IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL PIEMONTE
Sezione prima
ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1141 del 2022, proposto da A. D. F., rappresentato
e difeso dall'avvocato Sabrina Molinar Min, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo
studio in Torino, largo Migliara n. 16;
Contro Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, domiciliataria ex lege in Torino, via dell'Arsenale n. 21;
Per l'accertamento e la declaratoria dell'inadempimento
dell'obbligo a provvedere del Ministero della giustizia, del
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria - Direzione generale
del personale e delle risorse - del Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria - Provveditorato regionale del Piemonte e Valle
d'Aosta, rispetto all'istanza proposta con diffida del..., notificata
via PEC all'indirizzo prot.dgpr.dao@giustiziacert.it, rimasta priva
di riscontro da parte delle citate Amministrazioni resistenti, con la
quale veniva chiesta l'attribuzione degli effetti giuridici della
promozione per merito straordinario alla qualifica corrispondente al
superiore inquadramento a decorrere dalla data del 1° gennaio 2009 e
non dal 1° febbraio 2016, con riferimento alle note n... del... e
n... del... e del provvedimento di promozione per meriti straordinari
del... con le quali veniva proposta la «promozione per meriti
straordinari» del ricorrente in applicazione dei principi dettati
dalla Corte costituzionale n. 224 del 27 ottobre 2020 e del parere
reso dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1984/2021, e i
cui rispettivi procedimenti risultano ad oggi non conclusi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
Giustizia;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 29 marzo 2023 il
dott. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Fatto
1. - Il sig. A. D. F. e' un Assistente Capo del Corpo di polizia
penitenziaria in servizio come responsabile del centro addestramento
cinofili di sin dall'anno...
2. - Il..., il sig. D. F., in missione presso la Citta' di Verona
su incarico del Servizio centrale, si e' distinto per aver inseguito
e fermato un soggetto segnalato dalle unita' cinofile, che
trasportava circa 10 chilogrammi di sostanza stupefacente del tipo
hashish e che, vistosi scoperto, aveva tentato di darsi alla fuga.
Il sig. D. F. ha cosi' permesso l'arresto in flagranza del
soggetto e il rinvenimento dell'ingente quantitativo di sostanza
stupefacente.
3. - Visto lo stato di servizio ed il fondamentale contributo
offerto nell'operazione condotta a Verona e considerato che il sig.
D. F. disbrigava mansioni ultronee rispetto ai compiti previsti per
un appartenente al ruolo degli agenti/assistenti, il Provveditore
regionale, con nota prot... del..., ravvisava gli estremi per il
conferimento al sig. D. F. della ricompensa della promozione per
merito straordinario ex art. 77 del decreto del Presidente della
Repubblica 15 febbraio 1999, n. 82.
4. - Dipoi, con nota prot... del..., il Direttore generale del
personale e delle risorse del Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria ha formulato un'ulteriore proposta di promozione per
merito straordinario ex art. 77, commi 1 e 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 82/1999 da unirsi alla precedente
formulata dal sig. Provveditore regionale del Piemonte, al fine di
consentirne una migliore valutazione in sede di commissione, in
quanto l'Assistente capo D. F. ha permesso di integrare la struttura
dell'Amministrazione con 14 cani mancanti, senza sostenere alcun
onere per il loro acquisto. In particolare, con la predetta nota,
l'Amministrazione metteva in risalto «Gli sforzi sostenuti, nelle
fasi di selezione e addestramento degli animali hanno rappresentato
uno straordinario onere per il dipendente, ben aldila' del normale e
richiesto impegno, le non comuni doti di conoscenza tecnica nel
settore della cinofilia, illustrano, con inequivocabile chiarezza, la
dedizione con la quale il D. F. ottempera al proprio lavoro.
Dedizione che lo ha condotto ad implementare le proprie conoscenze
ben oltre ai gia' accennati benefici, in termini di riduzione della
spesa, hanno contribuito a mantenere e efficiente il servizio
cinofili antidroga ed al conseguente contrasto all'introduzione in
carcere di sostanze stupefacenti con l'ovvio risultato del
mantenimento, tra molteplici realta', di efficienti livelli di
sicurezza».
5. - Sulla proposta di promozione si e' espressa favorevolmente
la Commissione per il personale del Corpo della polizia penitenziaria
- ruolo sovrintendenti ex art. 50, decreto legislativo n. 443/1992,
ritenendo sussistenti i presupposti per la promozione per meriti
straordinari alla qualifica superiore a far data dal 1° febbraio
2016, sul rilievo che il sig. D. F. avrebbe svolto «nell'esercizio
delle sue finzioni un servizio di particolare importanza, dando prova
di competenza e professionalita' peculiari nello specifico servizio
antidroga oggetto di segnalazione, nonche' di eccezionali capacita'
nella prolungata attivita' di selezione e di addestramento degli
animali sopracitati, dimostrando di possedere qualita' superiori
rispetto alla qualifica al momento rivestita».
Conseguentemente, l'Amministrazione ha adottato il decreto di
promozione per merito straordinario in data... e lo ha trasmesso
unitamente ad altri al competente organo di controllo per il
prescritto visto di regolarita' amministrativa e contabile.
6. - Senonche', l'Ufficio centrale di bilancio, dopo aver
spiccato rilievo e attivato la prescritta interlocuzione con
l'Amministrazione, ha restituito non vistato il provvedimento di
promozione in parola, riscontrando la mancata trasmissione della
proposta del Provveditore regionale, presupposto necessario per
fissare la decorrenza della promozione ai sensi dell'art. 54, comma
3, del decreto legislativo n. 443/1992 e la discrepanza tra la data
di decorrenza della promozione cosi come quella decretata e la data
della relativa proposta, riportata nei verbali della Commissione.
7. - Al fine di estrarre il carteggio del procedimento relativo
alla concessione della promozione per meriti straordinari, il sig. D.
F. esperiva la procedura di accesso documentale ai sensi dell'art. 22
della legge n. 241/1990 senza successo e si trovava costretto ad
adire il giudice amministrativo, ottenendo la pronuncia di questo
Tribunale n. 1297 del 30 novembre 2017 che condannava
l'Amministrazione penitenziaria all'ostensione degli atti.
8. - Contestualmente, l'Amministrazione, con P.D.G. del 19
dicembre 2017, indiceva un concorso straordinario, con il quale
metteva a bando 2851 posti per la nomina iniziale alla qualifica del
ruolo di Sovrintendenti del Corpo di polizia penitenziaria, con
decorrenza giuridica a far data dal 1° gennaio 2009, cui il
ricorrente non riteneva di dover partecipare essendo pendenti ben due
riconoscimenti di prestigio, id est le indicate proposte di
promozione per meriti straordinari.
9. - Frattanto, l'Amministrazione non consentiva l'accesso
documentale richiesto. Pertanto, il sig. D. F. adiva in sede di
ottemperanza questo T.A.R. che, con sentenza non definitiva n. 1138
del 18 ottobre 2018, dichiarava l'obbligo del Ministero della
giustizia - Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria di dare
esecuzione alla sentenza n. 1297/2017, nominando il Commissario ad
acta per il caso di ulteriore inottemperanza.
Dopo aver preso visione degli atti pertinenti al fascicolo della
sua pratica il sig. D. F. diffidava l'Amministrazione penitenziaria
all'adozione di tutti i provvedimenti necessari per l'attribuzione
del superiore inquadramento a decorrere dalla data del 19 febbraio
2015 e a concludere positivamente l'iter rivolto al conferimento
della promozione.
10. - A fronte dell'inerzia dell'Amministrazione, il ricorrente
adiva nuovamente questo Tribunale con azione avverso il silenzio,
che, definitivamente pronunciando sul ricorso, con sentenza n. 659
del 2 novembre 2020 lo accoglieva e, per l'effetto, dichiarava
l'obbligo del Ministero della giustizia - Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria alla promozione del ricorrente
alla qualifica superiore, mediante l'adozione del relativo
provvedimento nel termine di trenta giorni.
Pertanto, con successivo decreto del... l'Amministrazione
riconosceva al sig. D. F. la promozione per meriti straordinari,
attribuendo la qualifica di vice sovrintendente con decorrenza dal 1°
febbraio 2016.
11. - Senonche', nel frattempo e' intervenuta la sentenza della
Corte costituzionale n. 224/2020, con cui e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 75, comma 1, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 335/1982, nella parte in cui non
prevede, nell'ambito dell'ordinamento del personale della Polizia di
Stato, l'allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di
vice sovrintendente dei promossi per merito straordinario a quella
piu' favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la
medesima qualifica all'esito della selezione o del concorso
successivi alla data del verificarsi dei fatti.
12. - Alla luce della ratio decidendi dalla richiamata sentenza,
il ricorrente, rammentata l'indizione del concorso straordinario con
P.D.G. del 19 dicembre 2017 per la nomina iniziale alla qualifica del
ruolo dei Sovrintendenti del Corpo della polizia penitenziaria con
decorrenza giuridica differenziata a decorrere dal 1° gennaio 2009,
diffidava l'Amministrazione, con missiva del..., a ricostruire la sua
carriera applicando la medesima decorrenza giuridica prevista per i
colleghi promossi per le vie ordinarie. Ciononostante, nei giorni
immediatamente successivi venivano adottati i decreti di nomina dei
vincitori del concorso straordinario con immissione nel ruolo dei
sovrintendenti (decreti dell'8 e 20 ottobre 2021 e 4 novembre 2021) e
decorrenze giuridiche piu' favorevoli rispetto a quella conseguita
dall'interessato mediante la promozione per merito straordinario.
13 - Essendo la diffida rimasta priva di riscontro, il sig. D. F.
ha adito questo T.A.R., con ricorso depositato in data 19 novembre
2022, domandando, in via principale, l'accertamento del proprio
diritto al riconoscimento della retrodatazione per meriti
straordinari alla data del 1° gennaio 2009, nonche'
dell'inadempimento dell'Amministrazione penitenziaria
all'attribuzione nei confronti del ricorrente degli effetti giuridici
derivanti dalla promozione per merito straordinario ed il diritto al
superiore trattamento giuridico e stipendiale con retrodatazione al
1° gennaio 2009 e, per l'effetto, ha chiesto dichiararsi l'obbligo
dell'Amministrazione inadempiente di adottare tutti i provvedimenti
necessari per l'attribuzione del superiore inquadramento a far data
dal 1° settembre 2009. In via subordinata, ha domandato
l'accertamento dell'illegittimita' del silenzio serbato
dall'Amministrazione sull'istanza del...
14. - Si e' costituito in giudizio il Ministero della giustizia -
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria che ha dedotto
l'inconferenza della pronuncia della Corte costituzionale riguardo al
caso di specie, in quanto essa, essendo stata adottata con
riferimento ad una specifica norma dell'ordinamento del personale
della Polizia di Stato, non puo' trovare applicazione, ne' diretta,
ne' analogica nell'ordinamento della Polizia penitenziaria, retto da
disposizioni specifiche.
15. - Nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2023,
questo T.A.R., con ordinanza n. 72/2023 del 18 gennaio 2023,
«Rilevato che, con concorso straordinario indetto con P.D.G. del 19
dicembre 2017, sono stati messi a bando 2851 posti per la nomina
iniziale alla qualifica del ruolo dei Sovrintendenti del Corpo della
Polizia penitenziaria, prevedendo, inter alia, che per il personale
che supera il corso di formazione la nomina alla qualifica sia
conferita con decorrenza giuridica differenziata corrispondente al
primo gennaio dell'anno successivo a quello della annualita' alla
quale si riferiscono i posti messi a concorso - nel caso di specie il
1° gennaio 2009 - e pari decorrenza economica per tutte le
annualita', corrispondente al giorno successivo alla data di
conclusione del primo corso di formazione» e «Considerato che in una
fattispecie collimante nei tratti giuridico-fattuali con quella per
cui e' causa, benche' riferita all'ordinamento del personale dei
ruoli della Polizia di Stato, la Corte costituzionale, con sentenza
7-27 ottobre 2020, n. 224 ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 75, comma 1 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 aprile 1982, n. 335 - per cui le promozioni per merito
straordinario del personale della Polizia di Stato decorrono dalla
data del verificarsi dei fatti e vengono conferite anche in
soprannumero, riassorbibile con le vacanze ordinarie - nella parte in
cui non prevede l'allineamento della decorrenza giuridica della
qualifica di vice sovrintendente promosso per merito straordinario a
quella piu' favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la
medesima qualifica all'esito della selezione o del concorso
successivi alla data del verificarsi dei fatti» ha rilevato in via
officiosa, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., profili di non
implausibile contrasto tra la disciplina dettata per le promozioni
per merito straordinario del Corpo della Polizia penitenziaria con
l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui non prevede
l'allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice
sovrintendente promosso per merito straordinario a quella piu'
favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima
qualifica all'esito della selezione o del concorso successivi alla
data del verificarsi dei fatti «meritori» dal momento che cio'
concretizza una illegittima disparita' di trattamento tra i vice
sovrintendenti della Polizia penitenziaria, che sono stati promossi
nella qualifica per merito straordinario, e coloro che hanno avuto
accesso alla stessa qualifica per concorso o procedura selettiva; e
l'art. 97 della Costituzione dal momento che l'Amministrazione, in
ragione del meccanismo della retrodatazione nell'anzianita' giuridica
della qualifica limitata ai vice sovrintendenti nominati per
concorso, finisce per trattare in modo arbitrariamente diverso
situazioni simili, ossia quelle di vice sovrintendenti che sono stati
nominati con decorrenze giuridiche differenti a seconda delle
modalita' di accesso alla qualifica, in spregio del principio di
imparzialita', che deve connotare l'agere amministrativo. Il Collegio
ha, dunque, assegnato alle parti trenta giorni, decorrenti dalla
notificazione o comunicazione in via amministrativa della suddetta
ordinanza per presentare memorie vertenti sulla questione indicata.
16. - Nello scambio di memorie difensive la difesa erariale ha
ribadito l'inconferenza della sentenza n. 224 del 2020 in quanto
pronunciata con riferimento ad una norma specifica dell'ordinamento
del personale della Polizia di Stato non suscettibile di applicazione
al personale del Corpo di Polizia penitenziaria retto da norme
specifiche. La difesa del ricorrente, dal canto suo, ha svolto
deduzioni a supporto dell'opportunita' di sollevare la questione di
costituzionalita' per la sostanziale identita' degli effetti
distorsivi insiti nel meccanismo di retrodatazione invalso nei due
corpi, Polizia di Stato e Polizia penitenziaria.
Espletato lo scambio di memorie difensive sulla questione
delineata ex officio, la causa e' venuta in discussione all'udienza
pubblica del 29 marzo 2023 ed e' stata trattenuta in decisione.
Diritto
1. - L'ordinamento del personale appartenente al Corpo della
Polizia penitenziaria, recato dal decreto legislativo 30 ottobre
1992, n. 443, prevede all'art. 51 una precipua norma premiale in base
alla quale la promozione alla qualifica superiore puo' essere
conferita anche per merito straordinario agli agenti, agli agenti
scelti, agli assistenti ed agli assistenti capo, che nell'esercizio
delle loro funzioni abbiano conseguito eccezionali risultati in
attivita' attinenti ai loro compiti, rendendo straordinari servizi
all'Amministrazione penitenziaria, dando prova di eccezionale
capacita' e dimostrando di possedere qualita' tali da dare sicuro
affidamento di assolvere lodevolmente le funzioni della qualifica
superiore, ovvero abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare
la sicurezza e l'incolumita' pubblica. La decorrenza delle promozioni
per merito straordinario e' fissata espressamente dalla legge alla
data del verificarsi del fatto (art. 54, decreto legislativo n. 443
del 1992).
In via ordinaria, nondimeno, a norma dell'art. 16 decreto
legislativo cit., la nomina alla qualifica iniziale del ruolo dei
sovrintendenti della Polizia penitenziaria si consegue mediante
selezione effettuata con scrutinio per merito comparativo riservato a
domanda nel limite del 70 per cento dei posti disponibili al 31
dicembre di ciascun anno, agli assistenti capo che ricoprono, alla
predetta data, una posizione in ruolo non inferiore a quella compresa
entro il doppio dei posti individuati, che non abbiano riportato
nell'ultimo biennio un giudizio complessivo inferiore a «buono» e
sanzione disciplinare piu' grave della deplorazione e nel limite del
restante 30 per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ciascun
anno, mediante concorso per titoli ed esami con modalita'
semplificate, da espletare anche mediante procedure telematiche,
riservato al personale appartenente al ruolo degli agenti ed
assistenti, che abbia compiuto almeno quattro anni di effettivo
servizio e che non abbia riportato nell'ultimo biennio un giudizio
complessivo inferiore a «buono» e sanzione disciplinare piu' grave
della deplorazione (comma 1). La disciplina legislativa stabilisce,
inoltre, che la nomina a vice sovrintendente e' conferita con decreto
del direttore generale del personale e delle risorse con decorrenza
giuridica dal primo gennaio dell'anno successivo a quello nel quale
si sono verificate le vacanze e con decorrenza economica dal giorno
successivo alla data di conclusione del corso di formazione
tecnico-professionale non superiore a tre mesi, con verifica finale,
alla cui frequenza sono tenuti i vincitori (comma 3). Questa
peculiare retrodatazione della decorrenza ai soli effetti giuridici
e' stata introdotta dall'art. 3, decreto legislativo 12 maggio 1995,
n. 200, come modificato dall'art. 3, decreto legislativo 28 febbraio
2001, n. 76 soppiantando la precedente regola iuris recata dall'art.
19 giusta la quale la promozione alla qualifica di vice
sovrintendente veniva conferita secondo l'ordine di graduatoria del
corso a decorrere dalla data di conclusione del corso stesso.
2. - Il meccanismo di retrodatazione in argomento riproduce le
stesse caratteristiche di quello gia' censurato dalla Corte
costituzionale con la ridetta pronuncia n. 224 del 7 ottobre 2020 la
quale, nel pronunciarsi sull'illegittimita' costituzionale dell'art.
75, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 24
aprile 1982, n. 335, ha preso le mosse dall'art. 24-quater del
decreto del Presidente della Repubblica n, 335 del 1982 (Ordinamento
del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di
polizia), nella formulazione novellata dall'art. 2 del decreto
legislativo 28 febbraio 2001, n. 53 (Disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 197, in materia
di riordino delle carriere del personale non direttivo della Polizia
di Stato) laddove ha individuato la decorrenza della promozione alla
qualifica iniziale del ruolo dei sovrintendenti della Polizia di
Stato per concorso alla data del 1° gennaio dell'anno successivo a
quello in cui si sono verificate le vacanze nella dotazione organica.
2.1 - Nel suo decisum la Corte ha osservato che la divaricazione
della decorrenza giuridica da quella economica con significativa
retrodatazione ad un momento anteriore rispetto a quello
perfezionativo della fattispecie sostanziale della promozione - quale
potrebbe essere il superamento del concorso o il completamento del
successivo corso di formazione tecnico-professionale - determina una
illegittima disparita' di trattamento in quanto la retrodatazione
nella qualifica a seguito della progressione in carriera con
modalita' ordinarie, in mancanza di strumenti di riallineamento in
favore dei vice sovrintendenti gia' precedentemente nominati per
merito straordinario, comporta un possibile superamento, ai fini
dell'accesso alle qualifiche superiori, da parte di assistenti o
agenti che abbiano superato il corso-concorso bandito successivamente
alla promozione di altri assistenti o agenti per merito
straordinario, in virtu' della maggiore anzianita' di servizio nella
qualifica.
Ha opinato la Corte che il fattor comune dell'accesso alla
medesima qualifica comporta che, allorquando il completamento della
fattispecie di nomina si perfezioni in momenti distinti, non possa
esserci una differenziazione penalizzante per chi abbia conseguito la
qualifica in un momento anteriore rispetto a chi l'abbia ottenuta
dopo.
2.2. - In tale pronuncia la Corte ha dunque ravvisato la
contestuale lesione non solo del basilare canone di eguaglianza
formale ex art. 3 della Costituzione ma anche del principio di
imparzialita' dell'agere amministrativo ex art. 97 della Costituzione
alla stregua dei quali non e' tollerabile trattare in modo
arbitrariamente diverso situazioni simili, ossia, nella specie,
quelle di vice sovrintendenti che sono stati nominati con decorrenze
giuridiche differenti a seconda delle modalita' di accesso alla
qualifica.
3. - La fattispecie concreta venuta all'esame del Collegio
ricalca le note fattuali di quella portata all'attenzione del giudice
delle leggi, sia pur con riguardo ad un ordinamento settoriale
parallelo, vertendosi in questo caso nell'ordinamento del personale
del Corpo della Polizia penitenziaria. L'odierno ricorrente anelava,
infatti, da tempo alla promozione per meriti straordinari, istruita
lungamente dall'Amministrazione a partire dalla prima proposta del
Provveditore regionale datata... e, infine, conclusasi con esito
favorevole solo con il decreto del... che ha promosso l'assistente
capo A. D. F. alla qualifica di vice sovrintendente con decorrenza
giuridica dal 1° febbraio 2016 in correlazione con la seconda
proposta avanzata dal Direttore generale del personale e delle
risorse del D.A.P. in ordine ai meriti guadagnati del D. F. come
responsabile cinofilo.
3.1. - Cionondimeno, la conclusione della parallela procedura
concorsuale straordinaria indetta con P.D.G. del 19 dicembre 2017 per
la nomina iniziale alla qualifica del ruolo di Sovrintendenti del
Corpo di Polizia penitenziaria, con decorrenza giuridica a far data
dal 1° gennaio 2009 ha determinato effetti irragionevolmente
distorsivi atteso che, con i decreti di nomina adottati l'8-20
ottobre e il 4 novembre 2021, i vincitori della procedura hanno
letteralmente scavalcato il ricorrente nel ruolo dei sovrintendenti
con un cospicuo vantaggio in termini di anzianita' di servizio (ben
sette anni, intercorrenti tra il 1° gennaio 2009, decorrenza
dell'immissione dei vincitori, e il 1° febbraio 2016, decorrenza
giuridica della promozione del ricorrente).
Cio' in applicazione dell'espresso disposto di legge dell'art.
16, comma 3, decreto legislativo n. 443 del 1992, richiamato
dall'art. 44, decreto legislativo n. 95 del 2017 che ha previsto la
procedura straordinaria per titoli per la copertura dei posti
disponibili dal 31 dicembre 2008 al 31 dicembre 2016 nel ruolo dei
sovrintendenti, secondo cui «la nomina a vice sovrintendente e'
conferita con decreto del direttore generale del personale e delle
risorse con decorrenza giuridica dal primo gennaio dell'anno
successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze».
3.2. - Ricalcando le movenze censorie poste alla base della
rimessione della questione sollevata con riguardo al meccanismo di
retrodatazione nell'ordinamento del personale della Polizia di Stato,
analogamente nella fattispecie in argomento il sostanziale effetto di
scavalcamento nel ruolo sovrintendenti in danno dell'odierno
ricorrente da parte della estesa cerchia di vincitori della procedura
straordinaria per titoli fa dubitare della legittimita'
costituzionale, sub specie di ragionevolezza e imparzialita' di
trattamento, della pertinente disposizione recata dall'ordinamento
del personale del Corpo della Polizia penitenziaria in ordine alla
decorrenza della promozione per meriti straordinari: l'art. 54, comma
1 del decreto legislativo n. 443 del 1992 prevede, infatti, che le
promozioni per merito straordinario decorrano dalla data del
verificarsi del fatto e vengano conferite anche in soprannumero
riassorbibile con le vacanze ordinarie.
La disposizione di legge entra in tensione con gli evocati
parametri nella parte in cui non appresta un congegno di
riallineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice
sovrintendente promosso per merito straordinario a quella piu'
favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima
qualifica all'esito della selezione o del concorso interni successivi
alla data del verificarsi dei fatti meritori.
4. - La questione di costituzionalita' che si va a delineare e'
innanzitutto rilevante nel presente giudizio.
5. - Al riguardo, il Collegio deve esaminare taluni profili
preliminari che, pur non sollevati dalla difesa erariale nel
giudizio, potrebbero essere astrattamente dedotti nel giudizio
incidentale dinanzi al giudice delle leggi, quali cause ostative alla
ricevibilita' o ammissibilita' del gravame.
6. - Viene in rilievo, in primo luogo, il tema della
tempestivita' dell'azione promossa dal sig. D. F. avverso il preteso
silenzio dell'Amministrazione penitenziaria sulla sua diffida.
L'azione e' prospettata dalla parte ricorrente come domanda di
accertamento del diritto alla retrodatazione della decorrenza
giuridica nella nuova qualifica, indi assoggettabile all'ordinario
termine prescrizionale vertendosi in tema di diritto soggettivo
scaturente dal rapporto di impiego.
Orbene, il Collegio e' ben consapevole che il provvedimento di
inquadramento nel ruolo organico del personale di diritto pubblico ex
art. 3, decreto legislativo n. 165/2001 si atteggi pleno iure a
provvedimento autoritativo espressione di potere amministrativo,
ancorche' vincolato o, a tutto concedere, tecnico-discrezionale,
senonche' nel caso di specie deve opinarsi che i tratti liberi del
potere siano stati tutti esercitati (si e' perfezionato il
provvedimento di promozione alla qualifica superiore per merito
straordinario) e residui solo un margine vincolato che attiene alla
decorrenza degli effetti giuridico-economici della promozione stessa.
La consistenza della posizione giuridica soggettiva in termini di
diritto soggettivo, conoscibile dal giudice amministrativo in sede di
giurisdizione esclusiva, sarebbe corroborata dalla circostanza che
tale decorrenza discenderebbe in via vincolata dall'applicazione
recta via della disposizione sospettata di incostituzionalita' di cui
si chiede la reductio ad legitimitatem per mezzo di una pronuncia
additiva che operi l'agognato riallineamento. La natura vincolata
dell'agire amministrativo invocato dal ricorrente, unitamente al
fatto che tale vincolatezza rilevi esclusivamente nell'interesse del
dipendente conduce il Collegio ad affermare la configurabilita' di un
diritto soggettivo pieno alla retrodatazione. Ne discende la
tempestivita' del gravame in forza dell'ampio termine prescrizionale
cui e' assoggettata la relativa azione di accertamento e condanna.
6.1. - Alternativamente, quand'anche si propendesse per la tesi
piu' tradizionale che ascrive generaliter natura autoritativa ai
provvedimenti di inquadramento nel ruolo del personale di diritto
pubblico (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 5 febbraio 1982, n. 65),
si deve far rilevare che la pretesa azionata e' convertibile,
peraltro su espressa graduazione dello stesso ricorrente, in actio
per silentium avverso l'inerzia serbata dall'amministrazione sulla
diffida volta ad ottenere la retrodatazione dell'inquadramento agli
effetti giuridici: secondo la prospettazione del ricorrente,
l'obbligo di provvedere dell'Amministrazione penitenziaria deve
ritenersi insorto all'indomani della pronuncia della ridetta sentenza
n. 224 della Corte costituzionale pubblicata in data 28 ottobre 2020
nella Gazzetta Ufficiale e del successivo inquadramento in ruolo dei
vincitori della procedura concorsuale straordinaria del 2017,
avvenuto con decreti dell'8-20 ottobre e 4 novembre 2021, che ha
determinato lo scavalcamento nel ruolo organico, concretamente lesivo
della posizione giuridica del ricorrente.
6.2. - Orbene, tenuto conto che la diffida a provvedere sul
riallineamento e' stata recapitata all'Amministrazione in data..., la
notifica del ricorso giurisdizionale avverso la surriferita inerzia,
perfezionatasi il 4 novembre 2022, deve ritenersi comunque tempestiva
avuto riguardo al termine annuale per la proponibilita' dell'azione
avverso il silenzio (art. 31 cod. proc. amm., computabile ex
nominatione dierum) unitamente al termine minimo procedimentale di
trenta giorni desumibile dalla disciplina generale sul procedimento
amministrativo (art. 2, legge n. 241 del 1990) e al periodo di
sospensione feriale.
6.3. - In buona sostanza, l'onere di agire in giudizio non puo'
dirsi insorto in capo al ricorrente nel momento del perfezionamento
del suo provvedimento di inquadramento in ruolo (...), virtualmente
legittimo e privo di profili di lesivita', bensi' nel momento in cui
si sono perfezionati i decreti di nomina - e conseguente
inquadramento in ruolo - dei vincitori del successivo concorso che lo
hanno materialmente scavalcato nell'ordine di ruolo facendolo
scivolare su una posizione deteriore con riflessi pregiudizievoli
sulla posizione gerarchica (v. art. 2, comma 2, decreto legislativo
n. 443/1992 «nell'ambito dello stesso ruolo la gerarchia e'
determinata dalla qualifica e, nella stessa qualifica,
dall'anzianita'») e sulla legittima pretesa di progressione di
carriera (tenuto conto che la promozione a sovrintendente, ad es.,
avviene in virtu' di scrutinio per merito assoluto ex art. 20 decreto
legislativo cit. nel quale rileva primariamente l'ordine di ruolo a
norma dell'art. 39, decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 1970, n. 1077): solo in tal momento l'interesse ad agire si
e', dunque, condensato assumendo quell'indefettibile tasso di
concretezza necessaria per accedere alla tutela giurisdizionale.
E si badi bene, l'effetto distorsivo che si lamenta in questa
sede non e' l'irragionevolezza della retrodatazione in se' - il che
avrebbe dovuto condurre ad impugnare in via principale gli
inquadramenti in ruolo dei colleghi del ricorrente e, in via
incidentale innanzi al giudice delle leggi, la disposizione di cui
all'art. 16, comma 3, decreto legislativo n. 443/1992 - bensi'
l'assenza di un adeguato congegno normativo di riallineamento per le
promozioni per merito straordinario. Indi, in questa sede si denuncia
l'incostituzionalita' della ben diversa disposizione di cui all'art.
54, decreto legislativo cit. per i motivi che si illustreranno infra.
6.4. - Alla luce delle considerazioni svolte, l'azione proposta
dal sig. D. F. deve ritenersi comunque tempestiva, con conseguente
ricevibilita' del ricorso.
7. - Si profila, dipoi, la questione preliminare della
concretezza e attualita' dell'interesse al ricorso la quale, pur non
eccepita dalla difesa erariale, rileva decisivamente sotto il profilo
dell'ammissibilita' dell'azione.
7.1. - Non sfugge, difatti, al Collegio che il ricorrente, pur
essendo posto in condizione di farlo, come confermato da quanto
discusso nel corso dell'udienza pubblica, non ha partecipato alla
procedura concorsuale straordinaria indetta con P.D.G. del 19
dicembre 2017, per la nomina a 2851 posti nella qualifica iniziale
del ruolo di Sovrintendenti del Corpo di Polizia penitenziaria, con
decorrenza giuridica a far data dal 1° gennaio 2009. Appare di tutta
evidenza che l'utile partecipazione alla procedura sarebbe valsa
fruttuosamente l'agognata promozione alla medesima qualifica con la
contestata decorrenza giuridica piu' risalente (1° gennaio 2009 in
luogo del 1° febbraio 2016) senza subire scavalcamenti dai colleghi
di pari qualifica.
7.2. - Senonche', preme al Collegio richiamare l'attenzione sulla
peculiarita' dell'istituto della promozione per meriti straordinari
in confronto alla progressione ordinaria per scrutinio comparativo o
concorsuale, come nel caso del bando del 2017. Soccorre al riguardo
quanto gia' ricordato autorevolmente nella precedente pronuncia n.
224/2020 della Corte con riferimento all'ordinamento della Polizia di
Stato, aderente anche al caso di specie: «la ratio ispiratrice della
promozione per merito straordinario - che costituisce la forma piu'
elevata di "ricompensa" per l'attivita' svolta - e' quella di
consentire, a coloro i quali si siano distinti per l'eccezionalita'
delle doti mostrate in occasione di particolari operazioni di
servizio, di accedere alla qualifica superiore in deroga ai
meccanismi ordinari di progressione in carriera. L'avanzamento in
carriera per merito straordinario costituisce un'eccezione alla
regola del pubblico concorso, si' da doversi interpretare
restrittivamente. Il Consiglio di Stato, sia in sede consultiva
(Consiglio di Stato, sezione prima, parere 24 giugno 1998, n. 416)
che in sede giurisdizionale (Consiglio di Stato, sezione terza,
sentenza 18 giugno 2015, n. 3084), ha piu' volte sottolineato che la
promozione del personale della Polizia di Stato alla qualifica
superiore per merito straordinario implica necessariamente
l'eccezionale rilevanza delle operazioni di servizio compiute sotto
il profilo dei risultati conseguiti, nonche' la dimostrazione, da
parte degli interessati, del possesso di risorse personali e
professionali fuori del comune e assolutamente rimarchevoli, mentre
sono estranee al merito straordinario le ipotesi in cui il
dipendente, pur trovandosi in situazione di pericolo, compie atti che
non esiliano dai doveri d'istituto».
7.3. - In altre parole, l'accesso alla qualifica per merito
straordinario in luogo di quello per le canoniche vie ordinarie
conserva un quid pluris di esemplarita' e meritevolezza che puo'
rivestire indubitabilmente rilievo nelle procedure di scrutinio
successive e, piu' in generale, dare lustro nello sviluppo di
carriera del dipendente: basti por mente alla circostanza che lo
scrutinio per merito comparativo consiste nel giudizio sulla
professionalita' complessiva dell'impiegato emesso sulla base dei
titoli risultanti dal fascicolo personale e dello stato matricolare,
con particolare riferimento ai rapporti informativi e relativi
giudizi complessivi (art. 44, decreto legislativo n. 443 del 1992);
orbene, la redazione del rapporto informativo tiene conto di una
serie di parametri di giudizio per espressa previsione di legge tra
cui la «qualita' dell'attivita' svolta» e «altri elementi di
giudizio» rispetto ai quali ben puo' rilevare il riconoscimento del
merito straordinario. Di tale rilevanza si ha peraltro espressa
conferma avendo riguardo al Provvedimento del Capo del Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria 8 marzo 2022 recante indicazioni
sugli scrutini per merito assoluto e comparativo del personale
appartenente ai ruoli tecnici: l'atto generale annovera tra i
riconoscimenti suscettibili di dar luogo a punteggio proprio la
promozione per merito straordinario (art. 12 - P.C.D. 8 marzo 2022)
attribuendole un punto su un massimale di tre. Pur essendo riferito
al solo personale dei neoistituiti ruoli tecnici, e' chiara la
direzione evolutiva dell'ordinamento del personale del Corpo, anche a
mente dell'art. 44, comma 24, decreto legislativo n. 95/2017 che
preannuncia l'adeguamento, con provvedimento del capo del
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, dei criteri relativi
agli scrutini per merito assoluto e comparativo del personale dei
ruoli diversi dalla carriera dei funzionari, approvati con P.D.G. 27
aprile 1996 e 4 ottobre 1996, pubblicati sul Bollettino Ufficiale del
Ministero della giustizia n. 22 del 30 novembre 1996 (circostanza
confermata dalle informative sindacali dell'Amministrazione, cfr.
nota DAP prot. n. 68239 del 21 febbraio 2022).
7.4. - Completa, infine, il piano della digressione una
considerazione di indole genuinamente sistematico-topografica: il
blocco delle disposizioni tese a regolare le fattispecie di
promozione per meriti straordinari (articoli 51-54, decreto
legislativo n. 443/1992) e' collocato nel Capo II dedicato proprio
agli scrutini e ai rapporti informativi. Tale sedes materiae
incentrata sul tema della valutazione del rendimento e sulla
premialita' dei meriti di servizio avvalora emblematicamente il quid
pluris assiologico ed ordinamentale della figura rimarcandone
l'alterita' rispetto alle modalita' di alimentazione ordinaria dei
ruoli del personale, disciplinate nel Titolo I. A chiusura del
cerchio valga, infine, porre la giusta enfasi sulla portata extra
ordinem della figura al punto da dare luogo ad una sovrannumerarieta'
de jure rispetto ai posti in dotazione organica, riassorbibile con le
vacanze ordinarie. Siffatta opzione del legislatore, derogatoria
rispetto all'ordinario regime vincolistico sulle consistenze
organiche e la gestione dei fabbisogni del personale, fa trasparire
l'indubbia valutazione di favor dell'ordinamento nei riguardi di
siffatta modalita' di promozione.
7.5. - Alla luce di quanto precede, si deve affermare la
sussistenza di un interesse differenziato e qualificato del
ricorrente a privilegiare il conseguimento della promozione per
merito straordinario in luogo della canonica via ordinaria per
selezione interna nella comprensibile (e tutelabile) ottica di una
possibile spendita di tale titolo di servizio in sede di progressione
di carriera negli scrutini per merito comparativo.
7.6. - Non deve, dunque, dubitarsi della originaria (e
perdurante) sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale
del ricorrente alla proposizione del presente gravame che, sul
presupposto del conseguimento della qualifica superiore per merito
straordinario, mira a neutralizzare l'irragionevole retrodatazione
operante in favore dei colleghi vincitori del concorso straordinario
per titoli del 2017. Retrodatazione che come gia' rilevato sortisce
effetti pregiudizievoli immediati quanto alla posizione gerarchica
del ricorrente a mente dell'art. 2, comma 2 del decreto legislativo
n. 443/1992 («nell'ambito dello stesso ruolo la gerarchia e'
determinata dalla qualifica e, nella stessa qualifica,
dall'anzianita'») e mediati in occasioni dei futuri scrutini per
merito assoluto ove rileva primariamente l'anzianita' di ruolo
(mentre negli scrutini per merito comparativo potra' essere utilmente
valutato anche il merito straordinario di servizio, nei termini
dianzi precisati).
8. - Le considerazioni che precedono intendono assolvere con ogni
consentita compiutezza allo scrutinio di rilevanza della questione di
costituzionalita', anche sub specie di ammissibilita' del giudizio a
quo, avendo bene a mente quel costante orientamento della
giurisprudenza costituzionale che propugna un controllo meramente
esterno della Corte sulla motivazione del giudice a quo in ordine
alla rilevanza della questione attenendosi ad un vaglio di non
implausibilita' (ex plurimis, 25 luglio 2022, n. 192; 5 maggio 2022,
n. 109; 30 luglio 2021, n. 183; 20 ottobre 2020, n. 218). Orbene, il
Collegio ritiene di aver comprovato in modo non implausibile che il
gravame che ha occasionato il promovimento della presente questione
si profili ricevibile - sia se configurato come azione di
accertamento sia come actio per silentium - oltre che ammissibile per
sussistenza di un interesse concreto ad anelare alla qualifica
superiore per il tramite della promozione per merito straordinario e
non gia' di semplice accesso concorsuale interno.
9. - La questione e' vieppiu' rilevante nel presente giudizio
avendo riguardo al fatto che non e' esperibile con successo alcun
tentativo di ermeneusi costituzionalmente orientata o conforme:
l'art. 54, decreto legislativo n. 443 del 1992 di cui si sospetta
l'illegittimita' costituzionale e' difatti di piana e diretta
applicazione alla specifica fattispecie delle promozioni per merito
straordinario nella Polizia penitenziaria e non desta particolari
dubbi esegetici essendo di limpida formulazione nella parte in cui
dispone che le promozioni per merito straordinario decorrono dalla
data del verificarsi del fatto e vengono conferite anche in
soprannumero, riassorbibile con le vacanze ordinarie.
10. - Ne', come condivisibilmente opinato dalla difesa erariale,
puo' trovare applicazione in certo senso «analogica» il decisum della
Corte con cui e' stata manipolata in via additiva la parallela
disposizione dettata nell'ordinamento della Polizia di Stato - l'art.
75, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 24
aprile 1982, n. 335. Malgrado l'identita' di contenuto normativo
delle due disposizioni - l'una recata dall'ordinamento del personale
della Polizia di Stato, l'altra da quello del Corpo della Polizia
penitenziaria, entrambe disponendo che la promozione per meriti
straordinari decorra dal verificarsi dei fatti - la circostanza che
la prima sia stata attinta da falcidia costituzionale con la sentenza
n. 224/2020 non implica che il correlato significato normativo debba
ritenersi non piu' esistente, e quindi non piu' applicabile, pur se
veicolato da una disposizione differente da quella sottoposta a
scrutinio, sull'erroneo assunto che sarebbero oggetto del controllo
di legittimita' costituzionale le norme, e non le disposizioni
normative. Mutatis mutandis, in linea con la costante giurisprudenza
costituzionale (tra cui, recentemente Corte cost. 22 dicembre 2022,
n. 264) deve affermarsi che il contenuto normativo di' una
disposizione, allorche' quest'ultima non sia stata formalmente
rimossa dall'ordinamento, e' vigente e applicabile (e, di
conseguenza, ove ne ricorrano le condizioni, sottoponibile a verifica
di legittimita' costituzionale), pur se, in precedenza, un contenuto
normativo identico, ma promanante o ricavabile da una differente
disposizione, sia stato gia' dichiarato costituzionalmente
illegittimo.
10.1. - La Corte costituzionale ha gia' avuto modo di rilevare al
riguardo che «le sentenze che dichiarano l'illegittimita'
costituzionale di una o piu' norme non si estendono a quelle che non
siano in esse esplicitamente menzionate, il che per argumentum si
desume anche dall'art. 27 della legge n. 87 del 1953, che prevede la
possibilita' di estendere la pronuncia di illegittimita'
costituzionale a norme non espressamente impugnate. Da cio' la
conseguenza che, quando la Corte non abbia fatto espresso uso di tale
potere rispetto a norme analoghe o connesse [...], le norme che non
siano formalmente comprese nella dichiarazione di illegittimita'
costituzionale debbono considerarsi ancora vigenti, ancorche'
rispetto ad esse siano ravvisabili gli stessi vizi di
incostituzionalita'» (13 novembre 1992, n. 436; in senso analogo,
piu' di recente, Corte cost., 6 marzo 2020, n. 40).Tale conclusione,
del resto, trova puntuale conferma nella nota affermazione contenuta
nella sentenza Corte cost., 21 marzo 1996, n. 84, secondo la quale la
Corte costituzionale «giudica su norme, ma pronuncia su
disposizioni», e queste ultime sono altresi' «il tramite di
ritrasferimento nell'ordinamento» delle valutazioni operate in sede
di controllo di costituzionalita'; e discende che, se su una data
disposizione la Corte costituzionale non si pronuncia, non solo la
disposizione, ma anche la norma da essa espressa o da essa ricavabile
continuera' a vivere nell'ordinamento, potendo peraltro quest'ultima
divenire oggetto, per il tramite della relativa disposizione d'una
diversa questione di legittimita' costituzionale; in definitiva,
dunque, la rimozione dall'ordinamento d'una disposizione, e del
correlato contenuto normativa, si verifica solo quando la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale ricada espressamente
su detta disposizione, ritrasferendo su di essa gli esiti e gli
effetti dello scrutinio sulla relativa norma condotto dalla Corte
costituzionale (cfr. Corte cost. 22 dicembre 2022, n. 264).
10.2. - Tale e' l'operazione di cui ritiene di farsi promotore il
Collegio nella vertenza de qua. L'assoluta identita' del meccanismo
di retrodatazione dei Vice Sovrintendenti nominati per canale
concorsuale negli ordinamenti della Polizia di Stato e della Polizia
penitenziaria, l'uno gia' censurato dalla Corte, l'altro ancora
vigente, esige il promovimento di una autonoma questione di
legittimita' costituzionale che conduca, ove ritenuta fondata dal
giudice delle leggi per le medesime rationes decidendi della
pronuncia n. 224/2020, alla rimozione della disposizione - l'art. 54,
comma 1, decreto legislativo n. 443 del 1992 - e del correlato
contenuto normativo.
11. - Tanto considerato, la rilevanza della questione si impone
con tutta evidenza senza possibilita' alcuna di soluzioni
costituzionalmente conformi che possano scongiurare il presente
incidente di costituzionalita'.
12. - Con riguardo al presupposto della non manifesta
infondatezza della questione si devono svolgere le seguenti
considerazioni, contestualizzando dapprima la fattispecie nella sua
cornice normativa di riferimento.
13. - L'art. 2 del decreto legislativo n. 443 del 1992 determina
la gerarchia fra gli appartenenti ai ruoli del personale del Corpo di
Polizia penitenziaria distinguendo fra personale appartenente alla
carriera dei funzionari, ispettori, sovrintendenti, assistenti ed
agenti. All'interno del medesimo ruolo la gerarchia e' a sua volta
determinata dalla qualifica e, nella stessa qualifica
dall'anzianita'; quest'ultima determinata, ai sensi del comma 3 del
medesimo articolo, «dalla data del decreto di nomina o di promozione;
a parita' di tale data, da quella del decreto di promozione o di
nomina alla qualifica precedente e, a parita' delle predette
condizioni, dall'eta', salvi, in ogni caso, i diritti risultanti
dalle classificazioni ottenute negli esami di concorso, negli
scrutini per merito comparativo e nelle graduatorie di merito».
14. - Per quanto qui ci occupa, il ruolo superiore di
sovrintendente, nella qualifica iniziale di vice sovrintendente, puo'
essere ottenuto tramite meccanismi di progressione interna in
carriera di carattere ordinario o straordinario.
14.1. - Nel primo caso, la qualifica puo' essere ottenuta, ai
sensi dell'art. 16 del decreto legislativo n. 443 del 1992, all'esito
di una selezione effettuata con scrutinio per merito comparativo
riservato a domanda nel limite del 70 per cento dei posti disponibili
al 31 dicembre di ciascun anno, agli assistenti capo che ricoprono,
alla predetta data, una posizione in ruolo non inferiore a quella
compresa entro il doppio dei posti individuati; nel limite del
restante 30 per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ciascun
anno, mediante concorso per titoli ed esami con modalita'
semplificate, da espletare anche mediante procedure telematiche,
riservato al personale appartenente al ruolo degli agenti ed
assistenti.
14.2. - Nella seconda ipotesi, la medesima promozione puo' essere
conferita, ex art. 51, decreto legislativo n. 443 del 1992, anche per
merito straordinario, dunque, attraverso un differente e
straordinario canale di accesso alle progressioni di carriera, che
appartiene al genus delle «ricompense» per l'attivita' svolta,
consentendo a coloro i quali, nell'esercizio delle loro funzioni,
abbiano dato prova di eccezionale capacita', o abbiano corso grave
pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l'incolumita' pubblica,
di accedere alle funzioni della qualifica superiore.
15. - Come gia' sunteggiato in esordio, il regime normativo
antecedente alle modifiche apportate all'art. 16 cit. dall'art. 3,
decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 200, come modificato dall'art.
3, decreto legislativo 28 febbraio 2001, n. 76 non contemplava
sostanziali differenze in punto di decorrenza giuridica tra le due
procedure, ordinaria e per meriti straordinari, per il conseguimento
delle promozioni da parte del personale della Polizia penitenziaria.
Successivamente, per effetto delle sopracitate modifiche, il
legislatore ha introdotto una divaricazione della decorrenza degli
effetti giuridici introducendo la retrodatazione unicamente per i
vincitori del concorso interno, con apposito intervento novellistico
al comma 3, dell'art. 16, del decreto legislativo n. 443 del 1992,
per cui «la nomina a vice sovrintendente e' conferita con decreto del
direttore generale del personale e delle risorse con decorrenza
giuridica dal primo gennaio dell'anno successivo a quello nel quale
si sono verificate le vacanze e con decorrenza economica dal giorno
successivo alla data di conclusione del corso di cui al comma 2. I
vice sovrintendenti nominati in attuazione del comma 1, lettera a),
precedono nel ruolo quelli nominati in attuazione del comma 1,
lettera b) e mantengono, a domanda, la sede di servizio».
15.1. - Per converso, il conseguimento della medesima qualifica
attraverso la promozione per merito straordinario e' rimasta ancorata
all'originaria previsione di cui all'art. 54, comma 1, del decreto
legislativo n. 443 del 1992, secondo cui tali promozioni «decorrono
dalla data del verificarsi del fatto e vengono conferite anche in
soprannumero, riassorbibile con le vacanze ordinarie».
16. - Riassemblando i tasselli appena esaminati si compone un
mosaico regolatorio che ricalca in perfetta aderenza la disciplina
del Personale della Polizia di Stato di cui all'art. 24-quater del
decreto del Presidente della Repubblica n. 335 del 1982 anch'esso
modificato nel 2001 (ad opera dell'art. 2-bis del decreto legislativo
n. 53/2001) e dell'art. 75, comma 1, primo comma, decreto del
Presidente della Repubblica n. 335 del 1982, oggetto della ormai ben
nota declaratoria di illegittimita' costituzionale con la pronuncia
del 27 ottobre 2020, n. 224. Segnatamente, la sentenza ha ritenuto
contrastante con i principi di uguaglianza e di imparzialita'
dell'amministrazione (articoli 3 e 97 della Costituzione) la
retrodatazione giuridica nella qualifica operante per i soli vice
sovrintendenti promossi in seguito alle procedure concorsuali e
selettive interne al 1° gennaio dell'anno successivo a quello nel
quale si sono verificate le vacanze, a fronte della rilevanza per la
progressione straordinaria della data di verificazione del fatto che
ha dato luogo alla «ricompensa» di merito straordinario, nella misura
in cui il suddetto meccanismo determinava all'interno di una stessa
qualifica una discriminazione fondata sulle differenti modalita' di
accesso alla stessa.
17. - Ad avviso del Collegio, anche la disciplina in esame sconta
i medesimi profili di insanabile contrasto coi parametri
assiologico-strutturali condensati nell'art. 3 della Costituzione,
nella parte in cui prevede irragionevolmente lo scavalcamento della
decorrenza giuridica nella qualifica di vice sovrintendente promosso
per merito straordinario in favore del personale che ha conseguito la
medesima qualifica all'esito della parallela procedura tramite
selezione o concorso, indetta tuttavia successivamente al momento del
verificarsi dei fatti «meritori», concretizzando in tal guisa
un'illegittima disparita' di trattamento tra sottogruppi di vice
sovrintendenti della Polizia penitenziaria in ragione della modalita'
di accesso.
17.1. - Entrambe le procedure di accesso alla qualifica
consistono, infatti, in due processi paralleli che convergono nella
medesima nomina a vice sovrintendente ad esito della selezione del
personale meritevole di progressione che, come sopra descritto, puo'
avvenire per via ordinaria, attraverso l'espletamento di un concorso,
oppure per via straordinaria, attraverso la facolta' ampiamente
discrezionale concessa alla P.A. di selezionare i piu' meritevoli con
il conferimento della promozione per meriti straordinari, anche in
sovrannumero.
L'espletamento delle parallele procedure conduce, pertanto, al
conseguimento della medesima qualifica per tutti i promossi e
all'espletamento delle medesime funzioni, ragion per cui, considerato
altresi' il pregresso ed omogeneo regime normativo operante in
materia, nonche' l'equivalenza della decorrenza economica per tutti i
vice sovrintendenti, non si rinviene alcuna ragionevole
giustificazione a che la diversita' di canale di accesso conduca ad
una retrodatazione della decorrenza giuridica di una specifica platea
di promossi con correlativo scavalcamento di quelli promossi ad altro
titolo in un tempo anteriore.
17.2. - Relativamente al profilo dell'irragionevolezza, va
ricordato che la Corte costituzionale ha desunto dall'art. 3 della
Costituzione «un canone di razionalita' della legge svincolato da una
normativa di raffronto, essendo sufficiente un sindacato di
conformita' a criteri di coerenza logica, teleologica e
storico-cronologica (sentenza n. 87 del 2012). Il principio di
ragionevolezza "e' dunque leso quando si accerti l'esistenza di una
irrazionalita' intra legem, intesa come 'contraddittorieta'
intrinseca tra la complessiva finalita' perseguita dal legislatore e
la disposizione espressa dalla norma censurata' (sentenza n. 416 del
2000). [In questi casi] il giudizio di ragionevolezza [consiste] in
un 'apprezzamento di conformita' tra la regola introdotta e la
'causa' normativa che la deve assistere' (sentenze n. 89 del 1996 e
n. 245 del 2007)" (sentenza n. 86 del 2017)» (Corte costituzionale,
11 gennaio 2019, n. 6).
17.3. - In sintonia con le affermazioni della Corte, non v'e'
dubbio, con riguardo al caso di specie, che il mancato allineamento
della decorrenza giuridica tra la qualifica di vice sovrintendente
promosso per merito straordinario e quella piu' favorevole
riconosciuta al personale promosso per concorso interno risulti
contraddittorio proprio sotto il profilo della coerenza logica,
teleologica e sistematico-ordinamentale:
a) sul crinale della logica classica, retta dai principi del
terzo escluso e di non contraddizione, si deve osservare che
l'artificio congegnato dal legislatore sovverte un principio di
portata generale dell'ordinamento di chiara pregnanza
empirico-fenomenica, compendiato nel brocardo prior in tempore potior
in iure. Di norma, la priorita' cronologica di un dato fenomeno,
rilevante per l'ordinamento, si riflette anche nella sua preminenza,
agli effetti giuridici, rispetto ad eventi della medesima indole che
accadono in momenti successivi: nel caso di specie, l'ordine di ruolo
costituisce, in tesi, l'istantanea della sequenza logico-temporale
delle fattispecie perfezionative di progressione di carriera dei
dipendenti ivi inquadrati. Nel caso di specie, i momenti
perfezionativi corrispondono, rispettivamente, al tempo di
verificazione dei fatti meritori, per la promozione extra ordinem, e
al proficuo completamento del corso formativo per la promozione
concorsuale. Senonche', in frontale contraddizione con questa
evidenza empirica - ossia, la priorita' logico-temporale della prima
fattispecie, verificatasi il 4 febbraio 2016, rispetto all'indizione
stessa del bando concorsuale, datato 19 dicembre 2017 - la
disposizione di cui si denuncia l'incostituzionalita' introduce una
fictio iuris che ribalta illogicamente - e senza apparente ratio
giustificativa se non quella di premiare e incentivare la
progressione ordinaria - la successione naturale dei due fenomeni,
prima ancora delle due fattispecie giuridiche, col ridetto meccanismo
di retrodatazione degli effetti giuridici;
b) Sul versante teleologico, la previsione risulta
finalisticamente incoerente con la ratio premiale sottesa
all'istituto della promozione per meriti straordinari determinando il
paradosso dello «scavalcamento» nei confronti di chi abbia conseguito
la medesima qualifica in un momento anteriore per merito
straordinario da parte di chi l'abbia ottenuta successivamente
attraverso l'espletamento del concorso, potendo questi beneficiare
della retrodatazione ai fini giuridici al 1° gennaio dell'anno
successivo a quello in cui e' stata accertata la corrispondente
carenza di organico, con lampanti ricadute penalizzanti nella
posizione gerarchica (giacche' «nell'ambito dello stesso ruolo la
gerarchia e' determinata dalla qualifica e, nella stessa qualifica,
dall'anzianita'» ex art. 2, comma 2, decreto legislativo n. 443/1992)
e nella progressione successiva di carriera (nella quale rileva
primariamente, specie negli scrutini per merito assoluto, l'ordine di
ruolo a norma dell'art. 39, decreto del Presidente della Repubblica
28 dicembre 1970, n. 1077);
c) Sul piano ordinamentale-sistematico, l'invocato intervento
correttivo della Corte si rende vieppiu' necessario alla luce del
principio di tendenziale equiordinazione degli ordinamenti delle
Forze di polizia sancito dalla legge delega Madia (art. 8, comma 1,
lettera a), legge n. 124 del 2015 laddove fissa come criterio
direttivo la «revisione della disciplina in materia di [...]
progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle
professionalita', nell'ottica della semplificazione delle relative
procedure [...] assicurando il mantenimento della sostanziale
equiordinazione del personale delle Forze di polizia [...], fermi
restando le peculiarita' ordinamentali e funzionali del personale di
ciascuna Forza di polizia»): difatti, la recente rimozione ope
iudicis, in virtu' della sentenza n. 224/2020, dell'ingiustificato
effetto distorsivo tra le due parallele procedure di progressione
all'interno dell'ordinamento del Corpo della Polizia di Stato, mette
ancor piu' in risalto l'effetto stridente del permanere di siffatto
meccanismo nell'ordinamento della Polizia penitenziaria, non
ravvisandosi alcuna ratio giustificativa che ne avvalori la natura di
«peculiarita' ordinamentale». La distonia sistematica acuisce
ulteriormente l'irrazionalita' e l'ingiustizia intrinseca del
meccanismo che riposa su un duplice moto discriminatorio: verso
l'interno, in quanto in seno al medesimo ordinamento i vice
sovrintendenti promossi detengono una posizione prevalente o poziore
rispetto ad altri in ragione della sola modalita' d'accesso, e verso
l'esterno, nel raffronto con l'ordinamento della Polizia di Stato nel
quale il giudice delle leggi ha virtuosamente rimosso l'effetto
distorsivo.
18. - In sintonia con la ratio decidendi della ridetta pronuncia
n. 224/2020, il Collegio ravvisa altresi' profili di tensione
dell'art. 54, comma 1, decreto legislativo n. 443 del 1992 con l'art.
97 della Costituzione, sotto il duplice versante dell'osservanza del
canone di imparzialita' e di buon andamento.
18.1. - Quanto al primo, il mantenimento, a fronte della
pregressa omogenea disciplina, di una divaricazione nella decorrenza
degli effetti giuridici tre le due ipotesi di promozione alla
medesima qualifica superiore, determina, con tutta evidenza,
un'irragionevole disparita' di trattamento da parte
dell'Amministrazione in violazione del principio di imparzialita' che
deve connotare i pubblici uffici.
18.2. - Con riguardo al secondo, la mancata previsione di un
allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice
sovrintendente promosso per merito straordinario a quella piu'
favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito in via
ordinaria la medesima qualifica si scontra con la ratio «premiale»
sottesa all'istituto della promozione per meriti straordinari
svuotandola di significato, in virtu' della differenziazione
penalizzante cui e' sottoposto colui che abbia conseguito la
qualifica in un momento anteriore per merito straordinario rispetto a
chi l'abbia ottenuta successivamente attraverso l'espletamento del
concorso: cio' ridonda, a parere del Collegio, in una vulnerazione
del buon andamento della pubblica amministrazione, primariamente
interessata a sollecitare comportamenti virtuosi da parte dei propri
dipendenti, tenuti generaliter al disimpegno delle proprie funzioni
con disciplina e onore (art. 54 della Costituzione). L'incentivo
all'osservanza di condotte non solo specchiate, ma particolarmente
meritorie per il loro valore deontologico, etico e financo civile
dona lustro sia al singolo dipendente sia all'intera Istituzione che
vede rinsaldare il rapporto di fiducia e credibilita' presso tutti i
consociati: l'esemplarita' di tali condotte giova, in definitiva,
alla percezione pubblica del buon andamento dell'amministrazione, con
effetto rinvigorente sul senso di commitment dei cittadini dei
confronti della cosa pubblica. Ne riviene che nuoce ancor piu'
gravemente all'effettivita' dell'istituto della promozione per merito
straordinario il cortocircuito sistematico che, per un verso consacra
l'istituto per tabulas e, per l'altro, ne svuota la portata
sostanziale per effetto di un malinteso meccanismo di scavalcamento
dei promossi per vie ordinarie: il chiaro disincentivo che ne riviene
all'atto pratico rende meno appetibile se non financo illusoria la
premialita' correlata in tesi dal legislatore alla realizzazione di
«straordinari servizi all'Amministrazione penitenziaria», ovvero
all'esposizione a «grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e
l'incolumita' pubblica».
19. - Ad avviso del Collegio, la prospettazione dei profili di
incostituzionalita' puo' arricchirsi ove si sottoponga la
disposizione ad attenta disamina dall'angolo visuale
internazionalistico ed unionale della sua conformita' rispetto agli
obblighi discendenti dagli strumenti convenzionali in materia di
tutela internazionale del lavoro.
19.1. - Orbene, a stretto rigore non puo' trovare applicazione
nel caso di specie il corpus unionale inteso a dettare un quadro
generale per la parita' di trattamento in materia di occupazione e di
condizioni di lavoro - ossia la direttiva 2000/78/CE che affonda le
proprie radici, in termini assiologici, nell'art. 21 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea sul principio di non
discriminazione: l'atto di diritto derivato mira dichiaratamente a
contrastare ogni discriminazione fondata sulla religione o le
convinzioni personali, gli handicap, l'eta' o le tendenze sessuali,
mentre nella fattispecie in esame la discriminazione attiene alle
condizioni di promozione alla qualifica superiore sulla base delle
modalita' di accesso alla qualifica stessa.
19.2. - Cionondimeno, allargando il campo di indagine al diritto
internazionale «classico», il nostro ordinamento si e' vincolato in
subiecta materia a conformarsi ad uno specifico strumento
convenzionale negoziato nella cornice dell'Organizzazione
internazionale del lavoro - la Convenzione n. 111 sulla
discriminazione in materia di impiego e nelle professioni, adottata
il 28 giugno 1958 e ratificata dalla Repubblica Italiana in virtu'
della legge 6 febbraio 1963, n. 405 - che offre una nozione di
discriminazione piu' ampia e potenzialmente atipica, comprensiva non
solo di «ogni distinzione, esclusione o preferenza fondata sulla
razza, il colore, il sesso, la religione, l'opinione politica, la
discendenza nazionale o l'origine sociale, che ha per effetto di
negare o di alterare l'uguaglianza di possibilita' o di trattamento
in materia di impiego o di professione» (art. 1, comma 1, lettera
a)), ma anche di «ogni altra distinzione, esclusione o preferenza che
abbia per effetto di negare o di alterare l'uguaglianza di
possibilita' o di trattamento in materia di impiego o di professione
che potra' essere precisata dallo Stato membro interessato sentite le
organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori,
se ne esistono, ed altri organismi appropriati» (art. 1, comma 1,
lettera b)).
19.3. - Nel caso di specie, l'uguaglianza di possibilita' e di
trattamento del vice sovrintendente di Polizia penitenziaria promosso
per merito straordinario, sub specie di posizione gerarchica nel
ruolo e di chance tutelabili di progressione ulteriore di carriera,
risulta quantomeno alterata per via del ridetto meccanismo di
retrodatazione dei colleghi promossi per concorso, retrodatazione che
non trova peraltro alcuna scriminante giustificativa nella
«qualificazione che si richiede per un impiego» (cfr. art. 1, comma 2
Convenzione 111). Attenendosi alla littera legis della norma
pattizia, deve soggiungersi che le spie rivelatrici della
discriminatorieta' di tale meccanismo sono state indagate,
riconosciute e precisate da diversi organi dello Stato-persona,
dapprima dallo Stato-legislatore che, con riferimento al parallelo
meccanismo operante nell'ordinamento della Polizia di Stato ha
dettato, nell'art. 3, comma 1, lettera g), numero 1), del decreto
legislativo n. 172 del 2019, la regola del comma 2-bis dell'art.
24-quater del decreto del Presidente della Repubblica n. 335 del
1982, che consente ai vice sovrintendenti promossi per merito
straordinario di accedere, al fine di beneficiare di una decorrenza
giuridica piu' favorevole, ai concorsi e alle selezioni previste per
la medesima qualifica gia' posseduta. In un secondo momento,
l'arbitrarieta' della discriminazione e' stata censurata apertis
verbis dallo Stato-giurisdizione, nella suprema veste del giudice
delle leggi, che ha operato con la nota sentenza n. 224/2020 un
intervento manipolativo di segno additivo volto a riallineare in modo
equo e ragionevole le decorrenze delle due distinte modalita' di
promozione.
19.4. - Considerato che l'impegno assunto dallo Stato a livello
convenzionale consta dell'obbligo di «formulare e applicare una
politica nazionale tendente a promuovere, con metodi adatti alle
circostanze e agli usi nazionali, l'uguaglianza di possibilita' e di
trattamento in materia di impiego e di professione, al fine di
eliminare qualsiasi discriminazione in questa materia» (art. 2
Convenzione ILO n. 111) e «abrogare ogni disposizione legislativa e
modificare ogni disposizione o prassi amministrativa contraria a
detta politica» (art. 3 Conv. ILO cit.), ad avviso di questo Collegio
la permanenza del meccanismo di retrodatazione nell'ordinamento del
personale della Polizia penitenziaria costituisce un chiaro vulnus a
tale professata eguaglianza di trattamento e possibilita' nelle
condizioni di impiego, ponendosi pertanto in tensione anche con
l'art. 117, comma 1 della Costituzione rispetto al quale le
richiamate disposizioni pattizie rilevano quali parametri interposti
integrativi degli obblighi internazionali cui e' tenuto a conformarsi
il legislatore nazionale.
20. - In esito alla disamina svolta, ai fini della reductio ad
legitimitatem della disposizione impugnata, il Collegio ravvisa la
percorribilita' del medesimo approdo manipolativo esperito dal
giudice delle leggi nella fattispecie decisa con la ridetta pronuncia
224/2020: la distonia del quadro disciplinare potra', infatti, essere
ricomposta mediante una decisione di segno additivo che preveda
l'allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice
sovrintendente del Corpo della Polizia penitenziaria promosso per
merito straordinario a quella piu' favorevole riconosciuta al
personale che ha conseguito la medesima qualifica all'esito della
selezione o del concorso successivi alla data del verificarsi dei
fatti meritori.
21. - Conclusivamente, si ritiene, per le su esposte ragioni, di
sollevare la questione di costituzionalita' dell'art. 54, comma 1 del
decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 per violazione degli
articoli 3 e 97 della Costituzione, nonche' dell'art. 117, comma 1
della Costituzione in relazione agli articoli 1, 2 e 3 Convenzione
ILO n. 111 nella parte in cui non prevede l'allineamento della
decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente del Corpo
della Polizia penitenziaria promosso per merito straordinario a
quella piu' favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la
medesima qualifica all'esito della selezione o del concorso
successivi alla data del verificarsi dei fatti meritori.
Si sospende conseguentemente la decisione nel presente giudizio
in attesa della pronunzia della Corte costituzionale.