Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 1,
comma 1, lettere A) e B), della legge della Regione Liguria 1° giugno
2011, n. 12 (Calendario venatorio regionale per le stagioni
2011/2012, 2012/2013 e 2013/2014. Modifiche agli articoli 6 e 34
della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 - Norme regionali per la
protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio - e
successive modificazioni ed integrazioni), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica il 29
luglio 2011, depositato in cancelleria l'8 agosto 2011 ed iscritto al
n. 79 del registro ricorsi 2011.
Visti l'atto di costituzione della Regione Liguria nonche' l'atto
di intervento della World Wide Fund for Nature Italia Onlus Ong ed
altri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2012 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi;
Uditi l'avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Mario Gorlani per la Regione
Liguria.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 29 luglio 2011 e depositato il
successivo 8 agosto (reg. ric. n. 79 del 2011), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 1, comma 1, lettere A) e B), della legge
della Regione Liguria 1° giugno 2011, n. 12 (Calendario venatorio
regionale per le stagioni 2011/2012, 2012/2013 e 2013/2014. Modifiche
agli articoli 6 e 34 della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 -
Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il
prelievo venatorio - e successive modificazioni ed integrazioni), in
riferimento all'articolo 117, primo e secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
La disposizione impugnata stabilisce il calendario venatorio per
le stagioni 2011-2012, 2012-2013 e 2013-2014, nell'esercizio della
competenza demandata al sistema regionale dall'art. 18 della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio).
Il ricorrente ritiene anzitutto lesivo dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. che tale atto abbia assunto veste
legislativa, posto che dall'art. 18, comma 4, della legge n. 157 del
1992 si desumerebbe la necessita' di procedere con regolamento.
In secondo luogo, il calendario venatorio, pur prevedendo
modifiche alle specie cacciabili e ai periodi aperti alla caccia,
sarebbe stato approvato senza avere preventivamente acquisito il
parere dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA), richiesto invece per piu' profili dall'art. 18
della legge n. 157 del 1992.
Tali rilievi, a parere del ricorrente, trasmoderebbero altresi'
in violazione della normativa dell'Unione europea posta a tutela di
flora e fauna, rispetto alla quale la disposizione censurata sarebbe
in difformita', e dunque lederebbe l'art. 117, primo comma, Cost.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Liguria, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque non fondato.
In via preliminare, la Regione eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso, poiche' esso non avrebbe neppure allegato un danno che dalla
normativa impugnata possa derivare alla fauna: una censura
concernente la forma dell'atto con cui approvare il calendario
venatorio avrebbe dovuto basarsi non sull'art. 117, secondo comma,
lettera s), ma sugli artt. 24 e 113 Cost., che non sono stati invece
dedotti in causa.
Inammissibile sarebbe altresi' la censura relativa alla
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in quanto priva di
motivazione.
Nel merito, la Regione contesta che l'art. 18, comma 4, della
legge n. 157 del 1992 prescriva l'adozione del calendario venatorio
con atto amministrativo, posto che rientrerebbe nella
discrezionalita' regionale la scelta dello strumento normativo con
cui procedere. Ne', in difetto di una riserva di Amministrazione, vi
sarebbe alcun divieto di ricorrere, se del caso, a leggi
provvedimento.
Piu' in particolare la Regione Liguria afferma di essersi da
alcuni anni orientata verso l'approvazione di calendari pluriennali
mediante legge, fermo restando che eventuali modifiche imposte da
mutamenti delle circostanze possono essere introdotti dal Consiglio
regionale su proposta della Giunta ai sensi dell'art. 5 della legge
impugnata.
Tale tecnica, con riferimento al carattere pluriennale del
calendario, avrebbe peraltro ottenuto l'avallo dell'ISPRA, reso con
il parere del 25 maggio 2006, n. 4185/T-A11.
Per quanto concerne l'asserita mancanza del parere dell'ISPRA, la
Regione sostiene che invece esso sarebbe stato richiesto e ottenuto
con nota dell'Istituto del 4 aprile 2011. Per gli anni seguenti,
l'art. 5 della legge impugnata, sostituendo l'art. 34, comma 4, della
legge della Regione Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali
per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio),
garantirebbe che eventuali modifiche siano in ogni caso precedute dal
parere dell'ISPRA.
3.- Sono intervenuti in giudizio, con un unico atto, il World
Wide Fund for Nature Italia Onlus Ong, l'Ente nazionale protezione
animali ENPA Onlus, la Lega anti-vivisezione LAV Onlus ente morale e
la Lega italiana protezione degli uccelli - LIPU Birdlife Italia
Onlus, aderendo al ricorso e chiedendo che esso sia accolto.
A parere degli intervenienti, la legge impugnata implicherebbe un
nocumento al regime di tutela della fauna prescritto dall'ISPRA con
nota del 29 luglio 2010, la cui osservanza sarebbe imposta dal
diritto dell'Unione europea.
4.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Liguria ha
depositato una memoria, senza aggiungere nuovi argomenti e chiedendo
l'accoglimento delle conclusioni gia' rassegnate.
In particolare, la Regione esclude che la legge dello Stato le
possa precludere il ricorso a leggi-provvedimento, con cui attrarre
al legislatore la disciplina amministrativa in questione: si
tratterebbe, infatti, di un profilo affidato alla discrezionalita'
della Regione stessa.
5.- A propria volta l'Avvocatura dello Stato ha depositato una
memoria, ribadendo che la normativa impugnata attiene alla materia
"tutela dell'ambiente e dell'ecosistema": entro tale ambito l'impiego
del procedimento amministrativo, anziche' della legge regionale, per
approvare il calendario venatorio verrebbe imposto dalla normativa
statale e si accorderebbe con la necessita' che, in caso di dissenso
rispetto al parere dell'ISPRA, vi sia una congrua motivazione, di cui
la legge e' priva.
Inoltre, la legge impugnata determinerebbe un deterioramento
degli standard di tutela della fauna richiesti dal diritto
dell'Unione europea, violando cosi' anche l'art. 117, primo comma,
Cost.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma 1, lettere A) e
B), della legge della Regione Liguria 1° giugno 2011, n. 12
(Calendario venatorio regionale per le stagioni 2011/2012, 2012/2013
e 2013/2014. Modifiche agli articoli 6 e 34 della legge regionale 1°
luglio 1994, n. 29 - Norme regionali per la protezione della fauna
omeoterma e per il prelievo venatorio - e successive modificazioni ed
integrazioni), in riferimento all'art. 117, primo e secondo comma,
lettera s), della Costituzione.
Con la disposizione impugnata, la Regione Liguria ha stabilito il
calendario venatorio per le stagioni 2011-2012, 2012-2013 e
2013-2014, nell'esercizio della competenza demandatale dall'art. 18,
comma 4, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio).
Il ricorrente ritiene che la Regione, nel provvedere a tale
attivita' mediante legge, anziche' mediante atto amministrativo,
abbia leso la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (art. 117, secondo comma,
lettera s, Cost.) e, in ragione del contrasto con il diritto
dell'Unione europea, anche l'art. 117, primo comma, Cost.
In secondo luogo, la Regione avrebbe omesso di acquisire il
parere dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA), richiesto dall'art. 18, comma 4, della legge n.
157 del 1992, con cio' esponendosi sotto altro profilo alle medesime
censure di illegittimita' costituzionale.
2.- In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita' degli
interventi spiegati, con un unico atto, dal World Wide Fund for
Nature Italia Onlus Ong, dall'Ente nazionale protezione animali ENPA
Onlus, dalla Lega anti-vivisezione LAV Onlus ente morale, e dalla
Lega italiana protezione degli uccelli - LIPU Birdlife Italia Onlus,
che hanno insistito per l'accoglimento del ricorso. Infatti, «il
giudizio di costituzionalita' delle leggi in via d'azione si svolge
esclusivamente tra soggetti titolari di potesta' legislativa, fermi
restando, per i soggetti privi di tale potesta', i mezzi di tutela
delle rispettive posizioni soggettive, anche costituzionali, di
fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di
fronte a questa Corte in via incidentale» (ex plurimis, sentenza n.
33 del 2011).
3.- La censura basata sulla violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost. e' inammissibile, poiche' non supportata dalla «precisa
indicazione delle norme» dell'Unione europea che sarebbero state
violate (sentenza n. 227 del 2011), ossia da un elemento del quale la
motivazione del ricorso, in questi casi, non puo' essere priva.
4.- La questione di legittimita' costituzionale sollevata in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e'
fondata, con riferimento all'approvazione del calendario venatorio
con legge, anziche' con provvedimento amministrativo.
Come questa Corte ha recentemente affermato, «appare evidente che
il legislatore statale, prescrivendo la pubblicazione del calendario
venatorio e contestualmente del "regolamento" sull'attivita'
venatoria e imponendo l'acquisizione obbligatoria del parere
dell'ISPRA, e dunque esplicitando la natura tecnica del provvedere,
abbia inteso realizzare un procedimento amministrativo, al termine
del quale la Regione e' tenuta a provvedere nella forma che
naturalmente ne consegue, con divieto di impiegare, invece, la
legge-provvedimento» (sentenza n. 20 del 2012).
L'art. 18, comma 4, della legge n. 157 del 1992, nella parte in
cui esige che il calendario venatorio sia approvato con regolamento,
esprime una scelta compiuta dal legislatore statale che attiene alle
modalita' di protezione della fauna e si ricollega, per tale ragione,
alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema (sentenza n. 536 del 2002; in
seguito, con riferimento alla determinazione della stagione
venatoria, sentenze n. 165 del 2009, n. 313 del 2006, n. 393 del
2005, n. 391 del 2005, n. 311 del 2003 e n. 226 del 2003). Tale
competenza, contrariamente a quanto osservato dalla difesa ligure,
viene percio' esattamente posta a base della censura.
Il legislatore ligure, viceversa, non solo ha illegittimamente
attratto a se' la competenza provvedimentale, cio' che e' in ogni
caso precluso, ma si e' spinto fino a irrigidire nella forma della
legge il calendario per tre stagioni, indebolendone ulteriormente il
"regime di flessibilita'" (sentenza n. 20 del 2012), che deve
assicurarne un pronto adattamento alle sopravvenute diverse
condizioni di fatto.
5.- Il vizio di legittimita' costituzionale appena indicato
colpisce non solo l'impugnato art. 1, comma 1, lettere A) e B), della
legge della Regione Liguria n. 12 del 2011, ma, in via
consequenziale, l'intero testo dell'art. 1, con l'eccezione del comma
1, lettera D), numero 2): infatti, quest'ultima previsione, nel
rimettere alle Province l'approvazione dei piani annuali di
abbattimento in forma selettiva degli ungulati, non attiene al
calendario venatorio, al contrario delle restanti norme di cui si
compone l'art. 1, che riguardano il medesimo e non avrebbero percio'
potuto essere adottate con legge.
6.- Resta assorbita l'ulteriore censura relativa all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., concernente la mancanza del parere
dell'ISPRA.