Ricorso della Regione Campania (c.f. 80011990636), in persona del
Presidente della Giunta regionale, on. le Vincenzo De Luca, quale
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Almerina Bove (c.f. BVOLRN70C46I262Z) e Angelo Marzocchella
(c.f. MRZNGL70D24F839Y) dell'Avvocatura regionale (PEC:
almerinabove@pec.regione.campania.it -
angelomarzocchella@pec.regione.campania.it - fax 0817963684 presso
cui desiderano ricevere ogni comunicazione ex art. 136 c.p.c.)
domiciliati in Roma, alla Via Poli, n. 29, in virtu' di procura
speciale allegata in atti e provvedimento autorizzativo DGRC n. 734
del 6 dicembre 2023;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore;
Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'articolo 17, comma 1, del decreto-legge 10 agosto 2023, n. 104
(«Disposizioni urgenti a tutela degli utenti, in materia di attivita'
economiche e finanziarie e investimenti strategici»), convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 ottobre 2023, n. 136 («Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 10 agosto 2023, n. 104,
recante disposizioni urgenti a tutela degli utenti, in materia di
attivita' economiche e finanziarie e investimenti strategici»),
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 9
ottobre 2023, n. 236, per violazione degli articoli 3, 5, 77, 81,
117, quarto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione, nella parte in
cui:
a) aggiunge, al comma 2, lettera a), dell'articolo 27 del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni,
dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, le parole «, considerato il
complesso dei servizi di trasporto pubblico locale eserciti sul
territorio di ciascuna regione risultanti dalla banca dati
dell'Osservatorio di cui all'articolo 1, comma 300, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, e tenendo conto, a partire dal 2024, dei costi
di gestione dell'infrastruttura ferroviaria di competenza regionale»;
b) inserisce, dopo il comma 2-ter dell'articolo 27 del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni,
dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, il seguente: «2-quater.
Limitatamente agli anni 2023 e 2024, al riparto del Fondo di cui
all'articolo 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, si
provvede, per una quota pari a euro 4.873.335.361,50, e fermo
restando quanto previsto dal comma 2-bis del presente articolo,
secondo le percentuali utilizzate per l'anno 2020. Alla
determinazione delle quote del 50 per cento di cui al comma 2,
lettere a) e b), si provvede a valere sulle risorse residue del
Fondo, decurtate dell'importo di cui al primo periodo del presente
comma»;
c) aggiunge, al comma 6 dell'articolo 27 del decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21
giugno 2017, n. 96, il seguente periodo: «Fermo restando quanto
previsto dal comma 2-quater, nelle more dell'adozione del decreto di
cui al primo periodo, al fine di assicurare la ripartizione del Fondo
di cui al medesimo articolo 16-bis, comma 1, del decreto-legge n. 95
del 2012, si provvede alla ripartizione integrale del medesimo Fondo
con le modalita' di cui al comma 2, lettera a), del presente
articolo.».
Premessa.
1. Con l'articolo 16-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e'
stato istituito, a decorrere dall'anno 2013, il «Fondo nazionale per
il concorso finanziario dello Stato, agli oneri del trasporto
pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto
ordinario» (nel prosieguo, anche solo Fondo TPL), che rappresenta la
principale fonte di finanziamento dei servizi di trasporto pubblico
locale ferroviario, automobilistico e di navigazione lagunare nelle
regioni a statuto ordinario.
Con l'emanazione del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50,
convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96,
sono state definite le modalita' di funzionamento del Fondo TPL, con
l'introduzione di nuovi criteri di assegnazione delle risorse alle
regioni, nell'intento di orientare il riparto a principi piu' equi e
maggiormente rispondenti ai fabbisogni dei diversi territori.
2. L'articolo 17, comma 1, del decreto-legge 10 agosto 2023, n.
104 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 10
agosto 2023, n. 186), come modificato dalla legge di conversione 9
ottobre 2023, n. 136 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana 9 ottobre 2023, n. 236) ha introdotto specifiche
modifiche al menzionato decreto-legge n. 50 del 2017, disponendo, in
particolare, che «All'articolo 27 del decreto-legge 24 aprile 2017,
n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n.
96, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 2:
1) alla lettera a) sono aggiunte, in fine, le seguenti
parole: «, considerato il complesso dei servizi di trasporto pubblico
locale eserciti sul territorio di ciascuna regione risultanti dalla
banca dati dell'Osservatorio di cui all'articolo 1, comma 300, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244, e tenendo conto, a partire dal 2024,
dei costi di gestione dell'infrastruttura ferroviaria di competenza
regionale»
2) la lettera e) e' abrogata;
a-bis) dopo il comma 2-ter e' inserito il seguente:
«2-quater. Limitatamente agli anni 2023 e 2024, al riparto
del Fondo di cui all'articolo 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, si provvede, per una quota pari a euro
4.873.335.361,50, e fermo restando quanto previsto dal comma 2-bis
del presente articolo, secondo le percentuali utilizzate per l'anno
2020. Alla determinazione delle quote del 50 per cento di cui al
comma 2, lettere a) e b), si provvede a valere sulle risorse residue
del Fondo, decurtate dell'importo di cui al primo periodo del
presente comma»;
b) al comma 6, e' aggiunto, in fine, il seguente periodo:
«Fermo restando quanto previsto dal comma 2-quater, nelle more
dell'adozione del decreto di cui al primo periodo, al fine di
assicurare la ripartizione del Fondo di cui al medesimo articolo 16-
bis, comma 1, del decreto- legge n. 95 del 2012, si provvede alla
ripartizione integrale del medesimo Fondo con le modalita' di cui al
comma 2, lettera a), del presente articolo.».
L'articolo 27, comma 2 e seguenti, del decreto-legge n. 50 del
2017, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 96 del 2017,
quindi, come modificato dalla prefata disposizione, cosi' recita:
«2. A decorrere dalla data di entrata in vigore della
presente disposizione, il riparto del Fondo di cui all'articolo
16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito,
con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e' effettuato,
entro il 31 ottobre di ogni anno, con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281. In caso di mancata intesa si applica quanto previsto
dall'articolo 3, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.
281. Tale ripartizione e' effettuata:
a) per una quota pari al 50 per cento del Fondo, tenendo
conto dei costi standard di cui all'articolo 1, comma 84, della legge
27 dicembre 2013, n. 147, al netto delle risorse di cui alle lettere
d) ed e), considerato il complesso dei servizi di trasporto pubblico
locale eserciti sul territorio di ciascuna regione risultanti dalla
banca dati dell'Osservatorio di cui all'articolo 1, comma 300, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244, e tenendo conto, a partire dal 2024,
dei costi di gestione dell'infrastruttura ferroviaria di competenza
regionale;
b) per una quota pari al 50 per cento del Fondo, tenendo
conto dei livelli adeguati dei servizi di trasporto pubblico locale e
regionale, al netto delle risorse di cui alle lettere d) ed e);
c) applicando una riduzione annuale delle risorse del Fondo
da trasferire alle regioni qualora i servizi di trasporto pubblico
locale e regionale non risultino affidati con procedure di evidenza
pubblica entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello di
riferimento, ovvero ancora non ne risulti pubblicato alla medesima
data il bando di gara, nonche' nel caso di gare non conformi alle
misure di cui alle delibere dell'Autorita' di regolazione dei
trasporti adottate ai sensi dell'articolo 37, comma 2, lettera f),
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, qualora bandite
successivamente all'adozione delle predette delibere. La riduzione si
applica a decorrere dall'anno 2023. In ogni caso la riduzione di cui
alla presente lettera non si applica ai contratti di servizio
affidati in conformita' alle disposizioni, anche transitorie, di cui
al regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 23 ottobre 2007, e alle disposizioni normative
nazionali vigenti. La riduzione, applicata alla quota di ciascuna
regione come determinata ai sensi del presente comma, e' pari al 15
per cento del valore dei corrispettivi dei contratti di servizio non
affidati con le predette procedure; le risorse derivanti da tale
riduzione sono ripartite tra le altre regioni con le medesime
modalita';
d) mediante destinazione annuale dello 0,105 per cento
dell'ammontare del Fondo, e comunque nel limite massimo di euro 5,2
milioni annui, alla copertura dei costi di funzionamento
dell'Osservatorio di cui all'articolo 1, comma 300, della legge 24
dicembre 2007, n. 244.
2-bis. Ai fini del riparto del Fondo di cui al comma 1 si
tiene annualmente conto delle variazioni per ciascuna Regione in
incremento o decremento, rispetto al 2017, dei costi del canone di
accesso all'infrastruttura ferroviaria introdotte dalla societa' Rete
ferroviaria italiana Spa, con decorrenza dal 1° gennaio 2018, in
ottemperanza ai criteri stabiliti dall'Autorita' di regolazione dei
trasporti ai sensi dell'articolo 37, commi 2 e 3, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214. Tali variazioni sono determinate a preventivo
e consuntivo rispetto al riparto di ciascun anno a partire dal saldo
del 2019. Le variazioni fissate a preventivo sono soggette a verifica
consuntiva ed eventuale conseguente revisione in sede di saldo a
partire dall'anno 2020 a seguito di apposita certificazione resa,
entro il mese di settembre di ciascun anno, da parte delle imprese
esercenti i servizi di trasporto pubblico ferroviario al Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, per il tramite
dell'Osservatorio, di cui all'articolo 1, comma 300, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, nonche' alle regioni, a pena della sospensione
dell'erogazione dei corrispettivi di cui ai relativi contratti di
servizio con le regioni in analogia a quanto disposto al comma 7
dell'articolo 16-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. Ai
fini del riparto del saldo 2019 si terra' conto dei soli dati a
consuntivo relativi alle variazioni 2018 comunicati e certificati
dalle imprese esercenti i servizi di trasporto pubblico ferroviario
con le modalita' e i tempi di cui al precedente periodo e con le
medesime penalita' in caso di inadempienza.
2-ter. Al fine di garantire una ragionevole certezza delle
risorse disponibili, il riparto di cui al comma 2, lettere a) e b),
non puo' determinare, per ciascuna regione, un'assegnazione di
risorse inferiore a quella risultante dalla ripartizione del Fondo di
cui all'articolo 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135,
per l'anno 2020, al netto delle variazioni per ciascuna regione dei
costi del canone di accesso all'infrastruttura ferroviaria introdotte
dalla societa' Rete ferroviaria italiana Spa di cui al comma 2-bis,
nonche' delle eventuali decurtazioni applicate ai sensi del comma 2,
lettera c), del presente articolo ovvero dell'articolo 9 della legge
5 agosto 2022, n. 118.
2-quater. Limitatamente agli anni 2023 e 2024, al riparto del
Fondo di cui all'articolo 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto
2012, n. 135, si provvede, per una quota pari a euro
4.873.335.361,50, e fermo restando quanto previsto dal comma 2-bis
del presente articolo, secondo le percentuali utilizzate per l'anno
2020. Alla determinazione delle quote del 50 per cento di cui al
comma 2, lettere a) e b), si provvede a valere sulle risorse residue
del Fondo, decurtate dell'importo di cui al primo periodo del
presente comma.
3. Al fine di garantire un'efficace programmazione delle
risorse, gli effetti finanziari sul riparto del Fondo, derivanti
dall'applicazione delle disposizioni di cui al comma 2 si verificano
nell'anno successivo a quello di riferimento.
4. A partire dal mese di gennaio 2018 e nelle more
dell'emanazione del decreto di cui all'alinea del comma 2, con
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, e' ripartito,
entro il 15 gennaio di ciascun anno, tra le regioni, a titolo di
anticipazione, l'ottanta per cento dello stanziamento del Fondo.
L'anticipazione e' effettuata sulla base delle percentuali attribuite
a ciascuna regione l'anno precedente. Le risorse erogate a titolo di
anticipazione sono oggetto di integrazione, di saldo o di
compensazione con gli anni successivi. La relativa erogazione alle
regioni a statuto ordinario e' disposta con cadenza mensile.
5. Le amministrazioni competenti, al fine di procedere sulla
base di dati istruttori uniformi, si avvalgono dell'Osservatorio di
cui all'articolo 1, comma 300, della legge 24 dicembre 2007, n. 244,
per l'acquisizione dei dati economici, finanziari e tecnici, relativi
ai servizi svolti, necessari alla realizzazione di indagini
conoscitive e approfondimenti in materia di trasporto pubblico
regionale e locale, prodromici all'attivita' di pianificazione e
monitoraggio. A tale scopo i suddetti soggetti forniscono
semestralmente all'Osservatorio indicazioni sulla tipologia dei dati
da acquisire dalle aziende esercenti i servizi di trasporto pubblico.
6. Ai fini del riparto del Fondo di cui all'articolo 16-bis,
comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, entro il 31 luglio
2023, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti,
adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definiti gli
indicatori per determinare i livelli adeguati di servizio e le
modalita' di applicazione degli stessi al fine della ripartizione del
medesimo Fondo. Fermo restando quanto previsto dal comma 2-quater,
nelle more dell'adozione del decreto di cui al primo periodo, al fine
di assicurare la ripartizione del Fondo di cui al medesimo articolo
16-bis, comma 1, del decreto-legge n. 95 del 2012, si provvede alla
ripartizione integrale del medesimo Fondo con le modalita' di cui al
comma 2, lettera a), del presente articolo.
(omissis)».
La competente Direzione generale per la mobilita' della Giunta
regionale della Campania, con nota prot. n. 590658 del 5 dicembre
2023, ha rappresentato che «La lettura sistematica delle norme
introdotte con il decreto-legge n. 104/2023 come modificato dalla
legge n. 136/2023 presenta dei profili di incoerenza che e'
necessario rilevare nelle sedi opportune (omissis). ln primo luogo,
con riferimento ai criteri di riparto del Fondo deve rilevarsi che il
calcolo dei costi standard sul "complesso dei servizi di trasporto
pubblico locale eserciti sul territorio di ciascuna regione
risultanti dalla banca dati dell'Osservatorio" favorisce, come gia'
detto, solo poche regioni che finanziano maggiormente i servizi TPL,
penalizzando fortemente tutte le altre senza alcuna motivazione
tecnica alla base. Infatti, in assenza della definizione dei livelli
adeguati di servizio, che dovranno individuare i km "essenziali" ad
assicurare in modo uniforme e omogeneo a livello nazionale il diritto
dei cittadini alla mobilita', non e' possibile valutarne il costo
reale e, quindi, distinguere tra i servizi cofinanziati perche'
davvero "essenziali" e quelli cofinanziati per altri motivi (es.
disponibilita' maggiore di risorse proprie e/o politiche di settore o
tariffarie). Analogamente non e' possibile ad oggi distinguere tra i
servizi, per i quali la regione paga di piu' in quanto inefficienti,
o per i quali - in base a contratti cd. "gross cost" - incassa i
ricavi tariffari. (omissis) in applicazione dell'art. 27, comma
2-quater e comma 6, la percentuale riconosciuta alla Regione Campania
sulla base dei costi standard riferiti a tutti i servizi e' pari
all'8,0579, dunque molto al di sotto di quella riconosciuta alla
regione come percentuale storica, (omissis) pari al 11,07%. Inoltre,
a decorrere dal 2025, nelle more della emanazione del decreto che
determina gli indicatori dei LAS, l'intero ammontare del Fondo,
comprensivo delle risorse aggiuntive (€ 395 milioni) verra' ripartito
al 100% tenendo conto dei costi standard calcolati come sopra
indicato. Il permanere della norma di salvaguardia (art. 27, comma
2-ter) per l'anno 2025 determinerebbe, di fatto, un riparto del tutto
iniquo, dove solo alcune regioni vedrebbero aumentare in modo
esponenziale la loro percentuale di riparto del Fondo, ed altre, come
la Campania, vedrebbero al piu' confermate le risorse assegnate
nell'anno 2020. Cio' in ragione che, ai fini del calcolo delle
percentuali da assegnare a ciascuna regione, tenendo conto di tutti i
servizi eserciti sul territorio regionale di competenza, saranno
premiate solo le regioni che destinano molte risorse del proprio
bilancio regionale a integrazione della quota statale, senza tener
conto della ratio del Fondo nazionale, che e' invece quella di
finanziare i servizi essenziali su tutto il territorio nazionale,
assicurando in modo uniforme ed omogeneo il diritto alla mobilita' di
tutti i cittadini e perseguendo al contempo obiettivi di efficienza
ed economicita'».
3. L'articolo 17, comma 1, del decreto-legge n. 104 del 2023,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 136 del 2023, penalizza
gravemente e illegittimamente la Regione Campania e gran parte delle
altre regioni a statuto ordinario e presenta gravi e insuperabili
profili di incostituzionalita', lesivi delle attribuzioni della
regione ricorrente, e, pertanto, e' qui promossa questione di
legittimita' costituzionale, ai sensi dell'articolo 127 della
Costituzione e delle relative disposizioni di cui alla legge 11 marzo
1953, n. 87, per i seguenti
Motivi
I. Violazione degli articoli 3, 5, 77, 81, 117, quarto comma, 118,
119 e 120 della Costituzione
1. Come noto, l'articolo 77 della Costituzione esclude
tassativamente che il Governo possa, senza delegazione delle Camere,
emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria, se non «in
casi straordinari di necessita' e d'urgenza».
Ebbene, innanzitutto, il decreto-legge n. 104 del 2023 reca,
espressamente, come da titolo, «Disposizioni urgenti a tutela degli
utenti, in materia di attivita' economiche e finanziarie e
investimenti strategici», senza dar alcun conto degli interventi
normativi di cui alle impugnate disposizioni.
In secondo luogo, nel preambolo del decreto-legge n. 104 del
2023, con riferimento alla materia de qua, e' indicata la sola e
asserita «necessita' ed urgenza di adottare disposizioni in materia
di trasporto pubblico locale volti a consentire un tempestivo riparto
delle risorse alle regioni» e, tuttavia, non soltanto manca qualsiasi
riferimento a concrete circostanze sulla base delle quali sia
ravvisata tale esigenza di consentire un tempestivo riparto, ma tale
urgenza non sussiste(va) affatto, tenuto conto che il testo
previgente del decreto-legge n. 50 del 2017, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 96 del 2017, consentiva il riparto
medesimo, tanto che, per l'anno 2023, l'erogazione dell'anticipazione
era stata gia' disposta con decreto interministeriale 15 febbraio
2023, n. 25; d'altro canto, la novella detta nuove modalita' di
riparto destinate a disciplinare in maniera strutturale e con effetti
significativamente modificativi il precedente regime, al di fuori
dell'alveo dell'ordinario procedimento legislativo delineato dagli
articoli 70 e seguenti della Costituzione.
Si e' sopra rilevato, infatti, come l'articolo 17, comma 1, del
decreto-legge n. 104 del 2023, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 136 del 2023, disponga che, ai fini del riparto del Fondo
TPL, si tenga conto «a partire dal 2024» e, quindi, tradendo
apertamente ogni asserita esigenza d'urgenza, anche «dei costi di
gestione dell'infrastruttura ferroviaria di competenza regionale».
Lo stesso articolo 17, comma 1, del decreto-legge n. 104 del 2023
dispone, inoltre, che, nelle more dell'adozione del decreto
ministeriale di definizione degli indicatori per determinare i
livelli adeguati di servizio e le modalita' di applicazione degli
stessi al fine del riparto del Fondo TPL, «si provvede alla
ripartizione integrale del medesimo Fondo con le modalita' di cui al
comma 2, lettera a), del presente articolo».
Per altro verso, l'assoluta insussistenza di una necessita' e
urgenza di adottare le disposizioni de quibus emerge, con nitore,
dalla circostanza che, in sede di conversione, e' stata introdotta
una vera e propria disciplina transitoria, con l'inserimento, dopo il
comma 2-ter dell'articolo 27 del decreto-legge n. 50 del 2017, di un
nuovo comma 2-quater, che di fatto ha rinviato al 2025 l'applicazione
a pieno regime dei nuovi criteri di riparto.
Con la modifica in questione, si palesa con evidenza la natura di
riforma strutturale del decreto-legge n. 104 del 2023 e della
relativa legge di conversione.
Da tale ultimo punto di vista, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha chiarito, con riferimento alla «disciplina "a
regime" di materie o settori di materie», che «non puo' valere il
medesimo presupposto della necessita' temporale» e che tali
interventi «possono quindi essere oggetto del normale esercizio del
potere di iniziativa legislativa, di cui all'art. 71 Cost.» (Corte
costituzionale, sentenza n. 22 del 16 febbraio 2012).
D'altra parte, «La legge di conversione - per l'approvazione
della quale le Camere, anche se sciolte, si riuniscono entro cinque
giorni dalla presentazione del relativo disegno di legge (art. 77,
secondo comma, Cost.) - segue un iter parlamentare semplificato e
caratterizzato dal rispetto di tempi particolarmente rapidi, che si
giustificano alla luce della sua natura di legge funzionalizzata alla
stabilizzazione di un provvedimento avente forza di legge, emanato
provvisoriamente dal Governo e valido per un lasso temporale breve e
circoscritto» (Corte costituzionale, sentenza n. 32 del 25 febbraio
2014).
In effetti, l'articolo 77, comma secondo, della Costituzione,
dispone che «Quando, in casi straordinari di necessita' e di urgenza,
il Governo adotta, sotto la sua responsabilita', provvedimenti
provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per
la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente
convocate e si riuniscono entro cinque giorni».
Alla luce dei principi esposti, emerge chiaramente che adozione
del decreto-legge e approvazione della legge di conversione
rappresentano, sul piano costituzionale, due facce della stessa
medaglia, tanto che - come osservato da codesta ecc.ma Corte - «a
norma dell'appena citato art. 77, la pre-esistenza di una situazione
di fatto comportante la necessita' e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validita' costituzionale dell'adozione
del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel
presupposto configura tanto un vizio di legittimita' costituzionale
del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilita' applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validita' in realta' insussistenti e, quindi, convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione» (ex
multis, Corte costituzionale, sentenza n. 29 del 12 gennaio 1995).
L'assenza dei presupposti costituzionali di legittimita' del
decreto-legge n. 104 del 2023, quindi, non puo' ritenersi in alcun
modo sanata ne' superata dall'approvazione della legge di conversione
n. 136 del 2023, dovendosi, piuttosto, ritenere travolte
dall'illegittimita' qui dedotta anche le modifiche da quest'ultima
apportate.
Sul punto, infatti, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
rilevato che «Affermare che la legge di conversione sana in ogni caso
i vizi del decreto significherebbe attribuire in concreto al
legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale
delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione
delle fonti primarie» (Corte costituzionale, sentenza, n. 171 del 9
maggio 2007).
In ordine ai profili di ridondanza della lesione de qua, si
osserva, innanzitutto, che, come ribadito da codesta ecc.ma Corte in
molteplici pronunce, «Non vi e' dubbio che la materia del trasporto
pubblico locale rientra nell'ambito delle competenze residuali delle
regioni di cui al quarto comma dell'art. 117 Cost.» (ex multis, Corte
costituzionale, sentenza n. 222 dell'8 giugno 2005).
Cio' preliminarmente chiarito, e' appena il caso di riportare
quanto precisato da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la
sentenza n. 22 del 16 febbraio 2012: «Questa Corte, con
giurisprudenza costante, ha ritenuto ammissibili le questioni di
legittimita' costituzionale prospettate da una regione, nell'ambito
di un giudizio in via principale, in riferimento a parametri diversi
da quelli, contenuti nel titolo V della Parte seconda della
Costituzione, riguardanti il riparto delle competenze tra lo Stato e
le regioni, quando sia possibile rilevare la ridondanza delle
asserite violazioni su tale riparto e la ricorrente abbia indicato le
specifiche competenze ritenute lese e le ragioni della lamentata
lesione (ex plurimis, sentenze n. 128 del 2011, n. 326 del 2010, n.
116 del 2006, n. 280 del 2004).
Con riferimento all'art. 77 Cost., questa Corte ha ribadito in
parte qua la giurisprudenza sopra ricordata, riconoscendo che le
regioni possono impugnare un decreto-legge per motivi attinenti alla
pretesa violazione del medesimo art. 77, "ove adducano che da tale
violazione derivi una compressione delle loro competenze
costituzionali" (sentenza n. 6 del 2004).
Nella fattispecie, la Regione Liguria, che ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale per violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost., motiva la ridondanza della suddetta censura sulle
proprie attribuzioni costituzionali, facendo leva sul fatto che le
norme impugnate incidono su un ambito materiale di competenza
legislativa concorrente ("protezione civile"). Attraverso il ricorso
al decreto-legge, lo Stato avrebbe vincolato le regioni utilizzando
uno strumento improprio, ammesso dalla Costituzione per esigenze del
tutto diverse; inoltre, l'approvazione di una nuova disciplina "a
regime", attraverso la corsia accelerata della legge di conversione,
pregiudicherebbe la possibilita' per le regioni di rappresentare le
proprie esigenze nel procedimento legislativo.
Questa Corte condivide l'individuazione, operata dalla suddetta
ricorrente, dell'ambito materiale di incidenza delle norme impugnate,
con la conseguenza che la violazione denunciata risulta
potenzialmente idonea a determinare una lesione delle attribuzioni
costituzionali delle regioni (in tal senso, ex plurimis, sentenze n.
6 del 2004 e n. 303 del 2003)».
Ebbene, il principio espresso nella prefata pronuncia, relativo a
una doglianza concernente una materia di legislazione concorrente, si
attaglia tanto piu' al caso di specie, in cui la materia trattata,
come visto, rientra nelle materie di competenza residuale delle
regioni ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione e, pertanto, la
violazione qui prospettata integra senz'altro una lesione delle
attribuzioni costituzionali della Regione Campania.
D'altra parte, le impugnate disposizioni, erodendo
arbitrariamente e illegittimamente la quota di riparto del Fondo
nazionale de quo - che, come anticipato in premessa, rappresenta oggi
la principale fonte di finanziamento del trasporto pubblico locale -
ha una diretta ricaduta sull'autonomia riconosciuta dagli articoli 5
e 119 della Costituzione alla Regione Campania, che risulta menomata
nella propria capacita' organizzativa e finanziaria (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 65 del 24 marzo 2016).
2. Fermi restando i rilievi sopra operati, le impugnate
disposizioni perpetrano, comunque, una gravissima lesione degli
articoli 5, 117, 118 e 119 della Costituzione, che dettano norme
direttamente attributive di competenze.
Codesta ecc.ma Corte costituzionale, in una recente pronuncia, ha
rilevato che «l'art. 5 Cost., lungi dall'essere un parametro non
competenziale, nella parte in cui riconosce e promuove le autonomie
locali, e' per contro la norma costituzionale che sta alla base delle
competenze riconosciute alle regioni e agli enti locali dal titolo V,
Parte II, della Costituzione. Di qui la possibilita' per le regioni
di dedurne la violazione nei giudizi in via principale» (Corte
costituzionale, sentenza n. 220 del 6 ottobre 2021).
Ebbene, il richiamato articolo 5, va coordinato, nella
fattispecie che ci occupa, con l'articolo 117, in ossequio al quale
il trasporto pubblico locale e' materia di competenza residuale delle
regioni, con l'articolo 118, che sancisce i principi di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, e con l'articolo 119
della Costituzione, che sancisce il principio dell'autonomia
finanziaria.
Ebbene, in una materia di competenza residuale delle regioni come
il trasporto pubblico locale - nella quale codesta ecc.ma Corte ha
ritenuto «ammissibili interventi statali di finanziamento del
settore» solo «in quanto, sebbene non riconducibili alle previsioni
dell'art. 119, quarto comma, Cost., sono volti ad assicurare un
livello uniforme di godimento di diritti tutelati dalla Costituzione
stessa» (Corte costituzionale, sentenza n. 78 del 19 aprile 2018) -
l'introduzione, come nel caso di specie, di criteri che tengono in
considerazione elementi del tutto estranei all'esigenza di assicurare
un livello uniforme di godimento dei diritti in subiecta materia,
integra una chiara violazione delle disposizioni costituzionali in
menzione, per evidente lesione delle esigenze di autonomia (anche
finanziaria) e decentramento, nonche' dei principi di adeguatezza,
sussidiarieta' e differenziazione.
3. Le impugnate disposizioni sono gravemente violative, altresi',
degli articoli 5, 117, quarto comma, e 120 della Costituzione nella
misura in cui sviliscono ed eludono del tutto la ratio dell'intesa,
prevista all'articolo 27, comma 2, del decreto-legge n. 50 del 2017,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 96 del 2017, quale
necessario strumento di collaborazione tra lo Stato e le regioni
nella chiamata in sussidiarieta' che vede lo Stato intervenire in una
materia assegnata dalla Costituzione alla esclusiva competenza
regionale.
L'articolo 17, comma 1, del decreto-legge n. 104 del 2023,
infatti, introducendo, all'articolo 27, comma 2, lettera a), del
decreto-legge n. 50 del 2017, ulteriori e particolareggiati criteri
di dettaglio da tenere in considerazione ai fini del riparto del
Fondo TPL, pur nel permanere della previsione dell'intesa in sede di
Conferenza unificata, erode fatalmente il margine di trattativa e di
co-decisione delle regioni, il cui ruolo risulta completamente
svalutato e, di fatto, assume carattere invero meramente formale.
Da questo punto di vista, non puo' ignorarsi che codesta ecc.ma
Corte, con la sentenza n. 78 del 19 aprile 2018, ha chiarito che
«inerendo gli interventi statali di finanziamento del trasporto
pubblico locale ad un settore di competenza regionale residuale, il
principio di leale collaborazione richiede il coinvolgimento
decisionale del sistema regionale nella definizione di aspetti aventi
diretta incidenza sulla sua sfera di interesse, quali il riparto
delle risorse e la determinazione dei relativi criteri».
Ebbene, nel caso di specie, l'illegittima mortificazione delle
prerogative regionali nel necessario procedimento di co-decisione
genera gravissime ripercussioni anche in ordine al rispetto degli
articoli 5 e 119 della Costituzione, in quanto lo Stato, nel caso di
specie, anziche' «riconosce[re] e promuove[re] le autonomie locali» e
«adegua[re] i principi ed i metodi della sua legislazione alle
esigenze dell'autonomia e del decentramento», ha accentrato
arbitrariamente e indebitamente le governance di un procedimento
inerente a una materia assegnata dalla Costituzione alla competenza
delle regioni.
A tal proposito, codesta ecc.ma Corte ha piu' volte ribadito «la
necessita' di applicare il principio di leale collaborazione nei casi
in cui lo Stato preveda un finanziamento, con vincolo di
destinazione, incidente su materie di competenza regionale (residuale
o concorrente): ipotesi nella quale, ai fini della salvaguardia di
tali competenze, la legge statale deve prevedere strumenti di
coinvolgimento delle regioni nella fase di attuazione della
normativa, nella forma dell'intesa o del parere, in particolare
quanto alla determinazione dei criteri e delle modalita' del riparto
delle risorse destinate agli enti territoriali» (ex multis, Corte
costituzionale, sentenza n. 179 del 19 luglio 2022; Corte
costituzionale, sentenza n. 114 del 9 maggio 2022).
Ebbene, il chiarissimo principio enucleato dalla costante
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale e' senz'altro
violato dalle impugnate disposizioni, in quanto le medesime
stabiliscono - gia' sul piano legislativo, senza lasciare alcun reale
spazio di trattativa in sede d'intesa - criteri rigorosissimi e
stringenti di riparto, obliterando il ruolo delle regioni e non
riconoscendo alle medesime alcun reale ed effettivo potere di
incisione in ordine «alla determinazione dei criteri e delle
modalita' del riparto delle risorse», su cui hanno posto l'accento
proprio le menzionate sentenze n. 114 e n. 179 del 2022.
4. Ancora, la disciplina de qua perpetra una gravissima
violazione anche dei principi di eguaglianza, buon andamento e
imparzialita' di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione, anche
in relazione agli articoli 117 e 119 della Carta fondamentale, sia
sotto il profilo del danno arrecato ai cittadini campani - cui si
sottrae la possibilita' di fruire di servizi di trasporto pubblico
locale piu' efficienti - sia delle attribuzioni e funzioni della
Regione Campania in subiecta materia, oggetto, come visto, di
competenza residuale ed esclusiva regionale.
Le disposizioni impugnate, privilegiando arbitrariamente e del
tutto irragionevolmente soltanto alcune regioni, a scapito di altre
(tra cui proprio la Regione Campania), infatti, violano apertamente
le prerogative regionali in materia di trasporto pubblico locale,
come scandite da codesta ecc.ma Corte costituzionale, tra l'altro,
nella sentenza n. 78 del 19 aprile 2018, laddove - premesso che «il
trasporto pubblico locale rientra nell'ambito delle competenze
residuali delle regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.»
- sono stati considerati «ammissibili interventi statali di
finanziamento del settore [del trasporto pubblico locale, N.d.RR.],
in quanto, sebbene non riconducibili alle previsioni dell'art. 119,
quarto comma, Cost., sono volti ad assicurare un livello uniforme di
godimento di diritti tutelati dalla Costituzione stessa».
Ebbene, l'adozione di un criterio latamente premiale - che
avvantaggia le regioni che, per qualsiasi ragione, maggiormente
finanziano con risorse proprie il trasporto pubblico locale - ai fini
del riparto di un fondo destinato a finanziare servizi che le regioni
devono garantire in una materia di propria competenza esclusiva
tradisce gravemente i principi costituzionali dedotti, perche'
frustra irrimediabilmente lo spazio riconosciuto alle regioni
medesime, per l'appunto, dall'articolo 117 e 119 della Costituzione.
D'altra parte, la necessita' - affermata, come visto, anche da
codesta ecc.ma corte - di «assicurare un livello uniforme di
godimento di diritti tutelati dalla costituzione stessa» collima
perfettamente con il fondamentale principio di eguaglianza sancito
dall'articolo 3 della Costituzione, che tanto piu' deve essere
osservato dallo Stato in materie in cui i suoi margini di
operativita' sono costituzionalmente ridotti (come nel caso di
specie, dove si interviene in una materia di competenza residuale
regionale) e pure e' gravemente violato dalle impugnate disposizioni.
Proprio in ordine al principio in menzione, codesta ecc.ma Corte
non ha mancato di chiarire, lapidariamente, che «L'eguaglianza,
infatti, e' principio generale che condiziona tutto l'ordinamento
nella sua obbiettiva struttura: esso vieta, cioe', che la legge ponga
in essere una disciplina che direttamente o indirettamente dia vita
ad una non giustificata disparita' di trattamento delle situazioni
giuridiche, indipendentemente dalla natura e dalla qualificazione dei
soggetti ai quali queste vengano imputate» (ex multis Corte
costituzionale, sentenza n. 25 del 23 marzo 1966).
Peraltro, fermo restando quanto appena rappresentato, il criterio
di riparto del Fondo TPL relativo al «complesso dei servizi di
trasporto pubblico locale eserciti sul territorio di ciascuna
regione» non e' necessariamente e univocamente correlato a
un'efficiente allocazione delle risorse pubbliche.
La maggiore spesa attivata da una regione, infatti, ben puo'
corrispondere, paradossalmente, a inefficienze nella programmazione e
gestione del servizio, alle quali si deve far fronte proprio
attraverso maggiori esborsi.
Ancora piu' irrazionali, illogiche e inique, pertanto, alla luce
dei menzionati articoli 3 e 97 della Costituzione, appaiono le
impugnate disposizioni, destinate a produrre dannose ripercussioni e
grave pregiudizio in ordine allo svolgimento di un servizio pubblico
fondamentale, generando ingiustificate e arbitrarie discriminazioni
tra le regioni e abdicando alla necessita' di soddisfare «l'esigenza
di assicurare la garanzia di uno standard di omogeneita' nella
fruizione del servizio su tutto il territorio nazionale» e, quindi,
«assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti tutelati
dalla Costituzione» (Corte costituzionale, sentenza n. 273 del 14
novembre 2013).
In definitiva, rendere iniquo e irrazionale, a monte, il
finanziamento dei servizi di trasporto pubblico locale arreca un
gravissimo vulnus alle attivita' di programmazione della Regione
Campania, che si vede, alla luce delle impugnate disposizioni,
riconosciuta una quota di partecipazione sensibilmente ridotta del
Fondo de quo e, pertanto, menomata nella propria sfera di
attribuzioni in una materia che la Costituzione assegna alla sua
competenza residuale ai sensi dell'articolo 117.
5. Sotto altro profilo, nella parte in cui inserisce, dopo il
comma 2-ter dell'articolo 27 del decreto-legge n. 50 del 2017,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 96 del 2017, il comma
2-quater, l'articolo 17 del decreto-legge n. 104 del 2023 e'
illegittimo per violazione dell'articolo 97 della Costituzione in
quanto foriero di gravi incertezze interpretative e applicative.
Il citato comma 2-ter garantisce, infatti, in via strutturale e
senza limitazioni temporali, un'assegnazione di risorse alle regioni
mai inferiore a quella risultante per l'anno 2020; e, tuttavia, non
si comprendono i termini di applicazione del comma 2-quater, il quale
dispone che solo una quota dell'intera somma stanziata, pari a euro
4.873.335.361,50 - inferiore alla quota ripartita nel 2020, pari a
euro 4.874.554.000,00 - sia ripartita, limitatamente agli anni 2023 e
2024, secondo le percentuali utilizzate per l'anno 2020 e che, per la
restante frazione, si proceda al riparto secondo i criteri indicati
dal comma 2, lettere a) e b).
Dalla patente contraddittorieta' evidenziata, emerge un quadro
normativo assolutamente irragionevole, di problematica applicazione,
in assoluto spregio, per l'appunto, del principio di buon andamento
di cui all'articolo 97 della Costituzione, rispetto al quale codesta
ecc.ma Corte ha chiarito - in termini difficilmente equivocabili -
che «non e' conforme a tale disposizione costituzionale l'adozione,
per regolare l'azione amministrativa [e, nel caso di specie, il
riparto e' effettuato con decreto ministeriale, N.d.RR.], di una
disciplina normativa "foriera di incertezza", posto che essa «puo'
tradursi in cattivo esercizio delle funzioni affidate alla cura della
pubblica amministrazione» (sentenza n. 364 del 2010)» (Corte
costituzionale, sentenza n. 70 del 16 aprile 2013).
6. Evidente e' anche la lesione, ad opera dell'art. 17, comma 1,
del decreto-legge n. 104 del 2023, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 136 del 2023, dell'articolo 81 della Costituzione, che
sancisce i principi dell'equilibrio e del pareggio di bilancio.
La disposizione in menzione, infatti, generando, irrazionalmente
e arbitrariamente, entrate per l'anno 2023 - in favore delle regioni
svantaggiate dalla novella normativa, tra cui la Regione Campania -
di gran lunga inferiori a quelle preventivate sulla base della
disciplina previgente (con una perdita annua stimata in centinaia di
milioni di euro, come da documentazione che ci si riserva di
produrre), fissando criteri, per gli anni successivi, tali da non
consentire una copertura, con le risorse del Fondo, dei servizi
necessari, arreca un vulnus foriero di gravissime ripercussioni sulla
finanza e sull'attivita' programmatoria regionale.
Si e' sopra rilevato, da questo punto di vista, come la
competente Direzione generale per la mobilita' abbia attestato che
«la percentuale riconosciuta alla regione Campania sulla base dei
costi standard riferiti a tutti i servizi e' pari all'8,0579, dunque
molto al di sotto di quella riconosciuta alla regione come
percentuale storica, (omissis) pari al 11,07%».
La norma transitoria di cui al comma 2-quater non consente in
alcun modo di ritenere superata la lesione in questione, perche' in
essa si prevede, in ogni caso, come visto, che, per una significativa
frazione del Fondo TPL, si proceda comunque al riparto secondo i
nuovi criteri. La ridondanza di tale lesione nelle attribuzioni
regionali e' evidente, sia con riferimento ai servizi oggetto di
normazione e finanziamento, che attengono a una materia di competenza
residuale regionale (il trasporto pubblico locale), sia con
riferimento alla materia del coordinamento della finanza pubblica,
che, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, e' materia di
legislazione concorrente.
Proprio rispetto a quest'ultima, codesta ecc.ma Corte
costituzionale, con sentenza n. 272 del 1° dicembre 2015, ha rilevato
che «La materia del "coordinamento della finanza pubblica", infatti,
non puo' essere limitata alle norme aventi lo scopo di limitare la
spesa, ma comprende anche quelle aventi la funzione di "riorientare"
la spesa pubblica (omissis), per una complessiva maggiore efficienza
del sistema».
Ancora, la ridondanza e' evidente anche con riferimento ai
principi enucleati a sanciti dagli articoli 5 e 119 della
Costituzione che, come gia' affermato, sono disposizioni
competenziali. Le impugnate disposizioni, infatti, minando
l'attivita' programmatoria delle regioni danneggiate, in generale, e
della Regione Campania, in particolare, peraltro in una materia di
loro competenza residuale, ne ledono gravemente le prerogative
costituzionali, sia in termini di autonomia (anche finanziaria) che
in termini di attribuzioni positive, comprimendo irrimediabilmente
gli ambiti competenziali che la Costituzione ha inteso assegnare -
ponderando esigenze di decentramento con esigenze di unitarieta' -
alle regioni medesime.
7. Conclusivamente, come gia' diffusamente rappresentato, si
evidenzia, nelle more dell'adozione del decreto di definizione degli
indicatori per determinare i livelli adeguati di servizio e delle
modalita' di applicazione degli stessi, l'aggravata lesivita' delle
disposizioni introdotte con decreto-legge n. 104 del 2023,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 136 del 2023, laddove
prevedono - in tale lasso temporale - la «ripartizione integrale del
medesimo Fondo con le modalita' di cui al comma 2, lettera a), del
presente articolo», estendendo, pertanto la portata lesiva della
novita' apportate all'articolo 27, comma 2, lettera a), del
decreto-legge n. 50 del 2017, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 50 del 2017.