delle norme transitorie
associate all'introduzione del limite dei tre mandati, non aderendo
alla prospettazione del ricorrente secondo la quale una lettura
«costituzionalmente orientata» delle disposizioni richiamate e, in
particolare, delle disposizioni transitorie dello statuto della FIT -
art. 62-bis - e dello statuto del CONI - art. 36-bis, comma 3 -
avrebbe dovuto deporre nel senso che la regola che fa salva la
candidatura di coloro che siano in carica al momento dell'entrata in
vigore della stessa poteva essere estesa anche a coloro che hanno
svolto e concluso in un periodo antecedente i tre mandati.
Si sono costituiti in giudizio la FIT e il CONI per resistere al
ricorso.
Con memoria, la FIT, atteggiandosi alla stregua di un «amicus
curiae» e dopo aver ribadito la correttezza delle decisioni assunte
dalla Federazione alla luce delle norme vigenti dell'ordinamento
sportivo, ha comunque prospettato l'esigenza di poter contare su un
quadro normativo coerente con i parametri costituzionali e interne,
non opponendosi quindi all'eventuale decisione di sollevare la
questione di legittimita' costituzionale degli articoli 16, comma 2,
decreto legislativo n. 242/1999, come modificato dall'art. 2, comma
1, legge n. 8/2018 e 6, commi 1 e 2, della legge n. 8/2018, per
contrasto con gli articoli 2, 3, 18, 41, 42, 48, 51 e 117, comma 1,
della Costituzione (quest'ultimo con riferimento all' art. 11 CEDU) e
art. 12 Carta di Nizza.
Allo stesso modo, il CONI, dopo aver ribadito la correttezza
dell'operato del Collegio di Garanzia, ha anch'esso rappresentato di
non opporsi all'eventuale decisione di sollevare la questione di
legittimita' costituzionale della normativa sopra indicata.
Con memoria, il ricorrente ha insistito per l'accoglimento delle
proprie censure. Con memorie di replica, tutte le parti hanno
ribadito le loro rispettive posizioni. Alla pubblica udienza dell'8
novembre 2022, la causa, dopo la discussione delle parti, e' stata
trattenuta dal Collegio per la decisione.
Diritto
1. Con il primo motivo, il ricorrente lamenta la mancata
disapplicazione da parte del Collegio di Garanzia del CONI dell'art.
54, comma 2, dello statuto FIT e, quindi, dell'art. 16, comma 2, del
decreto legislativo n. 242 del 1999, come modificato dall'art. 2,
comma 1, della legge n. 8 del 2018 (di cui il citato art. 54, comma
2, dello statuto FIT costituisce diretta applicazione, in forza
dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 8 del 2018, nella parte in
cui non consente a coloro che hanno gia' svolto tre mandati di
candidarsi al Consiglio regionale della FIT), per contrasto con le
regole sovraordinate euro-unitarie ovvero l'art. 11 della CEDU e
l'art. 12 della Carta di Nizza; l'istante lamenta, altresi', la
qualificazione della FIT quale «organismo di diritto pubblico» che,
secondo il Collegio di Garanzia, giustificherebbe il limite dei tre
mandati introdotto dalla normativa citata.
1.1 Le censure sono infondate.
1.2 Il Collegio e' consapevole che la giurisprudenza
amministrativa, coerentemente all'orientamento espresso in materia,
ha ribadito il principio in base al quale le norme euro-unitarie,
essendo di rango superiore a quelle dell'ordinamento interno, vadano
applicate non solo dal giudice nazionale adito ma anche dagli
apparati amministrativi (tra i quali va annoverato anche il Collegio
di Garanzia del CONI, come e' stato di recente ribadito con sentenza
del TAR Lazio, sez, I-Ter, n. 13943/2022, richiamando sul punto, a
sua volta, le sentenze della Corte costituzionale nn. 49/2011 e
160/2019).
Quella stessa giurisprudenza ha tuttavia affermato - tra l'altro
- che tale meccanismo si traduce in un potere-dovere da parte anche
dei funzionari amministrativi di disapplicare le norme nazionali in
contrasto con il diritto euro-unitario, soprattutto se tale conflitto
e' stabilito da una fonte univoca che rechi disposizioni «chiare,
precise ed incondizionate»; in tal caso, la disapplicazione e' un
obbligo per lo Stato membro in tutte le sue articolazioni e, quindi,
anche per gli apparati amministrativi che, attraverso i suoi
funzionari, siano chiamati ad applicare la norma interna contrastante
con il diritto euro - unitario (cfr, per tutte, CGUE, 22 giugno 1989,
C-103/88 e 24 maggio 2012, C-97/11; Corte costituzionale, sentenza 21
aprile 1989 n. 232; Cons. Stato, VI, 23 maggio 2006 n. 3072; VI,
7874/2019; V, 5 marzo 2018, n. 1342 e, da ultimo, Cons. Stato, Ad
Plenaria, n. 17 e 18/2021).
1.3 Il Collegio e', altresi', consapevole della discussione
ancora in atto in relazione al valore giuridico della CEDU e della
Carta di Nizza; quest'ultima, in particolare, con l'entrata in vigore
del «Trattato di Lisbona» ha assunto il medesimo valore giuridico dei
trattati, ai sensi dell'art. 6 del Trattato sull'Unione europea, e si
pone dunque come pienamente vincolante per le istituzioni europee e
gli Stati membri.
Per quanto riguarda le norme CEDU, poi, a fronte di un
orientamento consolidato che ha da sempre ritenuto che le stesse
avessero il valore di norme interposte (nel senso cioe' che sono
subordinate alla Costituzione e sovraordinate rispetto alla legge
ordinaria) tanto che, in caso di contrasto con una norma interna, il
giudice era (e') obbligato a sollevare la questione di legittimita'
costituzionale dinanzi alla Corte Costituzionale, a seguito della
modifica dell'art. 6 del Trattato sull'Unione europea nella parte in
cui si afferma che l'Unione europea aderisce alla CEDU, si e'
discusso sugli effetti di tale modifica ovvero se cio' abbia
comportato una «comunitarizzazione» della Convenzione europea.
Ed invero, secondo un recente orientamento, la predetta modifica
avrebbe comportato un ingresso a pieno titolo della CEDU nel diritto
comunitario e, pertanto, anche per le norme ivi contenute, varrebbe
il principio del primato sul diritto interno e il dovere di
disapplicazione della norma interna in contrasto con la norma CEDU.
1.4 Pur tuttavia, anche a voler ritenere la diretta
applicabilita' delle norme CEDU e della Carta di Nizza
nell'ordinamento interno e, quindi, la possibilita' di procedere alla
disapplicazione in caso di contrasto tra norma interna e i principi
euro-unitari ivi contenuti, ritiene il Collegio che non vi siano i
presupposti per procedere in tal senso, con conseguente rigetto delle
censure sollevate sul punto dal ricorrente con riferimento alla
decisione del Collegio di Garanzia impugnata in questa sede.
Ed invero, con riferimento al principio del primato del diritto
euro-unitario e agli effetti diretti nell'ordinamento interno, la
Corte di Giustizia - come gia' anticipato - ha sempre enunciato, gia'
con riferimento ai trattati istitutivi, il principio (poi esteso alle
direttive c.d. self executing) secondo cui i trattati, fonti ed
espressione di un «ordinamento giuridico di nuovo genere», possono
creare effetti per gli Stati e anche per gli individui ogni qualvolta
le sue disposizioni siano «chiare, precise ed incondizionate».
Ed invero, come per le norme delle direttive self executing (o
dettagliate), anche le norme dei Trattati possono essere direttamente
applicabili nell'ordinamento interno se impongono obblighi nei
confronti dello Stato membro che siano chiari, precisi e
incondizionati; solo sussistendo tali presupposti, le norme sono
cosi' idonee a conferire diritti ai singoli e sono quindi applicabili
da qualsiasi autorita' amministrativa e giurisdizionale per
riconoscere quei diritti ai cittadini.
1.5 Nella fattispecie in esame, tali caratteristiche non sono
rinvenibili in quanto le norme euro-unitarie invocate dal ricorrente
(art. 11 CEDU e art. 12 Carta di Nizza) si limitano ad invocare il
diritto di liberta' di associazione (come previsto, peraltro,
dall'art. 18 della Costituzione) che non puo' dirsi in palese
contrasto con il limite dei tre mandati introdotto dall'art. 16,
comma 2, del decreto legislativo n. 242 del 1999 (poi, trasposto
nell'art. 54, comma 2, dello statuto FIT), nel senso cioe' che le
prime non recano una previsione specifica al riguardo che si ponga in
patente contrasto con la normativa interna di recente introdotta, la
quale, invero, non arriva certo a vietare l'esercizio di tale
liberta'.
Del resto, come si avra' modo di dire nel prosieguo, non puo'
escludersi che un limite ai mandati nell'assunzione di incarichi
federali possa essere astrattamente ammissibile (anche se in senso
proporzionale e ragionevole), ma cio' che nel caso rileva e' che non
puo' farsi discendere in via diretta dalla normativa euro-unitaria
invocata dal ricorrente il patente contrasto con il limite introdotto
di recente nell'ordinamento interno dal legislatore del 2018.
Alla luce di quanto sopra esposto, non assume specifico rilievo
l'impedimento alla disapplicazione dedotto dal Collegio di Garanzia
nella decisione impugnata circa l'obbligo cogente per gli organi di
giustizia federale (previsto dall'art. 2 del Codice di giustizia
sportiva) di osservare le norme dell'ordinamento sportivo e, in
particolare, quelle adottate dall'ente sovraordinato ovvero il CONI.
Ne' rileva, in questa sede, il fatto che il Collegio di Garanzia
del CONI abbia qualificato la FIT quale «organismo di diritto
pubblico» (profilo che sara' comunque esaminato nel prosieguo) in
quanto, in disparte il fatto che tale concetto assume valore
nell'ambito del settore dei contratti pubblici, cio' che conta nel
caso di specie e' che non sussistano le condizioni per poter
utilizzare l'istituto della disapplicazione che, come detto, e'
subordinato a precisi limiti e requisiti.
Da cio' il rigetto del primo motivo del ricorso.
2. Con il secondo motivo, l'istante lamenta poi l'illegittimita'
della decisione impugnata nella parte in cui il Collegio di Garanzia
del CONI ha ritenuto di non poter sollevare la questione di
legittimita' dinanzi alla Corte Costituzionale della normativa piu'
volte richiamata.
2.1 La prospettazione non puo' essere accolta, dovendosi
condividere quanto argomentato dal Collegio di garanzia nella
decisione impugnata n. 67/2021.
2.2 In quella sede, il Collegio di Garanzia del CONI ha avuto
modo di affermare, in particolare, che «l'equilibrio tra la funzione
giustiziale e la tutela giurisdizionale piena e' comunque garantito
dal fatto che, coerentemente, il sistema attribuisce agli organi
giurisdizionali della Giustizia amministrativa di primo grado e
d'appello, dinanzi al quale possono essere impugnate le decisioni
degli organi di Giustizia sportiva, la legittimazione a sollevare in
via incidentale le questioni di legittimita' costituzionale...».
Ora, ritiene il Collegio - in disparte per ora la natura
amministrativa degli organi della giustizia sportiva - che, anche
alla luce della giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto la
legittimazione di organi non aventi carattere prettamente
giurisdizionale, il fattor comune che ha consentito tale
riconoscimento sta proprio nella definitivita' o meno della decisione
assunta dall'organismo interessato, anche se in posizione di
effettiva terzieta' tra le parti.
Non e' un caso, invero, che non sia stata riconosciuta la
legittimazione a sollevare la questione di legittimita'
costituzionale al Consiglio di Stato in sede di parere sul ricorso
straordinario al Capo dello Stato, sul presupposto che il Ministro
fosse, nel regime previgente, in grado di superare la decisione
dell'organo consultivo, portando la questione al Consiglio dei
Ministri (Corte costituzionale, ordinanze nn. 254, 357 e 392 del
2004); lo stesso e' poi avvenuto con riferimento alle Autorita'
amministrative indipendenti (Corte costituzionale n. 13/2019) in
quanto, oltre alla loro natura prettamente amministrativa e non
paragiurisdizionale (AGCM in quel caso), le relative decisioni non
possono considerarsi definitive nella misura in cui sono assoggettate
al sindacato del giudice amministrativo.
Si tratta di fattispecie sovrapponibili al caso di specie dove,
alla natura amministrativa degli organi di giustizia sportiva (mai
smentita - come detto - dalle sentenze della Corte costituzionale nn.
49/2011 e 160/2019, come ricordato nella citata sentenza della
Sezione n. 13943/2022), si aggiunge il fatto che le decisioni del
Collegio di Garanzia che hanno un rilievo per l'ordinamento statale
(e che, quindi, fuoriescono dall'ambito strettamente sportivo) sono
comunque soggette in particolare al sindacato del giudice
amministrativo, siccome previsto dall'art. 3 del decreto-legge n. 220
del 2003, convertito in legge n. 280 del 2003.
A cio' si aggiunga che, quantomeno con riferimento agli organi di
giustizia endo-federale, difetta il requisito della terzieta' nella
misura in cui si tratta di un «giudice», peraltro nominato dallo
stesso Consiglio Federale di appartenenza, che opera all'interno di
un procedimento giustiziale nel quale e' parte la Federazione stessa.
Ora, sebbene il Collegio di Garanzia sia un organismo istituito
al di fuori del circuito delle Federazioni sportive, non va
sottaciuto che esso giudica sulla legittimita' delle decisioni
assunte dagli organi endo-federali che, per le ragioni sopra esposte,
non avrebbero potuto sollevare incidenti di legittimita' dinanzi alla
Corte costituzionale; in ogni caso, assume valore dirimente la natura
comunque amministrativa del Collegio di Garanzia e soprattutto il
carattere non definitivo delle deliberazioni aventi un rilievo per
l'ordinamento statale che, invero, sono assoggettate al sindacato
degli organi giurisdizionali statali.
3. Concluso l'esame dei primi due motivi del ricorso, il
Collegio, anche alla luce di quanto rappresentato da tutte le parti
del presente giudizio, ritiene di dover procedere alla verifica dei
presupposti per sollevare la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 16, comma 2, decreto legislativo n. 242/1999, come
modificato dall'art. 2, comma 1, della legge n. 8/2018, e dell'art.
6, commi 1 e 2, della legge n. 8/2018, ai fini della decisione sugli
ulteriori motivi di ricorso.
Ed invero, sebbene il ricorrente abbia prospettato anche una
violazione delle norme euro-unitarie e, in particolare, dell'art. 11
della CEDU e dell'art. 12 della Carta di Nizza, il Collegio - senza
con cio' ripercorrere l'evoluzione della giurisprudenza
costituzionale in tema di «doppia pregiudizialita'» - ritiene
tuttavia di doversi determinare nel senso di percorrere la strada
dell'incidente interno di costituzionalita' e non quello del rinvio
pregiudiziale alla CGUE, sul presupposto che, come si avra' modo di
chiarire nel prosieguo, i parametri normativi di principio violati
non si esauriscano nella sola lesione della liberta' di associazione
(peraltro, protetta dallo stesso art. 18 della Costituzione, oltre
che successivamente dalla CEDU e dalla Carta di Nizza) ma in una
serie di norme costituzionali ben piu' ampia, come gli articoli 2, 3,
41, 42 e 48 della Costituzione, con cio' aderendo alla tesi secondo
cui, nella scelta tra i due canali della «doppia pregiudiziale»,
occorre seguire il criterio della prevalenza del profilo,
costituzionale o euro-unitario, concretamente coinvolto nella vicenda
all'esame; ora, posto che, nella fattispecie in esame, prevale il
profilo della possibile lesione di variegati principi costituzionali,
il Collegio ritiene che vada preferita la strada dell'incidente di
costituzionalita' dinanzi alla Corte costituzionale che potra'
prendere in esame piu' profili di possibile violazione che non si
esauriscono nella sola lesione della liberta' di associazione.
A cio' si aggiunga che la liberta' di associazione garantita
dalle predette norme euro-unitarie (art. 11 Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali e
art. 12 Carta di Nizza) non differisce da quella prevista dalla norma
costituzionale interna (art. 18 della Costituzione), dal che deriva
un ulteriore profilo di preferenza per la scelta di adire la Corte
costituzionale in modo da sancire in via definitiva, attraverso
l'eventuale declaratoria di illegittimita' costituzionale, la vigenza
o meno della norma di che trattasi nell'ambito dell'ordinamento
interno, differentemente da quanto potrebbe disporre la CGUE alla
quale non e' consentito espungere dall'ordinamento interno la norma
in contrasto con il diritto euro-unitario ma solo sancirne la
disapplicazione con riferimento al caso concreto.
4. Cio' premesso, ritiene il Collegio che la questione della
legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 2, decreto
legislativo n. 242 del 1999, come modificato dall'art. 2, comma 1,
della legge n. 8 del 2018, e dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge n.
8/2018 sia rilevante e non manifestamente infondata.
A) In punto di rilevanza della questione.
Per valutare la rilevanza della questione ai fini della
definizione del presente giudizio, va anzitutto ricostruito il
contesto normativo di riferimento:
l'art. 2, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8 ha
modificato l'art. 16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio
1999, n. 242 che ora cosi' recita: «Gli statuti delle federazioni
sportive nazionali e delle discipline sportive associate prevedono le
procedure per l'elezione del presidente e dei membri degli organi
direttivi, promuovendo le pari opportunita' tra donne e uomini. Il
presidente e i membri degli organi direttivi restano in carica
quattro anni e non possono svolgere piu' di tre mandati. Qualora gli
statuti prevedano la rappresentanza per delega, il CONI, al fine di
garantire una piu' ampia partecipazione alle assemblee, stabilisce,
con proprio provvedimento, i principi generali per l'esercizio del
diritto di voto per delega in assemblea al fine, in particolare, di
limitare le concentrazioni di deleghe di voto mediante una riduzione
del numero delle deleghe medesime che possono essere rilasciate, in
numero comunque non superiore a cinque. Qualora le federazioni
sportive nazionali e le discipline sportive associate non adeguino i
propri statuti alle predette disposizioni, il CONI, previa diffida,
nomina un commissario ad acta che vi provvede entro sessanta giorni
dalla data della nomina. Gli statuti delle federazioni sportive
nazionali e delle discipline sportive associate possono prevedere un
numero di mandati inferiore al limite di cui al presente comma, fatti
salvi gli effetti delle disposizioni transitorie in vigore. La
disciplina di cui al presente comma si applica anche agli enti di
promozione sportiva, nonche' ai presidenti e ai membri degli organi
direttivi delle strutture territoriali delle federazioni sportive
nazionali e delle discipline sportive associate»;
altresi', l'art. 6, comma 1 e 2, della citata legge n. 8 del
2018 ha anche previsto i tempi di adeguamento degli statuti del CONI
e delle varie Federazioni sportive, cosi' prevedendo: «1. Entro
quattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il
Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) adegua lo statuto alle
disposizioni di cui all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 23
luglio 1999, n. 242, come sostituito dall'art. 1 della presente
legge. Entro il medesimo termine, il CONI adotta il provvedimento di
cui all'art. 16, comma 2, terzo periodo, del decreto legislativo n.
242 del 1999, come sostituito dall'art. 2 della presente legge.
2. Entro sei mesi dalla data di approvazione delle modifiche
statutarie del CONI, le federazioni sportive nazionali e le
discipline sportive associate, nonche' gli enti di promozione
sportiva, adeguano i loro statuti alle disposizioni di cui all'art.
16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come
sostituito dall'art. 2 della presente legge»;
ora, con riferimento alla modifica dello statuto della FIT, il
CONI, in carenza del suo adeguamento entro i termini previsti dal
citato art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 8 del 2018, ha nominato,
ai sensi del citato art. 16, comma 2, del decreto legislativo n. 242
del 1998 (come modificato), un commissario ad acta il quale, con
decreto del 20 giugno 2019, ha modificato l'art. 54, comma 2, dello
statuto della FIT nel modo che segue: «Il presidente federale, i
presidenti regionali e provinciali, i componenti del consiglio
federale e dei consigli regionali e provinciali della F.I.T. non
possono svolgere piu' di tre mandati».
Da tale ricostruzione, risulta evidente che la previsione
contenuta ora nello statuto della FIT costituisce una chiara e
pedissequa applicazione della disposizione contenuta nella norma
primaria (ovvero l'art. 16, comma 2, del decreto legislativo n. 242
del 1999) che vieta al presidente e ai membri degli organi direttivi
(federali, come nel caso di specie) di svolgere piu' di tre mandati
nell'ambito della loro vita associativa.
Peraltro, il fatto che lo statuto della FIT sia stato adeguato in
maniera «coattiva» dal commissario ad acta nominato dal CONI avvalora
ancora di piu' il fatto che, in assenza di quella previsione
contenuta nella norma primaria, quella fonte normativa non sarebbe
stata oggetto di alcuna modifica ne' tantomeno avrebbe previsto un
tale limite assoluto nello svolgimento delle cariche associative.
E' evidente che lo scrutinio di legittimita' riguarda in via
diretta la norma primaria contenuta nell'art. 16, comma 2, del
decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art.
l'art. 2, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8, di cui l'art.
54, comma 2, dello statuto FIT, in forza dell'art. 6, commi 1 e 2,
della legge n. 8/2018, costituisce mera applicazione (come del resto
anche l'art. 36-bis, comma 3, dello statuto del CONI, con riferimento
al CONI stesso).
Sempre in punto di rilevanza, ritiene altresi' il Collegio di
dover sgombrare il campo dalla possibilita' prospettata dal
ricorrente, di operare una lettura costituzionalmente orientata del
citato art. 16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n.
242, «mutuando» la previsione transitoria contenuta nell'art. 6,
comma 4, della legge n. 8 del 2018 secondo cui «I presidenti e i
membri degli organi direttivi nazionali e territoriali delle
federazioni sportive nazionali, delle discipline sportive associate e
degli enti di promozione sportiva che sono in carica alla data di
entrata in vigore della presente legge e che hanno gia' raggiunto il
limite di cui all'art. 16, comma 2, secondo periodo, del decreto
legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come sostituito dall'art. 2 della
presente legge, possono svolgere, se eletti, un ulteriore mandato.
Nel caso di cui al periodo precedente, il presidente uscente
candidato e' confermato qualora raggiunga una maggioranza non
inferiore al 55 per cento dei votanti».
Ora, una piana lettura della citata norma transitoria, in
ossequio al principio «in claris non fit interpretatio», non consente
di operare un'estensione nel senso auspicato dal ricorrente anche a
coloro che avevano concluso il mandato prima dell'entrata in vigore
della legge n. 8 del 2018.
Peraltro, a ben vedere, la prospettazione del ricorrente non mira
a ricercare una lettura costituzionalmente orientata del nuovo art.
16, comma 2, del decreto legislativo n. 242 del 1999 nella parte in
cui impone il limite dei tre mandati bensi' una lettura estensiva
della predetta norma transitoria contenuta nel citato art. 6, comma
4, della legge n. 8 del 2018 che, tuttavia, come detto, non e'
praticabile in ragione della chiarezza della fattispecie ivi
regolata.
Ne' puo' invocarsi il divieto di retroattivita' delle norme di
cui all'art. 11 delle preleggi in quanto il limite dei tre mandati
opera solo per l'avvenire, pur con il temperamento della citata norma
transitoria, ovvero per il rinnovo delle cariche associative
successive all'entrata in vigore della legge e cio' e' sufficiente
per ritenere rispettato il predetto divieto.
Per concludere sul punto della rilevanza, l'art. 16, comma 2, del
decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art.
2, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8, essendo il presupposto
della modifica statutaria (art. 54, comma 2, dello statuto FIT), ha
costituito il fondamento che ha portato all'esclusione del ricorrente
dalle elezioni per il rinnovo dei consiglieri regionali della FIT, in
relazione al quale non e' possibile, ad avviso del Collegio,
percorrere letture costituzionalmente orientate che consentano di
evitare di sollevare l'incidente di costituzionalita' dinanzi al
giudice delle leggi.
B) In punto di non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 2, del decreto
legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art. 2,
comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8, e dell'art. 6, commi 1 e
2, della legge n. 8/2018 per violazione degli articoli 2, 3, 18, 41,
42, 48 e 117, comma 1, della Costituzione, in relazione all'art. 11
CEDU, e dell'art. 12 Carta di Nizza.
Al riguardo, va, preliminarmente, esaminata la natura giuridica
della Federazione italiana tennis - FIT anche per individuare
l'esatto parametro costituzionale di riferimento in base al quale
verificare la compatibilita' delle norme richiamate come, ad esempio,
l'art. 97 della Costituzione (se trattasi di pubblica
amministrazione) oppure l'art. 18 della Costituzione (se si e' di
fronte ad un ente di natura privatistica).
Come detto, il Collegio ritiene che la Federazione italiana
tennis - FIT, almeno con riferimento alla fattispecie in esame, sia
annoverabile tra le associazioni di diritto privato.
Cio', invero, non solo si ricava dal dato testuale della norma di
riferimento ovvero l'art. 15, comma 2, del decreto legislativo n. 242
del 1999 (poi, ribadito nell'art. 1, comma 1, dello statuto FIT) che
annovera, invero, le federazioni sportive nazionali tra le
associazioni con personalita' giuridica di diritto privato (la norma
citata aggiunge, poi, che «Esse non perseguono fini di lucro e sono
soggette, per quanto non espressamente previsto nel presente decreto,
alla disciplina del codice civile e delle relative disposizioni di
attuazione»); anche in un settore diverso da quello che si sta
trattando in questa sede (ovvero il diritto di elettorato passivo
degli associati della FIT), lo stesso Consiglio di Stato, nella
sentenza n. 5348/2021, seppure con riferimento alla FIGC (ma cio'
vale anche per le altre Federazioni), ha ritenuto che la predetta
Federazione non fosse annoverabile tra gli organismi di diritto
pubblico, con conseguente non assoggettabilita' alla disciplina
dettata in materia di contratti pubblici.
In quel caso, il giudice di appello, sviluppando i parametri
interpretativi forniti dalla Corte di giustizia dell'Unione europea
nella sentenza sulle cause riunite C-155/19 e C-156/19 del 3 febbraio
2021, ha escluso che possa riconoscersi un'influenza dominante da
parte del CONI nella gestione delle Federazioni sportive ne'
tantomeno la sussistenza «di vincoli idonei a comprimere l'autonomia
di gestione interna».
Ora, sebbene non possa dubitarsi che le Federazioni sportive e,
quindi, la FIT svolgano comunque attivita' di rilievo pubblicistico
(come la promozione dello sport di riferimento), cio' non vale ad
attribuire alle stesse una soggettivita' pubblica con il conseguente
assoggettamento ai relativi vincoli normativi.
In questo quadro, il CONI, nella gestione delle Federazioni, ha
si' una funzione di regolazione e controllo ma limitata al settore
delle competizioni sportive e, pertanto, non e' tale da far assumere
a queste ultime natura pubblicistica.
Del resto, la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n.
160/2019, nel ribadire l'autonomia dell'ordinamento sportivo e la sua
conformita' al concetto pluralista dello Stato disegnato nella
Costituzione, ha riconosciuto che il sistema dello «sport» trova
protezione proprio negli articoli 2 e 18 della Costituzione che
garantiscono lo sviluppo della personalita' dell'individuo
nell'ambito delle formazioni sociali e che assicurano il diritto di
associarsi liberamente per fini che non sono vietati dalla legge
penale.
Cio' posto con riferimento alla natura giuridica (privata) della
FIT, puo' ora passarsi ad esaminare i profili di possibile
incostituzionalita' dell'art. 16, comma 2, del decreto legislativo 23
luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art. 2, comma 1, della
legge 11 gennaio 2018, n. 8, e dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge
n. 8/2018 nella parte in cui esclude agli associati della FIT la
possibilita' di candidarsi nell'ambito degli organi direttivi qualora
abbiano gia' svolto tre mandati elettivi.
Si tratta, invero, di una previsione che rende l'interessato
interdetto in via definitiva dalla possibilita' di far parte degli
organi direttivi della FIT, tanto da non poter prendere piu' parte
attiva nell'attivita' gestionale e di indirizzo dell'associazione di
che trattasi.
Cio', ad avviso del Collegio, appare dapprima in contrasto con
gli articoli 2, 3 e 18 della Costituzione nella misura in cui tale
previsione risulta sproporzionata ed irragionevole rispetto agli
obiettivi che il legislatore stesso si era prefissato di raggiungere,
soprattutto se si tratta di incidere su un'associazione di diritto
privato che contribuisce allo sviluppo della personalita'
dell'individuo nell'ambito di una formazione sociale come la
Federazione sportiva.
E' evidente che la ratio che ha ispirato la modifica legislativa
dell'art. 16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242
operata dall'art. 2, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8 sta
nell'evitare «rendite di posizione» da parte di coloro che siedono
negli organi direttivi delle Federazioni, in modo da favorire un
ricambio all'interno degli organi di rappresentanza, cio'
nell'intento di promuovere una maggiore partecipazione alla vita
associativa che costituisce, come detto, un modello di sviluppo della
personalita' garantito dall'art. 2 della Costituzione
Pur tuttavia, il Collegio ritiene che tale intervento che
sancisce la definitiva incandidabilita' per coloro che hanno gia'
svolto tre mandati non superi il test di proporzionalita' che lo
stesso giudice delle leggi impone di valutare nello scrutinio di una
determinata previsione di legge e che prevede che il legislatore
debba adottare la misura piu' idonea al conseguimento degli obiettivi
prefissati ma, al contempo, debba scegliere sempre quella meno
restrittiva dei diritti a confronto e meno sproporzionata rispetto al
perseguimento di quegli obiettivi (cfr, Corte costituzionale n.
1/2014 e 71/2015).
Cio' costituisce, invero, una ipotesi di possibile violazione
dell'art. 3 della Costituzione, a maggior ragione se rapportata ai
richiamati articoli 2 e 18 della della Costituzione (e, quindi, anche
all'art. 117, comma 1, della Costituzione con riferimento ad art. 11
CEDU, e all'art. 12 Carta di Nizza) in quanto una tale misura
restrittiva e definitiva costituisce una rilevante compressione della
liberta' di associazione dell'individuo che, in maniera
sproporzionata ed irragionevole, viene escluso definitivamente dalla
vita attiva dell'associazione di riferimento nonche' determina - come
documentato da parte ricorrente - anche una difficolta' a reperire
candidati per ricoprire le cariche associative, con conseguente
rischio di influire sul funzionamento stesso dell'associazione.
Del resto, anche nell'ambito di entita' pubblicistiche, si
registrano norme che introducono limiti ai mandati elettivi ma, nella
maggior parte dei casi, tale limite e' introdotto con riferimento a
mandati svolti consecutivamente, senza con cio' mai inibire in via
definitiva l'elettorato passivo degli interessati.
Ad esempio, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 173/2019,
ha dichiarato non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
- sollevate dal Consiglio nazionale forense (CNF) in riferimento agli
articoli 3, 48 e 51 della Costituzione - dell'art. 3, comma 3,
secondo periodo, della legge n. 113 del 2017, nella parte in cui
prevede che i consiglieri dei consigli circondariali forensi non
possono essere eletti per piu' di due mandati consecutivi in quanto
la norma censurata introduceva peraltro un divieto analogo a quello
previsto per altri ordinamenti professionali.
In quella sede, il giudice delle leggi ha avuto modo di affermare
che il divieto del terzo mandato «consecutivo» (e, quindi, non
l'inibizione in via definitiva dell'elettorato passivo) e' posto al
fine di favorire (nel senso anche che e' sufficiente a favorire) il
fisiologico ricambio all'interno dell'organo, di bloccare il rischio
di cristallizzazione della rappresentanza e di tutelare le condizioni
di eguaglianza stabilite per accedere alle cariche elettive.
In quel caso, poi, e' stato ritenuto che tale limitazione ad un
numero di mandati «consecutivi» fosse in linea con il principio del
buon andamento dell'amministrazione, in particolare nelle sue
declinazioni di imparzialita' e trasparenza, in modo da tutelare -
anche in considerazione delle numerose funzioni pubblicistiche di
vigilanza e rappresentanza esterna assolte dagli ordini -
l'autorevolezza di una professione oggetto di particolare attenzione
da parte del legislatore per la sua incidenza sull'amministrazione
della giustizia e sul diritto di difesa.
Lo stesso vale, invero, con riferimento ad altre entita'
pubblicistiche come i mandati elettivi all'interno degli organi di
autogoverno delle magistrature relativamente ai quali il legislatore,
come noto, ha previsto limiti ai mandati consecutivi senza pero'
prevedere ipotesi di incandidabilita' assolute nel caso di
svolgimento da parte degli interessati di un numero determinato di
mandati (per il Consiglio superiore della Magistratura, vgs art. 104,
sesto comma, della Costituzione; per la Corte dei conti e la
Giustizia Amministrativa, vgs art. 10, comma 2-bis, della legge n.
117 del 1988).
Cio' deve valere, a maggior ragione, ad avviso del Collegio, con
riferimento agli enti aventi natura privatistica nei quali, peraltro,
in applicazione degli articoli 41 e 42 della Costituzione, le
restrizioni della liberta' di iniziativa privata non devono mai
sfociare nell'arbitrarieta' e nell'incongruenza - e quindi
nell'irragionevolezza - delle misure adottate per assicurare
l'utilita' sociale (cfr Corte costituzionale, 23 novembre 2021, n.
218).
Ora, appare evidente, ad avviso del Collegio, che, per il
perseguimento degli obiettivi prefissati dal legislatore (ovvero
evitare «rendite di posizione» da parte di coloro che siedono negli
organi direttivi delle Federazioni, in modo da favorire un ricambio
all'interno degli organi di rappresentanza), la misura introdotta con
l'art. 2, comma 1, della legge n. 8 del 2018 appare sproporzionata in
quanto lo stesso obiettivo avrebbe potuto essere raggiunto
introducendo misure non definitive o, comunque, meno limitative del
diritto di elettorato passivo per l'assunzione delle cariche
associative.
A cio' si aggiunga il possibile contrasto con gli articoli 2 e 48
della Costituzione nella misura in cui si limita il diritto di
elettorato passivo, avente carattere inviolabile, peraltro
nell'ambito di un ente di diritto privato in cui - come detto - si
esplica la personalita'.
Al riguardo, vale quanto gia' argomentato in precedenza con
riferimento all'esigenza di introdurre misure proporzionate rispetto
agli obiettivi prefissati, in un necessario giudizio di bilanciamento
tra interessi costituzionalmente protetti che, nel caso di specie,
non sembra essere stato svolto in maniera corretta dal legislatore
del 2018.
C) Precisazione.
A fronte di quanto sopra rappresentato, il Collegio e'
dell'avviso di dover rimettere nella sua interezza la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 2, del decreto
legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art. 2,
comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8, e dell'art. 6, commi 1 e
2, della legge n. 8/2018.
In questo contesto non viene direttamente e in primo luogo
ipotizzato un intervento additivo da parte del giudice delle leggi
con riferimento all'elemento della «consecutivita'» dei mandati in
quanto, trattandosi di un'entita' con personalita' giuridica di
diritto privato, e' la stessa Corte costituzionale che dovra'
valutare qual e' il limite che al legislatore possa essere imposto
per poter incidere sul diritto di elettorato passivo di un membro di
un'associazione privata, nella misura in cui questa svolga comunque
funzioni nell'ambito di un settore (come quello sportivo) di sicuro
rilievo dal punto di vista pubblicistico.
D) Conclusioni.
In conclusione, il Collegio, previo rigetto dei primi due motivi
del ricorso, ritiene rilevante nel presente giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n.
242, come modificato dall'art. 2, comma 1, della legge 11 gennaio
2018, n. 8, e dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 8/2018 (nella
parte in cui esclude agli associati della FIT la possibilita' di
candidarsi nell'ambito degli organi direttivi a coloro che abbiano
gia' svolto tre mandati) per violazione degli articoli 2, 3, 18, 41,
42, 48 e 117, comma 1, della Costituzione, in relazione all'art. 11
CEDU, e dell'art. 12 Carta di Nizza.
Ai sensi dell'art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953 n. 87,
deve essere pertanto disposta l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per la decisione della questione di
legittimita' costituzionale sollevata con la presente ordinanza.
Deve essere altresi' disposta la sospensione del presente
giudizio sino alla definizione del giudizio incidentale sulla
questione di legittimita' costituzionale.
Devono essere infine ordinati gli adempimenti di notificazione e
di comunicazione della presente ordinanza, nei modi e nei termini
indicati nel dispositivo.