TRIBUNALE DI UDINE
Il giudice del lavoro, sciogliendo la riserva, pronuncia la
seguente ordinanza.
Nel procedimento ex art. 702-bis del codice di procedura civile
iscritto al n. 745/2022 R.G. e promosso con ricorso depositato in
data 8 novembre 2022 da
41) A. B. R., CF ...
42) A. E. CF...
43) A. M. G.,
44) A. J. CF ...
45) A. S., CF ...
46) A. A. CF ...
47) A. A., CF ...
48) A. K. CF ...
49) A. C. O., CF ...
50) A. E. CF ...
51) A. J. CF ...
52) A. A. K. CF ...
53) A. R. K. CF ...
54) B. K. CF ...
55) B. F. K. CF ...
56) B. M. K. CF ...
57) B. P., CF ...
58) B. K. CF ...
59) D. J. K. CF ...
60) D. B. A. CF ...
61) D. M. CF ...
62) D. I. 88 CF ...
63) D. J. K. CF ...
64) F. F. CF ...
65) G. K. CF ...
66) I. Z. CF ...
67) M. I. CF ...
68) O. K. CF ...
69) O. H. CF ...
70) O. E. CF ...
71) O. F. A. CF ...
72) O. J. CF ...
73) O. S. B. CF ...
74) S. E. A. CF ...
75) S. J. Q. CF ...
76) T. C. CF ...
77) W. S. CF ...
78) Y. W., CF ...
79) Y. A. H. CF ...
80) Z. K. CF ...
tutti rappresentati e difesi per distinte procure in allegato al
ricorso dagli avvocati/e Martino Benzoni, Caterina Bove, Alberto
Guariso, Dora Zappia - ricorrenti;
con l'intervento di S. A. CF ... rappresentato e difeso, giusta
procura in allegato all'atto di intervento, dagli avvocati Martino
Benzoni, Caterina Bove, Alberto Guariso, Dora Zappia
e di ASGI - Associazione degli studi giuridici sull'immigrazione
APS (C.F. 97086880156) rappresentata e difesa, per procura in calce
all'atto di intervento, dagli avv.ti Alberto Guariso e Dora Zappia -
intervenienti;
contro Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (C.F. 80014930327),
in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa
dall'avvocato della Regione avv. Daniela Iuri unitamente e
disgiuntamente, all'avv. Beatrice Croppo dell'Avvocatura della
Regione - resistente;
osserva quanto segue: i ricorrenti, cittadini non comunitari che
da almeno ventiquattro mesi risultano residenti nel Comune di Udine,
e che hanno la disponibilita' di un alloggio in locazione in tale
comune, titolari di permessi di soggiorno di lungo periodo, hanno
dedotto di avere presentato tempestiva domanda per la concessione del
contributo per l'abbattimento del canone di locazione corrisposto nel
2021, come previsto dal relativo bando approvato con determinazione
dirigenziale del Comune di Udine n. 356 del 10 marzo 2022.
Esponevano i ricorrenti di essere in possesso di tutti i
requisiti soggettivi ed oggettivi previsti dalla normativa regionale
vigente per accedere a tale contributo, e che tuttavia veniva loro
richiesto, ai sensi dell'art. 9, decreto Pres. reg. n. 66/2020, di
dimostrare il requisito dell'impossidenza attraverso documentazione
aggiuntiva attestante che tutti i componenti del nucleo familiare non
sono proprietari di altri immobili ad uso abitativo nel paese di
origine e nel paese di provenienza ovvero di giustificare
l'impossibilita' di poterla produrre, a pena di inammissibilita'
della domanda.
Con ricorso ex art. 28, decreto legislativo n. 150/2011 «azione
civile contro la discriminazione», i ricorrenti chiedevano che
venisse dichiarata discriminatoria la condotta tenuta dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia e dal Comune di Udine in quanto tale normativa
regionale e il bando del comune introducevano oneri documentali per i
cittadini extra Ue non previsti per i cittadini italiani e
comunitari.
Richiamavano i ricorrenti la pronuncia di questo giudice del
lavoro (ordinanza del 4 marzo 2021 nel procedimento R.G. n.
674/2020), con la quale cosi' si disponeva:
...«accerta e dichiara il carattere discriminatorio della
condotta tenuta
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, consistente nell'aver
adottato il regolamento 15 aprile 2020, n. 66 ("Regolamento di
esecuzione per la disciplina degli incentivi a sostegno alle
locazioni e favore dei conduttori meno abbienti nel pagamento del
canone di locazione dovuto ai proprietari degli immobili destinati a
prima casa di cui all'art. 19, legge regionale n. 1/16") nella parte
in cui, ai fini dell'accesso alla prestazione di cui all'art. 19,
legge regionale n. 1/16, il 38 regolamento prevede, all'art. 6, comma
2, lettera d) il requisito della assenza di proprieta' di immobili in
Italia e all'estero e, all'art. 9, comma 3 che tutti i cittadini
extra UE debbano fornire "documentazione attestante che tutti i
componenti del nucleo familiare non sono proprietari di altri alloggi
nel paese di origine e nel paese di provenienza", con conseguente
esclusione di tutti i richiedenti di cittadinanza extra UE che non
forniscano tale documentazione;
dal Comune di Udine nell'aver inserito, nel bando di cui
alla determina 934/2020, le medesime clausole; 3) Ordina alla Regione
Friuli-Venezia Giulia in persona del Presidente pro tempore di
modificare il regolamento 15 aprile 2020, n. 66 con riferimento alle
parti oggetto dell'accertamento di cui al punto 2); ...»
I ricorrenti evidenziavano che il regolamento era stato
successivamente modificato (DPR 18 luglio 2022, n. 089/Pres.) e che
il testo dell'art. 9 oggetto di contenzioso e' ora il seguente:
«Comma 3. Ai fini della verifica del requisito di cui
all'art. 6, comma 2, lettera e) (ovvero "non essere proprietari, nudi
proprietari o usufruttuari di altri alloggi anche per quote,
all'interno del territorio nazionale o all'estero") i cittadini di
Stati non appartenenti all'Unione europea, con esclusione dei
rifugiati e dei titolari della protezione sussidiaria di cui all'
art. 2, comma 1, lettera a-bis), del decreto legislativo n. 251/2007,
devono presentare, ai sensi del combinato disposto dell'art. 3, comma
4, del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e
dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica n. 394/1999
la documentazione attestante che tutti i componenti del nucleo
familiare non sono proprietari di altri alloggi nel paese di origine
e nel paese di provenienza.
Comma 3-bis. I cittadini di cui al comma 3 impossibilitati,
pur avendo agito con correttezza e diligenza, a produrre la
documentazione in osservanza delle disposizioni richiamate dal comma
medesimo presentano in sostituzione una dichiarazione resa ai sensi
dell'art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica n.
445/2000.».
Precisavano i ricorrenti che il Comune di Udine aveva loro
inviato una comunicazione nella quale si richiamava la intervenuta
modifica del regolamento e pertanto si chiedeva all'interessato di
produrre, entro il termine indicato nella missiva a pena di
inammissibilita' della domanda, la documentazione recante «data non
anteriore al 2022», con riferimento a tutti i componenti del nucleo;
in alternativa, «se impossibilitato dovra' dichiarare, su modello
allegato, i motivi per i quali non puo' produrre la certificazione e
dimostrare quanto dichiarato con opportuna documentazione. L'ufficio
Abitare sociale valutera' le dichiarazioni rese e i documenti
allegati ai fini dell'ammissione al contributo. Le dichiarazioni non
supportate da sufficiente e idonea documentazione oppure scritte in
modo non comprensibile non costituiranno documentazione utile per
l'ammissione».
I ricorrenti deducevano che, anche nella nuova versione, la
previsione del regolamento regionale e' illegittima nella parte in
cui mantiene un trattamento differenziato e discriminatorio tra
italiani e stranieri, che finisce per porre a carico di questi ultimi
degli oneri inutili e del tutto irragionevoli.
Si costituiva in giudizio la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia evidenziando che il D.P.REG. n. 66/2020 non aveva potuto che
recepire nell'art 9, comma 3 il requisito di cui all'art. 29, comma
1-bis della legge regionale n. 1/2016, come introdotto dalla legge
regionale n. 24/2018, e che, a seguito di pronunce giudiziali, aveva
provveduto alla modifica del regolamento, aggiungendo all'art. 9 il
comma 3-bis.
Deduceva la regione che la condotta discriminatoria non puo'
essere posta in essere da una legge o da un regolamento regionale;
precisava la resistente che il potere regolamentare spetta alla
giunta regionale, mentre al Presidente della Regione compete emanare
con decreto i regolamenti adottati dalla giunta; pertanto, non
rientrava tra le competenze del Presidente della Regione il potere di
modificare il regolamento, che nel caso di specie deve ottenere il
parere obbligatorio e vincolante della quarta commissione del
Consiglio regionale.
Negava in ogni modo la regione la natura discriminatoria della
normativa regionale, deducendo che l'onere documentale richiesto e'
un adempimento di per se' neutro e non irragionevole, considerato
anche che la diversa regolamentazione tra cittadini UE e cittadini
extra UE trova fonte nell'art. 3, comma 1 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000, il quale prevede che le disposizioni
del testo unico si applichino solo ai cittadini italiani e
dell'Unione europea.
Si costituiva in giudizio resistendo alle domande anche il Comune
di Udine ed intervenivano S. A., ex art. 105, comma 1 del codice di
procedura civile per fare valere le medesime argomentazioni dei
ricorrenti, deducendo di condividere la medesima posizione giuridica
di questi ultimi, e ASGI - Associazione degli studi giuridici
dell'immigrazione APS, rilevando di avere legittimazione attiva ai
sensi dell'art. 5, decreto legislativo n. 215/2003 a promuovere
l'azione civile contro la discriminazione in presenza di
discriminazioni collettive.
Nel presente procedimento e' stata pronunciata contestuale
ordinanza che definisce il giudizio tra i ricorrenti, l'interveniente
O. A. e il Comune di Udine, mentre in relazione alle domante proposte
dai ricorrenti, O. A. e ASGI nei confronti della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ritiene questo giudice che non si possa
prescindere da un giudizio di legittimita' costituzionale delle norme
regionali di cui all'art. 29, comma 1, lettera d), legge regionale
del Friuli-Venezia Giulia 19 febbraio 2016, n. 1 e art. 29, comma
1-bis della medesima legge, introdotto dalla legge regionale n.
24/2018.
Uno scrutinio di legittimita' costituzionale pare necessario con
particolare riguardo alla domanda, proposta dalle parti, di ordinare
alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e per essa al Presidente
pro tempore, anche quale piano di rimozione destinato ad evitare il
reiterarsi della discriminazione, di modificare il regolamento n.
66/2020, abrogando i commi 3 e 3-bis dell'art. 9 e prevedendo che i
cittadini extra UE possano accedere all'incentivo a sostegno delle
locazioni producendo, al fine del requisito della impossidenza di cui
all'art. 4 del regolamento stesso, la medesima documentazione
richiesta al cittadino italiano.
Trattasi peraltro di provvedimento cui il giudice e' facoltizzato
dall'art. 2, decreto legislativo n. 150/2011.
Sulla rilevanza
Con riguardo al profilo della rilevanza della questione, si
osserva quanto segue:
L'art. 29, comma 1, lettera d), legge regionale 19 febbraio 2016,
n. 1 prevede, tra i requisiti minimi necessari ai fini dell'accesso
alla misura di «sostegno dei conduttori meno abbienti nel pagamento
del canone di locazione» disciplinata dalla medesima legge regionale
(art. 19), «il non essere proprietari neppure della nuda proprieta'
di altri alloggi, all'interno del territorio nazionale o all'estero»
(requisito della impossidenza).
Il comma 1-bis dell'art. 29, introdotto con la successiva legge
regionale n. 24/2018, precisa poi che «ai fini della verifica del
requisito di cui al comma 1, lettera d), i cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione europea, con esclusione dei rifugiati e dei
titolari della protezione sussidiaria [...] devono presentare, ai
sensi del combinato disposto dell'art. 3, comma 4, del decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 [...], e
dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1999, n. 394 [...], la documentazione attestante che tutti i
componenti del nucleo familiare non sono proprietari di altri alloggi
nel paese di origine e nel paese di provenienza».
Il regolamento regionale n. 66/2020 ha inteso dare esecuzione
alla previsione di cui all'art. 29, comma 1-bis, della legge
regionale n. 1/2016, con la disposizione di cui all'art. 9, comma 3,
che prevede:
«Comma 3. Ai fini della verifica del requisito di cui
all'art. 6, comma 2, lettera e) (cioe' "non essere proprietari, nudi
proprietari o usufruttuari di altri alloggi anche per quote,
all'interno del territorio nazionale o all'estero") i cittadini di
Stati non appartenenti all'Unione europea, con esclusione dei
rifugiati e dei titolari della protezione sussidiaria di cui all'
art. 2, comma 1, lettera a bis), del decreto legislativo n. 251/2007,
devono presentare, ai sensi del combinato disposto dell'art. 3, comma
4, del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e
dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica n. 394/1999
la documentazione attestante che tutti i componenti del nucleo
familiare non sono proprietari di altri alloggi nel paese di origine
e nel paese di provenienza.
Con la citata ordinanza del 4 marzo 2021, nel procedimento R.G.
n. 674/2020, avente oggetto analogo, era stato accertato il carattere
discriminatorio della condotta tenuta dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia, consistente nell'aver adottato il regolamento 15 aprile 2020,
n. 66 nella parte in cui, ai fini dell'accesso alla prestazione di
cui all'art. 19, legge regionale n. 1/16, questo prevede, all'art. 6,
comma 2, lettera d) il requisito della assenza di proprieta' di
immobili in Italia e all'estero e, all'art. 9, comma 3 che tutti i
cittadini extra UE debbano fornire «documentazione attestante che
tutti i componenti del nucleo familiare non sono proprietari di altri
alloggi nel paese di origine e nel paese di provenienza»; era stato
inoltre ordinato alla regione di modificare il regolamento 15 aprile
2020, n. 66.
Il regolamento e' stato successivamente modificato (DPR 18 luglio
2022, n. 089/Pres.) ed il testo dell'art. 9 oggetto di contenzioso e'
ora il seguente:
«Comma 3. Ai fini della verifica del requisito di cui
all'art. 6, comma 2, lettera e) (cioe' "non essere proprietari, nudi
proprietari o usufruttuari di altri alloggi anche per quote,
all'interno del territorio nazionale o all'estero") i cittadini di
Stati non appartenenti all'Unione europea, con esclusione dei
rifugiati e dei titolari della protezione sussidiaria di cui all'
art. 2, comma 1, lettera a bis), del decreto legislativo n. 251/2007,
devono presentare, ai sensi del combinato disposto dell'art. 3, comma
4, del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e
dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica n. 394/1999
la documentazione attestante che tutti i componenti del nucleo
familiare non sono proprietari di altri alloggi nel paese di origine
e nel paese di provenienza.
Comma 3-bis. I cittadini di cui al comma 3 impossibilitati,
pur avendo agito con correttezza e diligenza, a produrre la
documentazione in osservanza delle disposizioni richiamate dal comma
medesimo presentano in sostituzione una dichiarazione resa ai sensi
dell'art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica n.
445/2000.».
I ricorrenti hanno allegato la comunicazione con la quale il
Comune di Udine ha richiesto loro di produrre, entro il termine
indicato nella missiva a pena di inammissibilita' della domanda, la
documentazione prevista dal regolamento all'art. 9, comma 3 con
riferimento a tutti i componenti del nucleo o in alternativa, se
impossibilitati, la dichiarazione dei motivi per i quali non possono
produrre la certificazione, dimostrando quanto dichiarato con
opportuna documentazione, con la precisazione che l'ufficio
competente avrebbe valutato le dichiarazioni rese e i documenti
allegati e che le dichiarazioni non supportate da sufficiente e
idonea documentazione non sarebbero state considerate utili per
l'ammissione.
Si ritiene che tale modifica regolamentare non sia idonea ad
eliminare la accertata discriminazione, per i motivi gia' evidenziati
nella contestuale ordinanza emessa in questo procedimento nei
confronti del Comune di Udine, e che si riportano:
«Si osserva anzitutto che il modulo predisposto dal comune ed
allegato alla richiesta di integrazione documentale non corrisponde
alle indicazioni fornite dalla regione con nota del 23 agosto 2002;
in essa infatti la regione precisa di aderire al principio espresso
dalla Corte costituzionale in base al quale va sempre riconosciuta ai
cittadini di uno Stato non aderente all'Unione europea la
possibilita' di presentare una dichiarazione sostitutiva di
certificazione da rendere ai sensi dell'art. 47 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2020 qualora dimostri, provando di
aver compiuto tutto quanto esigibile secondo correttezza e diligenza,
l'impossibilita' di produrre la richiesta documentazione.
Pertanto, pare che alla luce di tali precisazioni il
richiedente non debba autocertificare (come richiesto nel modulo del
comune) la propria impossibilita' a produrre certificazione ma solo
depositare la documentazione a comprova dello stato di
impossibilita', per poter accedere poi alla dichiarazione sostitutiva
di certificazione.
Certamente quindi non puo' richiedersi una dichiarazione ex
art. 47, decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 relativa
non a un fatto, ma a una valutazione ("sono impossibilitato...")
addossando al dichiarante i rischi penali di una falsa dichiarazione.
Ma anche limitandone la portata alla richiesta di produzione
di documentazione, la novella regolamentare finisce per conferire al
singolo funzionario comunale incaricato dell'esame di "correttezza e
diligenza" una inammissibile discrezionalita'; non vi sono infatti
dei criteri oggettivi predeterminati per valutare l'impossibilita' da
un lato e lo sforzo pretendibile dal richiedente dall'altro.
Da cio' consegue che e' impossibile per il cittadino
straniero conoscere anticipatamente quale sia il comportamento di
correttezza e diligenza richiestogli, e che gli potrebbe consentire
di accedere alla autocertificazione e quindi alla prestazione; tali
valutazioni (di carattere giuridico) egli peraltro dovrebbe compiere
entro un termine perentorio.
L'effetto complessivo della nuova previsione appare anche
irragionevole, posto che viene introdotta una "dichiarazione di
impossibilita'" di fatto difficilmente verificabile, essendo evidente
che il funzionario non ha concrete possibilita' di accertare se, ad
esempio, la richiesta di documenti e' stata inoltrata, e' rimasta
senza risposta o se l'autorita' cui e' stata rivolta era quella
competente, e cosi' via».
Ritiene questo giudice che al soddisfacimento immediato del
diritto degli odierni ricorrenti e interveniente ai fini
dell'inclusione nelle graduatorie, senza che agli stessi venga
richiesta documentazione ulteriore rispetto a quanto previsto per i
cittadini italiani e UE, possa giungersi gia' con disapplicazione
della norma regionale di cui all'art. 29, comma 1-bis, legge
regionale n. 1/2016 per contrasto con la direttiva 2003/109/CE
relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi che siano
soggiornanti di lungo periodo, ed in particolare con l'art. 11 della
citata direttiva, che sancisce il principio di parita' di trattamento
dei soggiornanti di lungo periodo rispetto ai cittadini per quanto
riguarda, tra gli altri, «d) le prestazioni sociali, l'assistenza
sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione
nazionale».
Deve infatti riconoscersi alla direttiva 2003/109/C efficacia
diretta negli ordinamenti interni degli Stati membri.
Sul punto gia' l'ordinanza del 2 marzo 2021 affermava:
«Puo' infatti ritenersi che la direttiva in esame sia dotata
di tutti i requisiti che la giurisprudenza della Corte di giustizia
ritiene necessari per ammettere la produzione di effetti diretti da
parte di tale fonte del diritto comunitario, ovvero i requisiti di
sufficiente precisione ed incondizionatezza (cfr. ex plurimis CGUE,
sentenza Marshall, 26 febbraio 1986, C-152/84 e sentenza Van Duyn, 4
dicembre 1974, C-41/74). Come ha precisato la Corte di cassazione,
pronunciandosi su fattispecie analoghe, l'efficacia diretta della
direttiva n. 109 del 2003 deve necessariamente essere riconosciuta
poiche' "i beneficiari della posizione di vantaggio erano determinati
(i cittadini non comunitari dotati di permesso di soggiorno di lungo
periodo), il contenuto della posizione di vantaggio era specificato
(trattandosi di "prestazione essenziale" individuabile dal giudice
interno), il soggetto passivo tenuto ad assicurare il vantaggio era
un'autorita' pubblica" (cfr. Cassazione 28745/2019 e Cassazione
11165/2017); cosi' e' anche nel caso di specie. Ne' vale a ritenere
diversamente quanto affermato al paragrafo 4 dell'art. 11 della
direttiva 2003/109/CE, ove si legge che "gli Stati membri possono
limitare la parita' di trattamento in materia di assistenza sociale e
protezione sociale alle prestazioni essenziali". Occorre in primis
rilevare che "dal momento che l'integrazione dei cittadini di paesi
terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri ed il diritto
di tali cittadini al beneficio della parita' di trattamento nei
settori elencati all'art. 11, paragrafo 1, della direttiva 2003/109
costituiscono la regola generale, la deroga prevista dal paragrafo 4
di tale articolo deve essere interpretata restrittivamente" (CGUE,
sentenza K., 24 aprile 2012, C571/10). Nella pronuncia appena
menzionata la Corte di giustizia ha precisato altresi' che
"un'autorita' pubblica, sia essa di livello nazionale, regionale o
locale, puo' invocare la deroga prevista all'art. 11, paragrafo 4,
della direttiva 2003/109 unicamente qualora gli organi competenti
nello Stato membro interessato per l'attuazione di tale direttiva
abbiano chiaramente espresso l'intenzione di avvalersi della deroga
suddetta"; ha ribadito tale principio, piu' di recente, CGUE 25
novembre 2020, C-303/19. Non risulta che l'Italia abbia manifestato
la propria intenzione di ricorrere alla deroga al principio della
parita' di trattamento prevista dall'art. 11, paragrafo 4, della
direttiva 2003/109 al fine di evitare l'erogazione di una prestazione
quale quella in esame ai cittadini stranieri lungo-soggiornanti».
Si era anche indicato il possibile diverso riferimento normativo,
individuato (nella precedente ordinanza del 2 marzo 2021 e poi dalla
Corte di appello di Trieste nella sentenza n. 159/2021 confermativa
della stessa), nell'art. 18, comma 3-bis della legge n. 241 del 1990,
oppure nella normativa vigente in materia di certificazione ISEE (che
vale anche per i cittadini extracomunitari e consente di riscostruire
la titolarita' o meno di immobili abitativi sia in Italia che
all'estero).
La Regione Friuli-Venezia Giulia ha provveduto alla integrazione
del regolamento come sopra gia' indicato e nel presente giudizio ha
sostenuto l'erroneita' degli «ordini» (che sono stati imposti in
varie ordinanze) di modificare i regolamenti attuativi in materia di
sostegno alle politiche abitative che riproducono quanto previsto
dall'art. 29 della legge regionale n. 1/2016.
Deduce la regione di avere in ogni modo dato esecuzione alle
ordinanze anche nella parte in cui ordinavano le modifiche, e che le
modifiche sarebbero frutto di una interpretazione costituzionalmente
orientata di quanto previsto dal quadro normativo esistente, ed in
particolare dall'art. 29, legge regionale n. 1/2016.
Evidenzia infatti la regione che l'art. 9, comma 3 del D.P.Reg.
n. 66/2020 non poteva che essere riproduttivo dell'art. 29, comma
1-bis, della legge regionale n. 1/2016, con la conseguenza che anche
laddove l'amministrazione regionale abrogasse o modificasse il
regolamento in parola nel senso richiesto dai ricorrenti, tale
regolamento sarebbe in contrasto con la disposizione di legge e
dunque non potrebbe essere applicato, prevalendo in ogni caso, nel
contrasto tra fonti di rango diverso, la disposizione di legge.
L'amministrazione resistente ha poi ricordato che, nella Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, il potere regolamentare spetta alla
giunta regionale, ai sensi dell'art. 16, comma 1, lettera b), della
legge regionale «statutaria» 18 giugno 2007, n. 17, e che spetta
invece al Presidente della Regione emanare con decreto i regolamenti
approvati dalla giunta (art. 42, comma 1, lettera b), statuto).
Secondo la difesa della regione, pertanto, allo stato, da una
parte l'art. 9, comma 3, del regolamento n. 66/2020 e' conforme
all'art. 29, comma 1-bis della legge regionale n. 1/2016 e non puo'
essere modificato in senso difforme da esso, pena la violazione
dell'art. 4 delle Preleggi; dall'altra non rientra tra le competenze
del Presidente della Regione modificare un regolamento; cio' ancor
piu' nella procedura modificativa dei regolamenti di cui si discute
che devono ottenere il parere obbligatorio e vincolante della quarta
commissione del Consiglio regionale.
A fronte della interpretazione costituzionalmente orientata
adottata, con la modifica regolamentare, dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia in relazione alla normativa regionale de quo, non pare possa
essere imposta ai fini della cessazione della condotta
discriminatoria, una diversa (e peraltro gia' proposta)
interpretazione costituzionalmente orientata; d'altro canto, reputa
questo giudice che una efficace rimozione della condotta
discriminatoria e dei suoi effetti non possa che passare per
l'adozione di una normativa, anche di rango regolamentare, che
preveda uguale possibilita' di accesso ai cittadini comunitari ed
extracomunitari e cio' anche sotto il profilo documentale.
In cio' si rinviene la rilevanza della questione, ovvero nella
possibilita' di adottare, come richiesto dai ricorrenti, un efficace
piano di rimozione della discriminazione; l'art. 28, decreto
legislativo n. 150/2022 prevede infatti che il giudice possa ordinare
«la cessazione del comportamento, della condotta o dell'atto
discriminatorio pregiudizievole, adottando, anche nei confronti della
pubblica amministrazione, ogni altro provvedimento idoneo a
rimuoverne gli effetti. Al fine di impedire la ripetizione della
discriminazione, il giudice puo' ordinare di adottare, entro il
termine fissato nel provvedimento, un piano di rimozione delle
discriminazioni accertate».
Nella prospettazione della regione, in difetto di una pronuncia
di illegittimita' costituzionale della previsione della legge
regionale n. 1/2016 oggetto di causa, la regione non potrebbe
ottemperare ad un ordine giudiziale di modifica del regolamento che
equipari sotto il profilo documentale i cittadini italiani e UE da
quelli extra UE.
La questione e' quindi rilevante nel senso che, qualora la
normativa regionale venga ritenuta conforme a Costituzione, la stessa
giustifica l'adozione del regolamento censurato; nel caso invece la
legge regionale non rispetti i parametri costituzionali di cui si
dira' infra, potra' essere emesso un ordine di modifica del
regolamento che eviti anche pro futuro un contenzioso ormai nutrito
in questo Distretto.
L'art. 29, comma 1-bis, legge regionale n. 1/2016 presenta un
ulteriore elemento di criticita', sotto il profilo della parita' di
trattamento, in quanto mentre al comma 1, lettera d) prescrive un
requisito valevole per tutti i beneficiari (non essere proprietari
neppure della nuda proprieta' di altri alloggi, all'interno del
territorio nazionale o all'estero...), il comma 1-bis, senza
modificare il requisito generale, prescrive che «ai fini della
verifica del requisito di cui al comma 1, lettera d), i cittadini di
Stati non appartenenti all'Unione europea, devono presentare... la
documentazione attestante che tutti i componenti del nucleo familiare
non sono proprietari di altri alloggi nel pase di origine e nel paese
di provenienza».
La documentazione aggiuntiva richiesta ai cittadini
extracomunitari e' quindi relativa ai soli paesi di origine e di
provenienza, mentre per il possesso del requisito relativamente al
resto del mondo (Italia inclusa) ai richiedenti cittadini extra UE
non viene richiesto alcun tipo di attestazione.
Si deve poi prospettare una ulteriore questione di legittimita'
costituzionale con riferimento al disposto dell'art. 29, comma 1,
lettera d), legge regionale n. 1/2016, il quale prevede tra i
requisisti minimi per l'accesso alla misura di sostegno alle
locazioni:
«il non essere proprietari neppure della nuda proprieta' di
altri alloggi, all'interno del territorio nazionale o all'estero,
purche' non dichiarati inagibili, con esclusione delle quote di
proprieta' non riconducibili all'unita', ricevuti per successione
ereditaria, della nuda proprieta' di alloggi il cui usufrutto e' in
capo a parenti entro il secondo grado e degli alloggi, o quote degli
stessi, assegnati in sede di separazione personale o divorzio al
coniuge o convivente».
Qualora infatti si ritenesse costituzionalmente legittima la
previsione dell'art. 29, comma 1-bis della legge regionale n. 1/2016,
ed in particolare necessario per i cittadini extracomunitari
attestare ai sensi dell'art. 2, decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 il mancato possesso di altri
alloggi all'estero, e cio' in applicazione delle limitazioni di cui
all'art. 3, comma 4, decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445, si pone la questione della legittimita'
costituzionale del requisito della impossidenza planetaria in se'.
Qualora infatti il requisito per l'accesso al beneficio del
contributo per il canone locativo venga ritenuto, in termini cosi'
estesi, non conforme alla Costituzione, e quindi espunto dalla
normativa regionale, non sarebbe ipotizzabile alcuna discriminazione
dei cittadini extracomunitari sotto il profilo documentale; tutti gli
altri requisiti previsti infatti per l'accesso alla prestazione
possono essere da loro autocertificati, e lo sarebbe anche una
impossidenza limitata ad esempio al territorio nazionale.
Cio' che pone in posizione deteriore i cittadini extracomunitari
e' la affermata impossibilita' di autocertificare il non essere
proprietari di immobili al di fuori del territorio nazionale, mentre
la proprieta' di immobili in Italia e' un fatto certificabile da
parte di soggetti pubblici italiani, con riguardo alla previsione
dell'art. 3, comma 4 decreto del Presidente della Repubblica n.
445/2000.
Sulla non manifesta infondatezza
Con riguardo alla non manifesta infondatezza delle questioni, si
deve rilevare che la Corte costituzionale si e' gia' pronunciata su
analoga disposizione di legge regionale.
Infatti la Corte con sentenza n. 9/2021 ha scrutinato la
normativa della legge della Regione Abruzzo 31 ottobre 2019, n. 24
(Norme per l'assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica e per la determinazione dei relativi canoni di
locazione).
La norma impugnata avanti alla Corte costituzionale prevedeva un
onere documentale aggiuntivo per i cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione europea, ed in particolare la presentazione
di documentazione che attesti che tutti i componenti del nucleo
familiare non possiedono alloggi adeguati nel Paese, di origine o di
provenienza (comma 4.1), ai fini della verifica della «non
titolarita' di diritti di [proprieta', usufrutto, uso ed abitazione]
su uno o piu' alloggi, ubicati all'interno del territorio nazionale o
all'estero» (art. 2, comma 1, lettera d, della legge regionale
Abruzzo n. 96 del 1996).
La Corte costituzionale ha osservato quanto segue:
«La norma impugnata, la quale obbliga "i cittadini di Stati
non appartenenti all'Unione europea" a presentare "la documentazione
che attesti che tutti i componenti del nucleo familiare non
possiedono alloggi adeguati nel Paese, di origine o di provenienza",
si inserisce in una cornice normativa, quella della legge regionale
Abruzzo n. 96 del 1996, che gia' da prima prevedeva, come requisito
per la partecipazione al bando di concorso per l'assegnazione degli
alloggi, la "non titolarita' di diritti di [proprieta', usufrutto,
uso ed abitazione] su uno o piu' alloggi, ubicati all'interno del
territorio nazionale o all'estero" (art. 2, comma 1, lettera d, della
legge regionale Abruzzo n. 96 del 1996), da asseverare mediante
apposita dichiarazione (art. 5, commi 1, 2, 3 e 4, della medesima
legge regionale) resa nei modi previsti dall'art. 4 della legge 4
gennaio 1968, n. 15 (Norme sulla documentazione amministrativa e
sulla legalizzazione e autenticazione di firme), nel frattempo
abrogata e sostituita dall'art. 47 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 445 del 2000. L'onere di rendere questa dichiarazione
circa la non titolarita' di diritti su alloggi di qualsiasi tipo in
Italia o all'estero grava su chi intende partecipare al bando per
l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica a
prescindere dallo status di cittadino italiano o di altro Paese
dell'Unione europea o di Paesi extraeuropei. La norma oggetto
dell'odierno giudizio si rivolge, invece, solo ai "cittadini di Stati
non appartenenti all'Unione europea" e solo a costoro richiede di
presentare, "[a]i fini della verifica del requisito di cui alla
lettera d) del primo comma dell'art. 2", "la documentazione che
attesti che tutti i componenti del nucleo familiare non possiedono
alloggi adeguati nel Paese, di origine o di provenienza».
L'onere procedimentale prescritto dalla disposizione in esame e'
stato dalla Corte ritenuto in radice irragionevole «innanzitutto per
la palese irrilevanza e per la pretestuosita' del requisito che mira
a dimostrare. Se, infatti, lo scopo della normativa nella quale la
disposizione impugnata si colloca e' di garantire un alloggio
adeguato nel luogo di residenza in regione a chi si trovi nelle
condizioni di bisogno individuate dalla legge, il possesso da parte
di uno dei componenti del nucleo familiare del richiedente di un
alloggio adeguato nel Paese di origine o provenienza non appare sotto
alcun profilo rilevante. Non lo e' sotto il profilo dell'indicazione
del bisogno, giacche', intesa l'espressione "alloggio adeguato" come
alloggio idoneo a ospitare il richiedente e il suo nucleo familiare,
e' evidente che la circostanza che qualcuno del medesimo nucleo
familiare possegga, nel Paese di provenienza, un alloggio siffatto
non dimostra nulla circa l'effettivo bisogno di un alloggio in
Italia. E non lo e' nemmeno come indicatore della situazione
patrimoniale del richiedente, per la quale non offre alcun
significativo elemento aggiuntivo rispetto a quanto gia' si desume
dalla generale attestazione di non titolarita' di diritti su alloggi
all'interno del territorio nazionale o all'estero, prevista dall'art.
2, comma 1, lettera d), della legge regionale Abruzzo n. 96 del 1996.
Oltre che irragionevole per le ragioni appena esposte, la previsione
risulta altresi' discriminatoria. Tale carattere dell'onere
aggiuntivo a carico dei soli cittadini extracomunitari - sul
presupposto (indimostrato) che a essi sarebbero riservati "oneri
probatori meno gravosi" di quelli imposti ad altri cittadini - appare
evidente, solo che si consideri il fatto che le asserite difficolta'
di verifica del possesso di alloggi in Paesi extraeuropei possono
riguardare anche cittadini italiani o di altri Paesi dell'Unione
europea, i quali invece sono esclusi dall'ambito di applicazione
della normativa impugnata. Si tratta, dunque, di un aggravio
procedimentale che si risolve in uno di quegli "ostacoli di ordine
pratico e burocratico" che questa Corte ha ripetutamente censurato,
ritenendo che in questo modo il legislatore (statale o regionale)
discrimini alcune categorie di individui (sentenze n. 186 del 2020 e
n. 254 del 2019»).
Si ritiene che nel caso di specie il parametro di riferimento
debba essere individuato anzitutto nell'art. 3 della Costituzione,
per l'ingiustificata ed irragionevole disparita' di trattamento tra
cittadini italiani e UE da un lato, e cittadini extracomunitari
dall'altro.
Per tutti i richiedenti infatti si prescrive il possesso
dell'ampio requisito della impossidenza planetaria, ma ai fini della
verifica di tale requisito, per i cittadini UE si reputa sufficiente
una autocertificazione (la cui veridicita' non e' verificabile con
riguardo a tutti i paesi del mondo), mentre per i cittadini extra UE
da un lato si riduce l'ambito territoriale di prova del requisito
(limitato al paese di origine e al paese di provenienza) e dall'altro
si introduce un gravoso onere di attestazione e documentazione, non
richiesto per i primi.
Come gia' evidenziato, neppure la modifica del regolamento con
l'introduzione del comma 3-bis pare idonea a ridurre la denunciata
gravosita'.
La discriminazione fondata sulla nazionalita' risulta contraria
all'art. 3 della Costituzione e viola altresi' l'art. 14 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, come evidenziato dalla Corte costituzionale
laddove ha censurato la discriminazione dello straniero con
riferimento alle prestazioni sociali (sentenza n. 187/2010).
Oltre all'art. 3 della Costituzione, pare venire in rilievo anche
la violazione dell'art. 117 Cost., che subordina la potesta'
legislativa regionale (e quella statale) al rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario.
Infatti come gia' esposto deve riconoscersi alla direttiva
2003/109/C efficacia diretta negli ordinamenti interni degli Stati
membri, e nel caso di specie viene in rilievo l'art. 11 della citata
direttiva, che sancisce il principio di parita' di trattamento dei
soggiornanti di lungo periodo rispetto ai cittadini per quanto
riguarda, tra gli altri, «d) le prestazioni sociali, l'assistenza
sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione
nazionale».
Si richiama poi il principio per cui «il legislatore puo'
legittimamente circoscrivere la platea dei beneficiari delle
prestazioni sociali in ragione della limitatezza delle risorse
destinate al loro finanziamento (sentenza n. 133 del 2013). Tuttavia,
la scelta legislativa non e' esente da vincoli di ordine
costituzionale. La legge deve anzitutto rispettare gli obblighi
europei che, anche per quanto riguarda le prestazioni sociali,
esigono la parita' di trattamento tra i cittadini italiani ed europei
e i soggiornanti di lungo periodo» (Corte costituzionale, sentenza n.
166/2018).
Quanto poi al requisito della impossidenza di cui all'art. 29,
comma 1, lettera d) della legge regionale n. 1/2016, oltre alla
citata pronuncia di questa Corte in relazione alla normativa della
Regione Abruzzo, si deve richiamare il principio costituzionale di
cui all'art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza della
normativa e della proporzionalita'.
Si verte in materia di tutela di un diritto fondamentale della
persona: «il diritto all'abitazione "rientra fra i requisiti
essenziali caratterizzanti la socialita' cui si conforma lo Stato
democratico voluto dalla Costituzione" ed e' compito dello Stato
garantirlo, contribuendo cosi' "a che la vita di ogni persona
rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l'immagine universale della
dignita' umana" (Corte costituzionale n. 44/2020).
La Corte costituzionale con sentenza n. 176 del 2000 ha affermato
che non e' irragionevole la preclusione all'accesso ai contributi in
materia di edilizia residenziale pubblica nei confronti di chi aspira
all'assegnazione di un alloggio di edilizia popolare, pur essendo
titolare di un bene della medesima natura, anche se situato fuori
dell'ambito territoriale cui si riferisce il bando di concorso, e
cio' in quanto il titolare puo' comunque da esso ricavare utilita'
comparabili a quelle di un alloggio situato in luogo adeguato in
relazione alle proprie esigenze lavorative.
Nel caso di specie tuttavia risulta preclusiva all'accesso al
beneficio la titolarita' di diritti di proprieta' su immobili ubicati
in tutto il mondo, il che pare sproporzionato e contrastante con le
esigenze di tutela sociale della provvidenza.
Si osserva infatti che la regione (all'art. 1 della legge
regionale n. 1/2016) «riconosce il valore primario del diritto
all'abitazione quale fattore fondamentale di inclusione, di coesione
sociale e di qualita' della vita, promuovendo ogni forma d'intervento
per l'esercizio effettivo di tale diritto», e che il rilievo, sotto
il profilo reddituale, di altre proprieta' e' comunque garantito
all'interno della certificazione ISEE.