ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 49,
commi 4-bis e 4-ter, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, e dell'art. 5, commi 1, lettera b), e 2, lettere b) e
c), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, promossi dalla Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalle Regioni Toscana, Liguria,
Emilia-Romagna, Puglia e nuovamente Emilia-Romagna, notificati il
24-27, il 28 settembre 2010 e il 9 settembre 2011, depositati in
cancelleria il 28 e il 30 settembre, il 6 e il 7 ottobre 2010 e il 15
settembre 2011, rispettivamente iscritti ai nn. 96, 97, 102, 106 e
107 del registro ricorsi 2010 ed al n. 91 del registro ricorsi 2011.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2012 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Ulisse Corea per la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, Giandomenico Falcon per le Regioni Liguria ed
Emilia-Romagna, Stefano Grassi per la Regione Puglia, Marcello
Cecchetti per la Regione Toscana e gli avvocati dello Stato Massimo
Salvatorelli e Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 24 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della
Corte costituzionale il 28 settembre successivo (r.r. n. 96 del
2010), la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha chiesto
che sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale di numerose norme
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge
30 luglio 2010, n.122.
2.- In particolare, la ricorrente ha impugnato l'art. 49, comma
4-ter, della citata normativa, deducendone il contrasto con
l'articolo 117 della Costituzione, in combinato disposto con l'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), nonche' con gli
artt. 2, primo comma, lettere g), p) e q), e 3, primo comma, lettera
a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per la Valle d'Aosta) e con le relative norme di attuazione,
nonche', in subordine, col principio costituzionale di leale
collaborazione.
La norma impugnata dispone che il comma 4-bis del medesimo art.
49, il quale sostituisce il testo dell'art. 19 della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), «attiene alla
tutela della concorrenza ai sensi dell'articolo 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, e costituisce livello essenziale
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi
della lettera m) del medesimo comma».
Tale previsione, nel definire l'ambito materiale cui deve
ascriversi la disciplina sulla «Segnalazione certificata di inizio
attivita'» (d'ora in avanti, SCIA), dettata dal citato art. 49, comma
4-bis, la riconduce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
e, dunque, individua nella legge statale la sola fonte competente ad
intervenire in tema di SCIA. Inoltre, il comma 4-ter, nel prevedere
che «le espressioni «segnalazione certificata di inizio attivita'» e
«SCIA» sostituiscono, rispettivamente, quelle di «dichiarazione di
inizio attivita'» e «DIA», ovunque ricorrano, anche come parte di una
espressione piu' ampia», stabilisce che «la disciplina di cui al
comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, quella della
dichiarazione di inizio attivita' recata da ogni normativa statale e
regionale». Stando a tale ultima previsione, dunque, la nuova
disciplina sulla SCIA si sostituisce a quella gia' esistente in tema
di DIA, modificando, non solo la previgente normativa statale, ma
anche quella regionale.
La disposizione statale censurata, se ritenuta applicabile anche
alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, violerebbe
l'assetto costituzionale delle competenze regionali delineato nello
statuto speciale, nonche' nell'art. 117 Cost., per la parte in cui
devono applicarsi anche alla Regione le piu' ampie forme di autonomia
ivi previste ai sensi dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001.
3.- Posto che l'autoqualificazione di una norma come inerente ad
una determinata materia non ha carattere precettivo e vincolante (e
quindi e' priva di contenuto lesivo), dovrebbe considerarsi - secondo
la Regione ricorrente - che l'art. 49, comma 4-ter, del d.1. n. 78
del 2010 effettui un'erronea individuazione dell'ambito materiale cui
ascrivere la disciplina della SCIA. Quest'ultima, infatti, non
potrebbe considerarsi attinente alla «tutela della concorrenza»,
annoverata tra le voci di legislazione esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e nemmeno
costituirebbe livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali di cui alla lettera m) dell'art. 117,
secondo comma, Cost.
La ratio della disciplina non sarebbe quella di eliminare
pratiche anticoncorrenziali o di rimuovere elementi distorsivi del
mercato, e neanche quella di promuovere un ampliamento delle
possibilita' di accesso degli attori che vi operano, pur non
potendosi escludere che, indirettamente, la disciplina in tema di
SCIA possa avere l'effetto di ridurre una delle barriere in grado di
ostacolare, in fatto, l'ingresso del privato nell'esercizio di una
nuova attivita' imprenditoriale o commerciale, facilitandone
l'inserimento sul mercato. Tale disciplina avrebbe l'obiettivo di
alleggerire gli oneri amministrativi ricadenti sul privato per
l'avvio di talune attivita' di rilievo imprenditoriale, commerciale o
artigianale, riducendo costi e tempi, e di semplificare le funzioni
amministrative di controllo ad esse relative, riducendo i costi
organizzativi e finanziari connessi al rilascio degli atti
amministrativi.
In conclusione, sarebbe da escludere che la disciplina sulla SCIA
possa per cio' stesso ascriversi, anche solo in via prevalente, al
titolo competenziale individuato dal legislatore statale nell'art.
117, secondo comma, lettera e), e cioe' alla tutela della
concorrenza. Esulerebbero da tale «materia trasversale» gli
interventi legislativi che incidono - come l'art. 49-bis del d.l. n.
78 del 2010 - sulla disciplina delle modalita' attraverso le quali le
pubbliche amministrazioni sono chiamate a controllare l'attivita' dei
privati in campo economico per la salvaguardia degli interessi
pubblici di volta in volta implicati.
Nemmeno potrebbe condividersi l'autoqualificazione della
disciplina sulla SCIA come «livello essenziale delle prestazioni»,
riconducibile alla competenza annoverata nell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., tra le voci di legislazione esclusiva dello
Stato. Come osservato dalla giurisprudenza costituzionale, la
determinazione dei livelli essenziali costituirebbe una competenza
del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie,
rispetto alle quali il legislatore stesso dovrebbe poter introdurre
le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale di diritti civili e sociali, ma non potrebbe essere
invocata in relazione a norme statali dirette ad altri fini. Sarebbe
di immediata evidenza come la disciplina dettata dall'art. 49-bis del
d.l. n. 78 del 2010 non abbia nulla a che vedere con la
determinazione dei livelli essenziali di prestazioni, non
configurando ne' prestazioni che costituiscano contenuto essenziale
di diritti ne' livelli essenziali riferiti a tali prestazioni.
La ricorrente aggiunge che la disciplina introdotta dall'art. 49,
comma 4-bis, non potrebbe ricondursi ad un'unica materia o voce
contenuta negli elenchi dell'art. 117 Cost., ma coinvolgerebbe una
pluralita' di materie, in relazione al settore sul quale incidono i
relativi procedimenti amministrativi ed in considerazione dei diversi
interessi che possono risultarne coinvolti. Dovrebbe comunque
ritenersi che la disciplina della SCIA sia ascrivibile, in modo
prevalente, all'ambito dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, cioe' a materie spettanti alla competenza residuale
delle Regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost., e,
dunque, anche alla competenza legislativa della Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in virtu' della clausola di cui
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Inoltre, la
disciplina sulla segnalazione certificata di inizio attivita'
coinvolgerebbe ambiti materiali ricadenti nella competenza
legislativa primaria attribuita alla ricorrente dall'art. 2, primo
comma, lettere p) e q) dello statuto speciale, e consistenti,
rispettivamente, nelle materie «artigianato» ed «industria
alberghiera, turismo e tutela del paesaggio», nonche' nella
competenza della Regione ad emanare norme legislative di integrazione
e di attuazione delle leggi della Repubblica nella materia «industria
e commercio», ai sensi dell'art. 3, primo comma, lettera a), del
medesimo statuto.
Qualora si ritenesse, poi, che la disciplina recata dalla norma
impugnata si estenda, altresi', ad aspetti riconducibili alla
pianificazione territoriale, essa finirebbe per incidere anche in
materia «urbanistica, piani regolatori per zone di particolare
importanza turistica», di competenza legislativa primaria della
ricorrente ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera g), dello statuto
speciale.
La disciplina dei profili procedimentali connessi alle richieste
per l'esercizio di attivita' imprenditoriale, commerciale o
artigianale non potrebbe in definitiva ascriversi, nella sua
totalita', ad una competenza esclusiva dello Stato, dal momento che
essa insiste in modo prevalente su ambiti di legislazione regionale,
di natura esclusiva o concorrente.
4.- Cio' premesso, la previsione contenuta nella seconda parte
dell'art. 49, comma 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, in base alla
quale la disciplina sulla SCIA, di cui al comma 4-bis, sostituirebbe
direttamente quella della DIA, prevista da qualsiasi normativa
statale e regionale, dovrebbe ritenersi lesiva delle competenze
legislative attribuite dalle citate norme costituzionali alla Regione
autonoma Valle d'Aosta /Vallee d'Aoste
L'abrogazione immediata, diretta ed indiscriminata, di ogni
normativa di settore adottata dalla Regione nella quale sia stata
prevista la DIA, indipendentemente dall'ambito materiale coinvolto, e
la contestuale sostituzione di tale normativa con quella dettata dal
legislatore statale in tema di SCIA, si porrebbe in contrasto
insanabile con le garanzie costituzionali concernenti il riparto
delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni ed in
particolare con l'autonomia legislativa della Regione ricorrente.
La previsione del legislatore statale disconoscerebbe le piu'
elementari regole che presiedono al riparto delle competenze
legislative, accolte nel nostro ordinamento costituzionale, e
segnatamente quella che impedisce di risolvere i rapporti tra le
fonti statali e quelle regionali in termini di mera gerarchia,
riconoscendo al legislatore statale la possibilita' di abrogare la
disciplina regionale senza alcuna considerazione delle sfere di
competenza coinvolte. Anche laddove il legislatore statale intendesse
disciplinare e regolare l'esercizio delle funzioni amministrative
attinenti alla conformazione dell'attivita' dei privati in ambito
imprenditoriale, commerciale o artigianale, al fine di assicurare
esigenze di uniformita', non potrebbe comunque disporre
legittimamente l'abrogazione delle vigenti discipline settoriali
della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, procedendo alla
sostituzione di esse con la nuova disciplina statale, ma semmai
prevedere un obbligo di adeguamento da parte della Regione, che
sarebbe chiamata ad intervenire comunque con fonti regionali,
attraverso un rinnovato esercizio della potesta' legislativa ad essa
attribuita negli ambiti materiali coinvolti. In tale ultima ipotesi,
peraltro, stante la significativa incidenza della disciplina statale
su ambiti materiali spettanti alla competenza esclusiva o concorrente
regionale, dovrebbe essere assicurato il coinvolgimento della Regione
stessa nella decisione del legislatore statale, attraverso meccanismi
di raccordo o concertazione reputati idonei al sostanziale rispetto
del principio di leale collaborazione.
5.- Anche ove si ritenesse che la disciplina statale censurata
sia riconducibile alla competenza trasversale dello Stato in materia
di «concorrenza» e di «livelli essenziali delle prestazioni», la
stessa risulterebbe - a dire della ricorrente - del pari
costituzionalmente illegittima, per violazione del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. Tale disciplina,
infatti, inciderebbe in maniera significativa sulle competenze
regionali, con la conseguenza che lo Stato avrebbe dovuto prevedere
meccanismi di reciproco coinvolgimento e di coordinamento del livello
di governo statale e regionale.
6.- Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri.
La difesa erariale eccepisce, in via preliminare, «la tardivita'
del ricorso proposto avverso le norme del decreto legge non
modificate in sede di conversione e quindi, in ipotesi,
immediatamente lesive».
Nel merito, sostiene l'infondatezza del ricorso, relativamente
all'art. 49, commi 4-bis e 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, ponendo in
evidenza che le norme in esame sarebbero dirette a favorire la
ripresa e lo sviluppo del sistema produttivo su tutto il territorio
nazionale con caratteri di omogeneita', in un'ottica di maggiore
competitivita' delle imprese. E, data la necessita' di un tempestivo
intervento volto a fronteggiare l'attuale situazione di crisi
economico-finanziaria internazionale, tali disposizioni non
potrebbero che avere effetto immediato.
Peraltro, l'istituto della SCIA non sarebbe nuovo, ma
costituirebbe la modifica e semplificazione di altro analogo, la DIA,
gia' previsto dall'ordinamento e gia' positivamente scrutinato dalla
Corte costituzionale, nel senso che esso integrerebbe un nuovo
principio fondamentale del governo del territorio (alternativo alla
licenza o concessione edilizia): anche la norma attuale da una parte
continuerebbe ad integrare un principio fondamentale e dall'altra -
nelle sue modifiche e semplificazioni - sarebbe ispirata alla tutela
della concorrenza (incrementando e agevolando le attivita' edilizie)
per quanto riguarda gli operatori del settore, e ai livelli
essenziali delle prestazioni per i cittadini interessati ad una
sollecita risposta e allo svolgimento di tali attivita', materie,
queste, di esclusiva competenza statale.
7.- Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 28 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della
Corte costituzionale il 30 settembre successivo (r.r. n. 97 del
2010), la Regione Toscana ha impugnato alcune norme del d.l. n. 78
del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010,
e tra queste, l'art. 49, commi 4-bis e 4-ter, per violazione
dell'art. 117, terzo comma e 121, secondo comma, Cost.
8.- La ricorrente contesta le disposizioni impugnate, ove
ritenute applicabili anche al settore dell'edilizia, secondo le
indicazioni in tale senso pervenute dalle autorita' ministeriali. A
dispetto della tradizionale diversificazione delle discipline della
DIA edilizia e di quella commerciale - la prima regolata dall'art. 22
del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia -Testo A), e la seconda dall'art. 19 della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) -
ora la disciplina sembrerebbe unificata, ed il privato potrebbe
iniziare subito l'attivita' edilizia senza attendere alcun termine,
restando alla pubblica amministrazione soltanto il potere di
intervenire successivamente, quando i lavori siano gia' iniziati (o
anche finiti), con un danno urbanistico ormai prodotto (si pensi agli
interventi di ristrutturazione edilizia o agli interventi di nuova
costruzione o di ristrutturazione urbanistica).
Queste attivita' potevano essere iniziate dopo trenta giorni
dalla presentazione della DIA e tale termine avrebbe rappresentato un
equilibrato compromesso tra le esigenze di controllo preventivo della
pubblica amministrazione e le esigenze del proprietario costruttore
ad iniziare rapidamente i lavori, confidando di poter evitare rischi
di ordinanze successive di demolizione.
La normativa in esame violerebbe le competenze regionali in
materia di «governo del territorio» che, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost., e' attribuita alla potesta' legislativa
concorrente e in cui lo Stato deve porre i principi fondamentali,
lasciando poi alle Regioni lo sviluppo e la specificazione della
disciplina.
Non sarebbe sufficiente la mera autoqualificazione formale
operata dal legislatore statale per ricondurre una disciplina
nell'ambito della competenza esclusiva dello Stato (tutela della
concorrenza, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e, e
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
m), essendo necessario esaminarne il contenuto sostanziale e
verificare se lo scopo cui la norma tende permetta di ricondurre la
stessa in tale ambito. Risulterebbe evidente che la SCIA edilizia non
sarebbe uno strumento per tutelare la concorrenza.
Con la SCIA la pubblica amministrazione abiliterebbe il privato a
realizzare un determinato intervento edilizio, ricorrendone i
presupposti in base alla pianificazione territoriale: verrebbe in
questione il rapporto tra l'Amministrazione ed il privato e non
invece la concorrenza tra gli imprenditori aventi diritto alla
parita' di trattamento e ad agire in un mercato libero senza
barriere, poiche' questo sarebbe l'oggetto della lettera e) del
secondo comma dell'art. 117 Cost.
Non pertinente sarebbe il riferimento alla lettera m) del secondo
comma dell'art. 117 Cost., perche' la disciplina della SCIA edilizia
non fisserebbe un livello essenziale delle prestazioni da garantire
su tutto il territorio nazionale. Nel caso in esame la normativa
statale non definirebbe il livello essenziale di erogazione, in
relazione a specifiche prestazioni: il momento in cui l'attivita'
edilizia potrebbe essere iniziata (subito o dopo trenta giorni) non
costituirebbe una prestazione concernente un diritto.
In definitiva, escludendosi i due titoli di competenza statale
richiamati dal comma 4-ter, la disciplina in esame finirebbe per
ricadere nella materia del «governo del territorio», soggetto alla
potesta' legislativa concorrente, da ritenere comprensiva di tutto
cio' che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione di
impianti o attivita'.
Posto che alla legislazione di principio spetterebbe di
prescrivere criteri e obiettivi, mentre a quella di dettaglio sarebbe
riservata l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere tali obiettivi, la normativa in esame si risolverebbe in
una disciplina dettagliata e specifica, che non lascerebbe alcuno
spazio al legislatore regionale, il quale, viceversa, dovrebbe poter
decidere, in base alla realta' del proprio territorio, se consentire
al privato di iniziare l'attivita' immediatamente, o attendere un
termine da esso stabilito. Essa, pertanto, oltrepasserebbe i confini
delle competenze che, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
spettano al legislatore statale in materia di «governo del
territorio».
9.- La nuova SCIA, secondo il disposto del comma 4-ter,
travolgerebbe tutte le norme regionali (oltre che statali) in
materia. La Regione Toscana avrebbe emanato una normativa organica in
materia di governo del territorio, la legge regionale 3 gennaio 2005,
n. 1 (Norme per il governo del territorio), e, in applicazione
dell'art. 22, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001, avrebbe ampliato
autonomamente le categorie di opere per cui era prevista la DIA. Il
legislatore statale abrogherebbe con effetto immediato questa
legislazione regionale di settore, sostituendola unilateralmente con
una disciplina che non permetterebbe piu' un controllo preventivo
dell'Amministrazione.
In cio' sarebbe ravvisabile la violazione dell'autonomia
legislativa del Consiglio regionale, in contrasto con l'art. 121,
secondo comma, Cost., perche' il legislatore statale non potrebbe
intervenire direttamente ad abrogare e sostituire norme approvate dal
Consiglio regionale, spettando invece a quest'ultimo adeguarsi ai
nuovi principi posti dal legislatore statale.
10.- Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri. La difesa erariale deduce l'infondatezza del ricorso,
relativamente all'art. 49, commi 4-bis e 4-ter, del d.l. n. 78 del
2010, svolgendo difese analoghe a quelle esposte nel giudizio
precedente.
11.- Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 28 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della
Corte costituzionale il 10 ottobre successivo (r.r. n. 102 del 2010),
la Regione Liguria ha impugnato, tra l'altro, l'art. 49, commi 4-bis
e 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 122 del 2010, per violazione degli artt. 3, 97, 114,
secondo comma, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
La ricorrente premette che l'art. 49, comma 4-bis, prevede
l'integrale sostituzione dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990,
relativo alla DIA, con il nuovo istituto della SCIA. Rispetto alla
versione precedente, il nuovo art. 19 si caratterizzerebbe per il
fatto di prevedere in ogni caso la facolta' di avvio immediato
dell'attivita', contestualmente alla presentazione della
segnalazione, generalizzando cosi' la previsione contenuta nel
decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), che aveva
reintrodotto, per le attivita' di cui alla medesima direttiva, la DIA
cosiddetta «ad effetto immediato». Si riproporrebbe in tal modo, in
chiave generale, la configurazione originariamente prevista per la
DIA dal legislatore del 1990, quale dichiarazione contestuale
all'avvio dell'attivita'.
Inoltre, la scomparsa della precisazione contenuta nel precedente
vecchio comma 4 dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990 (il quale
stabiliva che «restano ferme le disposizioni di legge vigenti che
prevedono termini diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per
l'inizio dell'attivita' e per l'adozione da parte
dell'amministrazione competente di provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attivita' e di rimozione dei suoi effetti»),
unitamente alla previsione contenuta nell'art. 49, comma 4-ter (in
forza della quale, «la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce
direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di
inizio attivita' recata da ogni normativa statale e regionale»),
deporrebbe nel senso di ritenere che alla nuova SCIA debba essere
integralmente ricondotta anche la preesistente disciplina in materia
di «DIA edilizia». Quest'ultima, fino ad ora, avrebbe mantenuto
profili di autonomia rispetto al modello di DIA generale.
Nel senso dell'integrale sostituzione della DIA edilizia con la
nuova SCIA si sarebbe espressa anche la nota 16 settembre 2010 del
Ministero per la semplificazione normativa: la quale - oltre che
sulla base dei profili dinanzi indicati - perverrebbe a tale
conclusione anche alla luce delle indicazioni emerse nel corso dei
lavori parlamentari, nonche' in considerazione dell'innovativo
riferimento - contenuto nel comma 1 del nuovo art. 19 della legge n.
241 del 1990 - alle «asseverazioni di tecnici abilitati», espressione
che richiamerebbe il contenuto dell'art. 23 del d.P.R. n. 380 del
2001 in materia urbanistico-edilizia.
12.- Secondo la Regione Liguria, la nuova disciplina della SCIA
risulterebbe costituzionalmente illegittima, in primo luogo, e con
riferimento agli ambiti non edilizi, perche' la dettagliata
previsione dei moduli procedimentali (che, ai sensi del comma 4-ter,
sarebbero destinati a sostituire automaticamente tutte le discipline
regionali in materia di DIA), finirebbe per invadere la competenza
regionale in molti ambiti di legislazione residuale regionale, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., in particolare con
riferimento a commercio, artigianato, turismo e attivita' produttive
in genere. La lesione cosi' determinata delle prerogative regionali
non sarebbe certo esclusa in conseguenza della autoqualificazione
recata dal comma 4-ter.
Al contempo, la puntuale disciplina delle modalita' di intervento
attraverso l'esercizio del potere di inibizione e di conformazione
dell'attivita' - quale prevista al comma 3 del nuovo art. 19 della
legge n. 241 del 1990 - interferirebbe con i poteri di controllo il
cui esercizio sarebbe attribuito alle amministrazioni locali, con
conseguente violazione dell'art. 114, secondo comma, Cost., che
riconosce l'autonomia dei poteri degli enti locali, e dell'art. 118,
primo comma, Cost. che riconosce le funzioni amministrative dei
Comuni.
13.- La previsione per cui la SCIA consentirebbe, in materia
edilizia, l'immediato avvio dell'attivita', costituirebbe regola di
dettaglio, in quanto tale preclusa allo Stato in una materia - quella
del «governo del territorio» (cui, come noto, sarebbe riconducibile
l'edilizia) - demandata alla potesta' legislativa concorrente, con
conseguente limitazione della potesta' statale alla sola fissazione
dei principi.
Ponendo la regola che stabilisce dopo quanti giorni dalla
presentazione della segnalazione (nessuno, in questo caso) sarebbe
possibile iniziare l'attivita', il legislatore statale non si
limiterebbe a fissare regole di principio, ma interverrebbe a
disciplinare i dettagli della materia. Nell'imporre non solo la DIA -
ora SCIA - in luogo del permesso edilizio, ma nel disciplinare le
modalita' stesse di funzionamento della SCIA, nell'individuare il
momento nel quale il «segnalante» puo' realizzare il progetto (piu'
che iniziare una attivita', come la denominazione dovrebbe far
pensare), nel disciplinare i tempi ed i limiti del potere o dovere di
controllo dell'amministrazione, lo Stato avrebbe chiaramente superato
i limiti della propria potesta' legislativa concorrente di principio
in materia di governo del territorio.
Ulteriori criticita', in considerazione della peculiare materia
cui si riferisce, creerebbe l'estensione alla DIA edilizia della
facolta' di immediato inizio dell'attivita' (prevista al comma 2 del
novellato art. 19 della legge n. 241 del 1990).
La questione riguarderebbe, in particolare, l'ipotesi in cui un
soggetto inizi l'attivita' pur in assenza dei presupposti di legge,
sulla base di una SCIA contenente false dichiarazioni o, comunque,
altrimenti errata. Ferma restando la rivendicazione della competenza
regionale a disporre in materia, nei settori commerciali l'immediato
inizio di attivita' - pur in assenza dei presupposti richiesti - non
si presenterebbe di particolare gravita', giacche' in genere
l'attivazione del potere inibitorio e di rimozione degli eventuali
effetti dannosi medio tempore prodotti (art. 19, comma 3) potrebbe
risultare idoneo (perlomeno astrattamente) a tutelare gli interessi
protetti dalle normative che prevedono il previo titolo abilitativo
(sostituito dalla SCIA), trattandosi di settori nei quali le
attivita' svolte, in linea di principio, non appaiono tali da
determinare effetti irreversibili.
L'attivita' edilizia invece, per sua natura, sarebbe idonea a
determinare immediatamente alterazioni materiali del territorio,
potenzialmente assai rilevanti, ed il ripristino non sempre sarebbe
possibile: sia sotto il profilo materiale (l'art. 33, comma 2, del
d.P.R. n. 380 del 2001 espressamente si occupa dei profili
sanzionatori di opere abusive, in relazione alle quali non sia
possibile il ripristino dello stato dei luoghi), sia per gli
eccessivi costi che il ripristino potrebbe comportare. Anche perche'
- a parte le enormi difficolta' ed i costi che le Amministrazioni
incontrano nell'ottenere la demolizione degli interventi abusivi -
non sempre i privati trasgressori, che hanno dato inizio alla
attivita' di trasformazione in assenza dei presupposti, disporrebbero
delle risorse per provvedere al ripristino.
Non rileverebbe che gli interventi abusivamente eseguiti in
assenza o in difformita' dalla DIA siano sottoposti, in linea
generale (e salvo eccezioni), alla sanzione pecuniaria, ai sensi
dell'art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001: il tempestivo impiego del
potere inibitorio da parte delle amministrazioni comunali sarebbe
stato comunque in grado di prevenire in radice la commissione
dell'abuso (cosa preferibile rispetto alla misura sanzionatoria
successiva), anche con riferimento a tipologie di interventi che, per
quanto non consentite nel caso concreto, fossero comunque
astrattamente riconducibili all'ambito di applicabilita' della DIA.
Ma, soprattutto, l'uso preventivo del potere inibitorio sarebbe stato
in grado di impedire il verificarsi dell'eventualita', ben piu'
grave, in cui il privato presentasse una DIA per realizzare
interventi che avrebbero invece richiesto il rilascio del permesso di
costruire (e che tuttavia non lo avrebbero concretamente potuto
conseguire per il contrasto con la disciplina normativa o di piano).
In tali casi, le amministrazioni comunali sarebbero state in grado di
intervenire bloccando l'esecuzione dei lavori prima dell'inizio,
mentre cio' non sarebbe ora piu' possibile.
Su queste premesse, sarebbe chiaro che la totale eliminazione
della possibilita' delle amministrazioni (virtuose) di operare un
seppur rapido esame preventivo dei progetti, allo scopo di impedire
in radice la realizzazione degli abusi, si rivelerebbe non solo una
violazione della competenza regionale, ma anche una violazione del
principio di ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione
di cui all'art. 97, primo comma, Cost.: una violazione che la Regione
sarebbe legittimata ad impugnare in quanto essa si tradurrebbe in una
limitazione della propria potesta' legislativa.
Del tutto irragionevolmente, la disposizione censurata avrebbe
eliminato la clausola contenuta nel vecchio art. 19, comma 4, a
proposito della DIA edilizia, che stabiliva la salvezza delle
disposizioni di legge prevedenti termini diversi da quelli di cui ai
commi 2 e 3 per l'inizio dell'attivita' e per l'adozione, da parte
dell'amministrazione competente, di provvedimenti diretti a vietarne
la prosecuzione ed a rimuoverne gli effetti. In tal modo, si sarebbe
determinato un inammissibile sbilanciamento a favore dell'interesse
ad una rapida (rectius: immediata) definizione delle procedure
abilitative edilizie, sacrificando in misura del tutto irragionevole
e ingiustificata le esigenze della tutela del territorio, nonche'
quelle organizzative delle stesse amministrazioni cui e' affidato il
potere di verifica. Per non dire, poi, dell'interesse dei terzi che
si vedano lesi dall'attivita' costruttiva: la cui posizione - gia'
tradizionalmente sofferta, come ben noto, in materia di DIA edilizia
- sarebbe ulteriormente pregiudicata.
Non sarebbe neppure certo che la novella contestata vada
realmente nel senso di tutelare l'effettivo interesse del
costruttore. Chi realizza un intervento edilizio, infatti, avrebbe
interesse a conoscere in anticipo se quanto sta realizzando e' o non
e' conforme a diritto. Sotto tale profilo, l'immediato inizio dei
lavori accentuerebbe il rischio che quanto e' in corso di
realizzazione venga in seguito ad incorrere nell'esercizio (ora solo
successivo) del potere inibitorio.
In conclusione, il nuovo art. 19 della legge n. 241 del 1990,
come modificato dall'art. 49, comma 4-bis, del d.l. n. 78 del 2010 si
rivelerebbe costituzionalmente illegittimo nel suo comma 2, nella
parte in cui prevede la possibilita' di iniziare l'attivita'
costruttiva alla data della presentazione della segnalazione (senza
prevedere una clausola di salvezza per le diverse disposizioni
previste per la DIA edilizia), per contrasto con l'art. 3 Cost., per
violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalita', nonche'
con l'art. 97 Cost., per violazione del principio di buon andamento
dell'attivita' amministrativa. Nella misura in cui interferisce con i
poteri di controllo di Comuni e Regioni sull'attivita' edilizia, la
disposizione sarebbe altresi' illegittima per violazione degli artt.
114 e 118 Cost.
14.- Per opportuna completezza - aggiunge la ricorrente - la SCIA
estremizzerebbe gli effetti di un sistema, quello della DIA, che nel
corso di un ventennio avrebbe dato cattiva prova di se', palesando
rilevanti limiti e determinando oggettivi problemi di tenuta
complessiva, che la dottrina e la giurisprudenza (e' richiamata la
sentenza del Tar Lombardia, Milano, 7 luglio 2004, n. 3086), non
avrebbero mancato di evidenziare. Il legislatore, anziche'
intervenire con opportuni correttivi, avrebbe deciso di rendere
ancora piu' squilibrata la DIA (ora SCIA) edilizia, rimuovendo anche
la tenue garanzia rappresentata dall'inizio differenziato dei lavori.
Le considerazioni esposte sarebbero destinate ad assumere ancora
maggiore valenza ove si condivida quell'orientamento che ritiene la
SCIA applicabile in materia edilizia al posto non solo della DIA
«normale», ma anche della cosiddetta «super-DIA», di cui all'art. 22,
comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001. Il che aumenterebbe l'impatto
gia' problematico dell'istituto.
15.- Il comma 4-ter stabilisce che la disciplina della SCIA,
nella sua integralita', attiene alla tutela della concorrenza e
costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed m), Cost., e che «sostituisce direttamente [...] quella
della dichiarazione di inizio attivita' recata da ogni normativa
statale e regionale».
L'indicazione dei pretesi «titoli» della disciplina, e degli
effetti sulla normativa precedente, anche di fonte regionale,
renderebbe palese l'intendimento del legislatore statale di dettare
una normativa completa, autosufficiente, non derogabile dai
legislatori locali. Per questo il comma 4-ter sarebbe
costituzionalmente illegittimo.
Premesso che la autoqualificazione operata dal legislatore non e'
vincolante, sarebbe da contestare anzitutto che la disciplina sulla
SCIA attenga effettivamente ai «livelli essenziali delle prestazioni»
di cui alla lettera m) dell'art. 117, secondo comma, Cost., che
consente allo Stato solo di fissare «standard strutturali e
qualitativi delle prestazioni da garantire agli aventi diritto». Con
le disposizioni sulla SCIA non si stabilirebbe invece alcuno standard
quantitativo o qualitativo di prestazioni determinate, attinenti a
questo o a quel «diritto» civile o sociale garantito dalla stessa
Costituzione, venendo al contrario regolato lo svolgimento della
attivita' amministrativa, in settori vastissimi ed indeterminati,
alcuni di indiscutibile competenza regionale, quali il governo del
territorio, la tutela della salute, l'ordinamento degli uffici
regionali, l'artigianato, il turismo, il commercio, materie spettanti
alla Regione in forza dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
Inoltre, non potrebbe essere confusa la determinazione dei
livelli delle prestazioni con la disciplina delle posizioni
soggettive degli amministrati; altrimenti, posto che ogni diritto o
interesse implica un qualche comportamento altrui (anche solo
omissivo), la competenza sulla materia della lettera m) dell'art. 117
Cost. consentirebbe allo Stato qualunque intervento conformativo di
qualsiasi posizione soggettiva in qualunque materia regionale.
Tale confusione sarebbe particolarmente evidente nella disciplina
relativa alla SCIA, che, nella sua rigidita', potrebbe determinare,
in alcuni casi, una diminuzione dei livelli essenziali delle
prestazioni cui hanno diritto persone destinatarie dell'attivita'
assentita mediante la segnalazione certificata: quando, ad esempio,
in conseguenza delle limitazioni temporali e sostanziali alla
attivita' di accertamento e controllo della pubblica amministrazione,
senza alcuna considerazione per le singole realta' territoriali e
organizzative, sia praticamente impedita la verifica del rispetto di
standard qualitativi di determinate prestazioni attinenti ai diritti
sociali.
Alcuni istituti di semplificazione amministrativa potrebbero
esprimere limiti vincolanti per le potesta' legislative regionali; ma
cio' implicherebbe sempre una valutazione complessiva di tutti gli
interessi che vengono in rilievo nella singola materia interessata, e
il controllo, a sua volta, per essere effettivo, non potrebbe che
riguardare norme riferite a ben individuati settori. Il punto di
equilibrio tra l'interesse del singolo ad iniziare quanto prima una
certa attivita', e l'esercizio del potere-dovere dell'amministrazione
di tutelare secondo legge gli altri interessi toccati da quella
attivita', potrebbe essere diverso, a seconda che questi ultimi
attengano al governo del territorio oppure alla tutela della salute o
alla tutela del lavoro (il riferimento al governo del territorio e
alla tutela della salute e del lavoro non e' casuale, evocando
interessi che il comma 4-bis non prende in considerazione ai fini
della esclusione dall'ambito di operativita' della SCIA).
Aggiunge la ricorrente che esigenze di semplificazione potrebbero
certo derivare dalla normativa comunitaria, vincolante per la
Regione, ed in particolare dalla direttiva n. 2006/123/CE del 12
dicembre 2006 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno), la quale tuttavia fa salva
la peculiarita' dei singoli settori, ammettendo ad esempio che, in
taluni casi, la autorizzazione allo svolgimento di certe attivita'
sia subordinata ad un «adeguato esame» sulla presenza delle
«condizioni stabilite» per ottenerla (ad es. art. 10, par. 5); e
inoltre fa salvo il riparto delle competenze tra Stato, Regioni e
minori enti locali (ad es., art. 10, par. 7). Del resto, il decreto
legislativo del 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), di attuazione
della citata direttiva (non abrogato dal d.l. n. 78) dispone che
«relativamente alle materie oggetto di competenza concorrente, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la
potesta' normativa nel rispetto dei principi fondamentali contenuti
nelle norme del presente decreto» (art. 1, comma 4). Lo stesso
decreto, poi, all'art. 84, e in dichiarata attuazione dell'art. 117,
quinto comma, Cost., aggiunge che «nella misura in cui incidono su
materie di competenza esclusiva regionale e su materie di competenza
concorrente, le disposizioni del presente decreto si applicano fino
alla data di entrata in vigore della normativa di attuazione della
direttiva 2006/123/CE, adottata da ciascuna regione e provincia
autonoma nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dei principi fondamentali desumibili dal presente
decreto».
16.- Il comma 4-ter dichiara come proprio fondamento
costituzionale anche la «tutela della concorrenza», oltre ai livelli
essenziali delle prestazioni. Ma esso, in realta', non potrebbe
essere ricondotto nemmeno alla lettera e) dell'art. 117 Cost., nelle
parti in cui non riguarda attivita' imprenditoriali e professionali,
e nelle parti in cui concerne (limitandoli) i poteri di controllo e
repressivi delle amministrazioni preposte alla tutela dei molteplici
interessi pubblici e privati, che sono stati presi in considerazione
dalle singole leggi di settore quando hanno previsto le
autorizzazioni, licenze, pareri, nulla osta e simili. Con riferimento
a queste ultime norme limitatrici, anzi, la disposizione potrebbe
avere l'effetto di far rimanere «sul mercato» imprese o
professionisti con requisiti (in senso lato) non del tutto conformi
agli schemi legali, con conseguente alterazione della concorrenza
«leale» tra i diversi operatori.
Ma, anche con riferimento alle attivita' imprenditoriali e
professionali, il comma 4-ter non sarebbe espressione della «tutela
della concorrenza» nel senso della Costituzione, come interpretata
dalla giurisprudenza della Corte. Esso non riguarderebbe i requisiti
per l'accesso al mercato, o le condizioni di offerta dei beni e dei
servizi, o la parita' di trattamento tra gli operatori, o misure di
liberalizzazione dei mercati, ma inciderebbe direttamente e
principalmente sullo svolgimento dell'attivita' amministrativa e sui
relativi procedimenti. Se lo svolgimento di una determinata
attivita', per la quale si siano ridotti i tempi di avvio (ma non i
costi, considerandosi la necessita' di «attestazioni e asseverazioni
di tecnici abilitati») dipende (anche) dall'insieme della normativa
(statale, regionale, europea, internazionale) che la riguarda,
l'effetto che la semplificazione della disciplina ha sulla
concorrenza sarebbe solo accessorio ed indiretto; e nei casi di
interferenza, ai fini della riconduzione di una legge all'una o
all'altra materia, occorrerebbe operare un giudizio di prevalenza.
17.- Costituendosi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri adduce l'infondatezza del ricorso, svolgendo considerazioni
analoghe a quelle esposte nei giudizi precedenti.
18.- Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 28 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della
Corte costituzionale il 6 ottobre 2010 (r.r. n. 106 del 2010), la
Regione Emilia-Romagna ha impugnato, tra l'altro, l'art. 49, commi
4-bis e 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, per violazione degli
artt. 97, 114, secondo comma, 117, commi terzo e quarto, e 118, Cost.
Il ricorso svolge argomentazioni analoghe, nella parte concernente
l'impugnazione dell'art. 49, commi 4-bis e 4-ter, a quelle di cui al
ricorso n. 102 del 2010, proposto dalla Regione Liguria.
19.- Anche le difese del Presidente del Consiglio dei ministri,
che si e' costituito nel giudizio costituzionale proposto dalla
Regione Emilia-Romagna, assumendone l'infondatezza, sono analoghe a
quelle svolte nei confronti del ricorso n. 102 del 2010, proposto
dalla Regione Liguria.
20.- Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 28 settembre 2010, depositato presso la Cancelleria della
Corte costituzionale il 7 ottobre 2010 (r.r. n. 107 del 2010), la
Regione Puglia ha impugnato, tra l'altro, l'art. 49, commi 4-bis e
4-ter, del d.l. n.. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, che, nell'individuare nella legge statale
l'unica fonte competente a regolamentare la materia della SCIA,
inciderebbero sull'autonomia legislativa e regolamentare della
Regione, con violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed
m), terzo e quarto comma, Cost.
21.- La Regione ricorrente premette che l'art. 49, comma 4-bis,
ha riformulato l'art. 19 della legge n. 241 del 1990, introducendo,
al posto della Denuncia Inizio Attivita' (DIA), la Segnalazione
Certificata di Inizio attivita' (SCIA), in virtu' della quale sono
ridotti gli oneri amministrativi per il privato, consentendogli di
intraprendere un'attivita' economica immediatamente, fin dalla data
di presentazione di una semplice segnalazione all'amministrazione
pubblica competente. Il comma 4-ter del medesimo art. 49 prevede
l'applicazione del comma 4-bis anche ai procedimenti amministrativi
ricadenti nelle materie di competenza legislativa regionale.
Dopo aver trascritto il dettato delle due disposizioni, la
ricorrente afferma che tale normativa contrasterebbe, anzitutto, con
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Nonostante l'autoqualificazione contenuta nel comma 4-ter,
secondo cui la disciplina del comma 4-bis sarebbe attinente alla
tutela della concorrenza ai sensi del citato art. 117, secondo comma,
lettera e), e costituirebbe livello essenziale delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del
medesimo comma, sostituendosi, dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del decreto, a quella della dichiarazione di
inizio attivita' recata da ogni normativa statale e regionale, non
sarebbe possibile ritenere, secondo la ricorrente, che la norma sia
riconducibile alla materia della «tutela della concorrenza».
Invero, il nuovo istituto della SCIA sarebbe di generalizzata
applicazione, sia alle attivita' che hanno un rilievo
economico-imprenditoriale sia a quelle che non lo hanno. Risulterebbe
evidente che, in relazione a questa seconda categoria, non si
porrebbe un problema di «concorrenza», e lo Stato non sarebbe
legittimato in alcun modo ad adottare la normativa impugnata. Ne
conseguirebbe l'illegittimita' costituzionale della normativa
contenuta nell'art. 49, commi 4-bis e 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010,
nella parte in cui include nel suo ambito di applicazione anche quei
procedimenti inerenti ad attivita' non aventi rilievo
economico-imprenditoriale.
Sotto un secondo profilo, la normativa in questione non potrebbe
comunque ricondursi alla materia della «tutela della concorrenza»,
poiche' «disciplina le relazioni tra gli operatori economici e la
pubblica amministrazione, senza che cio' possa in alcun modo incidere
sulle relazioni tra gli operatori economici». La normativa impugnata
si limiterebbe a regolare le modalita' tramite le quali devono essere
esplicate alcune funzioni amministrative. Anche ammettendo che norme
destinate a regolare relazioni tra operatori e pubblici poteri
possano essere ricomprese nell'ambito dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., cio' accadrebbe in quanto tali previsioni siano
dirette ad incrementare la concorrenza esistente. Cio' non si
verificherebbe nel caso in questione, in quanto la norma avrebbe
unicamente una funzione di semplificazione amministrativa.
Da ultimo, la ricorrente fa notare l'impossibilita' di riferire
l'art. 49, comma 4-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010,
contemporaneamente, sia alla materia «tutela della concorrenza» che a
quella della «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni».
22.- La normativa censurata violerebbe anche l'art. 117, comma
secondo, lettera m), Cost.
Infatti, non sarebbe possibile ritenere che le norme di cui
all'art. 49, commi 4-bis e 4-ter, nonostante l'autoqualificazione ivi
disposta, siano riconducibili alla materia della «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali», in primo luogo perche' non sarebbe pensabile che la
disposizione costituzionale possa essere intesa nel senso di
qualificare «prestazione» qualunque attivita' amministrativa con la
quale entri in contatto il cittadino, poiche' altrimenti si
giungerebbe a configurare un generalissimo titolo di intervento della
legislazione statale su tutta l'attivita' amministrativa regionale e
locale. L'attivita' amministrativa potrebbe assurgere alla qualifica
di «prestazione», della quale lo Stato e' competente a fissare un
«livello essenziale», solo a fronte di uno specifico «diritto» di
individui, imprese, operatori economici e, in generale, soggetti
privati. Cio' sarebbe stato riconoscibile ove lo Stato avesse
attribuito ai soggetti che entrano in contatto con una pubblica
amministrazione, nell'ambito dei procedimenti individuati dalle norme
in esame, il diritto ad ottenere una risposta certa entro un termine
prefissato, con eventuale utilizzo di poteri sostitutivi straordinari
per far fronte all'inadempimento di quei livelli di governo non
assicuranti il livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, stabilito dallo Stato nell'esercizio della
propria competenza esclusiva.
Pur se la DIA - sostituita in parte dalla SCIA con le
disposizioni in esame - e' stata qualificata «livello essenziale di
prestazione» dalla lettera b) del comma 1 dell'art. 10 della legge 18
giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita' nonche' in materia di processo
civile), che ha aggiunto il comma 2-ter all'art. 29 della legge n.
241 del 1990, e' noto che la qualificazione che il legislatore
fornisca delle norme che esso stesso introduce non ha rilievo ai fini
della loro qualificazione di diritto costituzionale, ne' e' possibile
ritenere che la mancata impugnazione della disposizione richiamata
possa valere in alcun modo quale acquiescenza prestata dalla Regione
ricorrente. Le norme concernenti la DIA, come quelle inerenti la
SCIA, non potrebbero essere considerate «livelli essenziali delle
prestazioni». Ove ne sussistano i presupposti, potrebbero, al piu',
essere qualificate «principi fondamentali» in relazione a singole
materie di potesta' legislativa concorrente tra Stato e Regioni, come
il «governo del territorio».
I commi 4-bis e 4-ter dell'art. 49 sono impugnati anche in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
A differenza della disciplina della DIA, che nel settore edilizio
e' stata ascritta ai «principi fondamentali» della materia «governo
del territorio», la disciplina della SCIA avrebbe un ambito di
applicazione generalizzato. Non individuando alcuna materia al fine
di limitare il proprio ambito di applicazione, non potrebbe certo
costituire «principio fondamentale della materia»: il legislatore
statale, infatti, avrebbe dovuto individuare i procedimenti - almeno
per classi omogenee - ricadenti nelle materie di competenza
concorrente, ai quali intendeva applicare la disciplina in esame.
Ma anche qualora, per assurdo, nonostante il suo ambito
generalizzato di applicazione, si volesse ritenere la disposizione
statale in questione legittimata dall'art. 117, terzo comma, Cost.,
essa sarebbe comunque costituzionalmente illegittima, poiche' non
lascerebbe alcun margine al legislatore regionale, il quale non
potrebbe che limitarsi a prendere atto del diverso assetto conferito
dal nuovo istituto della SCIA al rapporto tra cittadini ed
amministrazione, senza poter in alcun modo modulare, anche in minima
parte, tale assetto in modo da renderlo maggiormente adeguato alla
realta' regionale, e senza avere la possibilita' di ampliarne o
ridurne l'ambito applicativo.
La giurisprudenza costituzionale avrebbe ritenuto «principio
fondamentale» della materia «governo del territorio» la «necessaria
compresenza nella legislazione di titoli abilitativi preventivi ed
espressi (la concessione o l'autorizzazione, ed oggi, nel nuovo
d.P.R. n. 380 del 2001, il permesso di costruire) e taciti, quale
sarebbe la DIA, considerata procedura di semplificazione che non puo'
mancare, libero il legislatore regionale di ampliarne o ridurne
l'ambito applicativo» (sentenza n. 303 del 2003, punto 11.2. del
Considerato in diritto). Sarebbe evidente che tale «liberta'» del
legislatore regionale non sussiste nel caso in questione.
La normativa censurata, infine, violerebbe l'art. 117, quarto
comma, Cost., nella parte in cui si applica a procedimenti
amministrativi ricadenti nell'ambito delle materie di competenza
residuale regionale.
Se anche l'art. 49, commi 4-bis e 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010
fosse da considerare legittimamente posto dallo Stato nell'ambito
della propria competenza a dettare i principi fondamentali delle
materie oggetto di potesta' legislativa concorrente tra Stato e
Regioni, esso dovrebbe comunque ritenersi costituzionalmente
illegittimo, in quanto volto a disciplinare anche i procedimenti
ricadenti nell'ambito della competenza residuale delle Regioni. Lo
Stato, infatti, non avrebbe alcun titolo per imporre la sua
applicazione anche ai procedimenti amministrativi che devono essere
esplicati in tali materie, in cui la competenza regionale non sarebbe
vincolata da questo tipo di norme statali.
23.- Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, assumendo l'infondatezza del ricorso e svolgendo
argomenti analoghi a quelli esposti nei giudizi sopra richiamati.
24.- Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 9 settembre 2011, depositato presso la cancelleria della
Corte costituzionale il 15 settembre 2011 (r.r. n.91 del 2011), la
Regione Emilia-Romagna ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera b), e del medesimo art.
5, comma 2, lettere b) e c), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70
(Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 12
luglio 2011, n. 106, «nella parte in cui tale articolo conferma o
dispone l'applicabilita' della SCIA alla materia edilizia e nella
parte in cui - attraverso il nuovo comma 6-bis dell'art. 19 della
legge n. 241 del 1990 - introduce un termine breve di trenta giorni
per l'adozione dei provvedimenti di divieto di prosecuzione
dell'attivita' e di rimozione degli effetti della SCIA in materia
edilizia, per violazione degli artt. 3, 9, 97, 114, 117 e 118 della
Costituzione, nei modi e per i profili di seguito illustrati».
La ricorrente deduce di avere gia' proposto ricorso (r.r. n. 106
del 2010) in merito al d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, che aveva sostituito la
disciplina della denuncia di inizio attivita' (DIA), di cui all'art.
19 della legge n. 241 del 1990, con quella della segnalazione
certificata di inizio attivita' (SCIA), rivendicando alla competenza
esclusiva statale tale istituto, ed ha manifestato la volonta' di
censurare anche il successivo intervento sulla materia, che ha
sancito l'applicabilita' della SCIA all'edilizia ed e' intervenuto
sulla sua concreta disciplina, in riferimento alla definizione del
termine per l'esercizio del potere inibitorio da parte della pubblica
amministrazione. Infatti, tali disposizioni cristallizzerebbero
l'interpretazione delle normative menzionate in senso lesivo
dell'autonomia regionale, costituzionalmente garantita.
25.- In particolare, la Regione Emilia-Romagna lamenta
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera b), e
comma 2, lettere b) e c), del d.l. n. 70 del 2011, nella parte in cui
confermano o dispongono l'applicabilita' della SCIA alla materia
edilizia disciplinata dal decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia - Testo A), seppure «con esclusione
dei casi in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o
regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di
costruire».
Tale interpretazione autentica si collegherebbe, inoltre,
all'obiettivo enunciato al comma 1, lettera b), del medesimo art. 5,
consistente nella «estensione della segnalazione certificata di
inizio attivita' (SCIA) agli interventi edilizi precedentemente
compiuti con denuncia di inizio attivita' (DIA)», con l'esclusione
dei casi di cosiddetta super-DIA.
Nel sollevare la questione di legittimita' costituzionale in
riferimento alla violazione del parametro di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., la Regione avanza le medesime ragioni a sostegno gia'
espresse con il precedente ricorso in relazione alla (allora solo)
presunta applicabilita' della SCIA in materia edilizia: in
particolare, la possibilita' di avvio immediato dell'attivita' dopo
la segnalazione, disposizione che rappresenterebbe una regola di
dettaglio, in quanto tale preclusa allo Stato in una materia, quella
del governo del territorio, demandata alla potesta' legislativa
concorrente, per cui la potesta' statale resta limitata alla sola
fissazione dei principi.
Se e' pur vero che, nella sentenza della Corte costituzionale n.
303 del 2003, e' stato affermato che rappresenta principio necessario
la «compresenza nella legislazione di titoli abilitativi preventivi
ed espressi [permesso di costruire] e taciti, quale e' la Dia», nel
caso qui censurato lo Stato avrebbe preteso di disciplinare nei
minimi dettagli gli aspetti procedimentali di tali titoli, stabilendo
che con la presentazione della segnalazione e' possibile iniziare
l'attivita', privando le Regioni della possibilita' persino di
adattare la norme alle esigenze della specifica situazione e delle
concrete possibilita' delle amministrazioni.
Lo Stato avrebbe - ad avviso della Regione Emilia-Romagna -
superato i limiti della propria potesta' legislativa di principio
nella materia concorrente di governo del territorio, violando l'art.
117, terzo comma, Cost., nell'imporre non soltanto la DIA - ora SCIA
- in luogo del permesso edilizio, ma nel disciplinare le modalita'
stesse di funzionamento della SCIA, nell'individuare il momento nel
quale il «segnalante» puo' realizzare il progetto, nel disciplinare i
tempi ed i limiti del potere o dovere di controllo
dell'amministrazione. Nella recente sentenza della Corte
costituzionale n. 278 del 2010 sarebbe stato, infatti, stabilito che
spetta alle Regioni, e non allo Stato, disciplinare i casi nei quali
strutture residenziali mobili nei campeggi possono essere realizzate
senza alcun adempimento; ragione per la quale, dunque, spetta alle
Regioni dire in quali casi al segnalante sia consentito di realizzare
subito il progetto ed in quali sia invece preferibile che
l'amministrazione effettui prima il controllo.
La ricorrente ha posto in evidenza anche la criticita' di tale
scelta, nel caso in cui un soggetto inizi l'attivita' pur in assenza
dei presupposti di legge, sulla base di una SCIA che contiene false
dichiarazioni o che comunque e' altrimenti errata.
Infatti, mentre nel settore commerciale, la cui regolamentazione
spetta per competenza residuale alla Regione, l'immediato inizio di
attivita' in assenza dei presupposti richiesti non sarebbe
particolarmente grave, in quanto l'attivazione del potere inibitorio
e di rimozione degli eventuali effetti dannosi medio tempore
cagionati potrebbe essere idoneo a tutelare gli interessi protetti
dalle normative, l'attivita' edilizia determina immediatamente una
materiale alterazione del territorio, anche se gli interventi
potrebbero essere poi rimossi. Tuttavia, il ripristino della
situazione pregressa non sempre sarebbe possibile, sia sotto il
profilo materiale (come ricavabile dall'art. 33, comma 2, del d.P.R.
n. 380 del 2001, che si occupa dei profili sanzionatori di opere
abusive in relazione alle quali non sia possibile il ripristino dello
stato dei luoghi), sia per gli eccessivi costi che, pur se ricadenti
sui privati trasgressori, risulterebbero nel concreto spesso non
sostenibili dal privato che avrebbe l'obbligo di rimuovere gli
effetti dannosi. Anche il meccanismo dell'esecuzione in danno
rappresenterebbe una soluzione di disagevole attuazione pratica, come
dimostra l'esperienza comune delle difficolta' che le amministrazioni
incontrano nell'ottenere la demolizione degli interventi abusivi.
Secondo la Regione, sarebbe irrilevante la circostanza che gli
interventi abusivamente eseguiti in assenza o in difformita' dalla
DIA siano sottoposti - in linea generale (e salvo eccezioni) - alla
sola sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 37 del d.P.R. n. 380 del
2001. L'uso preventivo del potere inibitorio da parte delle
amministrazioni comunali era infatti in grado di prevenire sia la
commissione dell'abuso (cosa naturalmente preferibile, rispetto alla
misura sanzionatoria successiva), con riferimento a tipologie di
interventi che - per quanto non consentite nel caso concreto -
fossero comunque astrattamente riconducibili all'ambito di
applicabilita' della DIA, sia il verificarsi dell'eventualita' - ben
piu' grave - in cui il privato presentasse una DIA per realizzare
interventi che avrebbero invece richiesto il rilascio del permesso di
costruire, attraverso il blocco dell'esecuzione dei lavori prima che
questi avessero inizio.
La totale eliminazione della possibilita' delle amministrazioni
di operare un rapido esame preventivo dei progetti, allo scopo di
impedire in radice la realizzazione degli abusi, sarebbe non solo una
violazione della competenza regionale, ma anche una violazione del
principio di ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione
di cui all'art. 97, primo comma, Cost., violazione che la Regione
sarebbe legittimata ad impugnare in quanto si tradurrebbe in una
limitazione della potesta' legislativa regionale.
La Regione censura le disposizioni anche sotto il profilo della
violazione dell'art. 9, secondo comma, Cost., in riferimento alla
tutela del paesaggio, sia nei casi in cui la sanzione prevista sia
solo economica, sia nei casi in cui si possa in astratto procedere
all'intervento demolitorio, con la concreta possibilita' che comunque
il territorio risulti permanentemente danneggiato.
Infatti, solo una verifica preventiva sarebbe in grado di
prevenire le violazioni e di corrispondere al precetto
costituzionale, in quanto, anche per effetto degli accordi
internazionali ai quali l'Italia ha aderito (quale la Convenzione
europea del paesaggio), la tutela di esso e' ormai strutturalmente
connessa alla tutela del territorio.
D'altronde, il legislatore del 2005, che aveva sostituito alla
«denuncia» la «dichiarazione di inizio attivita'» con la previsione
di diverse regole di carattere generale, ritenute applicabili anche
alla DIA edilizia (si pensi, ad esempio, alla previsione del potere
di autotutela), avrebbe opportunamente mantenuto alcune peculiarita'
di quest'ultima, prevedendo la clausola di salvezza di cui alla
vecchia formulazione dell'art. 19, comma 4 («restano ferme le
disposizioni di legge vigenti che prevedono termini diversi da quelli
di cui ai commi 2 e 3 per l'inizio dell'attivita' e per l'adozione da
parte dell'amministrazione competente di provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attivita' e di rimozione dei suoi effetti»).
L'eliminazione di tale clausola dalla disposizione censurata
determinerebbe un inammissibile sbilanciamento a favore
dell'immediata definizione delle procedure abilitative edilizie, con
un sacrificio irragionevole ed ingiustificato delle esigenze di
tutela del territorio e di quelle organizzative delle stesse
amministrazioni comunali, cui e' affidato il potere di verifica. Le
amministrazioni, attese le crescenti difficolta' di bilancio per i
tagli alle risorse, si vedrebbero costrette ad «inseguire i
cantieri», che potrebbero spuntare da un giorno all'altro sull'intero
territorio comunale. A cio' andrebbe aggiunto il pregiudizio
ulteriore alle posizioni dei terzi, che si vedano lesi dall'attivita'
costruttiva. Peraltro, non sarebbe certo che l'automatica estensione
delle regole generali della SCIA anche alla materia edilizia tuteli
l'effettivo interesse del costruttore, che ha interesse a conoscere
in tempi rapidi e definiti se puo' dare corso all'intervento, ma ha
anche interesse ad operare in un quadro di regole sicure, conoscendo
in anticipo se quanto sta realizzando e' conforme a diritto. Di
contro, l'immediato inizio dei lavori accentuerebbe il rischio che
quanto e' in corso di realizzazione venga in seguito ad incorrere
nell'esercizio del potere inibitorio, con possibilita' di danneggiare
sia l'amministrazione sia il terzo.
In definitiva, la SCIA amplierebbe le criticita' gia' presenti
nel previgente sistema della DIA edilizia, la quale avrebbe gia' dato
cattiva prova di se' (si veda Tar Lombardia, 7 luglio 2004, n. 3086).
Pertanto, ad avviso della Regione, l'applicazione della
disposizione di cui all'art. 19 della legge n. 241 del 1990 (come
modificato dall'art. 49, comma 4-bis, della 1egge n. 122 del 2010)
alle ipotesi di DIA edilizia sarebbe costituzionalmente illegittima
nella parte in cui consente di iniziare l'attivita' costruttiva alla
data della presentazione della segnalazione (senza prevedere una
clausola di salvezza per le diverse disposizioni previste per la DIA
edilizia), per contrasto con l'art. 3 Cost., per violazione dei
principi di ragionevolezza e proporzionalita', e con l'art. 97 Cost.,
per violazione del principio buon andamento dell'attivita'
amministrativa.
Tale disposizione sarebbe anche illegittima per violazione degli
artt. 114 e 118 Cost., nella misura in cui interferisce con i poteri
di controllo di Comuni e Regioni sull'attivita' edilizia.
Inoltre, la Regione Emilia-Romagna ricorda che la riconduzione di
tale disciplina alle materie della tutela della concorrenza e dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed m),
Cost. (quale prevista dal citato art. 49, comma 4-ter, del d.l. n. 78
del 2010), e' gia' stata censurata dalla stessa Regione ricorrente
nel ricorso proposto avanti alla Corte costituzionale n. 106 del
2010.
26.- Per quanto attiene alla illegittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 2, lettera b), nella parte in cui - attraverso il
nuovo comma 6-bis dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990 -
introduce un termine breve di trenta giorni per la SCIA in materia
edilizia, con riduzione del termine di verifica generale di sessanta
giorni, la Regione Emilia-Romagna censura il fatto che il legislatore
statale sarebbe intervenuto definendo aspetti di dettaglio della
materia edilizia, con precetti destinati a trovare immediata
applicazione, in deroga alle diverse previsioni normative regionali,
in quanto l'art. 49, comma 4-ter, della legge n. 122 del 2010
stabilisce che la nuova disciplina della SCIA «sostituisce
direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di
inizio attivita' recata da ogni normativa statale e regionale», con
cio' violando le regole che limitano la potesta' statale, concorrente
con quella regionale, demandando alla prima la fissazione dei soli
principi, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
A tal proposito, la Regione Emilia-Romagna aveva gia'
disciplinato la materia autonomamente, prevedendo un sistema
articolato di controlli nel quale, oltre al termine di trenta giorni
entro cui si provvede esclusivamente: a) a verificare la completezza
della documentazione; b) ad accertare che la tipologia
dell'intervento descritto e asseverato rientri nei casi previsti; c)
a verificare la correttezza del calcolo del contributo di costruzione
ed il relativo versamento, sono previsti termini piu' ampi (fino a
dodici mesi dalla fine lavori) per il «controllo di merito dei
contenuti dell'asseverazione allegata alla denuncia di inizio
attivita'» (art. 11, commi 1 e 3, della 1egge della Regione
Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 31, recante «Disciplina generale
dell'edilizia»). Quindi, la determinazione da parte della legge
statale di un termine rigido entro il quale ogni controllo debba
essere svolto impedirebbe alla Regione l'attivita' di adattamento
delle norme alla concreta situazione locale, che costituisce una
delle ragioni della potesta' legislativa regionale.
27.- Sotto diverso profilo, la previsione del termine di trenta
giorni risulterebbe anche irragionevole e contraria al principio di
buon andamento dell'attivita' amministrativa.
Infatti, anche se il termine di verifica di trenta giorni era
previsto in materia edilizia dall'art. 23 del d.P.R n. 380 del 2001,
la disposizione aveva valenza regolamentare e, dopo la riforma del
Titolo V, parte seconda, della Costituzione, i termini erano poi
stati diversamente disciplinati dalla normativa regionale. Come gia'
fatto cenno, la Regione Emilia-Romagna ha distinto i diversi tipi di
controllo, con un termine piu' lungo per quelli comportanti
accertamenti specifici e complessi. Quindi, l'imposizione di un
termine unico di trenta giorni - oltretutto in una situazione in cui
alle amministrazioni locali e' precluso per limiti sia economici che
giuridici di espandere il proprio organico - comprometterebbe in
pratica l'effettiva possibilita' di vigilare sull'attivita' edilizia,
in violazione anche degli artt. 114 e 118 Cost.
La nuova regola sarebbe ulteriormente irragionevole e
sproporzionata se si considera che l'art. 19 della legge n. 241 del
1990 prevede un termine di verifica piu' lungo per attivita'
economiche di minor impatto, mentre per l'attivita' edilizia, il cui
svolgimento e' piu' delicato e potenzialmente foriero di danni
irreversibili al territorio, si prevede un termine di verifica
inferiore. Ne deriva, ad avviso della ricorrente Regione, l'ulteriore
incostituzionalita' della disciplina contestata per violazione degli
artt. 3 e 97 Cost.
La norma apparirebbe illegittima e irrazionale anche sotto un
ulteriore profilo, qualora dovesse risultare legittima per la SCIA
edilizia la regola che consente l'immediato avvio dell'attivita',
prima di qualunque controllo. Infatti, la determinazione di un
termine breve - comunque contestabile in quanto non permette una
flessibile applicazione regionale - avrebbe potuto avere una sua
logica quando esso aveva al contempo carattere dilatorio rispetto
all'attivita' costruttiva, cioe' quando soltanto allo scadere di tale
termine il privato poteva concretamente dare avvio alle opere. Ma se
si ammette che anche in materia edilizia e' possibile dare sempre e
comunque immediato avvio all'attivita', contestualmente alla
presentazione della segnalazione, allora la riduzione del termine da
sessanta a trenta giorni non avrebbe piu' alcuna reale utilita' per
il privato, in quanto non servirebbe a ridurre alcun termine
dilatorio; di contro, tale riduzione avrebbe solo l'effetto di
limitare ingiustificatamente i poteri di verifica della pubblica
amministrazione nel controllo del territorio.
In sintesi, ad avviso della Regione Emilia-Romagna, sarebbero
illegittime, per violazione del riparto costituzionale delle
competenze legislative nella materia e per irragionevolezza, che
porta alla compromissione di valori fondamentali, sia la regola che
consente l'immediato avvio dell'attivita' edilizia, sia la regola che
costringe i controlli nel termine irrazionalmente breve di trenta
giorni: ma la seconda risulterebbe ancor piu' irrazionale, qualora si
consideri la vigenza della prima.
28.- Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il
rigetto del ricorso, in quanto la introdotta normativa si
sottrarrebbe alle proposte censure di legittimita' costituzionale.
Contrariamente a quanto affermato dalla Regione Emilia-Romagna,
l'intervento normativo sarebbe attinente alla materia dei livelli
essenziali delle prestazioni e pertanto rientrerebbe nella competenza
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost., anche alla luce del dettato dell'art. 29 della legge n.
241 del 1990, il cui richiamo alla DIA deve intendersi effettuato,
per effetto del comma 4-ter dell'art. 49 del d.l. n. 78 del 2010,
alla "segnalazione certificata di inizio attivita'". D'altra parte,
la disciplina della SCIA risponderebbe all'esigenza di dettare un
procedimento uniforme su tutto il territorio nazionale per regolare
lo svolgimento delle attivita' economiche ed e' tutt'altro che
disciplina di dettaglio.
Inoltre, anche qualora si volesse ritenere che la norma afferisca
al settore dell'edilizia, come tale rientrante nella materia "governo
del territorio", la questione di legittimita' sarebbe ugualmente
infondata. Infatti, in tale ambito le Regioni esercitano la propria
potesta' legislativa nel rispetto dei principi fondamentali della
legislazione statale e senza dubbio la definizione dei titoli
abilitativi e del regime autorizzatorio delle attivita' edilizie
rappresenterebbe una disciplina di principio, che dovrebbe valere in
maniera uniforme su tutto il territorio nazionale. Cio', in
particolare, con riferimento alle norme che disciplinano modalita' e
tempi del procedimento di verifica della conformita' alla normativa
urbanistica ed edilizia, al fine di assicurare l'efficienza
dell'istituto.
Pertanto, a parere della difesa dello Stato, sarebbero non
fondate anche le lamentate violazioni degli artt. 9 e 97 Cost. Le
disposizioni censurate avrebbero per obiettivo la liberalizzazione
dell'attivita' di impresa e sarebbero dirette a salvaguardare valori
costituzionali di primaria importanza, quali la liberta' di impresa,
la tutela della concorrenza e l'imparzialita' ed il buon andamento
della pubblica amministrazione: la semplificazione procedimentale
sarebbe finalizzata a favorire la ripresa e lo sviluppo del sistema
produttivo nazionale nella competitivita' delle imprese, ed in vista
di tale superiore interesse nazionale sarebbe necessaria la
subordinazione delle potesta' legislative degli enti territoriali. In
tale ottica si collocherebbe la norma di interpretazione contenuta
nell'art. 5, comma 1, lettera b), del decreto-legge impugnato.
La SCIA realizzerebbe il passaggio dal principio autoritativo a
quello dell'auto-responsabilizzazione del privato e le criticita'
evidenziate dalla Regione ricorrente, in merito al possibile inizio
dell'attivita' nella carenza dei presupposti di legge in presenza di
una SCIA contenente erronee o false dichiarazioni, sarebbero
attinenti a valutazioni di merito rimesse alla discrezionalita' del
legislatore, il quale avrebbe operato un bilanciamento tra una
pluralita' di interessi contrapposti.
Anche la riduzione dei termini entro i quali l'amministrazione
dovra' effettuare i controlli sarebbe ragionevole e conforme ai
principi costituzionali: la modifica normativa non sacrificherebbe le
esigenze di controllo, ma mirerebbe ad assicurare un intervento piu'
tempestivo ed efficace della pubblica amministrazione a salvaguardia
sia degli interessi produttivi (che potrebbero essere pregiudicati
dai tempi lunghi del procedimento), sia del buon governo del
territorio (che, anch'esso, riceverebbe pregiudizio da controlli
tardivi rispetto ai tempi di svolgimento dell'attivita').
29.- Le parti ricorrenti e la difesa dello Stato hanno depositato
memorie, finalizzate ad illustrare e a ribadire gli argomenti esposti
nei ricorsi e negli atti di costituzione.
Considerato in diritto
1.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, la Regione
Toscana, la Regione Liguria, la Regione Emilia Romagna e la Regione
Puglia, con i distinti ricorsi indicati in epigrafe e richiamati in
narrativa, hanno sollevato, tra le altre, questioni di legittimita'
costituzionale dell'articolo 49, commi 4-bis e 4-ter, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), nel testo
risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 30
luglio 2010, n. 122.
La Regione Emilia-Romagna, poi, con un secondo ricorso, ha
chiesto che sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'articolo 5, comma 1, lettera b), e del medesimo articolo 5,
comma 2, lettere b) e c), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70
(Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106,
«nella parte in cui tale articolo conferma o dispone l'applicabilita'
della SCIA alla materia edilizia e nella parte in cui - attraverso il
nuovo comma 6-bis dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi) - introduce un termine breve
di trenta giorni per l'adozione dei provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attivita' e di rimozione degli effetti della SCIA
in materia edilizia», per violazione degli articoli 3, 9, 97, 114,
117 e 118 della Costituzione.
Riservata a separate pronunce la decisione sulle impugnazioni
delle altre norme contenute nel suddetto d.l. n. 78 del 2010,
proposte dalle ricorrenti, vengono qui in esame le questioni di
legittimita' costituzionale relative al citato art. 49, commi 4-bis e
4-ter, nonche' le questioni concernenti l'art. 5, comma 1, lettera
b), e comma 2, lettere b) e c), del d.l. n. 70 del 2011, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2011, nei termini dianzi
indicati.
2.- I ricorsi di cui sopra censurano, con argomentazioni in parte
nella sostanza coincidenti e in parte connesse, le stesse norme. I
relativi giudizi, dunque, devono essere riuniti per essere definiti
con unica sentenza.
3.- La Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in particolare,
censura, tra gli altri, l'art. 49, comma 4-ter, del d. l. n. 78 del
2010, poi convertito, nella parte in cui, qualificando la disciplina
della «Segnalazione certificata di inizio attivita'» (d'ora in
avanti, SCIA), contenuta nel comma 4-bis, che modifica l'art. 19
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), come attinente alla tutela della concorrenza, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e costituente
livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali ai sensi della successiva lettera m), e prevedendo che «le
espressioni "segnalazione certificata di inizio attivita'" e "SCIA"
sostituiscono, rispettivamente, quelle di "dichiarazione di inizio
attivita'" e "DIA"», stabilisce che la nuova disciplina sulla SCIA si
sostituisce a quella gia' esistente in materia di DIA, modificando
non soltanto la normativa statale previgente ma anche quella
regionale.
In tal guisa sarebbero violate: a) le competenze regionali nelle
materie dell'industria, del commercio e dell'artigianato, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost., e dunque anche la competenza
legislativa della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in
virtu' della clausola di cui all'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione); b) le competenze regionali statutarie nelle
materie «artigianato» e «industria alberghiera, turismo e tutela del
paesaggio», e nell'emanazione di norme legislative di integrazione e
di attuazione delle leggi della Repubblica nella materia «industria e
commercio»», previste dagli artt. 2, primo comma, lettere p) e q), e
3, primo comma, lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta); c) la competenza
regionale in materia «urbanistica, piani regolatori per zone di
particolare importanza turistica», prevista dall'art. 2, primo comma,
lettera g), dello statuto speciale, se la normativa censurata fosse
ritenuta applicabile ad aspetti riconducibili alla pianificazione
territoriale.
In subordine, resterebbe altresi' violato il principio di leale
collaborazione.
3.1.- La Regione Toscana impugna, tra gli altri, l'art. 49, commi
4-bis e 4-ter, del citato d.l. n. 78 del 2010, poi convertito in
legge, nella parte in cui, qualificando la disciplina della SCIA come
attinente alla tutela della concorrenza e costituente livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
e prevedendo che «le espressioni "segnalazione certificata di inizio
attivita'" e "SCIA" sostituiscono, rispettivamente, quelle di
"dichiarazione di inizio attivita'" e "DIA"», stabilisce che la nuova
disciplina sulla SCIA si sostituisce a quella esistente in tema di
DIA, modificando non solo la previgente normativa statale ma anche
quella regionale.
In particolare, tale disciplina consentirebbe al privato di
iniziare l'attivita' edilizia senza attendere alcun termine, restando
alla pubblica amministrazione solo il potere di intervenire
successivamente, quando i lavori sono gia' avviati (o anche finiti),
con un danno urbanistico ormai prodotto. Sarebbero cosi' violate le
competenze regionali nella materia del «governo del territorio», ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., introducendo una disciplina
di dettaglio sui tempi di svolgimento dell'attivita' edilizia, senza
permettere piu' un controllo preventivo della pubblica
amministrazione.
Inoltre, sarebbe violato l'art. 121, secondo comma, Cost.,
perche' il legislatore statale non potrebbe intervenire direttamente
ad abrogare e sostituire norme approvate dal Consiglio regionale,
spettando a quest'ultimo adeguarsi ai nuovi principi posti dal
legislatore statale.
Le disposizioni impugnate, per giustificare l'intervento
legislativo dello Stato, richiamano la tutela della concorrenza e la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lettere e ed m).
Tuttavia, fermo il punto che - ai fini del giudizio di legittimita'
costituzionale - la qualificazione legislativa non vale ad attribuire
alla norma una natura diversa da quella ad esse propria, quale
risulta dalla loro oggettiva sostanza, risulterebbe evidente che la
SCIA "edilizia" non e' uno strumento per tutelare la concorrenza,
mentre non pertinente sarebbe il riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., poiche' la disciplina della SCIA "edilizia"
non fisserebbe un livello essenziale delle prestazioni da garantire
su tutto il territorio nazionale.
Infine, la normativa de qua violerebbe anche il principio di
leale collaborazione.
3.2.- La Regione Liguria, a sua volta, impugna l'art. 49, commi
4-bis e 4-ter, del d.l. n.78 del 2010, poi convertito in legge.
Il comma 4-bis e' censurato nella parte in cui, con riferimento
ad ambiti non edilizi, prevedendo dettagliatamente i moduli
procedimentali destinati a sostituire in modo automatico tutte le
discipline regionali in materia di DIA e le modalita' d'intervento
attraverso l'esercizio del potere d'inibizione e di conformazione
dell'attivita', violerebbe spazi di legislazione regionale residuale,
ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., in particolare con
riferimento a commercio, artigianato, turismo e attivita' produttive
in genere, nonche' i poteri di controllo delle amministrazioni locali
rimessi dall'art. 114, secondo comma, Cost., all'autonomia dei poteri
degli enti locali, e le funzioni amministrative dei Comuni disposte
dall'art. 118, primo comma, Cost. Inoltre, con riferimento all'ambito
edilizio, prevedendo la possibilita' di iniziare l'attivita'
costruttiva alla data di presentazione della segnalazione, senza
stabilire una clausola di salvezza per le diverse disposizioni
previste per la DIA edilizia, la disposizione censurata violerebbe
l'art. 3 Cost., con riguardo ai principi di ragionevolezza e
proporzionalita', nonche' l'art. 97, primo comma, Cost., con riguardo
al principio di buon andamento dell'attivita' amministrativa, per
determinare un inammissibile sbilanciamento a favore dell'interesse
ad una rapida definizione delle procedure abilitative edilizie, con
sacrificio delle esigenze della tutela del territorio e
dell'organizzazione delle stesse amministrazioni cui e' affidato il
potere di verifica.
Con riferimento al comma 4-ter, detta norma, qualificando la
disciplina della SCIA come attinente alla tutela della concorrenza e
costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, nonche' stabilendo che la nuova disciplina
sulla SCIA si sostituisce a quella gia' esistente in tema di DIA, con
conseguente modifica non soltanto della previgente normativa statale
ma anche regionale, violerebbe le competenze regionali quali il
governo del territorio, la tutela della salute, l'ordinamento degli
uffici regionali, l'artigianato, il turismo, il commercio, in forza
dell'art. 117, commi terzo e quarto, Cost.
3.3.- La Regione Emilia-Romagna impugna l'art. 49, commi 4-bis e
4-ter, del menzionato decreto-legge, poi convertito, nella parte in
cui, con riferimento agli ambiti non edilizi, prevedendo
dettagliatamente i moduli procedimentali destinati a sostituire in
modo automatico tutte le discipline regionali in materia di DIA e le
modalita' di intervento mediante esercizio del potere di inibizione e
di conformazione dell'attivita', violerebbe sfere di legislazione
residuale regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
segnatamente con riferimento a commercio, turismo e attivita'
produttive in genere, nonche' i poteri di controllo delle
amministrazioni locali rimessi dall'art. 114, secondo comma, Cost.,
all'autonomia degli enti locali, ed anche le funzioni amministrative
dei Comuni di cui all'art. 118, primo comma, Cost.
Inoltre, con riferimento all'ambito edilizio, la normativa
censurata, prevedendo la possibilita' d'iniziare l'attivita'
costruttiva alla data di presentazione della segnalazione (senza
introdurre una clausola di salvezza per le diverse disposizioni
stabilite per la DIA edilizia), violerebbe l'art. 3 Cost. con
riferimento ai principi di ragionevolezza e proporzionalita', nonche'
l'art. 97, primo comma, Cost., con riguardo al principio di buon
andamento dell'attivita' amministrativa, determinando un
inammissibile sbilanciamento a favore dell'interesse ad una rapida
definizione delle procedure abitative edilizie, con sacrificio delle
esigenze di tutela del territorio e dell'organizzazione delle stesse
amministrazioni, cui e' affidato il potere di verifica. Sarebbero poi
violati gli artt. 114 e 118 Cost., nella misura in cui la normativa
de qua interferisce con i poteri di controllo di Comuni e Regioni
sull'attivita' edilizia.
Quanto al citato art. 49, comma 4-ter, esso - nella parte in cui,
qualificando la disciplina della SCIA, contenuta nel comma 4-bis,
come attinente alla tutela della concorrenza e costituente livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
(art. 117, secondo comma, lettere e ed m, Cost.), stabilisce che la
nuova disciplina sulla SCIA si sostituisce a quella gia' esistente in
materia di DIA, modificando non soltanto la previgente normativa
statale, ma anche quella regionale - si porrebbe in violazione delle
competenze regionali, quali il governo del territorio, la tutela
della salute, l'ordinamento degli uffici regionali, l'artigianato, il
turismo e il commercio, ai sensi dell'art. 117, commi terzo e quarto,
Cost.
3.4.- La Regione Puglia censura l'art. 49, commi 4-bis e 4-ter,
sopra citati, perche', qualificando la disciplina della SCIA come
attinente alla tutela della concorrenza e costituente livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., riferendosi
ad attivita' non aventi rilievo economico-imprenditoriale, ma
destinate a regolare rapporti tra operatori economici e pubblica
amministrazione a fini di semplificazione, nonche' l'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., non trattandosi di specifici
diritti dei soggetti a determinate prestazioni. Inoltre, la
menzionata normativa statale, nella parte in cui prevede che la nuova
disciplina sulla SCIA si sostituisca a quella gia' esistente in tema
di DIA, modificando non soltanto la previgente disciplina statale, ma
anche quella regionale, si porrebbe in violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto non si limiterebbe a porre principi
fondamentali nella materia «governo del territorio», ma detterebbe
una disciplina della quale il legislatore regionale potrebbe soltanto
prendere atto, senza margini di adeguamento alla realta' regionale.
3.5.- Infine, la Regione Emilia-Romagna, con un secondo ricorso,
ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
comma 1, lettera b), e comma 2, lettere b) e c), del d.l. n. 70 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2011,
«nella parte in cui tale articolo conferma o dispone l'applicabilita'
della SCIA alla materia edilizia e nella parte in cui - attraverso il
nuovo comma 6-bis dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990 -
introduce un termine breve di trenta giorni per l'adozione dei
provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attivita' e di
rimozione degli effetti della SCIA in materia edilizia».
Ad avviso della ricorrente, detta normativa violerebbe: a) l'art.
117, terzo comma, Cost., in quanto introduce la disposizione che
consente l'avvio immediato dell'attivita' con la segnalazione
dell'inizio di questa e che disciplina le modalita' di funzionamento
della SCIA, mediante regole di dettaglio precluse allo Stato nella
materia del governo del territorio, demandata alla competenza
legislativa concorrente; b) l'art. 3 Cost., per contrasto con i
principi di ragionevolezza e proporzionalita', e l'art. 97, primo
comma Cost., per violazione del principio di buon andamento
dell'attivita' amministrativa, in quanto si tradurrebbe nella
limitazione della potesta' legislativa regionale, perche' sarebbe
eliminata la possibilita' delle amministrazioni di operare un rapido
esame preventivo dei progetti. Pertanto, verrebbe meno, in modo
irragionevole, la possibilita' d'impedire la realizzazione di
eventuali abusi, in contrasto col principio di buon andamento
dell'amministrazione, in quanto non sarebbe stata conservata la
clausola di salvezza prevista dalla vecchia formulazione dell'art.
19, comma 4, della legge n. 241 del 1990 («Restano ferme le
disposizioni di legge vigenti che prevedono termini diversi da quelli
di cui ai commi 2 e 3 per l'inizio dell'attivita' e per l'adozione da
parte dell'amministrazione competente di provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attivita' e di rimozione dei suoi effetti»), cosi'
escludendo questa pur lieve forma di tutela; c) l'art. 9, secondo
comma, Cost., per contrasto con l'esigenza costituzionale di tutela
del paesaggio, connessa alla tutela del territorio per effetto di
accordi internazionali ai quali l'Italia ha prestato adesione.
Inoltre, l'art. 5, comma 2, lettera b), del d. l. n. 70 del 2011,
poi convertito in legge, nella parte in cui ha introdotto un termine
breve di trenta giorni per l'adozione dei provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attivita' e di rimozione degli effetti della SCIA
in materia edilizia, si porrebbe in contrasto: con l'art. 117, terzo
comma, Cost., per aver travalicato la potesta' legislativa statale
che, essendo concorrente con quella regionale, sarebbe limitata alla
determinazione dei principi fondamentali della materia; con gli artt.
3 e 97 Cost., in quanto la previsione del termine di trenta giorni
sarebbe irragionevole e contraria al principio di buon andamento
dell'attivita' amministrativa, dal momento che l'art. 19 della legge
n. 241 del 1990 contemplerebbe ora un termine di verifica piu' lungo
per attivita' economiche di minor impatto ed uno inferiore per
l'attivita' edilizia, il cui svolgimento sarebbe piu' delicato e
potenzialmente foriero di danni irreversibili per il territorio; con
gli artt. 114 e 118 Cost., in quanto la riduzione del termine avrebbe
il solo effetto di limitare, senza giustificazione, i poteri di
verifica della pubblica amministrazione nel controllo del territorio,
interferendo con i poteri di controllo di Comuni e Regioni
sull'attivita' edilizia.
4.- In via preliminare la difesa dello Stato ha eccepito il
carattere tardivo dei ricorsi, proposti «avverso le norme del
decreto-legge non modificate in sede di conversione e quindi, in
ipotesi, immediatamente lesive».
L'eccezione non e' fondata.
L'efficacia immediata, propria del decreto-legge, e il
conseguente carattere lesivo che esso puo' assumere, lo rendono
impugnabile in via immediata da parte delle Regioni. E' pur vero,
pero', che soltanto con la legge di conversione il detto
provvedimento legislativo acquisisce stabilita' (art. 77, terzo
comma, Cost.). In tale contesto, come questa Corte ha piu' volte
affermato, la Regione puo', a sua scelta, impugnare tanto il solo
decreto legge, quanto la sola legge di conversione, quanto entrambi
(ex plurimis: sentenze n. 298 del 2009, n. 443 del 2007, n. 417 del
2005, n. 25 del 1996).
5.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
L'art. 49, comma 4-bis, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, sostituisce il testo
dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990, ora recante la rubrica
«Segnalazione certificata di inizio di attivita' - SCIA».
Il comma 1 del testo novellato (testo risultante anche da alcune
modifiche introdotte con provvedimenti successivi, tra i quali il
decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni,
dalla legge, 12 luglio 2011, n. 106) stabilisce che «Ogni atto di
autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o
nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni
in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attivita'
imprenditoriale, commerciale o artigianale, il cui rilascio dipenda
esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti
dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia
previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti
di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, e'
sostituito da una segnalazione dell'interessato, con la sola
esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali,
paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle
amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica
sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza,
all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle
finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione
del gettito, anche derivante dal gioco, nonche' di quelli previsti
dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli
imposti dalla normativa comunitaria».
La disposizione prosegue specificando gli atti che devono essere
prodotti a corredo della segnalazione e dispone che quest'ultima, con
i relativi allegati, puo' essere presentata mediante posta
raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti
per cui e' previsto l'utilizzo esclusivo della modalita' telematica;
in tal caso la segnalazione si considera presentata al momento della
ricezione da parte dell'amministrazione.
Il comma 2 stabilisce che «L'attivita' oggetto della segnalazione
puo' essere iniziata dalla data della presentazione della
segnalazione all'amministrazione competente».
Il comma 3 aggiunge che «L'amministrazione competente, in caso di
accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1,
nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di
cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attivita' e di rimozione degli eventuali effetti
dannosi di essa, salvo che, ove cio' sia possibile, l'interessato
provveda a conformare alla normativa vigente detta attivita' ed i
suoi effetti entro un termine fissato dall'amministrazione, in ogni
caso non inferiore a trenta giorni. E' fatto comunque salvo il potere
dell'amministrazione competente di assumere determinazioni in via di
autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies. In caso
di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di
notorieta' false o mendaci, l'amministrazione, ferma restando
l'applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonche' di
quelle di cui al capo VI del Testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
documentazione amministrativa - Testo A), puo' sempre e in ogni tempo
adottare i provvedimenti di cui al primo periodo».
Seguono, poi, altri commi, fino al 6-ter, tra i quali vanno
richiamati i commi 4 e 6-bis, quest'ultimo aggiunto dall'art. 5,
comma 2, lettera b), numero 2), del d.l. n. 70 del 2011, convertito,
con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, poi ancora
modificato dalla lettera b) del comma 1 dell'art. 6 del decreto-legge
13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.
Il citato comma 4 stabilisce che «Decorso il termine per
l'adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3
ovvero di cui al comma 6-bis, all'amministrazione e' consentito
intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il
patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente, per la salute, per
la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato
accertamento dell'impossibilita' di tutelare comunque tali interessi
mediante conformazione dell'attivita' dei privati alla normativa
vigente». Il comma 6-bis dispone che «Nei casi di Scia in materia
edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del
comma 3 e' ridotto a trenta giorni. Fatta salva l'applicazione delle
disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresi' ferme
le disposizioni relative alla vigilanza sull'attivita' urbanistico-
edilizia, alle responsabilita' e alle sanzioni previste dal decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi
regionali».
Il comma 4-ter del citato art. 49 del d.l. n. 78 del 2010, come
convertito, a sua volta statuisce che «Il comma 4-bis attiene alla
tutela della concorrenza ai sensi dell'articolo 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, e costituisce livello essenziale
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi
della lettera m) del medesimo comma. Le espressioni "segnalazione
certificata di inizio attivita'" e "Scia" sostituiscono,
rispettivamente, quelle di "dichiarazione di inizio di attivita'" e
"Dia", ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione piu'
ampia, e la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce
direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di
inizio attivita' recata da ogni normativa statale e regionale».
6.- La «segnalazione certificata d'inizio attivita'» (d'ora in
avanti, SCIA) si pone in rapporto di continuita' con l'istituto della
DIA, che dalla prima e' stato sostituito. La DIA («denuncia di inizio
attivita'») fu introdotta nell'ordinamento italiano con l'art. 19
della legge n. 241 del 1990, inserito nel capo IV di detta legge,
dedicato alla «Semplificazione dell'azione amministrativa».
Successivamente, con l'entrata in vigore del decreto legge 14 marzo
2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per
lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per
la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di
cassazione e di arbitrato, nonche' per la riforma organica della
disciplina delle procedure concorsuali), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, essa assunse la
denominazione di «dichiarazione di inizio attivita'».
Scopo dell'istituto era quello di rendere piu' semplici le
procedure amministrative indicate nella norma, alleggerendo il carico
degli adempimenti gravanti sul cittadino. In questo quadro s'iscrive
anche la SCIA, del pari finalizzata alla semplificazione dei
procedimenti di abilitazione all'esercizio di attivita' per le quali
sia necessario un controllo della pubblica amministrazione.
Il principio di semplificazione, ormai da gran tempo radicato
nell'ordinamento italiano, e' altresi' di diretta derivazione
comunitaria (Direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato
interno, attuata nell'ordinamento italiano con decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59). Esso, dunque, va senza dubbio catalogato nel
novero dei principi fondamentali dell'azione amministrativa (sentenze
n. 282 del 2009 e n. 336 del 2005).
7.- I ricorsi in esame censurano la normativa impugnata nella
parte in cui, qualificando la disciplina della SCIA, contenuta
nell'art. 49, comma 4-bis, come attinente alla tutela della
concorrenza ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
e costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali a norma dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., ha stabilito che la nuova disciplina si
sostituisca a quella gia' esistente in tema di DIA (art. 49, comma
4-ter), modificando non soltanto la previgente disciplina statale ma
anche quella regionale. In tal modo la detta normativa avrebbe
interessato ambiti di legislazione regionale, ai sensi dell'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost., quali la tutela della salute,
l'ordinamento degli uffici regionali, l'artigianato, il commercio,
oltre alle materie riservate dallo statuto di autonomia alla potesta'
legislativa primaria della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste.
8.- Nella giurisprudenza di questa Corte si e' piu' volte
affermato che, ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale,
la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quelle ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza. Per individuare la materia alla quale devono
essere ascritte le disposizioni oggetto di censura, non assume
rilievo la qualificazione che di esse da' il legislatore, ma occorre
fare riferimento all'oggetto e alla disciplina delle medesime,
tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli effetti marginali e
riflessi, in guisa da identificare correttamente anche l'interesse
tutelato (ex plurimis: sentenze n. 207 del 2010; n. 1 del 2008; n.
169 del 2007; n. 447 del 2006; n. 406 e n. 29 del 1995).
In questo quadro, il richiamo alla tutela della concorrenza,
effettuato dal citato art. 49, comma 4-ter, oltre ad essere privo di
efficacia vincolante, e' anche inappropriato. Infatti, la disciplina
della SCIA, con il principio di semplificazione ad essa sotteso, si
riferisce ad «ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non
costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le
domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio
di attivita' imprenditoriale, commerciale o artigianale, il cui
rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e
presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a
contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente
complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il
rilascio degli stessi».
Detta disciplina, dunque, ha un ambito applicativo diretto alla
generalita' dei cittadini e percio' va oltre la materia della
concorrenza, anche se e' ben possibile che vi siano casi nei quali
quella materia venga in rilievo. Ma si tratta, per l'appunto, di
fattispecie da verificare in concreto (per esempio, in relazione
all'esigenza di eliminare barriere all'entrata nel mercato).
Invece, a diverse conclusioni deve pervenirsi con riferimento
all'altro parametro evocato dall'art. 49, comma 4-ter, del d.l. n. 78
del 2010, poi convertito in legge.
Detta norma stabilisce che la disciplina della SCIA, di cui al
precedente comma 4-bis, costituisce livello essenziale delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost. Analogo principio, con
riferimento alla DIA, era stato affermato dall'art. 29, comma 2-ter,
della legge n. 241 del 1990, come modificato dall'art. 10, comma 1,
lettera b), della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita' nonche' in
materia di processo civile), poi ancora modificato dall'art. 49,
comma 4, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito in legge.
Tale autoqualificazione, benche' priva di efficacia vincolante
per quanto prima rilevato, si rivela corretta.
Al riguardo, va rimarcato che l'affidamento in via esclusiva alla
competenza legislativa statale della determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni e' prevista in relazione ai «diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale». Esso, dunque, si collega al fondamentale principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. La suddetta determinazione e'
strumento indispensabile per realizzare quella garanzia.
In questo quadro, si deve ricordare che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, «l'attribuzione allo Stato della
competenza esclusiva e trasversale di cui alla citata disposizione
costituzionale si riferisce alla determinazione degli standard
strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il
soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti,
con carattere di generalita', a tutti gli aventi diritto» (sentenze
n. 322 del 2009; n. 168 e n. 50 del 2008; n. 387 del 2007).
Questo titolo di legittimazione dell'intervento statale e'
invocabile «in relazione a specifiche prestazioni delle quali la
normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione»
(sentenza n. 322 del 2009, citata; e sentenze n. 328 del 2006; n. 285
e n.120 del 2005), e con esso e' stato attribuito «al legislatore
statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di
una adeguata uniformita' di trattamento sul piano dei diritti di
tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di
autonomia regionale e locale decisamente accresciuto» (sentenze n.10
del 2010 e n. 134 del 2006).
Si tratta, quindi, come questa Corte ha precisato, non tanto di
una "materia" in senso stretto, quanto di una competenza del
legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, in
relazione alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme
necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale,
il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di
tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o
condizionarle (sentenze n. 322 del 2009 e n. 282 del 2002).
Alla stregua di tali principi, la disciplina della SCIA ben si
presta ad essere ricondotta al parametro di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. Tale parametro permette una restrizione
dell'autonomia legislativa delle Regioni, giustificata dallo scopo di
assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e
sociali tutelati dalla stessa Costituzione. In particolare, «la ratio
di tale titolo di competenza e l'esigenza di tutela dei diritti
primari che e' destinato a soddisfare consentono di ritenere che esso
puo' rappresentare la base giuridica anche della previsione e della
diretta erogazione di una determinata provvidenza, oltre che della
fissazione del livello strutturale e qualitativo di una data
prestazione, al fine di assicurare piu' compiutamente il
soddisfacimento dell'interesse ritenuto meritevole di tutela
(sentenze n. 248 del 2006, n. 383 e n. 285 del 2005), quando cio' sia
reso imprescindibile, come nella specie, da peculiari circostanze e
situazioni, quale una fase di congiuntura economica eccezionalmente
negativa» (sentenza n. 10 del 2010, punto 6.3. del Considerato in
diritto).
Orbene - premesso che l'attivita' amministrativa puo' assurgere
alla qualifica di "prestazione", della quale lo Stato e' competente a
fissare un livello essenziale a fronte di uno specifico diritto di
individui, imprese, operatori economici e, in genere, soggetti
privati - la normativa qui censurata prevede che gli interessati, in
condizioni di parita' su tutto il territorio nazionale, possano
iniziare una determinata attivita' (rientrante nell'ambito del citato
comma 4-bis), previa segnalazione all'amministrazione competente. Con
la presentazione di tale segnalazione, il soggetto puo' dare inizio
all'attivita', mentre l'amministrazione, in caso di accertata carenza
dei requisiti e dei presupposti legittimanti, nel termine di sessanta
giorni dal ricevimento della segnalazione (trenta giorni nel caso di
SCIA in materia edilizia), adotta motivati provvedimenti di divieto
di prosecuzione dell'attivita' e di rimozione degli eventuali effetti
dannosi di essa, salva la possibilita' che l'interessato provveda a
conformare alla normativa vigente detta attivita' ed i suoi effetti
entro un termine fissato dall'amministrazione.
Al soggetto interessato, dunque, si riconosce la possibilita' di
dare immediato inizio all'attivita' (e' questo il principale novum
della disciplina in questione), fermo restando l'esercizio dei poteri
inibitori da parte della pubblica amministrazione, ricorrendone gli
estremi. Inoltre, e' fatto salvo il potere della stessa pubblica
amministrazione di assumere determinazioni in via di autotutela, ai
sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del
1990.
Si tratta di una prestazione specifica, circoscritta all'inizio
della fase procedimentale strutturata secondo un modello ad efficacia
legittimante immediata, che attiene al principio di semplificazione
dell'azione amministrativa ed e' finalizzata ad agevolare
l'iniziativa economica (art. 41, primo comma, Cost.), tutelando il
diritto dell'interessato ad un sollecito esame, da parte della
pubblica amministrazione competente, dei presupposti di diritto e di
fatto che autorizzano l'iniziativa medesima.
9.- Le considerazioni fin qui svolte vanno applicate anche alla
SCIA in materia edilizia, come ormai in modo espresso dispone l'art.
5, comma 1, lettera b), e comma 2, lettere b) e c), del d.l. n. 70
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2011,
entro i limiti e con le esclusioni previsti.
Infatti, ribadito che la normativa censurata riguarda soltanto il
momento iniziale di un intervento di semplificazione procedimentale,
e precisato che la SCIA non si sostituisce al permesso di costruire
(i cui ambiti applicativi restano disciplinati in via generale dal
d.P.R. n. 380 del 2001), non puo' porsi in dubbio che le esigenze di
semplificazione e di uniforme trattamento sull'intero territorio
nazionale valgano anche per l'edilizia. E' ben vero che questa, come
l'urbanistica, rientra nel «governo del territorio», materia
appartenente alla competenza legislativa concorrente tra Stato e
Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.).
Tuttavia, a prescindere dal rilievo che in tale materia spetta
comunque allo Stato dettare i principi fondamentali (nel cui novero
va ricondotta la semplificazione amministrativa), e' vero del pari
che nel caso di specie, sulla base degli argomenti in precedenza
esposti, il titolo di legittimazione dell'intervento statale nella
specifica disciplina della SCIA si ravvisa nell'esigenza di
determinare livelli essenziali di prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale, compreso quello delle Regioni a statuto speciale. In altri
termini, si e' in presenza di un concorso di competenze che, nella
fattispecie, vede prevalere la competenza esclusiva dello Stato,
essendo essa l'unica in grado di consentire la realizzazione
dell'esigenza suddetta.
10.- Infine, e' stata dedotta dalle ricorrenti la violazione del
principio di leale collaborazione. La deduzione, tuttavia, non e'
fondata, perche', pur volendo prescindere dal carattere assorbente
delle considerazioni che precedono, costituisce «giurisprudenza
pacifica di questa Corte che l'esercizio dell'attivita' legislativa
sfugge alle procedure di leale collaborazione» (cosi', da ultimo,
sentenze n. 371 e 222 del 2008, e n. 401 del 2007).
11.- Conclusivamente, la riconduzione della disciplina in esame
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. comporta la non
fondatezza delle questioni, sotto tutti i profili, in quanto la
normativa censurata rientra nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.