Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione
Friuli-Venezia Giulia (codice fiscale n. 80014930327), in persona del
Presidente della Regione pro tempore, dott. Massimiliano Fedriga,
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale 24 marzo 2023,
n. 583 (doc. 1), rappresentata e difesa, congiuntamente e
disgiuntamente, come da procura speciale in calce al presente atto,
dall'avvocato professore Giandomenico Falcon (codice fiscale:
FLCGDM45C06L736E) del Foro di Padova, con studio in Padova, via San
Gregorio Barbarigo n. 4; telefono 049/660231; telefax 049/8776503;
PEC giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it e dagli avvocati
Daniela Iuri (codice fiscale: RIUDNL63M56L483B, PEC
daniela.iuri@certregione.fvg.it), Avvocato della Regione, e Beatrice
Croppo (codice fiscale: CRPBRC62L47C758R, PEC
beatrice.croppo@certregione.fvg.it) dell'Avvocatura Regionale,
entrambe con sede a Trieste, piazza Unita' d'Italia n. 1; telefono
040/3772913; telefax 040-3772929; con domicilio eletto presso
l'Ufficio di rappresentanza della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia in 00186 Roma, piazza Colonna n. 355, contro il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, con notifica anche al Tribunale
di Udine - Sezione lavoro, ai sensi dell'art. 27, comma 2, delle
norme integrative, per la dichiarazione che non spetta allo Stato, e
per esso al Tribunale di Udine, sezione lavoro, adottare l'ordinanza
31 gennaio - 1° febbraio 2023, resa nel procedimento R.G. 358/2022;
- nella parte in cui (i) al punto 2 ordina alla Regione autonoma
di modificare immediatamente il regolamento di esecuzione della legge
regionale n. 1 del 2016, emanato con decreto del presidente della
Regione 13 luglio 2016 0144/Pres., in relazione all'art. 12, comma
3-bis, «nella parte che prevede per i cittadini extracomunitari
soggiornanti di lungo periodo requisiti o modalita' diverse rispetto
a quelli previsti per i cittadini comunitari per attestare
l'impossidenza di alloggi in Italia e all'estero e garantendo invece
che i cittadini comunitari e quelli extracomunitari soggiornanti di
lungo periodo possano documentare allo stesso modo l'impossidenza di
cui all'art. 9, comma 2 lettera C)» dello stesso regolamento;
- nonche', conseguentemente, nelle parti in cui: (ii) al punto 3
ordina che «della modifica del regolamento sia data comunicazione
alla popolazione, inserendo permanentemente nell'home page del sito
istituzionale della Regione Friuli-Venezia Giulia un avviso in
caratteri rossi che chiarisca che ai fini dell'accesso alla
prestazione di cui all'art. 18 della legge regionale 2016 non sono
piu' previsti per i cittadini extracomunitari soggiornanti di lungo
periodo requisiti o modalita' diversi rispetto a quelli previsti per
i cittadini comunitari per attestare l'impossidenza di alloggi in
Italia e all'estero»; (iii) al punto 7 condanna la Regione
Friuli-Venezia Giulia, anche in relazione agli ordini di cui ai punti
2 e 3, «al pagamento in favore dei ricorrenti individuali
dell'importo di euro 100,00 ciascuno per ogni giorno di ritardo»
nell'esecuzione degli ordini di cui ai punti (i) e (ii), «con
decorrenza dal trentesimo giorno successivo alla comunicazione della
presente ordinanza»; (iv) al punto 8 analogamente condanna la Regione
Friuli-Venezia Giulia al pagamento in favore di ASGI - Associazione
per gli Studi Giuridici sull'Immigrazione dell'importo di € 100,00
per ogni giorno di ritardo nell'esecuzione degli ordini di cui ai
punti (i) e (ii) con decorrenza dal trentesimo giorno successivo alla
comunicazione della predetta ordinanza;
- o, comunque, per la dichiarazione che non spetta allo Stato, e
per esso al Tribunale di Udine, sezione lavoro, adottare la medesima
ordinanza 31 gennaio - 1° febbraio 2023, nelle parti indicate sopra,
senza aver prima chiesto ed ottenuto da codesta Corte costituzionale
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 29, comma
1-bis, della legge regionale n. 1 del 2016, e per il conseguente
annullamento in parte qua dell'ordinanza predetta.
Per violazione degli articoli 101, 113, 118, primo comma, 117,
primo, terzo, quarto, quinto e sesto comma, e 120 della Costituzione,
anche in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001, e del principio costituzionale di separazione dei poteri;
degli articoli 4, 5, 8, 12, 42, primo comma, lettera b), dello
Statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, come
attuato dall'art. 16, comma 1 lettera a) della legge regionale 18
giugno 2007, n. 17;
degli articoli 134 e 136 della Costituzione.
Fatto
La controversia dipartenza.
Il presente conflitto di attribuzione trae origine dall'ordinanza
31 gennaio - 1° febbraio 2023, del Tribunale di Udine, Sezione
lavoro, depositata telematicamente il 1° febbraio 2023 e comunicata
in pari data.
Con tale pronuncia il Tribunale di Udine ha parzialmente accolto
l'azione civile contro la discriminazione per motivi di nazionalita'
promossa - ai sensi degli articoli 43 e 44 del decreto legislativo n.
286 del 1998 (testo unico delle leggi sulla immigrazione e sulla
condizione giuridica dello straniero), dell'art. 702-bis del codice
di procedura civile e dell'art. 28 del decreto legislativo n. 151 del
2011 - da un cittadino italiano e dalla sua coniuge albanese,
titolare di permesso di soggiorno per soggiornanti di lungo periodo,
per contestare la mancata erogazione del contributo per l'acquisto
dell'alloggio da destinare a prima casa di abitazione previsto
dall'art. 15, comma 1, lettera c) e dell'art. 18 della legge
regionale 19 febbraio 2016, n. 1, «Riforma organica delle politiche
abitative e riordino delle Ater». A fianco degli attori era
intervenuta la Associazione per gli studi giuridici
sull'immigrazione - ASGI.
- La disciplina normativa regionale del contribuito per
l'acquisto della prima casa:
a) l'art. 29 della legge regionale n. 1 del 2016.
Tale contributo, al pari delle altre misure di sostegno previste
nella sezione II dalla legge regionale n. 1 del 2016, e' riservato ai
soggetti identificati direttamente dall'art. 29 della stessa legge ed
e' poi attuativamente disciplinato dai regolamenti previsti dall'art.
12 della medesima legge.
I soggetti destinatari sono individuati dalla legge regionale n.
1 del 2016 nei cittadini italiani e nei cittadini di Stati
appartenenti all'Unione europea regolarmente soggiornanti in Italia e
loro familiari; nei titolari di permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo; negli stranieri di cui all'art. 41 del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), ovvero titolari di permesso di
soggiorno della durata di almeno un anno (art. 29, comma 1, lettera
a).
I beneficiari devono essere in possesso di un determinato ISEE
(art. 29, comma 1, lettera b) e di requisiti di residenza qualificata
sul territorio nazionale (art. 29, comma 1, lettera c), e nei
precedenti dieci anni non devono essere stati condannati, in via
definitiva, per il reato di invasione di terreni o edifici, di cui
all'art. 633 c.p. (art. 29, comma 1, lettera d-bis).
- L'art. 29, comma 1, lettera d), della legge regionale n. 1 del
2016 prevede, in particolare, che coloro che si giovano delle azioni
per le politiche abitative da essa previste non devono «essere
proprietari neppure della nuda proprieta' di altri alloggi,
all'interno del territorio nazionale o all'estero, purche' non
dichiarati inagibili, con esclusione delle quote di proprieta' non
riconducibili all'unita', ricevuti per successione ereditaria, della
nuda proprieta' di alloggi il cui usufrutto e' in capo a parenti
entro il secondo grado e degli alloggi, o quote degli stessi,
assegnati in sede di separazione personale o divorzio al coniuge o
convivente».
- L'art. 29, comma 1-bis, introdotto dall'art. 1, comma 1,
lettera d), della legge regionale n. 24 del 2018, stabilisce poi che
«ai fini della verifica del requisito di cui al comma 1, lettera d),
i cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, con
esclusione dei rifugiati e dei titolari della protezione sussidiaria
di cui all'art. 2, comma 1, lettera a-bis), del decreto legislativo
19 novembre 2007, n. 251 (Attuazione della direttiva 2004/83/ CE
recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o
apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti
bisognosa di protezione internazionale, nonche' norme minime sul
contenuto della protezione riconosciuta), devono presentare, ai sensi
del combinato disposto dell'art. 3, comma 4, del decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
documentazione amministrativa), e dell'art. 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento
recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero, a norma dell'art. 1, comma 6, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286), la documentazione attestante che
tutti i componenti del nucleo familiare non sono proprietari di altri
alloggi nel paese di origine e nel paese di provenienza».
Il successivo comma 2 aggiunge che «fermi restando i requisiti
minimi previsti dal presente articolo i regolamenti prevedono
ulteriori requisiti in relazione alla specifica azione di sostegno».
b) il regolamento emanato con decreto 13 luglio 2016, n.
0144/Pres.
La previsione della legge, che si ricollega ai limiti in materia
di autocertificazione posti allo straniero dall'art. 2 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999 e dall'art. 3 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000, e' stata
riprodotta dal regolamento regionale emanato con decreto del
Presidente della Regione 13 luglio 2016, n. 0144/Pres., il cui art.
12, comma 3-bis, introdotto con decreto del Presidente della Regione
24 giugno 2019, n. 0104/Pres., stabilisce che «ai fini della verifica
del requisito di cui all'art. 9, comma 2, lettera c), i cittadini di
Stati non appartenenti all'Unione europea, con esclusione dei
rifugiati e dei titolari della protezione sussidiaria di cui all'art.
2, comma 1, lettera a-bis), del decreto legislativo 19 novembre 2007,
n. 251 (Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme minime
sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della
qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di
protezione internazionale, nonche' norme minime sul contenuto della
protezione riconosciuta), devono presentare, ai sensi del combinato
disposto dell'art. 3, comma 4, del decreto del Presidente della
Repubblica 445/2000 e dell'art. 2 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di
attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero, a norma dell'art. 1, comma 6, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286), la documentazione attestante che tutti i
componenti del nucleo familiare, come definito dall'art. 2, non sono
proprietari di altri alloggi nel paese di origine e nel paese di
provenienza».
Il ricorso contro l'asserita discriminazione degli stranieri non
appartenenti all'UE nell'accesso al contributo.
I ricorrenti avevano chiesto il contributo per l'acquisto della
prima casa e lamentavano che il procedimento non fosse stato
positivamente definito dalla Banca Mediocredito del Friuli-Venezia
Giulia S.p.a. - soggetto delegato alla istruttoria e alla erogazione
del beneficio - in ragione della mancata produzione della
documentazione attestante che tutti i componenti del nucleo familiare
non sono proprietari di altri alloggi nel paese di origine e nel
paese di provenienza, documentazione richiesta, appunto, per i
cittadini stranieri non appartenenti all'UE.
Le parti ricorrenti «preliminarmente», ma per il «solo caso in
cui il Giudice ritenga di non poter accogliere le domande che
seguono, facendo applicazione delle invocate norme di diritto
dell'Unione europea», chiedevano al giudice di «dichiarare rilevante
e non manifestamente infondata la questione di costituzionalita'
dell'art. 29, legge regionale n. 1/2016 nella parte in cui prevede:
A) al comma 1, lettera d) che il diritto di accedere al
beneficio di cui all'art. 18 della stessa legge sia condizionato al
requisito della assenza di proprieta' in Italia o all'estero;
B) al comma 1-bis che l'accesso al beneficio economico di cui
sopra preveda modalita' diverse per italiani e stranieri per
attestare il requisito di cui all'art. 29, comma 1, lettera d),
escludendo dall'accesso alla prestazione tutti i cittadini extra UE
che non forniscano "documentazione attestante che tutti i componenti
del nucleo familiare non sono proprietari di altri alloggi nel paese
di origine e nel paese di provenienza"».
Di seguito, «per effetto della invocata disapplicazione, ovvero
all'esito dell'incidente di costituzionalita'» le ricorrenti
chiedevano al Tribunale di Udine, in funzione di giudice del lavoro,
non solo le conseguenti pronunce in relazione al caso specifico
dedotto in giudizio, ma anche di ordinare il nuovo esercizio delle
potesta' normative della Regione.
Complessivamente, veniva infatti richiesto: (i) di accertare il
carattere discriminatorio della condotta, consistente nel prevedere
il requisito di impossidenza e le diverse modalita' di prova di tale
requisito; (ii) di ordinare alla Regione Friuli-Venezia Giulia e alla
Banca Mediocredito la cessazione del comportamento illegittimo; (iii)
di ordinare alla Regione Friuli-Venezia Giulia e per essa al
Presidente pro tempore di modificare il regolamento adottato di cui
al d.P. 13 luglio 2016 0144/Pres., con riferimento alle parti
ritenute discriminatorie; (iv) di condannare la Banca a erogare in
favore dei ricorrenti l'incentivo richiesto o in subordine condannare
lo stesso istituito di credito, in solido con la Regione a pagare ai
ricorrenti la medesima somma a titolo di risarcimento del danno
patrimoniale conseguente all'asserita discriminazione; (v) di
condannare la banca e la Regione al risarcimento del danno non
patrimoniale, quantificato in una somma pari al 50% dell'importo
dell'incentivo ovvero quantificato in via equitativa, ai sensi
dell'art. 1226 del codice civile; (vi) di condannare la Regione (e la
banca Mediocredito) ad astreintes di cui all'art. 614-bis del codice
di procedura civile, nella somma non inferiore a 100 euro per ogni
giorno di ritardo nell'esecuzione degli ordini impartiti; (vii) di
ordinare la pubblicazione dell'emanando provvedimento sulla home page
del sito istituzionale della Regione per un minimo di giorni trenta,
nonche' su un giornale a tiratura nazionale, con caratteri doppi di
quelli normalmente utilizzati; (viii) di adottare ogni opportuno
provvedimento, nell'ambito del piano di rimozione di cui all'art. 28
del decreto legislativo n. 150 del 2011, al fine di evitare il
reiterarsi della discriminazione.
Sia consentito di notare subito non solo la commistione tra le
domande relative al caso specifico e quelle relative alle modifiche
de futuro della normativa regionale, ma anche che nelle seconde non
appare piu' alcun riferimento alla legge regionale, ritenuta
evidentemente da non piu' considerare a seguito (oltre che della
eventuale pronuncia di codesta ecc.ma Corte costituzionale) anche
della sola auspicata disapplicazione per asserito contrasto con il
diritto dell'Unione europea.
Domande analoghe erano proposte dalla Associazione per gli studi
giuridici sull'immigrazione - ASGI con atto di intervento qualificato
da come intervento autonomo o in subordine adesivo.
A fronte di tali domande, la Regione autonoma si era costituita
per resistere al ricorso, svolgendo eccezioni in rito e nel merito
negando il carattere discriminatorio della condotta e la sussistenza
di un contrasto con norme auto-applicative della direttiva europea n.
2003/109/CE.
In ogni caso, e in particolare, la Regione eccepiva anche che non
rientrava tra i poteri dell'autorita' giudiziaria quello di ordinare
una modifica del regolamento esecutivo, anzi riproduttivo, di una
legge regionale.
L'ordinanza che ha definito il giudizio.
Con ordinanza del 31 gennaio 2023, depositata e comunicata il
successivo 1° febbraio 2023, il Tribunale di Udine, sezione lavoro,
ha parzialmente accolto le domande proposte dai due soggetti privati
e da ASGI e previa disapplicazione dell'art. 29, comma 1-bis, della
legge regionale, e il corrispondente art. 12, comma 3-bis, del
regolamento di attuazione.
Il Tribunale di Udine non contesta il requisito della
impossidenza in se' e per se', ed afferma invece che «la
discriminazione lamentata dai ricorrenti deriva dall'art. 29, comma
1-bis della legge regionale n. 1/2016 e non riguarda i requisiti
sostanziali per l'accesso a benefici previsti dalla medesima legge,
bensi' le modalita' di prova di questi requisiti e si sostanzia nel
fatto che i cittadini comunitari possono avvalersi, a questo scopo,
di una dichiarazione sostitutiva, ai sensi del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000, mentre cio' non e' consentito agli
extracomunitari» (pagina 7 dell'ordinanza).
Sulla base di questa premessa, il Tribunale prende in
considerazione il trattamento da riservare alla legge regionale che
regola la materia, affermando (p. 12 ordinanza) che dal suo asserito
carattere discriminatorio «consegue che sia l'art. 29, comma 1-bis
della legge regionale n. 1/16, sia l'art. 12, comma 3-bis del
regolamento attuativo n. 144/164, in quanto integranti una
discriminazione diretta sulla base della nazionalita', devono essere
disapplicati dal giudice interno, in forza del primo pilastro
portante di integrazione europea ed al fine di garantire, con la
propria decisione, il principio di primazia del diritto dell'Unione»
e che, in particolare, «cio' esclude, quindi, la necessita' di
sollevare la questione di legittimita' costituzionale».
Si osserva da subito che la Regione Friuli-Venezia Giulia e' ben
consapevole del potere del giudice di disapplicare la legge regionale
ove la ritenga in contrasto con il diritto dell'Unione europea, e che
essa dunque non contesta le affermazioni sopra riportate, sino a che
esse si riferiscono al potere del giudice di decidere la specifica
vicenda sottoposta al suo giudizio (e salve le impugnazioni che
competono ad ogni parte).
Sennonche', con l'ordinanza qui impugnata il Tribunale di Udine
non si e' limitato a pronunciare sulla vicenda sottoposta al suo
giudizio, ma ha preteso di ordinare alla Regione di esercitare i
propri poteri normativi secondo contenuti decisi da esso giudice, ed
in particolare - nel caso specifico - di esercitarli in modo
contrario a quando precisamente disposto dalla legge regionale.
Infatti, sulla base della asserita difformita' della legge e del
pedissequo regolamento regionale dal diritto dell'Unione europea e
del loro carattere discriminatorio, il Tribunale di Udine, in larga
misura riprendendo le domande formulate dagli attori e
dall'associazione intervenuta, ha disposto come segue:
1) accerta e dichiara il carattere discriminatorio della
condotta tenuta dalla Regione Friuli-Venezia Giulia nell'aver
adottato il regolamento del 13 luglio 2016 n. 0144/Pres. «Regolamento
di esecuzione per la disciplina degli incentivi di edilizia agevolata
a favore dei privati cittadini, a sostegno dell'acquisizione o del
recupero di alloggi da destinare a prima casa di abitazione di cui
all'art. 18 della legge regionale 19 febbraio 2016, n. 1 (Riforma
organica delle politiche abitative e riordino delle Ater)» nella
parte in cui, ai fini dell'accesso alla prestazione di cui all'art.
18, legge regionale n. 1/2016, detto regolamento prevede, all'art. 9,
comma 2, lettera C), il requisito della assenza di proprieta' di
immobili in Italia e all'estero in capo ad ogni componente del nucleo
familiare e, all'art. 12, comma 3-bis, che i soli cittadini extra UE
debbano fornire «documentazione attestante che tutti i componenti del
nucleo familiare non sono proprietari di altri alloggi nel paese di
origine e nel paese di provenienza», con conseguente esclusione di
tutti i richiedenti di cittadinanza extra UE che non forniscano tale
documentazione;
2) ordina alla Regione Friuli-Venezia Giulia di modificare
immediatamente detto regolamento nella parte che prevede per i
cittadini extracomunitari soggiornanti di lungo periodo requisiti o
modalita' diverse rispetto a quelli - previsti per i cittadini
comunitari per attestare l'impossidenza di alloggi in Italia e
all'estero e garantendo invece che i cittadini comunitari e quelli
extracomunitari soggiornanti di lungo periodo possano documentare
allo stesso modo l'impossidenza di cui all'art. 9, comma 2, lettera
C);
3) ordina che della modifica del regolamento sia data
comunicazione alla popolazione, inserendo permanentemente nell'home
page del sito istituzionale della Regione Friuli-Venezia Giulia un
avviso in caratteri rossi che chiarisca che ai fini dell'accesso alla
prestazione di cui all'art. 18, legge regionale n. 1/2016 non sono
piu' previsti per i cittadini extracomunitari soggiornanti di lungo
periodo requisiti o modalita' diversi rispetto a quelli previsti per
i cittadini comunitari per attestare l'impossidenza di alloggi in
Italia e all'estero;
4) ordina a Banca Mediocredito del Friuli-Venezia Giulia S.p.a.
di valutare la domanda presentata dai ricorrenti in data 26 giugno
2019, cosi' come le domande presentate da altri cittadini
extracomunitari soggiornanti di lungo periodo, come se la
documentazione attestante l'impossidenza di altri immobili fosse
stata regolarmente prodotta in base agli stessi criteri valevoli per
i cittadini comunitari;
5) rigetta la domanda dei ricorrenti di risarcimento del danno
patrimoniale;
6) condanna la Regione Friuli-Venezia Giulia al pagamento
dell'importo di euro 3.500,00 per ciascuno dei ricorrenti, a titolo
di risarcimento del danno non patrimoniale, oltre interessi legali
dal giorno successivo al deposito del presente provvedimento fino al
saldo;
7) condanna la Regione Friuli-Venezia Giulia al pagamento in
favore dei ricorrenti dell'importo di euro 100,00 ciascuno per ogni
giorno di ritardo nell'esecuzione degli ordini di cui ai punti 2) e
3), con decorrenza dal trentesimo giorno successivo alla
comunicazione della presente ordinanza;
8) condanna la Regione Friuli-Venezia Giulia al pagamento in
favore di ASGI - Associazione degli Studi Giuridici sull'Immigrazione
dell'importo di euro 100,00 per ogni giorno di ritardo
nell'esecuzione degli ordini di cui ai punti 2) e 3), con decorrenza
dal trentesimo giorno successivo alla comunicazione della presente
ordinanza;
9) ordina la pubblicazione della presente ordinanza, previa
anonimizzazione delle generalita' dei ricorrenti, a spese della
Regione Friuli-Venezia Giulia sul Corriere della Sera per una sola
volta;
10) condanna la Regione Friuli-Venezia Giulia all'integrale
rifusione delle spese del presente giudizio sostenute dai ricorrenti,
spese che liquida in euro 3.500,00 per compensi, oltre al 15% dei
compensi a titolo di rimborso forfetario ed oltre accessori come per
legge, con distrazione in favore dei procuratori di parte ricorrente,
che si sono dichiarati anticipatari;
11) condanna la Regione Friuli-Venezia Giulia all'integrale
rifusione delle spese del presente giudizio sostenute da ASGI -
Associazione degli Studi Giuridici sull'Immigrazione, spese che
liquida in euro 3.500,00 per compensi, oltre al 15% dei compensi a
titolo di rimborso forfetario ed oltre accessori come per legge con
distrazione in favore dei procuratori di parte intervenuta, che si
sono dichiarati anticipatari.
Laddove e' chiaro che i punti 2) e 3), e le astreintes ad essi
accessorie, non decidono il caso oggetto del giudizio, ma dispongono
dei poteri normativi regionali, e cio' fanno in contrasto con quanto
stabilito dalla specifica legge regionale.
Contro le considerazioni che precedono non varrebbe obiettare che
nel giudizio agiva anche ASGI, il cui interesse e obiettivo e' la
prevenzione delle discriminazioni collettive. Occorre infatti
distinguere tra l'interesse tutelato e gli strumenti
costituzionalmente disponibili per la sua tutela: ed ove per giungere
a tale tutela erga omnes si debba disporre in senso opposto a quanto
stabilito da una legge regionale, e' necessario che prima di tutto la
legge supposta illegittima sia dichiarata tale dall'organo
costituzionalmente competente, cioe' da codesta Corte costituzionale.
L'ordinanza e' stata medio tempore gravata dalla Regione autonoma
con appello proposto avanti alla Corte dell'appello di Trieste, ove
l'impugnazione e' pendente, iscritta al numero 36/2023 R.G.
Trattandosi di pronuncia immediatamente esecutiva, la Regione
autonoma, al solo scopo di evitare il pagamento delle astreintes ex
art. 614-bis del codice di procedura civile e dunque senza
acquiescenza, ha altresi' dato esecuzione al provvedimento,
abrogando, con l'art. 1, comma 1, del decreto del Presidente della
Regione del 1° marzo 2023, n. 044/Pres pubblicato nel Bollettino
Ufficiale della Regione 15 marzo 2023, n. 11, l'art. 12, comma 3-bis,
del regolamento emanato con decreto del Presidente della Regione del
13 luglio 2016, n. 144/Pres.
La presente controversia, dunque, non riguarda il merito del
giudizio emesso dal Tribunale di Udine, sezione lavoro, con
l'ordinanza 31 gennaio - 1° febbraio, a definizione della causa R.G.
358/2022, con l'ordinanza qui impugnata. Non riguarda ne' la
conformita' della disciplina regionale al diritto dell'Unione europea
ne' il suo asserito carattere discriminatorio, in relazione ai quali
la Regione ha gia' provveduto a contestare le valutazioni del
Tribunale presso la competente Corte d'appello.
Essa riguarda invece i poteri ordinatori esercitati in relazione
alle potesta' normative regionali in contraddizione con quanto
disposto dalla legge regionale e comunque in violazione dei limiti
posti alla giurisdizione.
La Regione autonoma ritiene che cosi' facendo lo Stato, e per
esso il Tribunale di Udine, abbia invaso la sfera di attribuzione ad
essa riservata dalla Costituzione e dello statuto speciale approvato
con legge costituzionale n. 1 del 1963, ledendo lo status della legge
regionale (primo motivo), l'autonomia della Regione nell'uso delle
proprie fonti normative (secondo motivo), esorbitando dai limiti che
la Costituzione pone alla giurisdizione rispetto ai poteri
regolamentari e di amministrazione (terzo motivo), e cio' per i
seguenti motivi di
Diritto
I. Violazione dello status della legge regionale.
La Regione autonoma contesta, anzitutto, la violazione del regime
giuridico della legge regionale n. 1 del 2016 in quanto avente natura
di legge, vale a dire il disconoscimento, ad opera del Tribunale di
Udine, del valore e della forza tipici della legge regionale, e
dunque lamenta la lesione della autonomia dell'ente quale ente dotato
di potesta' legislativa.
Che la Regione Friuli-Venezia Giulia disponga della funzione
legislativa risulta dallo statuto speciale, e in particolare dagli
articoli 4, 5 e 6, nonche' dall'art. 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, in combinazione con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001.
Che tale autonomia legislativa della regione si traduca nella
capacita' di adottare atti dotati di forza di legge - intesa come
capacita' di innovare l'ordinamento giuridico a livello primario e di
resistere alla abrogazione da parte di fonti normative secondarie - e
di valore di legge - inteso come trattamento giuridico dell'atto
legislativo - e' un dato di sistema troppo ovvio per essere
tematizzato. Ad ogni buon conto esso risulta, tra l'altro, (i) dalla
denominazione «legge regionale» riservata dalla Costituzione
(articoli 117, 127, primo comma, e 134, primo alinea, della
Costituzione) e dallo statuto speciale (si veda l'intero capo VII,
dedicato alla «formazione delle leggi regionali») agli atti
legislativi approvati dal Consiglio regionale; (ii) dalla generale
preminenza gerarchica della legge rispetto ai regolamenti dichiarata
dall'art. 4 delle disposizioni preliminari al codice civile,
preminenza che e' implicita nelle diverse riserve di legge sancite in
Costituzione e in particolare nella riserva di legge di cui all'art.
97, secondo comma, della Costituzione, con riferimento alla attivita'
amministrava, e che nel rapporto tra legge regionale e regolamento
regionale e' presupposta nell'art. 117, sesto comma, della
Costituzione; (iii) quanto al valore, nella previsione costituzionale
che assoggetta la giurisdizione alla legge (art. 101, primo comma,
della Costituzione) e riserva alla Corte costituzionale i giudizi di
legittimita' costituzionale della legge regionale (art. 134 della
Costituzione) e il potere di disporne l'annullamento con efficacia
erga omnes (art. 136 della Costituzione).
Tali principi hanno gia' indotto codesta ecc.ma Corte
costituzionale, con la sentenza n. 285 del 1990, a ritenere, in sede
di conflitto di attribuzione tra enti, che una sentenza della
Cassazione penale, in cui il giudice aveva disapplicato una legge
regionale in ragione della sua asserita illegittimita', fosse «in
violazione, oltre che degli articoli 101 e 117, anche dell'art. 134
della Costituzione, che attribuisce esclusivamente alla Corte
costituzionale il sindacato di legittimita' costituzionale sulle
leggi e sugli atti aventi forza di legge dello Stato e delle
regioni», e configurasse quindi invasione della sfera di competenza
costituzionalmente riservata alla Regione. Piu' recentemente, con la
sentenza n. 26 del 2022, la Corte ha accolto un conflitto di
attribuzione proposto dalla Regione Sardegna contro lo Stato in
relazione ad atti di disapplicazione della legge regionale ad opera
di amministrazioni statali, in pendenza del giudizio di impugnazione
della stessa legge regionale promosso dal Governo ai sensi dell'art.
127 della Costituzione Nella pronuncia citata codesta ecc. Corte
afferma che «chiarito che si e' in presenza di una voluta
disapplicazione, da parte di autorita' amministrative statali, di una
legge regionale su cui il Governo ha promosso questione di
legittimita' costituzionale, ne consegue che gli atti contestati
violano le norme costituzionali richiamate dalla ricorrente, e
precisamente gli articoli 127, 134 e 136 della Costituzione».
Naturalmente la Regione non ignora che nei rapporti tra diritto
interno e diretto dell'Unione il giudice nazionale ha la facolta' di
disapplicare il diritto interno contrastante con il diritto europeo
auto-applicativo, cosi' come non ignora che al principio di parita'
di trattamento dettato dall'art. 11 della direttiva n. 2003/109/CE
puo' essere riconosciuto carattere auto-applicativo (cio' non
significa, peraltro, che la Regione riconosca che tale disposizione
della direttiva e le altre norme dell'Unione sui divieti di
discriminazione siano state invocate pertinentemente dall'ordinanza
oggetto del conflitto, ne' che esse possano legittimamente fondare la
disapplicazione della legge regionale; ma tale discussione
investirebbe possibili errores in iudicando, che rimangono estranei
al perimetro del presente conflitto di attribuzione tra enti).
Cio' che la Regione contesta non e' la disapplicazione incidenter
tantum della norma legislativa e della stessa norma, ma la pretesa -
una volta disapplicata nel caso concreto la norma legislativa e
quella regolamentare - di imporre alla Regione l'adozione di norme
regolamentari in diretto e voluto contrasto con la disposizione di
legge disapplicata.
A mezzo della disapplicazione e dell'ordine di modifica del
regolamento, infatti, il Tribunale di Udine perviene a privare di
effetto, con valenza erga omnes, una disposizione legislativa,
sottraendola ad una corrispondente valutazione di altri giudicanti
(sia di pari grado in diversi casi, sia di grado superiore in sede di
impugnazione), valutazione che potrebbe condurre tali giudicanti ad
esiti diversi: risultandone dunque contraddetto lo stesso diritto
della Regione di difendere la propria normativa.
In questi termini, il Tribunale di Udine produce in relazione
all'art. 29 della legge regionale n. 1 del 2016 un effetto
corrispondente non a quello della disapplicazione incidenter tantum,
ma a quello erga omnes proprio - oltre che dell'abrogazione,
riservata ai legislatori - della dichiarazione di illegittimita'
costituzionale pronunciata da codesta ecc.ma Corte costituzionale.
D'altronde, se - come afferma l'ordinanza - il diritto europeo e'
auto-applicativo, ogni giudicante potra' direttamente applicare la
regola dell'Unione, sostituendola alle norme regionali - legislative
e regolamentari - che ritenga in contrasto con quello, senza che a
questo scopo sia necessaria alcuna ulteriore normazione con
l'effetto. Se invece e' richiesto adeguamento, anche ai soli fini di
una certezza del diritto, allora le norme in asserito contrasto con
il diritto dell'Unione vanno rimosse con effetto erga omnes e tale
operazione, in presenza di una disposizione legislativa, e' preclusa
al giudice comune e, in presenza di una norma regolamentare, e'
comunque preclusa all'autorita' giurisdizionale ordinaria, secondo
quando prevede l'art. 113, ultimo comma, della Costituzione.
A riprova e ulteriore conferma della fondatezza della
prospettazione qui esposta - giova constatare che nel parallelo
giudizio n. 745/2022 il medesimo Tribunale di Udine, sezione lavoro,
in diversa composizione, pur muovendo da un identico giudizio di
incompatibilita' della disciplina legislativa e regolamentare con la
direttiva europea, abbia bensi' accolto le domande individuali, ma
abbia ritenuto necessario - per decidere sulle domande relative alle
modifiche del regolamento - rimettere a codesta Corte, con ordinanza
8 febbraio 2023, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 29, comma 1-bis, della legge regionale n. 1 del 2016 (oltre
che dell'art. 29, comma 1, lettera d, in relazione al requisito della
impossidenza, che nel presente contenzioso non rileva), in base alla
constatazione che per emettere un ordine di modifica del regolamento
nell'ambito di un piano di rimozione delle discriminazioni, ai sensi
dell'art. 28, comma 5, secondo periodo, del decreto legislativo n.
151 del 2011, risulta all'evidenza necessaria una previa
dichiarazione di incostituzionalita' della legge regionale (pagine 20
e ss. dell'ordinanza 9 febbraio 2023).
Il giudice, infatti, osserva che «la questione e' quindi
rilevante nel senso che, qualora la normativa regionale venga
ritenuta conforme a Costituzione, la stessa giustifica l'adozione del
regolamento censurato; nel caso invece la legge regionale non
rispetti i parametri costituzionali di cui si dira' infra, potra'
essere emesso un ordine di modifica del Regolamento che eviti anche
pro futuro un contenzioso ormai nutrito in questo Distretto» (pagine
21- 22).
E' chiaro invece che il giudice dell'ordinanza qui impugnata ha
creduto di poter utilizzare una scorciatoia, facendosi giudice
assoluto e formulando esso stesso quel giudizio definitivo sulla
legittimita' costituzionale (oltre che comunitaria) della legge
regionale, che palesemente non gli e' consentito e che la
Costituzione riserva alla Corte costituzionale.
In conclusione, appare ad avviso della ricorrente Regione
evidente che l'ordine di modificare il regolamento, e le misure
coercitive dirette a garantire l'esecuzione di tale ordine, comporta
il venir meno erga omnes degli effetti della legge regionale in modo
incompatibile con i limiti legati alla disapplicazione incidentale,
esorbitano dalla funzione giurisdizionale come configurata dall'art.
101 della Costituzione, e invadono la sfera di attribuzioni
regionali, con violazione (i) della potesta' legislativa regionale,
riservata alla Regione dagli articoli 4, 5 e 6 dello statuto e
dall'art. 117, primo, terzo e quarto comma, della Costituzione, anche
in combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001; (ii) dell'articoli 134 e 136 della Costituzione, che
rispettivamente riservano a codesta Corte costituzionale il sindacato
sugli atti con valore di legge e il potere di annullare le leggi
regionali con effetti erga omnes; (iii) con la forza della legge
rispetto al regolamento, imponendosi alla Regione di esercitare la
funzione regolamentare in violazione di una propria legge, con
lesione del principio di legalita' (art. 97, secondo comma, della
Costituzione) e delle norme costituzionali da cui si ricava la
supremazia gerarchia del regolamento rispetto alla legge regionale
(art. 117, sesto comma, della Costituzione).
Le censure rivolte qui e nei seguenti punti di questo ricorso
avverso i capi dell'ordinanza che ordinano alla Regione di assumere
misure regolamentari in luogo ed in contrasto con la legge regionale
si riverberano, ugualmente viziandole, su quelle che dispongono
astreintes per il caso di inadempimento all'illegittimo ordine.
II. Ulteriore violazione dell'autonomia costituzionale della Regione
nell'uso delle fonti normative.
Il Tribunale di Udine ordina alla Regione Friuli-Venezia Giulia
di modificare il proprio «regolamento nella parte che prevede per i
cittadini extracomunitari soggiornanti di lungo periodo requisiti o
modalita' diverse rispetto a quelli previsti per i cittadini
comunitari per attestare l'impossidenza di alloggi in Italia e
all'estero e garantendo invece che i cittadini comunitari e quelli
extracomunitari soggiornanti di lungo periodo possano documentare
allo stesso modo l'impossidenza di cui all'art. 9, comma 2 lettera
C)».
Ora, la Regione ha disciplinato tale materia con legge, e
precisamente con l'art. 29 della legge regionale n. 1 del 2016, di
cui le norme regolamentari sono meramente riproduttive, circostanza
di cui il giudice era - ovviamente - perfettamente consapevole, come
risulta dal fatto che nel decidere il caso concreto ha espressamente
disapplicato congiuntamente legge e regolamento con le parole sopra
riportate.
Ora - se pure fosse concesso ad ogni giudice di imporre al
titolare costituzionale dei poteri normativi di tradurre il proprio
convincimento in disposizioni operanti erga omnes (e non lo e', come
esposto sopra per quanto riguarda il rapporto con la legge regionale,
e come ulteriormente si dira' nel punto seguente) - non tocca
certamente ad esso decidere con quale atto normativo intervenire, per
di piu' sovvertendo l'ordine naturale delle fonti.
Verosimilmente, la ragione per la quale il giudice ha commesso
questa doppia invasione - ovvero l'indicazione precisa della fonte e
l'indicazione della fonte inidonea anziche' della fonte idonea - puo'
essere individuata nella consapevolezza che diversamente facendo
(cioe' indicando quale fonte da modificare la disposizione di legge,
anziche' la norma regolamentare che la riproduce) avrebbe commesso
una invasione ancora maggiore, pretendendo di farsi non solo
«normatore», ma addirittura legislatore, in contrasto con una legge
regionale ancora vigente, benche' da lui disapplicata nel pronunciare
sul caso concreto.
Come gia' osservato, nel presente ricorso la ricorrente Regione
non contesta questa disapplicazione concreta e legata alla supremazia
del diritto dell'Unione, che ritiene errata nel merito (come
sostenuto nel ricorso in appello), ma rientrante nei poteri del
giudice. Contesta invece che il giudice abbia ritenuto che tale
disapplicazione concreta lo abilitasse a considerare la legge come
non piu' esistente e priva di efficacia: laddove, come codesta Corte
costituzionale ha ribadito ancora nella sentenza n. 26 del 2022, tale
efficacia, e la corrispondente applicazione, permangono «anche
laddove esse vengano contestate e fintantoche' questa Corte non ne
abbia dichiarato l'illegittimita' costituzionale», precisando che
«solo quest'ultima declaratoria comporta la cessazione dell'efficacia
(art. 136 della Costituzione)». Contesta dunque la disapplicazione
generale della legge regionale nel diritto interno, ai fini della
produzione di una norma generale ed astratta incompatibile con la
disposizione disapplicata, operazione equivalente, come esposto
sopra, alla abrogazione della disposizione legislativa.
Evidente risulta dunque il carattere pretestuoso ed invasivo
dell'ordine di modificare «il regolamento», e comunque la violazione,
ancora, degli articoli 134 e 136 della Costituzione, che
rispettivamente riservano a codesta Corte costituzionale il sindacato
sugli atti con valore di legge e il potere di annullare le leggi
regionali con effetti erga omnes; della superiorita' della legge
rispetto al regolamento, imponendosi alla Regione di esercitare la
funzione regolamentare in violazione di una propria legge, con
lesione del principio di legalita' (art. 97, secondo comma, della
Costituzione) e delle norme costituzionali da cui si ricava la
supremazia gerarchia del regolamento rispetto alla legge regionale
(art. 117, sesto comma, della Costituzione).
III. Violazione dell'autonomia regolamentare ed amministrativa della
Regione. Eccesso di potere giurisdizionale. Violazione delle norme
costituzionali sul potere sostitutivo.
Le violazioni sopra allegate sono, ad avviso della ricorrente
Regione Friuli-Venezia Giulia, ciascuna tale da richiedere
l'annullamento in parte qua dell'impugnata ordinanza.
Essa ritiene, tuttavia, che persino se non vi fosse la norma di
legge regionale, e persino se non fosse arbitraria la pretesa del
giudice di scegliere esso stesso quale strumento normativo
utilizzare, allo scopo di mascherare la pretesa di porre
definitivamente nel nulla la legge regionale, anche in questa ipotesi
le misure normative che il giudice vorrebbe imporre con la sua
ordinanza vadano oltre quanto affidato al giudice comune: ritiene
cioe' - e sottopone alla valutazione propria di codesta Corte
costituzionale - che lo Stato abbia invaso la sfera di attribuzione
della Regione, quale ente costituzionale dotato di autonomia
normativa ed amministrativa, attraverso un provvedimento della
autorita' giudiziaria che ordina la modifica di un regolamento
regionale in violazione dei limiti generali che la Costituzione pone
alla stessa giurisdizione. Tale censura ha dunque carattere generale
e preliminare, anche se nella presente esposizione si e' preferito
sottolineare per prime le censure che concernono la violazione del
regime della legge o l'autonomia della Regione nell'uso delle fonti.
Ad avviso della ricorrente, comunque, il provvedimento esorbita
dai limiti della giurisdizione anche sotto i profili indicati nel
presente punto.
Le competenze regionali incise.
Benche' la competenza regionale nella materia dei benefici per la
prima abitazione non sia contestata, ma anzi presupposta dal
provvedimento censurato con il presente conflitto, sembra opportuno,
per meglio valutare se quanto disposto dall'ordinanza potrebbe (in
assenza delle violazioni lamentate nei punti I e II del presente
ricorso) astrattamente rientrare nei poteri del giudice, esporre
quale ne siano il fondamento costituzionale e la dimensione.
Preliminarmente, la ricorrente osserva che essa, in quanto
regione, e' titolare di funzioni normative, anche regolamentari, e di
funzioni amministrative (art. 114, secondo comma, della Costituzione)
e che in quanto regione ad autonomia speciale dispone di forme e
condizioni particolari di autonomia, secondo lo statuto speciale
adottato con legge costituzionale (art. 116, primo comma, della
Costituzione).
Per quanto riguarda le sovvenzioni per l'acquisto della prima
casa, la Regione Friuli-Venezia Giulia dispone di una specifica
competenza concorrente in materia di «edilizia popolare» (art. 5,
numero 18), locuzione che comprende l'edilizia sovvenzionata, come
gia' ritenuto da codesta Corte «non solo sulla base del dato storico
relativo all'evoluzione legislativa della materia dell'edilizia
sovvenzionata - quale si e' avuta dalla legge n. 865 del 1971, che
l'ha configurata come servizio pubblico, alla legge n. 457 del 1978,
che ne ha ampliato i confini sino a ricomprendervi la c.d. edilizia
assistita - ma anche sulla base del principio giustificativo
dell'intera materia, che consiste nella predisposizione di interventi
pubblici di varia natura comunque diretti al fine di provvedere al
servizio sociale della provvista di alloggi per i lavoratori e le
famiglie meno abbienti» (cosi' la sentenza n. 217 del 1988). Essa e'
titolare, inoltre, della competenza primaria in materia di
urbanistica (art. 4, numero 12, dello statuto) e di lavori pubblici
(art. 4, numero 9, dello statuto), materie alle quali e' stata
tradizionalmente - a partire dalla sentenza n. 221 del 1975 di
codesta Corte - e' stata ricondotta la competenza regionale
sull'edilizia residenziale pubblica, sempre intesa in senso largo.
E' nell'esercizio di queste competenze statutarie che la Regione
ha approvato la legge regionale n. 1 del 2016, che si pone, appunto,
primariamente come «attuazione dell'art. 4, primo comma, n. 12, e
dell'art. 5, primo comma, n. 18, dello Statuto speciale, adottato con
la legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1», secondo quanto
stabilisce l'art. 1, comma 1.
In forza delle proprie competenze legislative sulla materia la
Regione dispone, in applicazione del principio del parallelismo
sancito dall'art. 8 dello statuto, anche delle corrispondenti
funzioni amministrative, oltre che delle funzioni di normazione
secondaria, quest'ultime presupposte dall'art. 42, comma 1, lettera
b) dello statuto, a mente del quale il Presidente della Regione
«emana, con proprio decreto, i regolamenti deliberati dalla Giunta».
Tali funzioni regolamentari, prima della revisione dello statuto
regionale effettuata dalla legge costituzionale n. 2 del 2001, erano
direttamente intestate alla Giunta regionale dall'art. 46 dello
statuto, che assegnava a tale organo il compito di deliberare i
regolamenti per la esecuzione delle leggi approvate dal Consiglio
regionale: oggi, e' l'art. 16, comma 1, lettera a), della legge
rinforzata adottata ai sensi dell'art. 12 dello statuto, come legge
regionale 18 giugno 2007, n. 17, «Determinazione della forma di
governo della Regione Friuli-Venezia Giulia e del sistema elettorale
regionale, ai sensi dell'art. 12 dello Statuto di autonomia», a
riservare alla Giunta regionale la funzione regolamentare («La Giunta
regionale svolge le funzioni previste dallo Statuto e dalla legge e
coadiuva il Presidente della Regione nella determinazione e
nell'attuazione dell'indirizzo politico. In particolare: a) delibera
i disegni di legge e i regolamenti regionali»). Tale attribuzione di
competenza, in quanto contenuta nella fonte specializzata cui rinvia
l'art. 12 dello statuto, e' opponibile allo Stato, come sancito da
codesta Corte costituzionale nella sentenza n. 23 del 2014, punto
11.2, sul rilievo che tale legge regionale e' «integrante lo statuto
nella definizione degli aspetti fondamentali dell'organizzazione
interna della Regione».
In ogni evenienza, le sovvenzioni per l'acquisto della prima
casa, ove non fossero comprese nelle materie statutarie richiamate,
sarebbero comunque riconducibili a competenze della Regione normative
ed amministrative ai sensi degli articoli 117, commi terzo (in
relazione al governo del territorio), quarto (in relazione alle
politiche sociali) e sesto (per la potesta' regolamentare), e 118,
primo comma, della Costituzione, in combinazione con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
L'esorbitanza dell'ordinanza del Tribunale di Udine dai limiti
della giurisdizione. Illustrato dunque che la Regione, nell'adottare
il regolamento che il Tribunale di Udine ordina di riscrivere, ha
esercitato competenze amministrative normative ed amministrative
costituzionalmente proprie, essa ritiene che fuoriesca dai poteri
dell'autorita' giudiziaria ordinare alla stessa Regione di esercitare
in un certo modo la potesta' regolamentare, conformando il contenuto
del precetto normativo da disporre.
Nessuna norma, a quel che risulta, consente al giudice ordinario
di adottare una simile misura, che dunque eccede i limiti esterni
della giurisdizione nei confronti di una autorita' amministrativa e
lede, oltre che lo statuto costituzionale della amministrazione
(ricavabile dagli articoli 101 e 113 della Costituzione), il
principio di separazione dei poteri, rappresentando un esercizio di
attivita' formalmente amministrativa e sostanzialmente normativa ad
opera di un organo giurisdizionale.
La Regione autonoma e' consapevole, naturalmente, che l'ordinanza
impugnata definisce un giudizio promosso con l'azione civile contro
le discriminazioni, giudizio in cui la legge consente al giudice
anche di pronunciare ordini nei confronti della stessa pubblica
amministrazione: in tal senso dispone l'art. 28, comma 5, primo
periodo, del 2011, che nel testo vigente ratione temporis stabiliva
che «con l'ordinanza [oggi, in seguito all'entrata in vigore del
decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149, "con la sentenza"] che
definisce il giudizio il giudice puo' condannare il convenuto al
risarcimento del danno anche non patrimoniale e ordinare la
cessazione del comportamento, della condotta o dell'atto
discriminatorio pregiudizievole, adottando, anche nei confronti della
pubblica amministrazione, ogni altro provvedimento idoneo a
rimuoverne gli effetti».
Lo stesso art. 28, comma 5, al secondo e al terzo periodo,
riconosce poi al giudice il potere di ordinare, al fine di impedire
la ripetizione della discriminazione, l'adozione di un piano di
rimozione delle discriminazioni accertate entro il termine fissato
nel provvedimento (secondo periodo), piano che nel caso di
discriminazioni collettive e' adottato sentito l'ente collettivo
ricorrente (terzo periodo).
Tali disposizioni, tuttavia, vanno collocate ed intese
all'interno di un quadro costituzionale che distingue i poteri in
base alle funzioni - normative, esecutive, giurisdizionali - ad essi
affidate, e che limita, nell'art. 113 della Costituzione, i poteri
del giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione:
limiti che, che sul piano della legislazione ordinaria, sono
attestati da numerosi disposizioni, sia risalenti a prima della
Costituzione (come l'art. 4 dell'allegato E della legge 20 marzo
1865, n. 2248 sul contenzioso amministrativo), sia successive, come
l'art. 34, comma 2, primo periodo, del codice del processo
amministrativo - che pure dispone del pieno potere di annullamento di
eventuali regolamenti illegittimi - il divieto per il giudice di
pronunciare in ordine a poteri amministrativi - e ovviamente anche
regolamentari - non ancora esercitati.
Particolarmente significative, ai fini della ricostruzione dei
limiti costituzionali alla giurisdizione rispetto alla
amministrazione, sono le affermazioni di codesta ecc.ma Corte
costituzionale che si leggono nella sentenza n. 150 del 1981,
pronunciata all'esito di un conflitto di attribuzione tra il Governo
e il potere giudiziario.
Tale pronuncia, accogliendo il ricorso del Governo, osserva che
«provvedimenti come quello impugnato collidono ... con l'ultimo comma
dell'art. 113 della Costituzione». Pur riconoscendo che «tale norma,
rinviando alla legge la determinazione degli organi giurisdizionali
abilitati ad annullare gli atti della pubblica amministrazione,
ammette implicitamente che il legislatore possa - nei limiti in cui
lo consentono i criteri di riparto fra la giurisdizione ordinaria e
la giurisdizione amministrativa, statuiti dal primo comma dell'art.
103 della Costituzione - attribuire siffatti poteri di annullamento
anche al giudice ordinario (si vedano gia' in tal senso le sentenze
n. 32 del 1970 e n. 161 del 1971)», precisa che «con cio' stesso,
l'art. 113 esclude che spetti alle autorita' giudiziarie ordinarie di
annullare gli atti amministrativi, in mancanza d'una previsione di
legge; ed a piu' forte ragione comporta che tali autorita' non
possano contrapporsi o sovrapporsi alle autorita' amministrative,
arrogandosi poteri che per legge vadano esercitati dall'esecutivo, in
forme e con procedimenti prefissati: fino al punto di perseguire -
come si riscontra nel caso in esame - l'eliminazione dei poteri
medesimi».
Con specifico riferimento alla tutela della autonomia
amministrativa della Regione va richiamata anche la sentenza n. 175
del 1991, con cui codesta ecc.ma Corte ha accolto un ricorso per
conflitto promosso dalla Toscana per far valere la difesa
dell'«ambito di attribuzioni della regione come pubblica
amministrazione» rispetto ad un provvedimento giudiziale che aveva
dichiarato l'obbligo della Regione di procedere al conferimento
dell'incarico di medico convenzionato, secondo una graduatoria
formata nel procedimento in corso ma ritenuta dalla pubblica
amministrazione non utilizzabile. Codesta Corte ha ritenuto, nel
caso, che il pretore avesse preteso di «orientare, e quindi di
condizionare, nell'an e nel quomodo, l'azione amministrativa
dettandone la regola nel caso concreto», in tal modo esorbitando dai
limiti della giurisdizione rispetto alla pubblica amministrazione.
Nella sentenza, la Corte ha evidenziato che «almeno la' dove la
pubblica amministrazione agisca quale autorita', esercitando una
potesta' discrezionale ad essa spettante, i detti limiti sono infatti
segnati, per qualsiasi giudice, dalla necessita' di non porre
ostacolo al libero spiegarsi di quella potesta' discrezionale, e
pertanto di non sostituirsi alla pubblica amministrazione
condizionando positivamente l'azione amministrativa nel suo farsi
(che di quella potesta' costituisce appunto espressione e
svolgimento)».
E' certo, dunque, che l'art. 28, comma 5, non puo' essere inteso
ne' nel senso di attribuire al giudice ordinario poteri di
annullamento di atti amministrativi, poteri cui la disposizione non
fa cenno, ne', tanto meno, poteri di amministrazione attiva o
addirittura poteri di preventiva sostituzione normativa.
E' significativo che la giurisprudenza delle Sezioni unite della
Corte di cassazione abbia ricondotto i poteri conferiti al giudice
nei confronti della pubblica amministrazione dal diritto
antidiscriminatorio al tradizionale schema della disapplicazione
incidentale dell'atto amministrativo illegittimo.
In particolare nella sentenza delle Sezioni unite civili, 15
febbraio 2011, n. 3670, la Corte regolatrice ha chiarito che anche
nell'abito dei giudizi antidiscriminatori il giudice deve limitarsi a
decidere la controversia - pure in quella evenienza relativa alla
spettanza delle prestazioni - «valutando il provvedimento comunale
denunziato, eventualmente disattendendolo, tamquam non esset, ove
confermato lesivo del principio di non discriminazione od integrante
gli estremi dell'illegittima reazione, cosi' dunque non interferendo
nelle potesta' della P.A., se non nei consueti e fisiologici limiti
ordinamentali, della disapplicazione incidentale ai fini della tutela
dei diritti soggettivi controversi».
Piu' recentemente, la stessa Corte di cassazione, sez. I, ha
ripreso testualmente tali passaggi dell'ordinanza delle Sezioni unite
n. 3670 del 2011 nell'ordinanza 15 febbraio 2021, n. 3842, in cui ha
ribadito che «il giudice ordinario deve ... limitarsi "a decidere la
controversia valutando il provvedimento amministrativo denunziato,
disattendendolo tamquam non esset e adottando i conseguenti
provvedimenti idonei a rimuoverne gli effetti"», ove l'atto
amministrativo sia illegittimo perche' lesivo del principio di non
discriminazione, confermando dunque che il giudice non puo'
interferire nelle potesta' della pubblica amministrazione se non
attraverso la disapplicazione incidentale finalizzata alla tutela dei
diritti soggettivi.
L'ordinanza n. 3842 del 2021 osserva che nel caso la Corte
d'appello aveva fatto un corretto uso di tale principio, a nulla
rilevando la circostanza che la stessa avesse affermato «nella parte
motiva (non ripetendolo, tuttavia, nel dispositivo)», che la delibera
amministrativa, di cui aveva ritenuta l'illegittimita', dovesse
essere rimossa. La Cassazione, nel confermare la sentenza di appello,
sottolinea che in quel caso non vi era stata esorbitanza dai limiti
della giurisdizione: «che la Corte d'Appello non intendesse operare
una vera e propria rimozione della delib. in oggetto dal mondo
giuridico (ossia, il suo annullamento, che e' potere spettante al
G.A.) e intendesse, invece, limitarsi all'accertamento dell'avvenuta
sterilizzazione degli effetti della stessa in conseguenza della
dichiarata discriminazione di cui e' causa, emerge inequivocabilmente
dal rilievo che lo stesso giudice di secondo grado, dopo aver
affermato che, in caso di accertamento del carattere discriminatorio
del comportamento della P.A. puo' essere ordinato a quest'ultima ogni
provvedimento idoneo alla rimozione degli effetti della
discriminazione, ha, altresi', puntualizzato che "esula, inoltre, dai
poteri della Corte ordinare al Comune l'adozione di provvedimenti
amministrativi, che restano di competenza del Comune ed attuabili su
richiesta dell'interessato"».
Non ignora la ricorrente che la stessa Corte di cassazione, nella
sentenza 30 marzo 2011, n. 7186, ha ricostruito in modo diverso i
poteri dell'autorita' giurisdizionale nell'ambito dei giudizi
antidiscriminatori promossi ai sensi dell'art. 44 del decreto
legislativo n. 286 del 1998, riconducendoli ai moduli di tutela dei
diritti soggettivi assoluti a fondamento costituzionale o
sovranazionale, qual e' il diritto a non essere discriminati.
Tale collegamento, del resto, e' anche quello che sta alla base
della sentenza n. 140 del 2001 di codesta ecc.ma Corte, in cui si
nega che esista «un principio costituzionale che escluda la
possibilita' per il legislatore ordinario, in determinati casi
(rimessi alla scelta discrezionale dello stesso legislatore), in sede
di affidamento della tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi
nei confronti della pubblica amministrazione, di attribuire al
giudice ordinario anche un potere di annullamento e speciali effetti
talora sostitutivi dell'azione amministrativa, inadempiente rispetto
a diritti che lo stesso legislatore considera prioritari, anche se
cio' puo' comportare la necessita' da parte del giudice di
valutazioni ed apprezzamenti non del tutto vincolati, ma sempre
riguardanti situazioni regolate da una serie di previsioni
legislative, che prevedano espressamente l'esercizio di tali poteri».
Senonche' tale sentenza, appunto, ragiona di diritti prioritari
ed e' specificamente riferita ad una ipotesi di tutela di diritti
familiari assoluti degli stranieri rispetto alle decisioni della
amministrazione sull'ingresso ed il soggiorno.
Ora, la Regione, ferme le contestazioni degli errores in
iudicando dedotti nell'atto di appello e non oggetto del presente
conflitto, non contesta qui che il giudice fosse privo del potere di
attribuire il bene della vita al soggetto che si e' ritenuto
discriminato, se la pretesa a tale bene passa attraverso la deduzione
di un diritto fondamentale qual e' la pretesa a non subire
discriminazione; cio' che contesta, invece, e' che il Tribunale di
Udine potesse emanare l'ordine di emanare specifiche norme generali
ed astratte.
In proposito va richiamata la costante giurisprudenza
amministrativa in tema di difetto di posizione soggettiva nel caso di
azione contro il silenzio rispetto ai regolamenti. Infatti, in
riferimento agli atti regolamentari (e agli atti amministrativi
generali), «e' esclusa l'ammissibilita' dello speciale rimedio
processuale avverso il silenzio - inadempimento della P.A., in quanto
strettamente circoscritto alla sola attivita' amministrativa di
natura provvedimentale, ossia finalizzata all'adozione di atti
destinati a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari»,
cosa che «non avviene per gli atti generali, i quali sono indirizzati
ad una pluralita' indifferenziata di destinatari e non sono destinati
a produrre effetti nella sfera giuridica di singoli soggetti
specificamente individuati» (Consiglio di stato, sez. IV, sentenza 26
marzo 2014 n. 1460, ripresa anche dalla sentenza 27 dicembre 2017, n.
6096).
Anche nella successiva sentenza della sezione IV del 2 settembre
2019, n. 6048, il Consiglio di Stato ha ribadito che tale azione non
puo' trovare applicazione «allorquando si sia in presenza di atti a
contenuto generale rimessi alla scelta discrezionale
dell'Amministrazione e rispetto alla quale non e' configurabile un
interesse qualificato del privato tale da poter rivendicare
l'esistenza di un obbligo per l'ente di procedere all'adozione di
atti a contenuto regolamentare (Cons. Stato, sez. IV, n. 13495 del
2013; sez. V, n. 1182 del 2015)».
La presenza di una legittimazione degli enti associativi per le
discriminazioni collettive non muta i termini del problema, dovendosi
collocare nel quadro del sistema complessivo gli strumenti di tutela
degli interessi ad essi affidati.
Violazione indiretta delle norme sul potere sostitutivo.
A ben vedere, con il provvedimento qui contestato il Tribunale di
Udine, sezione lavoro, si e' sostituito agli organi della Regione
conformando il contenuto di un regolamento regionale e dunque
violando lo stesso statuto del potere sostitutivo, chiaramente
disegnato dall'art. 117, quinto comma, e dall'art. 120, secondo
comma, della Costituzione.
Tali disposizioni, infatti, intestano il potere sostitutivo al
Governo, inteso come Consiglio dei ministri, e richiedono il rispetto
del principio della leale collaborazione.
Che l'ordinanza voglia «produrre» un atto normativo, e non
dirimere una controversia, e' confermato non soltanto dall'emissione
dell'ordine di modificare un regolamentare conferendo alla
disposizione regolamentare un preciso contenuto, ma anche dalla
predisposizione di un apparato coercitivo sanzionatorio - le
astreintes - diretto a strumentare quell'ordine e finanche alla
predisposizione di modalita' di pubblicazione delle modifiche (da
inserire permanentemente nell'home page del sito istituzionale della
Regione Friuli-Venezia Giulia in caratteri rossi), modalita' che
peraltro vanno a sovrapporsi alle consuete modalita' di pubblicita'
ufficiale degli atti regolamentari, che sono pubblicati nel
Bollettino ufficiale della Regione.