Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 5 e
dell'articolo 14, comma 3, della legge della Regione Piemonte 29
aprile 2011, n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale 28 luglio
2008, n. 23 (Disciplina dell'organizzazione degli uffici regionali e
disposizioni concernenti la dirigenza e il personale) in attuazione
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 e adeguamento al
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in materia di organizzazione e
contenimento della spesa del personale», promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica il 4
luglio 2011, depositato in cancelleria l'11 luglio 2011 ed iscritto
al n. 66 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2012 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Luca Ventrella per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giovanna Scollo per la Regione
Piemonte.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso spedito per la notifica a mezzo del servizio
postale il 4 luglio 2011 e depositato in cancelleria l'11 luglio
2011, il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale, con riferimento agli
articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
dell'articolo 5 e dell'articolo 14, comma 3, della legge della
Regione Piemonte 29 aprile 2011, n. 7, recante «Modifiche alla legge
regionale 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell'organizzazione degli
uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza e il
personale) in attuazione del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
150 e adeguamento al decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito,
con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in materia di
organizzazione e contenimento della spesa del personale».
Riferisce il ricorrente che l'art. 5 della legge regionale
impugnata prevede l'inserimento, dopo il comma 3 dell'art. 14 della
l.r. n. 23 del 2008, del comma 3-bis, il quale dispone che «Il
Presidente del Consiglio regionale puo' avvalersi, per lo svolgimento
delle proprie funzioni, del supporto di una professionalita' esterna,
scelta sulla base di rapporti fiduciari» e che «Il contenuto
dell'incarico ed i rapporti con le strutture sono disciplinati con
provvedimento deliberativo dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione
censurata, cosi' disponendo, viola gli artt. 3 e 97 della
Costituzione, in quanto consente alla Regione di avvalersi del
supporto di professionalita' esterne sulla base di meri "rapporti
fiduciari", indipendentemente, quindi, dal possesso dei requisiti
indicati al comma 6 dell'art. 7 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e successive
modificazioni − in base alla quale le amministrazioni pubbliche
possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro
autonomo, solamente «ad esperti di particolare e comprovata
specializzazione universitaria» e in presenza di specifici
presupposti −, e senza prevedere, in alternativa, altri criteri
selettivi, ugualmente idonei a garantire la professionalita' del
collaboratore.
Inoltre, la disposizione dell'art. 5 in esame si porrebbe in
contrasto anche con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la
materia dell'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto
privato regolabili dal codice civile.
2. - Si e' costituita nel giudizio la Regione Piemonte, con atto
depositato in data 4 agosto 2011, chiedendo che le questioni promosse
siano dichiarate infondate e che, comunque, il secondo motivo di
ricorso sia dichiarato inammissibile.
Quanto alla questione relativa all'art. 5 della legge regionale
censurata, detta disposizione non conterrebbe alcuna deroga al
principio delle «necessarie garanzie di professionalita' e
competenza», come sarebbe dimostrato dal fatto che l'analoga
previsione di cui all'art. 15, comma 3, della legge regionale n. 23
del 2008 («Il Presidente della Giunta Regionale puo' avvalersi, per
lo svolgimento delle proprie funzioni, del supporto di
professionalita' esterne in numero non superiore a tre,scelte sulla
base di rapporti fiduciari»), non e' stata oggetto, a suo tempo, di
impugnativa governativa.
3. - Con memorie depositate, rispettivamente, in data 31 gennaio
e 1° febbraio 2012, la Regione Piemonte e il Presidente del Consiglio
dei ministri hanno illustrato le proprie conclusioni, insistendo per
l'accoglimento delle stesse.
4. - Con decreto del 14 febbraio 2012, il Presidente della Corte
costituzionale, sentito il Giudice relatore, disponeva lo stralcio e
il rinvio a nuovo ruolo della questione di legittimita'
costituzionale avente ad oggetto l'art. 14, comma 3, della legge
regionale del Piemonte n. 7 del 2011.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, con
riferimento agli articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 5 (oltre che dell'articolo 14, comma 3) della legge
della Regione Piemonte 29 aprile 2011, n. 7, recante «Modifiche alla
legge regionale 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell'organizzazione
degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza e il
personale) in attuazione del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
150 e adeguamento al decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito,
con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in materia di
organizzazione e contenimento della spesa del personale».
La disposizione censurata (art. 5 cit.) inserisce, nella legge
regionale n. 23 del 2008 - in tema di organizzazione degli uffici
regionali, della dirigenza e del personale - e, in particolare,
nell'art. 14 di tale legge, il comma 3-bis, che autorizza il
Presidente del Consiglio regionale ad avvalersi, per lo svolgimento
delle proprie funzioni, del supporto di una professionalita' esterna,
scelta sulla base di rapporti fiduciari, e rimette ad un
provvedimento deliberativo della Presidenza del Consiglio il compito
di delineare il contenuto dell'incarico ed i rapporti del soggetto
assunto con le altre strutture.
Essa, pertanto, interviene sulla normativa regionale previgente,
dettata per disciplinare le strutture di vertice dell'organizzazione
regionale, introducendo, per il Presidente del Consiglio regionale -
in aggiunta all'ufficio del Capo di Gabinetto del Consiglio -
un'ulteriore forma di collaborazione fiduciaria.
Secondo il ricorrente, la norma citata, da un lato,
contrasterebbe con il principio di ragionevolezza, buon andamento e
imparzialita' della pubblica amministrazione, di cui agli artt. 3 e
97, Cost., in quanto autorizzerebbe il ricorso al supporto di una
professionalita' esterna, indipendentemente dal rispetto dei criteri
dettati dall'art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche) - che prevede che il ricorso a tali
forme di collaborazione possa avvenire solo in presenza di specifici
presupposti oggettivi, quali l'accertata impossibilita' di utilizzare
le risorse umane disponibili all'interno dell'amministrazione, il
carattere temporaneo ed altamente qualificato della prestazione, ed
altri, e che tali incarichi possano essere conferiti soltanto ad
esperti di particolare e comprovata specializzazione, anche
universitaria - dall'altro, determinerebbe l'invasione della
competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile,
intervenendo nella disciplina dei rapporti di diritto privato.
2. - La questione, promossa con riferimento agli artt. 3 e 97
della Costituzione, e' fondata.
Questa Corte ha piu' volte affermato, in tema di incarichi
temporanei a soggetti esterni all'amministrazione, il principio in
base al quale la Regione puo' derogare ai criteri statali di cui al
d.lgs. n. 165 del 2001 citato, a condizione che preveda, in
alternativa, altri criteri di valutazione, ugualmente idonei a
garantire la competenza e la professionalita' dei soggetti di cui si
avvale e ad assicurare che la scelta dei collaboratori esterni
avvenga secondo i canoni della buona amministrazione, onde evitare
che sia consentito l'accesso a tali uffici di personale esterno del
tutto privo di qualificazione.
Tale principio e' stato ribadito anche con specifico riferimento
a disposizioni regionali, simili a quella oggi impugnata, che
miravano a consentire il ricorso a contratti di lavoro a tempo
determinato con persone esterne in ausilio dell'attivita' di un
proprio organo di vertice o di altra struttura politica (Presidente e
componenti della Giunta, Presidente del Consiglio regionale e gruppi
consiliari).
Simili forme di diretta collaborazione, per loro natura
temporanee (in quanto strettamente connesse con la permanenza in
carica dell'organo di rappresentanza politica dell'Ente),
presuppongono che l'individuazione dei collaboratori esterni avvenga
anche sulla base di criteri di tipo fiduciario, dato il carattere
politico dell'organo che questi ultimi sono chiamati a coadiuvare.
In ragione della specificita' degli uffici di diretta
collaborazione, questa Corte ha affermato (sentenze n. 7 del 2011, n.
34 del 2010, n. 293 del 2009, n. 104 del 2007) che le Regioni possono
dettare, in deroga ai criteri di selezione dettati dall'art. 7, comma
6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, dei propri, autonomi,
criteri selettivi, che tengano conto della peculiarieta'
dell'incarico in conseguenza del necessario rapporto fiduciario con
l'organo politico.
Tuttavia, questa Corte ha sempre escluso che la selezione di tale
personale esterno di diretta collaborazione possa avvenire soltanto
in base al predetto rapporto fiduciario e, quindi, in totale assenza
di criteri di valutazione della professionalita' e competenza.
Questa Corte, in particolare, ha affermato che «la Regione, per
accentuare tale carattere ben puo' derogare ai criteri statali,
purche' preveda, pero', in alternativa, altri criteri di valutazione,
ugualmente idonei a garantire la competenza e professionalita' dei
soggetti di cui si avvale ed a scongiurare il pericolo di un uso
strumentale e clientelare delle cosiddette esternalizzazioni»
(sentenza n. 252 del 2009). Principi ribaditi, sia pure con
riferimento a diversa censura, dalla sentenza n. 7 del 2011, nella
quale, dichiarando non fondata la questione di legittimita'
costituzionale sollevata in riferimento ad una corrispondente
disposizione regionale della Liguria, e' stato affermato che la
disposizione in quel caso censurata poteva ritenersi «rispettosa di
tali principi, perche' essa, nella prospettiva di garantire il
necessario grado di fiduciarieta' del personale di diretta
collaborazione, prevede, in caso di assunzione di personale in deroga
ai principi dettati dalla citata legislazione statale, alcuni criteri
selettivi che, valorizzando il possesso di esperienze professionali
specifiche (dalla particolare competenza derivante da pregresse
esperienze istituzionali e politiche, alla professionalita' maturata
in incarichi di responsabilita' o consulenza, di durata triennale, in
uffici pubblici o, per le segreterie particolari, alla circostanza
che gli aspiranti collaboratori abbiano avuto pregresse esperienze
triennali dello stesso tipo) devono ritenersi idonei a compensare
adeguatamente - in vista dello specifico impegno richiesto - la
deroga a quelli, piu' rigorosi, dettati dal d.lgs. n. 165 del 2001».
3. - La norma della Regione Piemonte censurata si pone in palese
contrasto con i suesposti principi.
Essa, invero, dispone che la individuazione della
professionalita' esterna, di ausilio alle funzioni del Presidente del
Consiglio Regionale, possa avvenire esclusivamente sulla base di
«rapporti fiduciari», in deroga a quanto disposto dall'art. 7, comma
6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e non prevede, in
luogo di tali criteri, alcun meccanismo di selezione alternativo che
possa garantire la professionalita' del collaboratore esterno.
Essa, inoltre, non stabilisce alcun termine di cessazione della
collaborazione esterna e non commina la decadenza della stessa
neppure alla cessazione del mandato del Presidente del Consiglio
regionale, rimettendo la stessa determinazione del contenuto
dell'incarico e quella dei rapporti con le altre strutture ausiliarie
ad una successiva delibera dell'Ufficio di presidenza del Consiglio
regionale, con notevoli margini di incertezza anche nella definizione
dei rapporti con il preesistente Ufficio di gabinetto, di cui
all'art. 14 della legge regionale n. 23 del 2008.
La forma di collaborazione introdotta dalla disposizione
censurata, pertanto, non risultando ancorata ne' a precisi limiti
temporali ne' ad obiettive e predeterminate esigenze funzionali
dell'organo politico, a causa di tale indeterminatezza viola il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97
Cost.) e quello di ragionevolezza (art. 3 Cost.).
4. - Resta assorbita la questione sollevata con riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.