ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 15 del
decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 (Attuazione della direttiva
n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto
compreso»), promosso dal Tribunale ordinario di Verona nel
procedimento vertente tra A.M.L. ed altra e la Sprintours s.p.a. ed
altra, con ordinanza del 6 luglio 2010, iscritta al n. 193 del
registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di A.M.L. ed altra (fuori termine)
e della Sprintours s.p.a. ed altra, nonche' l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Piergiorgio Bonini per A.M.L. ed altra, Carlo
F. Galantini per la Sprintours s.p.a. ed altra e l'avvocato dello
Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale ordinario di Verona, sezione IV civile, con
ordinanza del 6 luglio 2010, iscritta al reg. ord. n. 193 del 2011,
ha sollevato, in riferimento agli articoli 76 e 77 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'articolo
15 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 (Attuazione della
direttiva n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i
circuiti «tutto compreso»).
1.2. - Il rimettente premette che, con atto di citazione
notificato in data 24 febbraio 2006, A.M.L. e sua moglie A.C. avevano
convenuto in giudizio la Sprintours s.p.a. e la Viaggi e Cultura di
Lonardi Alessio per ottenere la loro condanna al risarcimento dei
danni subiti nel sinistro del 17 novembre 2004, durante una vacanza.
Gli attori, aderendo ad un'iniziativa di viaggio organizzato in
Egitto promossa dall'Associazione Nazionale Consulenti del Lavoro -
Unione Provinciale di Verona, avevano stipulato un contratto di
viaggio "tutto compreso" con l'agenzia "Viaggi e Cultura" di Alessio
Lonardi di Verona, il cui oggetto era costituito dal pacchetto
turistico del Tour operator Sprintours s.p.a. Tale servizio
comprendeva il volo aereo, i trasferimenti da e per l'hotel a Il
Cairo, il soggiorno per tre notti, l'escursione in bus ad Alessandria
d'Egitto e una crociera per tre notti sul Nilo, a bordo della
motonave Sprintours Tower Prestige, il tutto per la durata di otto
giorni e sette notti dal 15 novembre al 22 novembre 2004.
Durante l'escursione ad Alessandria d'Egitto, l'autista, per una
condotta di guida pericolosa ed imprudente, aveva perso il controllo
del mezzo a causa dell'incidente conseguente gli attori avevano
subito lesioni gravissime, consistite nella deformazione del volto e
nell'amputazione del braccio destro.
1.3. - Cio' posto, il Tribunale di Verona, individua nel d.lgs.
n. 111 del 1995, attuativo della direttiva europea del Consiglio 13
giugno 1990, n. 90/314/CEE concernente «Viaggi, le vacanze ed i
circuiti "tutto compreso"», la disciplina di legge in base alla quale
valutare il ruolo e la condotta delle convenute, poiche',
diversamente da quanto sostenuto da queste ultime (che ritenevano
applicabile la Convenzione di Bruxelles, ratificata con la legge 27
dicembre 1977, n. 1084 - Ratifica ed esecuzione della convenzione
internazionale relativa al contratto di viaggio (CCV), firmata a
Bruxelles il 23 aprile 1970), tale normativa troverebbe applicazione
nel caso di pacchetto di viaggio "tutto compreso" venduto od offerto
in vendita nel territorio della Comunita', come confermato dal d.lgs.
n. 111 del 1995, citato.
Il rimettente, inoltre, risolve le difficolta' di coordinamento
fra il d.lgs. in oggetto e la convenzione sul contratto di viaggio
firmata a Bruxelles il 23 aprile 1970 (CCV), assumendo che il primo e
non la seconda disciplina i pacchetti turistici "tutto compreso",
fattispecie distinta dal contratto di organizzazione (art. 5 e
seguenti) o di intermediazione (art. 17 e seguenti) di viaggio di cui
alla Convenzione.
Nel primo caso le prestazioni ed i servizi verrebbero in rilievo
separatamente configurando diversi tipi di rapporto, prevalendo gli
aspetti dell'organizzazione e dell'intermediazione, mentre nel caso
di viaggio vacanza "tutto compreso" (c.d. package) si determinerebbe
una prefissata combinazione di almeno due degli elementi costituiti
dal trasporto, dall'alloggio e da servizi turistici agli stessi non
accessori (visite, escursioni con guide turistiche, ecc.) costituenti
parte significativa del «pacchetto turistico», con durata superiore
alle 24 ore (d.lgs. n. 111 del 1995, art. 2 e seguenti, ora trasfusi
nell'art. 84 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (Codice
del Consumo, a norma dell'articolo 7 della L. 29 luglio 2003, n.
229). Tale pluralita' di servizi connoterebbe dunque la diversa
finalita' del tipo contrattuale.
1.4. - Sotto il profilo della rilevanza il giudice rimettente
assume che, alla luce della disciplina applicabile al caso in esame,
ben possa essere affermata la responsabilita' per il sinistro occorso
agli attori, quanto meno della Sprintours s.p.a., quale
organizzatrice del viaggio, ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 111
del 1995. Risulta pacifico, a giudizio del rimettente, sia che essa
ebbe ad affidare alla Tiran Tour il trasporto, sia che l'automezzo
sul quale gli attori viaggiavano era uscito di strada mentre era
diretto alla localita' prevista dal programma di viaggio, essendo
irrilevanti le dedotte circostanze della negligenza o imperizia
dell'autista del pullman e della pioggia, poiche' nessuno di tali
fattori causali potrebbe costituire quell'elemento eccezionale o
imprevedibile che varrebbe ad esonerare da responsabilita'
l'organizzatore del viaggio, il quale, per giurisprudenza costante,
e' sempre responsabile salvo che dimostri che il mancato esatto
adempimento sia dipeso da impossibilita' della prestazione derivante
da causa a lui non imputabile, che alla luce dell'art. 17 del
medesimo d.lgs., potrebbe consistere soltanto nel fatto di un terzo a
carattere imprevedibile o inevitabile ovvero nel caso fortuito o
nella forza maggiore.
Ancora, ai fini della rilevanza il Tribunale osserva che
l'entita' economica del danno alla persona subito dall'attore, alla
luce delle conclusioni del CTU, e' determinabile in euro 808.119,74,
importo che risulta notevolmente superiore al limite risarcitorio
previsto dall'art. 15 del d.lgs. n. 111 del 1995, nella versione
vigente ratione temporis, come indicato dalla Convenzione di
Bruxelles richiamata (50.000 franchi oro equivalenti nell'agosto del
2009 ad euro 313.500,00), essendo l'espressa abrogazione della norma
(dapprima disposta implicitamente, per effetto del decreto-legge 8
settembre 2004, n. 237, recante «Interventi urgenti nel settore
dell'aviazione civile», convertito, con modificazioni, dalla legge 9
novembre 2004, n. 265) intervenuta soltanto con l'art. 17, comma 2,
del decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96 (Revisione della parte
aeronautica del Codice della navigazione, a norma dell'articolo 2
della L. 9 novembre 2004, n. 265).
1.5. - Cio' posto, il rimettente assume che il limite
risarcitorio di cui all'art. 15, nella versione precedente al d.lgs.
n. 96 del 2005 risulterebbe incompatibile con la direttiva
comunitaria 90/314/CEE, concernente i viaggi, le vacanze ed i
circuiti "tutto compreso", poiche' questa, pur consentendo agli Stati
membri di ammettere che l'indennizzo «sia limitato conformemente alle
convenzioni internazionali che disciplinano dette prestazioni», nel
preambolo non richiamerebbe la Convenzione di Bruxelles tra le
convenzioni internazionali che disciplinano alcune delle prestazioni
che sono oggetto di un servizio "tutto compreso".
Coerentemente con tale premessa l'art. 5 della direttiva, nel
consentire che gli Stati membri prevedano limiti all'indennizzo,
avrebbe ribadito che tali limitazioni devono essere conformi «alle
convenzioni internazionali che disciplinano dette prestazioni». Tale
assunto sarebbe chiarito ulteriormente dalla considerazione che non
esistono, ne' esistevano al momento dell'adozione della direttiva
90/314/CEE, convenzioni internazionali regolanti tale fattispecie.
Il rimettente, tuttavia, precisa che siffatto contrasto tra la
normativa interna e la direttiva europea non consentirebbe la
«disapplicazione» della norma in esame, giacche' tale evenienza
potrebbe verificarsi solo alla duplice condizione che la direttiva
sia dotata di efficacia diretta e che la controversia verta fra un
privato ed una autorita' dello Stato membro. Nel caso di specie,
inoltre, neppure potrebbe soccorrere una «interpretazione conforme»,
non sussistendo in proposito quel «margine di discrezionalita' che
consente all'interprete di scegliere tra due interpretazioni
possibili della norma interna (...)», a fronte della chiarezza e
inequivocita' dell'art. 15 del d.lgs. n. 111 del 1995 nella sua
versione originaria, laddove richiama esplicitamente i limiti di
debito previsti dalla CCV.
1.6. - Il Tribunale di Verona, tuttavia, dubita della
legittimita' costituzionale del citato art. 15 del d.lgs. n. 111 del
1995, in quanto la legge 22 febbraio 1994, n. 146 (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunita' europee - legge comunitaria del 1993), delegando, tra
l'altro, l'attuazione della piu' volte citata direttiva "Viaggi, le
vacanze e circuiti tutto compreso", aveva indicato fra i principi e
criteri direttivi quello secondo cui il legislatore delegato, nel
disciplinare il contratto di pacchetto turistico, avrebbe dovuto
tenere conto delle disposizioni piu' favorevoli contenute nella legge
n. 1084 del 1977 (che aveva ratificato la Convenzione di Bruxelles
del 1970). La lettera b) dell'art. 24 della legge n. 146 del 1994,
inoltre, aveva previsto che solo il risarcimento dei danni diversi
dal danno alla persona derivanti da inadempimento o cattiva
esecuzione delle prestazioni, sarebbe stato ammesso nei limiti
stabiliti dalla citata legge n. 1084 del 1977.
In tale contesto normativo, il rimettente assume che il
legislatore non aveva conferito nessuna delega ad introdurre limiti
risarcitori per i danni alla persona, sicche' la norma censurata, con
riguardo a tale previsione, si porrebbe in contrasto con gli artt. 76
e 77 della Costituzione per difetto di delega.
Questa conclusione non troverebbe ostacolo nelle argomentazioni
sostenute dalle convenute, secondo cui il limite all'obbligazione
risarcitoria per danni alla persona nella esecuzione di viaggi
internazionali sarebbe gia' stato introdotto all'interno del nostro
ordinamento con la legge n. 1084 del 1977, perche' la convenzione da
essa ratificata regolava una fattispecie diversa da quella alla quale
si riferiva la direttiva 90/314/CEE. Questo, peraltro, sarebbe stato
il motivo della mancata menzione della stessa nella direttiva.
Pertanto, a giudizio del rimettente, il Governo delegato non avrebbe
potuto trarre nessun criterio utile a contenere l'obbligo
risarcitorio del "tour operator" per i danni alla persona dall'art.
5, paragrafo 2, terzo comma della citata direttiva, la quale, oltre a
non richiamare la convenzione, non stabiliva limiti per danni alla
persona provocati durante l'effettuazione di prestazioni di trasporto
terrestre rientranti tra quelle oggetto del pacchetto turistico.
2. - Si sono costituite nel giudizio le parti private convenute
nel giudizio principale, la Sprintours s.p.a. e la Viaggi e Cultura
di Lonardi Alessio, concludendo per l'infondatezza della questione.
La difesa si incentra in particolare su due aspetti della
disciplina.
2.1. - In primo luogo, si assume che, interpretando la legge
delega alla luce della lettera e dello spirito della direttiva, che
autorizzava l'introduzione di limiti alla responsabilita' del tour
operator anche in relazione ai danni alle persone, dovrebbe
escludersi il vizio di eccesso di delega. Con riferimento a tale
punto, la direttiva comunitaria prevedeva all'art. 5, comma 2, che
«Per quanto riguarda i danni derivanti dall'inadempimento o dalla
cattiva esecuzione delle prestazioni che formano oggetto del servizio
tutto compreso, gli Stati membri possono ammettere che l'indennizzo
sia limitato conformemente alle convenzioni internazionali che
disciplinano dette prestazioni.». Pertanto il legislatore delegato
poteva senza dubbio fare riferimento ad una convenzione
internazionale che disciplinava le prestazioni incluse nel pacchetto.
2.2. - Le parti private contestano, inoltre, l'argomento a
contrario speso dal rimettente con riferimento al richiamo espresso
della legge comunitaria ai danni alle cose. La specificita' della
disposizione, infatti, lungi dal circoscrivere l'applicabilita' della
legge n. 1084 del 1977, si sarebbe giustificata in ragione
dell'ampiezza attribuita dalla direttiva al riguardo, allorche'
consentiva deroghe contrattuali nel limite della ragionevolezza. In
questo caso, il legislatore avrebbe inteso approntare una maggior
tutela del consumatore, attraverso un limite risarcitorio fissato nel
massimo normativamente, necessita' che non si sarebbe presentata per
i danni alle persone, per i quali la direttiva gia' faceva
riferimento alle convenzioni internazionali. A conforto di cio' la
difesa cita la relazione sul recepimento della direttiva nella
legislazione nazionale degli Stati membri redatta dalla Commissione
europea, nella quale l'opzione scelta dal legislatore italiano in
proposito non risulta essere contestata, attraverso una procedura di
infrazione, diversamente da quanto invece sarebbe accaduto con
l'obbligo di istituzione del fondo di garanzia.
Il legislatore delegato sarebbe, dunque, stato autorizzato ad
inserire una normativa precedente, quale quella di ratifica della
Convenzione di Bruxelles, che peraltro riguardava "qualunque
contratto di viaggio concluso da un organizzatore di viaggi o da un
intermediario di viaggi", e quindi anche il pacchetto "tutto
compreso", in quanto le differenze applicative, oltre a risultare
"labili da un punto di vista logico-sistematico", si rivelerebbero
marginali proprio in materia di limitazione dell'obbligazione
risarcitoria del tour operator. Posizione, questa, che sarebbe stata
fatta propria anche da alcuni commentatori, che avevano individuato
nella convenzione «una fonte normativa idonea ad integrare le lacune
della disciplina comunitaria nella materia contrattuale dei viaggi e
soggiorni organizzati».
Conseguentemente, la difesa conclude che all'epoca del sinistro
la materia dei viaggi sarebbe stata soggetta a due normative: quella
della legge di esecuzione della CCV (legge n. 1084 del 1977) e quella
del d.lgs. n. 111 del 1995, per cui non si potrebbe validamente
ritenere che nel dare attuazione alla direttiva comunitaria da parte
del Governo italiano vi sia stato un eccesso di delega, proprio in
quanto il limite per i danni alla persona era gia' previsto
all'interno del nostro ordinamento con un provvedimento di rango
legislativo.
3. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, concludendo per l'inammissibilita' e per l'infondatezza
della questione sollevata.
L'Avvocatura dello Stato osserva preliminarmente che il giudice a
quo non avrebbe avuto il potere di interpretare in via definitiva il
diritto comunitario, ed avrebbe dovuto sperimentare, quanto alla
compatibilita' della norma censurata con la direttiva, un rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia. Inoltre, non essendo la Corte
competente «ad enunciare essa l'interpretazione delle norme
comunitarie assunte come norme interposte integranti i parametri
costituzionali invocati dal giudice rimettente (qui, gli artt. 76 e
77)» la questione sarebbe inammissibile.
Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri, deduce
l'infondatezza della questione in quanto la risarcibilita' del "danno
da vacanza rovinata", di natura non patrimoniale, troverebbe il
proprio fondamento nella legge n. 1084 del 1977, perche'
dall'introduzione nel nostro ordinamento della successiva normativa
comunitaria non deriverebbe l'abrogazione della Convenzione di
Bruxelles, ratificata con la citata legge.
4. - Si sono costituite tardivamente in giudizio le parti attrici
nel processo principale, chiedendo alla Corte la rimessione in
termini, e concludendo nel merito per la pronuncia di illegittimita'
costituzionale.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale ordinario di Verona censura l'art. 15 del
decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 (Attuazione della direttiva
n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto
compreso»), nel testo vigente ratione temporis, prima dell'entrata in
vigore del decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96 (Revisione della
parte aeronautica del Codice della navigazione, a norma dell'articolo
2 della L. 9 novembre 2004, n. 265), nella parte in cui introduce
quale limite all'obbligazione risarcitoria per i danni alla persona,
derivanti dall'inadempimento o dalla inesatta esecuzione delle
prestazioni che formano oggetto di un servizio viaggi con la formula
"tutto compreso", l'ammontare di 50.000 franchi-oro (corrispondenti a
circa euro 313.500,00), previsto dalla Convenzione internazionale
relativa al contratto di viaggio, firmata a Bruxelles il 23 aprile
1970, e ratificata con legge 27 dicembre 1977, n. 1084 (Ratifica ed
esecuzione della convenzione internazionale relativa al contratto di
viaggio - CCV). Il danno quantificato nel giudizio principale ammonta
a circa euro 808.119,74.
1.1. - Secondo il giudice a quo, la disposizione censurata
sarebbe stata adottata in difformita' dei principi e criteri
direttivi contenuti nell'art. 24 della legge delega 22 febbraio 1994,
n. 146 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - legge
comunitaria del 1993). A suo avviso, tale legge, delegando
l'attuazione della direttiva del Consiglio 90/314/CEE concernente i
«Viaggi, le vacanze ed i circuiti "tutto compreso"», aveva infatti
indicato fra i principi e criteri direttivi quello secondo cui il
legislatore delegato, nel disciplinare il contratto di pacchetto
turistico, avrebbe dovuto tenere conto delle disposizioni piu'
favorevoli contenute nella legge n. 1084 del 1977. In particolare
l'art. 24 della legge delega aveva previsto che solo il risarcimento
dei danni diversi dal danno alla persona, derivanti da inadempimento
o cattiva esecuzione delle prestazioni, avrebbe dovuto essere ammesso
nei limiti stabiliti dalla citata legge di ratifica della Convenzione
di Bruxelles. La disposizione censurata, pertanto, violerebbe gli
artt. 76 e 77 della Costituzione per difetto di delega.
2. - Preliminarmente, va dichiarata l'inammissibilita' della
costituzione in giudizio delle parti attrici nel processo principale,
in quanto effettuata oltre il termine stabilito dall'art. 25 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale). Tale termine, per costante
orientamento di questa Corte, e' perentorio (ex multis, sentenze n.
190 del 2006 e n. 257 del 2007) e non sussistono le condizioni per
l'accoglimento dell'istanza di rimessione in termini avanzata.
3. - L'Avvocatura generale dello Stato ha, poi, eccepito
l'inammissibilita' della questione poiche', non spettando al giudice
comune il potere di interpretare in via definitiva il diritto
dell'Unione europea, il Tribunale di Verona non avrebbe potuto, senza
prima avere esperito il rimedio del rinvio pregiudiziale alla Corte
di giustizia, affrontare il tema della compatibilita' della norma
censurata con la direttiva 90/314/CEE, assunta come norma che
integrerebbe gli artt. 76 e 77 della Costituzione.
La questione sarebbe inammissibile anche perche' neppure questa
Corte potrebbe interpretare in via definitiva una direttiva
comunitaria.
3.1. - L'eccezione non e' fondata. Alla stregua della
giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e di
questa Corte, sono ormai stati definiti con chiarezza i ruoli che,
rispetto al rinvio pregiudiziale d'interpretazione, prefigurato
dall'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE), sono attribuiti ai giudici nazionali comuni, alla Corte
costituzionale ed alla Corte di giustizia. I giudici nazionali le cui
decisioni sono impugnabili hanno il compito di interpretare il
diritto comunitario e se hanno un dubbio sulla corretta
interpretazione hanno la facolta' e non l'obbligo di operare il
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia per ottenerla e farne
applicazione, se necessario a preferenza delle contrastanti norme
nazionali. Il giudice di ultima istanza, viceversa, ha l'obbligo di
operare il rinvio, a meno che non si tratti di una interpretazione
consolidata e in termini o di una norma comunitaria che non lascia
adito a dubbi interpretativi (Corte di giustizia, CILFIT S.r.l. ed
altri contro il Ministero della sanita', causa C-283/81, sentenza 6
ottobre 1982). Quanto alla Corte costituzionale, essa, con
l'ordinanza n. 103 del 2008, ha chiarito il suo ruolo alla stregua
dell'art. 267 del TFUE in un giudizio principale, conservando la
propria competenza ad interpretare il diritto comunitario quando non
sia necessario il rinvio alla Corte di giustizia. La questione
pregiudiziale di legittimita' costituzionale sarebbe invece
inammissibile, secondo la giurisprudenza di questa Corte, ove il
giudice rimettente chiedesse la verifica di costituzionalita' di una
norma, pur esplicitando un dubbio quanto alla corretta
interpretazione di norme comunitarie ed un contrasto con queste
ultime; il dubbio sulla compatibilita' della norma nazionale rispetto
al diritto comunitario va risolto, infatti, eventualmente con
l'ausilio della Corte di giustizia, prima che sia sollevata la
questione di legittimita' costituzionale, pena l'irrilevanza della
questione stessa (sentenze n. 284 del 2007 e n. 170 del 1984).
L'eccezione di inammissibilita' dell'Avvocatura generale e'
pertanto sotto il profilo appena esaminato infondata. Il Tribunale di
Verona aveva di sicuro la competenza ad interpretare le conferenti
disposizioni della direttiva comunitaria 90/314/ CEE; e non aveva
alcun obbligo di operare il rinvio alla Corte di giustizia.
Quanto all'eccezione di inammissibilita' fondata sulla pretesa
incompetenza di questa Corte ad interpretare la direttiva
comunitaria, essa e' del pari infondata. Anzitutto, la censura che il
giudice rimettente ha espressamente dedotto si collega alla
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, in
particolare sotto il profilo del difetto di delega legislativa ad
introdurre limiti risarcitori per i danni alla persona. Poiche',
tuttavia, si tratta di una delega contenuta in una legge comunitaria,
quella del 1993, questa Corte non puo' fare a meno, preliminarmente,
di interpretare la delega anche alla luce della direttiva, al fine di
verificarne la compatibilita'; ed e' sicuro che ne abbia la piena
competenza, almeno quando non avesse un dubbio interpretativo sulla
normativa comunitaria che essa stessa non fosse in grado di
sciogliere, cio' che nella specie non risulta.
4. - Nel merito la questione e' fondata.
4.1. - L'art. 15 del d.lgs. n. 111 del 1995 si inserisce in
un'evoluzione normativa del modello contrattuale con finalita'
turistica. In particolare, con riferimento al contratto di viaggio e
di intermediario di viaggio, la «Convenzione internazionale relativa
al contratto di viaggio» (d'ora in poi CCV), firmata a Bruxelles il
23 aprile 1970, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge n.
1084 del 1977, recava una disciplina complessa, nella quale ad
interventi rivolti agli operatori turistici si affiancavano norme
preordinate alla tutela del viaggiatore-consumatore. La CCV,
tuttavia, era stata sottoscritta da pochissimi Stati membri
dell'Unione europea; ed inoltre risultava non pienamente conforme
alle esigenze sociali e contrattuali che si stavano affermando a
livello internazionale, orientate non tanto sulla mera
intermediazione per il trasporto ed il soggiorno, quanto sulla
fornitura dell'insieme di servizi funzionali al viaggio e anche non
connessi strettamente ad esso.
La direttiva comunitaria n. 90/314/CEE ha invece colto queste
nuove esigenze ed inteso affrontare le «notevoli divergenze tra gli
Stati membri sia sul piano normativo, sia per quanto riguarda la
prassi corrente», superando gli «ostacoli alla libera prestazione dei
servizi tutto compreso e distorsioni di concorrenza tra gli operatori
stabiliti nei diversi Stati membri» (secondo e terzo considerando
della direttiva).
4.2. - La direttiva aveva delineato un articolato livello di
armonizzazione delle legislazioni riguardo alle informazioni che
devono essere fornite al consumatore, ai requisiti formali per i
contratti di viaggio, alle norme imperative da applicare alle
obbligazioni contrattuali ed infine alla tutela dei consumatori in
caso di insolvenza o di fallimento dell'organizzatore del viaggio.
Essa, dunque, pur lasciando un certo margine agli Stati membri quanto
alla scelta dei mezzi per raggiungere il risultato da essa
perseguito, imponeva di prevedere a favore dei singoli consumatori
diritti il cui contenuto poteva essere determinato con sufficiente
precisione, tra questi il diritto al ristoro degli eventuali danni
imputabili all'organizzatore (Corte di giustizia, Dillenkofer contro
Germania, causa C-178/94, sentenza 8 ottobre 1996).
4.2.1. - In particolare, la direttiva in esame consente che, «per
quanto riguarda i danni derivanti dall'inadempimento o dalla cattiva
esecuzione delle prestazioni che formano oggetto del servizio tutto
compreso, gli Stati membri posso[a]no ammettere che l'indennizzo sia
limitato conformemente alle convenzioni internazionali che
disciplinano dette prestazioni», di cui al 19° considerando. In
quest'ultimo sono espressamente richiamate «la Convenzione di
Varsavia del 1929 sul trasporto aereo internazionale, la Convenzione
di Berna del 1961 sul trasporto ferroviario, la Convenzione di Atene
del 1974 relativa al trasporto via mare e la Convenzione di Parigi
del 1962 sulla responsabilita' degli albergatori». Non risulta
evocata la Convenzione di Bruxelles (CCV), con la conseguenza che
nessun riferimento c'e' ad un obbligo risarcitorio, e ai suoi limiti,
quanto al danno alla persona a seguito di sinistro stradale.
5. - La legge delega in esame, in quanto "legge comunitaria"
diretta all'attuazione di direttive europee, stabilisce anzitutto un
insieme di criteri e principi direttivi "generali" valevoli, cioe',
per tutti i decreti legislativi da emanare in attuazione delle
direttive di cui all'allegato. Inoltre, essa enuncia principi
specifici in relazione alle singole materie, in aggiunta a quelli
contenuti nelle direttive da attuare. In definitiva, quindi, la
"legge comunitaria" vincola il legislatore delegato in primo luogo
quanto ai principi contenuti nelle direttive da attuare, poi quanto
ai criteri e principi direttivi generali (art. 2), infine, quanto ai
criteri di delega specifici, dettati in relazione alla direttiva in
esame (art. 24).
5.1. - L'attuazione della direttiva n. 90/314/CEE imposta al
legislatore delegato, innestandosi in un tessuto normativo che gia'
aveva disciplinato il contratto di viaggio, ha necessariamente
indicato principi e criteri direttivi speciali che hanno delimitato
in maniera assai significativa lo spazio di discrezionalita' del
legislatore delegato. In primo luogo, la legge delega n. 146 del 1994
ha, infatti, stabilito non solo che «i decreti legislativi
assicureranno in ogni caso che, nelle materie trattate dalle
direttive da attuare, la disciplina disposta sia pienamente conforme
alle prescrizioni delle direttive medesime» (art. 2, comma 1, lettera
h), ma anche che, «per evitare disarmonie con le discipline vigenti
per i singoli settori interessati dalla normativa da attuare, saranno
introdotte le occorrenti modifiche o integrazioni alle discipline
stesse» (art. 2, comma 1, lettera c). Infine, con specifico
riferimento alla direttiva viaggi "tutto compreso", all'art. 24 la
legge comunitaria ha testualmente fissato i seguenti principi e
criteri direttivi: «a) l'offerta del servizio "tutto compreso" ed il
relativo contratto sono disciplinati tenendo conto delle disposizioni
piu' favorevoli dettate in tema di contratto di organizzazione di
viaggio dalla legge 27 dicembre 1977, n. 1084; b) il risarcimento dei
danni diversi dal danno alla persona, derivanti da inadempimento o
cattiva esecuzione delle prestazioni, sara' ammesso nei limiti
stabiliti dalla legge 27 dicembre 1977, n. 1084».
Si tratta di limiti che tenevano nel debito conto l'eventualita'
che la disciplina pregressa comprendesse aspetti piu' favorevoli al
contraente consumatore, potendo evidentemente la legislazione degli
Stati membri derogare solo in melius rispetto alla normativa
comunitaria.
6. - In questo contesto, il legislatore delegato, con il citato
art. 15, oggi censurato, aveva stabilito, al comma 1, che «Il danno
derivante alla persona dall'inadempimento o dalla inesatta esecuzione
delle prestazioni che formano oggetto del pacchetto turistico e'
risarcibile nei limiti delle convenzioni internazionali che
disciplinano la materia, di cui sono parte l'Italia o l'Unione
europea, ed, in particolare, nei limiti previsti dalla convenzione di
Varsavia del 12 ottobre 1929 sul trasporto aereo internazionale, resa
esecutiva con legge 19 maggio 1932, n. 841, dalla convenzione di
Berna del 25 febbraio 1961 sul trasporto ferroviario, resa esecutiva
con legge 2 marzo 1963, n. 806, e dalla convenzione di Bruxelles del
23 aprile 1970 (CCV), resa esecutiva con legge 27 dicembre 1977, n.
1084, per ogni altra ipotesi di responsabilita' dell'organizzatore e
del venditore, cosi' come recepite nell'ordinamento».
6.1. - A giudizio del Tribunale di Verona, il legislatore
delegato non sarebbe stato autorizzato ad introdurre la disciplina
relativa ai danni alle persone cosi' come prevista nella CCV, in
primo luogo perche' il citato art. 24 della legge comunitaria del
1993 espressamente avrebbe consentito di introdurre il limite
risarcitorio solo per i danni diversi dal danno alla persona, in
secondo luogo perche' la direttiva, oltre a non richiamare la CCV,
non imponeva affatto limiti per danni alla persona provocati durante
il trasporto terrestre rientrante tra le prestazioni oggetto del
pacchetto turistico.
6.2. - Sul punto merita in primo luogo di essere precisato,
quanto alla distinzione fra il contratto "tutto compreso" ed il
contratto di viaggio di cui alla Convenzione internazionale, che la
giurisprudenza di legittimita', debitamente richiamata dal giudice a
quo, ha distinto il primo (c.d. "pacchetto turistico" o "package"),
dal contratto di organizzazione o di intermediazione di viaggio di
cui alla CCV, in quanto la "finalita' turistica" nel primo caso
assume rilievo, oltre che come elemento di qualificazione, anche con
riguardo alle successive vicende del contratto (Cass., sentenza 24
luglio 2007, n. 16315, in particolare per il caso di impossibilita'
sopravvenuta). Alla luce di tale ricostruzione e' agevole ritenere
che l'applicazione della disciplina introdotta dalla CCV non fosse
ricollegabile al tipo contrattuale che il d.lgs. n. 111 del 1995 era
chiamato a disciplinare e che, quindi, il riferimento a tale
disciplina non solo fosse un'eccezione, ma che fosse un'eccezione da
circoscrivere in un ristretto margine di compatibilita' e di favore
verso il consumatore, di cui la legge delega aveva inteso individuare
con precisione i contorni. Di tale aspetto il procedimento
ermeneutico da condurre deve dunque necessariamente tener conto.
6.3. - In merito ai rapporti fra legge delega e norma attuativa,
la giurisprudenza di questa Corte ha affermato che il sindacato di
costituzionalita' sulla delega legislativa deve essere svolto
attraverso «un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici
paralleli concernenti, rispettivamente, la norma delegante (al fine
di individuarne l'esatto contenuto, nel quadro dei principi e criteri
direttivi e del contesto in cui questi si collocano, nonche' delle
ragioni e finalita' della medesima) e la norma delegata, da
interpretare nel significato compatibile con i principi ed i criteri
direttivi della delega» (tra le piu' recenti, sentenze n. 293 del
2010, n. 112 del 2008, n. 341, n. 340 e n. 170 del 2007). L'esame del
vizio di eccesso di delega impone che l'interpretazione dei principi
e dei criteri direttivi sia effettuata in riferimento alla ratio
della legge delega, tenendo conto del contesto normativo in cui sono
inseriti e delle finalita' che ispirano complessivamente la delega ed
in particolare i principi e i criteri direttivi specifici. In tale
processo, in definitiva «i principi posti dal legislatore delegante
costituiscono non solo la base e il limite delle norme delegate, ma
strumenti per l'interpretazione della portata delle stesse» (sentenza
n. 96 del 2001).
6.4. - Nel caso di specie, la delega ha indicato come criteri
specifici quello della salvaguardia delle disposizioni piu'
favorevoli dettate in tema di contratto di organizzazione di viaggio
dalla legge n. 1084 del 1977 e quello della applicabilita' espressa
al risarcimento dei danni diversi dal danno alla persona, dei limiti
stabiliti dalla legge n. 1084 del 1977 (art. 24, lettera b).
L'esegesi di tale disposto deve necessariamente essere conforme
alla ratio della delega, che consisteva in primo luogo
nell'attuazione della direttiva e, in ultima analisi, essere conforme
alla ratio della stessa direttiva, consistente, fra l'altro, in un
trattamento piu' favorevole alla tutela del consumatore, salva
l'opportunita' di limitare il risarcimento conformemente alle
convenzioni in essa richiamate. Cio' va evidentemente inteso nel
senso di adottare il medesimo massimale che il diritto uniforme
riservava ai vettori delle prestazioni correlate, in modo da evitare
che i venditori o gli organizzatori dei viaggi a pacchetto potessero
essere tenuti ad un maggior indennizzo. In questo senso,
evidentemente nessun profilo di maggior favore potrebbe essere
rinvenuto nella CCV, disciplinando questa anche prestazioni non
comprese nei tipi di trasporto di cui alle convenzioni internazionali
citate nella direttiva, con la conseguenza che una limitazione di
responsabilita' meno favorevole rispetto alle prestazioni di
viaggio-tipo non era giustificabile, non solo perche' non prevista
dalla direttiva, quanto perche' norma chiaramente meno favorevole
rispetto al consumatore danneggiato. Tale conclusione risulta, del
resto, avvalorata dal dato testuale della lettera c) del piu' volte
citato art. 14 della legge delega, che richiamava espressamente il
limite risarcitorio fissato dalla Convenzione di Bruxelles soltanto
con riferimento ai danni diversi dal danno alla persona, rispetto ai
quali si circoscriveva l'ambito di discrezionalita' del delegato. Una
tale esegesi, peraltro, evidenzia proprio la coerenza fra il mancato
espresso richiamo ai danni alla persona ed il concorrente criterio di
delega orientato a conservare soltanto le norme piu' favorevoli. In
altri termini, poiche' la scelta legislativa era orientata nel senso
di maggior favore per il viaggiatore, in ossequio alle finalita'
della direttiva 90/314/CEE, correttamente la legge comunitaria del
1993 ha ritenuto di mantenere espressamente solo il limite
risarcitorio per i danni alle cose, che pure la direttiva consentiva
di ridurre negozialmente nei limiti della ragionevolezza, e di non
richiamare l'analogo limite risarcitorio per i danni alle persone.
I rilievi svolti trovano significativo conforto nell'evoluzione
della normativa conferente successiva al d.lgs. n. 111 del 1995 ed
alla data del sinistro oggetto del giudizio principale. La disciplina
relativa ai "servizi turistici" ed in particolare ai "pacchetti
turistici", e' stata dapprima inserita nel decreto legislativo 6
settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo, a norma dell'articolo 7
della L. 29 luglio 2003, n. 229), ed in particolare nell'art. 94, nel
quale e' stato soppresso il riferimento alla Convenzione di
Bruxelles, ed il massimale del risarcimento e' stato fissato con
riferimento alle convenzioni internazionali in materia, di cui sono
parte l'Italia o l'Unione europea. Infine, la disciplina di tali
contratti e' stata stabilita con il decreto legislativo 23 maggio
2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e
mercato del turismo, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre
2005, n. 246, nonche' attuazione della direttiva 2008/122/CE,
relativa ai contratti di multiproprieta', contratti relativi ai
prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di
scambio) che, intervenendo in modo organico sulla tematica dei
pacchetti turistici e del rapporto contrattuale con il consumatore
turista, ha provveduto peraltro all'abrogazione della legge n. 1084
del 1977.
7. - Va in conclusione dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 111 del 1995, nella parte in
cui, in violazione dei criteri della legge delega, ha fissato un
limite all'obbligo risarcitorio per danni alla persona, attraverso il
richiamo della Convenzione di Bruxelles (CCV), limite non prefigurato
dalla legge delega.