Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 11, commi 1
e 10, della legge della Regione Molise 24 marzo 2011, n. 6 (Norme
sull'organizzazione dell'esercizio di funzioni e compiti
amministrativi a livello locale. Soppressione delle comunita'
montane), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 30 maggio 2011, depositato in cancelleria il 31
maggio 2011, ed iscritto al n. 54 del registro ricorsi 2011.
Udito nell'udienza pubblica del 14 febbraio 2012 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Udito l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 30 maggio 2011 e depositato in
cancelleria il successivo 31 maggio, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 11, commi 1 e 10, della legge della Regione Molise 24
marzo 2011, n. 6 (Norme sull'organizzazione dell'esercizio di
funzioni e compiti amministrativi a livello locale. Soppressione
delle comunita' montane).
Ad avviso del ricorrente le dette disposizioni sarebbero in
contrasto con gli artt. 97, 117, commi secondo, lettera l), e terzo,
della Costituzione, nonche' con l'art. 17, comma 10, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche'
proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, recante provvedimenti anticrisi,
nonche' proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni
internazionali), e con l'art. 30 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
2. - L'art. 11, comma 1, della predetta legge regionale prevede
che l'amministrazione regionale e gli enti che dipendono da essa
vengano a ricoprire i posti vacanti nelle rispettive dotazioni
organiche ricorrendo all'istituto della mobilita' sia del personale a
tempo indeterminato che a quello impiegato in lavori socialmente
utili (LSU) delle soppresse Comunita' montane in applicazione
dell'art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001, nonche' delle norme di
settore disciplinanti l'utilizzazione dei lavoratori socialmente
utili.
Il citato art. 30, pero', precisa la difesa statale, trova
applicazione solamente per il personale con contratto di lavoro a
tempo indeterminato e non per personale precario come e' quello dei
cosiddetti lavoratori socialmente utili.
Pertanto, in tal modo, la disposizione regionale impugnata viene,
in uno con la cessione del contratto, a convertire rapporti di lavoro
a tempo determinato in rapporti a tempo indeterminato, operando la
stabilizzazione dei lavoratori impiegati nei LSU e, di fatto,
realizzando un inquadramento riservato. Essa, quindi, procedendo alla
stabilizzazione di personale precario, si porrebbe in contrasto,
irragionevolmente, con l'art. 97 della Costituzione, che stabilisce
l'obbligatorieta' dell'espletamento del concorso pubblico per
accedere alla pubblica amministrazione.
In proposito, l'Avvocatura dello Stato rammenta che, secondo
consolidata giurisprudenza costituzionale, solo la presenza di
particolari e straordinarie esigenze, non rinvenibili nel caso di
specie, potrebbe consentire la deroga a tale principio.
3. - Secondo il ricorrente, la disposizione regionale in oggetto
si porrebbe in contrasto, altresi', con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione.
Infatti - prosegue la difesa erariale - il comma 1 dell'art. 11
della citata legge regionale, richiamando l'istituto della mobilita'
per il passaggio diretto tra pubbliche amministrazioni,
concretizzerebbe una «cessione del contratto» (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, 9 settembre 2010, n. 19251 e 12 dicembre 2006,
n. 26240), materia che attiene al diritto privato (sentenza n. 324
del 2010 della Corte costituzionale).
Applicandolo, poi, a «lavoratori a tempo determinato» verrebbe a
modificare, sotto vari aspetti, la regolamentazione del rapporto
precario in atto, intervenendo nella materia dell'ordinamento civile
riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (sentenza n. 108 del
2011).
4. - Anche il comma 10 dell'art. 11 della legge regionale del
Molise n. 6 del 2011, secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri, sarebbe costituzionalmente illegittimo, in quanto
violerebbe l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione
alla materia «coordinamento della finanza pubblica».
La disposizione censurata stabilisce che la Regione Molise, in
sede di manovra finanziaria annuale, venga a destinare risorse
finanziare al fine di promuovere la stabilizzazione dei lavoratori
con contratto LSU in servizio presso le soppresse Comunita' montane.
Essa, cosi' disponendo, verrebbe a violare l'art. 17, comma 10, del
d.l. n. 78 del 2009, il quale - nel rispetto della programmazione
triennale relativa al fabbisogno e ai vincoli finanziari previsti
dalla normativa vigente in materia di assunzioni e di contenimento
della spesa del personale - non prevede una generale salvaguardia di
ogni forma di stabilizzazione, ma fissa limiti «qualitativi», nonche'
«quantitativi», al possibile riassorbimento di lavoratori cosiddetti
precari nel pubblico impiego, limiti che costituiscono - per tutte le
amministrazioni pubbliche, Regioni comprese - presupposti
legittimanti e non superabili per la stabilizzazione o
«ruolizzazione».
Il comma 10, pertanto, stabilendo che la Regione Molise stanzi,
in sede di manovra finanziaria annuale - al fine di promuovere la
stabilizzazione dei lavoratori impiegati in LSU in servizio presso le
soppresse Comunita' montane - risorse finanziarie al di fuori dei
limiti e dei requisiti previsti dalla norma statale ricordata, si
porrebbe in contrasto con principi fondamentali stabiliti in materia
di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
5. - La Regione Molise non si e' costituita.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, ha promosso - in
riferimento agli artt. 97, 117, commi secondo, lettera l), e terzo,
della Costituzione, nonche' all'art. 17, comma 10, del decreto-legge
1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di
termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009,
n. 102 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78, recante provvedimenti anticrisi, nonche' proroga
di termini e della partecipazione italiana a missioni
internazionali), e all'art. 30 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche) - questione di legittimita'
costituzionale, in via principale, dell'articolo 11, commi 1 e 10,
della legge della Regione Molise 24 marzo 2011, n. 6 (Norme
sull'organizzazione dell'esercizio di funzioni e compiti
amministrativi a livello locale. Soppressione delle comunita'
montane).
2. - La prima delle disposizioni impugnate, l'art. 11, comma 1,
della legge regionale n. 6 del 2011, stabilisce che
«L'amministrazione regionale e gli enti da essa dipendenti ricoprono
i posti vacanti delle rispettive dotazioni organiche, ricorrendone i
presupposti di legge, prioritariamente attraverso la mobilita' del
personale a tempo indeterminato e LSU delle soppresse Comunita'
montane, in applicazione dell'articolo 30 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e delle norme di settore disciplinanti
l'utilizzazione dei lavoratori socialmente utili».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la norma in
oggetto sarebbe in contrasto con l'art. 97 Cost., in quanto
consentirebbe, senza l'espletamento di alcuna procedura concorsuale,
la stabilizzazione di soggetti titolari di un rapporto di lavoro non
ricompreso nella normativa statale di principio, quali risultano
essere i lavoratori gia' impiegati nei lavori socialmente utili (LSU)
delle soppresse Comunita' montane.
L'art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001, infatti, trova applicazione
solamente per personale con contratto di lavoro a tempo indeterminato
e non per personale precario.
3. - La norma, inoltre, facendo ricorso all'istituto della
mobilita' con conseguente inquadramento a tempo indeterminato nei
ruoli dall'amministrazione regionale e degli enti da essa dipendenti
di personale impiegato nei cosiddetti LSU e concretizzando una
«cessione del contratto» - materia che attiene al diritto privato -
verrebbe ad intervenire in un ambito, quello dell'ordinamento civile,
riservato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
4. - La Regione Molise non si e' costituita in giudizio.
5. - La questione e' fondata sia con riferimento all'art. 97
Cost. sia con riferimento all'art. 117, comma secondo, lettera l),
Cost.
5.1. - La giurisprudenza costituzionale ha piu' volte dichiarato
costituzionalmente illegittime, per violazione dei principi di cui
all'art. 97 Cost., disposizioni regionali che prevedevano procedure
di stabilizzazione di personale impegnato in lavori socialmente utili
senza porre limiti percentuali al ricorso a tale tipo di assunzione
(sentenze n. 108, n. 68 e n. 67 del 2011) e «senza fornire
indicazioni circa la sussistenza dei requisiti per poter ammettere
deroghe al principio del concorso pubblico, vale a dire la
peculiarita' delle funzioni che il personale svolge (sentenze n. 267
e n. 195 del 2010, n. 293 del 2009) o specifiche necessita'
funzionali dell'amministrazione» (sentenza n. 68 del 2011).
5.1.1. - Questa Corte, del resto, ha ripetutamente rilevato la
necessita' del ricorso al concorso pubblico sia nelle ipotesi di
nuovo inquadramento di dipendenti gia' in servizio, sia in quelle -
come nel caso di specie - «di trasformazione di rapporti non di ruolo
non instaurati ab origine mediante concorso, in rapporti di ruolo»,
precisando «i limiti entro i quali puo' consentirsi al legislatore di
disporre procedure di stabilizzazione di personale precario che
derogano al principio del concorso», e sottolineando, al riguardo,
che «non e' in particolare sufficiente, a tal fine, la semplice
circostanza che determinate categorie di dipendenti abbiano prestato
attivita' a tempo determinato presso l'amministrazione, ne' basta la
"personale aspettativa degli aspiranti" ad una misura di
stabilizzazione» (sentenza n. 150 del 2010).
5.1.2. - La norma impugnata, prevedendo la stabilizzazione di
soggetti titolari di meri rapporti precari (e, quindi, una forma di
assunzione riservata senza «predeterminazione di criteri selettivi di
tipo concorsuale») e ponendosi in contrasto con i sopraindicati
principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale in materia di
impiego pubblico, viola il principio dell'assunzione tramite pubblico
concorso, di cui all'art. 97 Cost.
5.2. - Ugualmente fondata e' la questione relativa al medesimo
comma 1 dell'art. 11 della legge regionale censurata con riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
5.2.1. - La disciplina regionale, infatti, consentendo la
trasformazione di contratti precari di lavoratori LSU in rapporti di
lavoro a tempo indeterminato, «incide sulla regolamentazione del
rapporto precario gia' in atto (e, in particolare, sugli aspetti
connessi alla durata del rapporto) e determina, al contempo la
costituzione di altro rapporto giuridico (il rapporto di lavoro a
tempo indeterminato, destinato a sorgere proprio per effetto della
stabilizzazione). Una simile disposizione e' inquadrabile, quindi,
nella materia disciplinata dall'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, di competenza esclusiva del legislatore statale.
Come questa Corte ha avuto di recente modo di chiarire, infatti, la
disciplina della fase costitutiva del contratto di lavoro, cosi' come
quella del rapporto sorto per effetto dello stesso, si realizzano
mediante la stipulazione di un contratto di diritto privato e,
pertanto, appartengono alla materia dell'ordinamento civile»
(sentenza n. 69 del 2011; nello stesso senso sentenze n. 108 e n. 68
del 2011, n. 354 del 2010).
6. - L'altra disposizione impugnata - l'art. 11, comma 10, della
legge regionale del Molise n. 6 del 2011, che prevede la
destinazione, da parte della Regione in sede di manovra finanziaria
annuale, di risorse finanziare al fine di promuovere la
stabilizzazione dei lavoratori con contratto LSU in servizio presso
le soppresse Comunita' montane - viola, secondo il ricorrente, l'art.
117, terzo comma, della Costituzione, in quanto si pone in contrasto
con principi fondamentali stabiliti in materia di coordinamento della
finanza pubblica dall'art. 17, comma 10, del d.l. n. 78 del 2009,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009.
6.1. - Quest'ultimo - stabilendo che «Nel triennio 2010-2012, le
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 [...] possono bandire concorsi per
le assunzioni a tempo indeterminato con una riserva di posti, non
superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso, per il
personale non dirigenziale in possesso dei requisiti di cui
all'articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
e all'articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244» -
oltre a prevedere procedure concorsuali per le possibili assunzioni,
fissa limiti «qualitativi», nonche' «quantitativi» al possibile
riassorbimento di lavoratori cosiddetti precari nel pubblico impiego,
limiti che costituiscono, per tutte le amministrazioni pubbliche,
presupposti legittimanti e non superabili per la stabilizzazione.
Il comma 10 dell'art. 11, diversamente, non prevederebbe
procedure selettive, ma bensi' la stabilizzazione generalizzata dei
lavoratori impiegati in LSU in servizio presso le soppresse Comunita'
montane, senza stabilire, quindi, i requisiti di cui devono essere in
possesso questi ultimi e, comunque, al di fuori dei limiti previsti
dal legislatore statale per il possibile riassorbimento del
precariato nel pubblico impiego.
7.1. - La questione e' fondata.
7.1.1. - Premesso che questa Corte ha gia' precisato che tutte le
Regioni sono soggette ai vincoli legislativi derivanti dal rispetto
dei principi di coordinamento della finanza pubblica (sentenze n. 30
del 2012, n. 229 del 2011 e n. 120 del 2008), va sottolineato che la
giurisprudenza costituzionale ha qualificato le norme statali in
materia di stabilizzazione dei lavoratori precari come principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, in quanto le
stesse perseguono la finalita' del contenimento della spesa nello
specifico settore del personale (ex plurimis, sentenze n. 108, n. 69
e n. 68 del 2011). E' stato altresi' precisato che tra le norme
espressive di un principio di coordinamento della finanza pubblica,
volto al contenimento della spesa, e' senz'altro da ascrivere l'art.
17, comma 10, del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009 (sentenze n. 30 del 2012,
n. 310 e n. 69 del 2011).
7.1.2. - L'art. 11, comma 10, delle legge regionale del Molise n.
6 del 2011, disponendo la destinazione di risorse finanziarie al fine
di promuovere una stabilizzazione generalizzata di personale precario
- senza procedure concorsuali o selettive e/o attitudinali di alcun
tipo, ne' limiti a tale tipo di assunzione - difformemente da quanto
previsto dall'art. 17, comma 10, del d.l. n. 78 del 2009, e'
costituzionalmente illegittimo, in quanto lesivo della competenza
legislativa statale concorrente in materia di coordinamento della
finanza pubblica, di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.