Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 5 e 30
della legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni
collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di entrate e di
spese), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 3 giugno 2011, depositato nella cancelleria di
questa Corte il 6 giugno 2011, ed iscritto al n. 56 del registro
ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 14 febbraio 2012 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
Udito l'avvocato Paola Manuali per la Regione Umbria.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 27 maggio 2011 e depositato nella cancelleria di questa Corte il 6
giugno 2011 (reg. ric. n. 56 del 2011), ha impugnato gli articoli 5 e
30 della legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni
collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di entrate e di
spese), per violazione degli artt. 3, 117, commi primo, secondo,
lettera e), e terzo, della Costituzione.
2.- I due articoli impugnati prevedono misure concernenti
rispettivamente l'imposta regionale sulle attivita' produttive (IRAP)
e la disciplina del personale sanitario regionale.
2.1.- L'art. 5 della legge della Regione Umbria n. 4 del 2011
detta norme riguardanti agevolazioni in materia di IRAP. Il comma 1
prevede che, ai fini della determinazione di detta imposta, «i
soggetti passivi di cui all'articolo 3 [comma 1, lettere a), b), c) e
d)] del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, revisione degli
scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione
di una addizionale regionale a tale imposta, nonche' riordino della
disciplina dei tributi locali) che nell'anno di imposta in corso al
31 dicembre 2011 incrementano il numero dei lavoratori assunti con
contratto di lavoro a tempo indeterminato rispetto al numero dei
lavoratori assunti con il medesimo contratto alla data del 31
dicembre 2010, possono dedurre il costo del predetto personale come
specificato dal comma 2». Il successivo comma 2 precisa che tale
deduzione «e' pari al cinquanta per cento del costo di ogni nuovo
dipendente incrementale assunto a tempo indeterminato, definito ai
sensi dell'articolo 2425, primo comma, lettera B), numero 9 del
codice civile. La deduzione e' incrementata al settantacinque per
cento nei casi di assunzione di personale dipendente disoccupato da
oltre dodici mesi di eta' superiore ad anni quaranta e di assunzione
di persone di sesso femminile». Ai sensi del comma 4, «La deduzione
spetta per l'anno di imposta successivo a quello in corso al 31
dicembre 2010 e per i successivi quattro anni».
2.2.- L'art. 30 della legge impugnata riguarda il personale
sanitario regionale, stabilendo che «In attesa della complessiva
ridefinizione della materia e fatti salvi i principi contenuti nel
decreto legislativo 30 marzo 2011, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) e nella normativa statale di settore, per il reclutamento
del personale delle Aziende sanitarie regionali continuano ad
applicarsi le disposizioni contenute nella legge regionale 23
febbraio 2005, n. 16 (Disposizioni in materia di dotazioni organiche
e di reclutamento del personale nelle Aziende sanitarie regionali)».
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura gli artt. 5
e 30 della legge della Regione Umbria n. 4 del 2011 sotto tre
profili.
3.1.- In primo luogo, il ricorrente impugna l'art. 5 per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
materia di «sistema tributario e contabile dello Stato», in quanto
modificherebbe la disciplina sostanziale dell'IRAP «introducendo
un'ulteriore ipotesi di deduzione» rispetto a quelle previste dal
decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, revisione degli
scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'IRPEF e istituzione
di una addizionale regionale a tale imposta, nonche' riordino della
disciplina dei tributi locali), in assenza di disposizioni che
consentano al legislatore regionale un simile intervento. Ad avviso
del ricorrente, la normativa statale prevedrebbe «esclusivamente la
facolta' delle Regioni di variare le aliquote, non anche di
introdurre agevolazioni diverse rispetto a quelle previste dalle
norme statali». La difesa dello Stato rileva inoltre che, in base
alla giurisprudenza costituzionale, «l'IRAP si configura come tributo
regionale nel solo senso di tributo istituzionalmente destinato ad
alimentare la finanza della regione nel cui territorio avviene il
prelievo a carico della rispettiva collettivita'», non rientrando
percio' «nella gamma dei tributi regionali "propri" in senso stretto,
i quali potranno essere istituiti dalle regioni, con propria legge,
nel rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario statale». Il ricorrente sottolinea, infine,
che, in ogni caso, «l'intervento agevolativo introdotto dalla Regione
Umbria nella forma di deduzioni dalla base imponibile, sara'
consentito solo dal 2013», perche' l'art. 5, comma 1, del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonche' di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario) dispone che solo «a decorrere
dall'anno 2013 ciascuna regione a statuto ordinario, con propria
legge, puo' ridurre le aliquote dell'imposta regionale sulle
attivita' produttive (IRAP) fino ad azzerarle e disporre deduzioni
dalla base imponibile, nel rispetto della normativa dell'Unione
europea e degli orientamenti giurisprudenziali della Corte di
giustizia dell'Unione europea. Resta in ogni caso fermo il potere di
variazione dell'aliquota di cui all'articolo 16, comma 3, del decreto
legislativo n. 446 del 1997».
3.2.- In secondo luogo, il ricorrente censura l'art. 5 della
legge impugnata per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
«nella parte in cui riconosce la facolta' di dedurre il costo di ogni
nuovo dipendente incrementale assunto a tempo indeterminato, solo a
taluni dei soggetti passivi dell'IRAP introducendo, quindi, una
misura selettiva vietata dal diritto europeo». La norma impugnata
contiene un esplicito richiamo ai soli soggetti passivi di cui
all'art. 3, comma 1, lettere a), b), c) e d), del d.lgs. n. 446 del
1997, restando quindi esclusi i soggetti di cui alla lettera e),
ovvero «gli enti pubblici e privati diversi dalle societa', residenti
nel territorio dello Stato, che non hanno per oggetto esclusivo o
principale l'esercizio di attivita' commerciali nonche' le societa' e
gli enti di ogni tipo, con o senza personalita' giuridica, non
residenti nel territorio dello Stato». Secondo la difesa dello Stato,
tale norma sarebbe in contrasto con l'art. 107 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), violando, di conseguenza,
l'art. 117, primo comma, Cost. L'esclusione dal novero dei
beneficiari degli enti di cui alla lettera e) del d.lgs. n. 446 del
1997, considerati dalla legge istitutiva dell'IRAP soggetti passivi
dell'imposta, priverebbe «l'agevolazione del carattere della
generalita', assumendo la misura carattere di aiuto di Stato ed
integrando cosi' la fattispecie disciplinata dall'art. 107 del TFUE».
3.3.- In terzo luogo, il ricorrente censura l'art. 30 della legge
della Regione Umbria n. 4 del 2011 per violazione degli artt. 3 e
117, terzo comma, Cost., in materia di tutela della salute e di
ordinamento delle professioni. Tale articolo, nella parte in cui
proroga gli effetti dell'art. 6 della legge regionale 23 febbraio
2005, n. 16 (Disposizioni in materia di dotazioni organiche e di
reclutamento del personale nelle Aziende sanitarie regionali),
sarebbe «in contrasto con la disciplina generale in materia di
accesso alla dirigenza del Servizio sanitario nazionale di cui al
d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante la disciplina
concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio sanitario
nazionale)» e creerebbe «disparita' di trattamento in ambito
nazionale». Ad avviso della difesa dello Stato, il citato art. 6
della legge regionale n. 16 del 2005, infatti, prevede che, per la
copertura dei posti vacanti, «il cinquanta per cento dei posti
disponibili della qualifica di dirigente e' riservato ai dipendenti
delle Aziende sanitarie regionali che bandiscono il relativo
concorso», violando in tal modo l'art. 15 del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
4.- Con atto depositato il 6 luglio 2011, si e' costituita in
giudizio la Regione Umbria, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
infondato.
4.1.- Quanto al primo motivo di ricorso, la difesa regionale
rileva che il ricorrente «omette di considerare la portata della
normativa successiva al d.lgs. n. 446 del 1997». In particolare,
l'art. 1, comma 43, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2008) ha stabilito che «In attesa
della completa attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, con
particolare riferimento alla individuazione delle regole fondamentali
per assicurare il coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario di livello substatuale, l'imposta regionale sulle
attivita' produttive (IRAP) assume la natura di tributo proprio della
regione e, a decorrere dal 1° gennaio 2009, e' istituita con legge
regionale. [...] Le regioni non possono modificare le basi
imponibili; nei limiti stabiliti dalle leggi statali, possono
modificare l'aliquota, le detrazioni e le deduzioni, nonche'
introdurre speciali agevolazioni». In seguito, l'art. 42, comma 7,
del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie
urgenti), convertito nella legge 27 febbraio 2009, n. 14, ha previsto
che «In attesa della approvazione parlamentare del disegno di legge
recante delega al Governo in materia di federalismo fiscale in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, il termine di cui
all'articolo 1, comma 43, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e'
prorogato al 1° gennaio 2010». Di conseguenza, la difesa regionale
osserva che, maturato il termine del 1° gennaio 2010 ed essendo
intervenuta la legge delega in materia di federalismo fiscale (legge
5 maggio 2009, n. 42), «l'IRAP puo' essere considerata come tributo
"regionale" in tutte quelle regioni che hanno provveduto alla
relativa istituzione, avvenuta in Umbria con la legge regionale n. 26
del 2008». Da cio' deriverebbe il potere della Regione di
intervenire, oltre che sull'aliquota, anche sulle detrazioni e sulle
deduzioni, nonche' di introdurre speciali agevolazioni, ai sensi del
citato art. 1, comma 43, della legge n. 244 del 2007. Ad avviso della
difesa regionale, dunque, la giurisprudenza costituzionale richiamata
dal ricorrente sarebbe inconferente rispetto alla fattispecie
censurata, perche' si riferirebbe a modifiche legislative effettuate
dalle Regioni sui soggetti passivi o sulla base imponibile dell'IRAP.
Nel caso in esame, invece, la Regione Umbria consente solo deduzioni.
4.2.- In relazione al secondo motivo di ricorso, la difesa
regionale osserva che, contrariamente a quanto sostenuto dal
Presidente del Consiglio dei ministri, l'agevolazione prevista dalla
norma impugnata non configurerebbe «alcun obbligo di notificazione
preventiva» alla Commissione europea, ai sensi di quanto stabilito in
materia di aiuti di Stato dall'art. 108, comma 3, del TFUE.
4.3.- Infine, quanto al terzo motivo di ricorso, la Regione
Umbria ne deduce l'infondatezza, ritenendolo «frutto di evidente
equivoco». La difesa regionale precisa che l'art. 31 della legge
impugnata abroga l'art. 6 della legge regionale n. 16 del 2005, vale
a dire la norma che il ricorrente indica per argomentare l'asserita
violazione degli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost. Tale rilievo
sarebbe percio' assorbente anche rispetto «alla infondatezza della
censura di contrasto con l'art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992,
considerato che l'ormai abrogato art. 6 della legge regionale n. 16
del 2005, con riferimento alla riserva del 50 per cento di posti di
qualifica di dirigente delle Aziende sanitarie regionali richiamava
espressamente l'art. 2, comma 4, della legge 29 dicembre 2001, n.
401, a sua volta riferito solo al personale di ruoli amministrativo,
tecnico e professionale»: la riserva di cui al citato art. 6 della
legge regionale n. 16 del 2005, quindi, mai sarebbe stata applicata
alla dirigenza medica.
5.- Successivamente al ricorso, l'art. 9, comma 2, della legge
della Regione Umbria 24 novembre 2011, n. 14 (Assestamento del
bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2011, ai sensi
della legge regionale di contabilita' 28 febbraio 2000, n. 13 di
contabilita', artt. 45 e 82, e provvedimenti collegati in materia di
entrata e di spesa - Modificazioni ed integrazioni di leggi
regionali)ha modificato l'art. 5, comma 1, della legge impugnata,
sostituendo le parole «i soggetti passivi di cui all'articolo 3,
comma 1, lettere a), b), c) e d)» con «per il settore privato i
soggetti passivi di cui all'articolo 3».
6.- In data 17 gennaio 2012, la Regione Umbria ha depositato
presso la cancelleria di questa Corte una memoria illustrativa, in
cui sono ribadite le argomentazioni a sostegno della infondatezza del
primo e del terzo motivo di ricorso. Quanto al secondo motivo, la
difesa regionale rileva che l'intervenuta modifica legislativa
realizzata con l'art. 9, comma 2, della legge regionale n. 14 del
2011, farebbe venir meno la censura riferita all'art. 5, comma 1,
della legge regionale n. 4 del 2011 per violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., cosi' determinando la cessazione della materia
del contendere. Cio' anche in quanto la norma impugnata non avrebbe
avuto applicazione, perche' «i benefici ivi previsti avranno effetto
per la prima volta solo al momento della dichiarazione IRAP relativa
all'anno 2011».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 27 maggio 2011 e depositato presso la cancelleria di questa Corte
il 6 giugno 2011 (reg. ric. n. 56 del 2011), ha impugnato gli artt. 5
e 30 della legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4
(Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di
entrate e di spese), per violazione degli artt. 3, 117, commi primo,
secondo, lettera e), e terzo, della Costituzione.
Le questioni sottoposte all'esame della Corte concernono
l'adozione di misure in materia di imposta regionale sulle attivita'
produttive (IRAP) e il reclutamento del personale sanitario nella
Regione Umbria.
2.- Per quanto riguarda le agevolazioni in materia di IRAP,
successivamente al ricorso, l'art. 9, comma 2, della legge della
Regione Umbria 24 novembre 2011, n. 14 (Assestamento del bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2011, ai sensi della legge
regionale di contabilita' 28 febbraio 2000, n. 13 di contabilita',
artt. 45 e 82, e provvedimenti collegati in materia di entrata e di
spesa - Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali)ha
modificato l'art. 5, comma 1, della legge impugnata, prevedendo che
«le parole: "i soggetti passivi di cui all'articolo 3, comma 1,
lettere a), b), c) e d)" sono sostituite dalle seguenti: "per il
settore privato i soggetti passivi di cui all'articolo 3"».
Lo ius superveniens ha ad oggetto esclusivamente l'ambito
soggettivo di applicazione della ipotesi di deduzione dalla base
imponibile IRAP prevista dall'art. 5 della legge della Regione Umbria
n. 4 del 2011. Nulla e' mutato con riguardo alla ipotesi di deduzione
in se', la cui introduzione e' censurata dal ricorrente per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
materia di «sistema tributario e contabile dello Stato», in quanto la
disciplina legislativa statale dell'IRAP non prevedrebbe «la facolta'
delle Regioni [...] di introdurre agevolazioni diverse rispetto a
quelle previste dalle norme statali».
Tale censura deve essere considerata per prima.
2.1.- La questione e' fondata.
Questa Corte ha gia' precisato che l'IRAP, anche dopo la sua
«regionalizzazione», non e' divenuta «"tributo proprio" regionale -
nell'accezione di tributo la cui disciplina e' liberamente
modificabile da parte delle Regioni (o Province autonome) − ma resta
un tributo disciplinato dalla legge statale in alcuni suoi elementi
strutturali e, quindi, in questo senso, "erariale"», e che lo Stato
«continua a regolare compiutamente la materia e a circoscrivere con
precisione gli ambiti di intervento del legislatore regionale»
(sentenze n. 357 del 2010 e n. 216 del 2009). La legislazione
statale, infatti, dapprima ha disposto che, «per i tributi propri
derivati, istituiti e regolati da leggi statali, il cui gettito e'
attribuito alle regioni» - come l'IRAP - «le regioni, con propria
legge, possono modificare le aliquote e disporre esenzioni,
detrazioni e deduzioni nei limiti e secondo criteri fissati dalla
legislazione statale e nel rispetto della normativa comunitaria»
(art. 7, comma 1, lettere b, numero 1, e c, della legge 5 maggio
2009, n. 42, "Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione"); poi, ha stabilito
che «A decorrere dall'anno 2013 ciascuna regione a statuto ordinario,
con propria legge, puo' ridurre le aliquote dell'imposta regionale
sulle attivita' produttive (IRAP) fino ad azzerarle e disporre
deduzioni dalla base imponibile, nel rispetto della normativa
dell'Unione europea e degli orientamenti giurisprudenziali della
Corte di giustizia dell'Unione europea. Resta in ogni caso fermo il
potere di variazione dell'aliquota di cui all'articolo 16, comma 3,
del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446» (art. 5 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68 "Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonche' di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario").
Fino al 2013, dunque, in materia di IRAP le Regioni «non possono
modificare le basi imponibili; nei limiti stabiliti dalle leggi
statali, possono modificare l'aliquota, le detrazioni e le deduzioni,
nonche' introdurre speciali agevolazioni» (art. 1, comma 43, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244, "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2008").
L'art. 5 della legge della Regione Umbria n. 4 del 2011 prevede
che, «per l'anno di imposta successivo a quello in corso al 31
dicembre 2010 e per i successivi quattro anni» (comma 4), le imprese
che nell'anno di imposta in corso al 31 dicembre 2011 abbiano
incrementato rispetto al 2010 il numero dei lavoratori assunti con
contratto di lavoro a tempo indeterminato possano dedurre dalla base
imponibile IRAP il cinquanta per cento - o il settantacinque per
cento, nel caso di assunzione di personale dipendente disoccupato da
oltre dodici mesi di eta' superiore ad anni quaranta o di persone di
sesso femminile - del costo di ogni nuovo dipendente incrementale
assunto a tempo indeterminato. L'art. 11, comma 4-quater, del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell'imposta
regionale sulle attivita' produttive, revisione degli scaglioni,
delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una
addizionale regionale a tale imposta, nonche' riordino della
disciplina dei tributi locali), invece, ha riconosciuto alle imprese
la deducibilita' del costo - per un importo annuale non superiore a
20.000 euro per ciascun nuovo dipendente - per il personale assunto a
tempo indeterminato fino al periodo d'imposta in corso al 31 dicembre
2008.
L'art. 5 della legge impugnata, pertanto, introduce una ipotesi
di deduzione dalla base imponibile IRAP che non e' prevista dalla
legislazione statale e che, in quanto riferita agli anni 2011 e 2012,
e' in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
materia di sistema tributario e contabile dello Stato.
2.2.- Per quanto attiene ai profili di censura non assorbiti
dalla declaratoria di illegittimita' costituzionale parziale
dell'art. 5 della legge della Regione Umbria n. 14 del 2011, va
dichiarata cessata la materia del contendere con riferimento al
giudizio concernente il comma 1 del medesimo articolo. Il ricorrente
ha impugnato tale comma lamentando la mancata inclusione, nell'ambito
di applicazione dell'agevolazione in materia di IRAP, dei soggetti di
cui alla lettera e) dell'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 446 del 1997,
in quanto essa priverebbe «l'agevolazione del carattere della
generalita', assumendo la misura carattere di aiuto di stato ed
integrando cosi' la fattispecie disciplinata dall'art. 107 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)». A seguito
delle modifiche introdotte con l'art. 9, comma 2, della legge della
Regione Umbria n. 14 del 2011, l'ipotesi di deduzione prevista dal
legislatore regionale - che si applichera' a decorrere dall'anno 2013
- riguarda per il settore privato tutti i soggetti passivi di cui
all'art. 3 del d.lgs. n. 446 del 1997.
3.- Con riguardo al personale sanitario regionale, il Presidente
del Consiglio dei ministri censura l'art. 30 della legge impugnata in
quanto esso, prorogando gli effetti della legge della Regione Umbria
23 febbraio 2005, n. 16 (Disposizioni in materia di dotazioni
organiche e di reclutamento del personale nelle Aziende sanitarie
regionali), violerebbe gli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost., in
materia di tutela della salute e di ordinamento delle professioni.
La questione non e' fondata.
Il ricorrente muove dall'assunto che la norma impugnata sarebbe
illegittima perche' la proroga degli effetti della legge della
Regione Umbria n. 16 del 2005 implicherebbe anche l'applicazione
dell'art. 6 di tale legge, il quale prevede una riserva di posti del
cinquanta per cento per i dipendenti delle aziende sanitarie locali
che bandiscono concorsi per il reclutamento del personale. Il citato
art. 6, pero', e' stato abrogato dall'art. 31 della stessa legge
della Regione Umbria n. 4 del 2011, entrato in vigore lo stesso
giorno dell'art. 30 impugnato. Ammesso che la norma abrogata fosse
applicabile al personale dirigente sanitario, vengono meno le ragioni
poste dal ricorrente a fondamento della censura.