ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito dell'articolo 6, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 9 luglio 2010, n. 139 (Regolamento recante procedimento
semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di
lieve entita', a norma dell'articolo 146, comma 9, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni),
promosso dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il
25 ottobre 2010, depositato in cancelleria il 27 ottobre 2010 ed
iscritto al n. 9 del registro conflitti tra enti 2010.
Visto l'atto di costituzione di Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2011 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25 ottobre 2010 e depositato nella
cancelleria della Corte il successivo 27 ottobre, la Provincia
autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione tra enti nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che
sia dichiarato che non spetta allo Stato il potere di disciplinare,
con riferimento alla Provincia autonoma di Trento, il procedimento
semplificato di autorizzazione paesaggistica, cosi' come regolato
dall'articolo 6, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica
9 luglio 2010, n. 139 (Regolamento recante procedimento semplificato
di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entita',
a norma dell'articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni), in quanto
rientrante nella materia della tutela del paesaggio, affidata alla
potesta' legislativa primaria di essa Provincia autonoma, nonche' che
venga conseguentemente annullato il suddetto articolato, nella parte
in cui si riferisce alla Provincia autonoma, stante l'affermato
contrasto con numerosi parametri statutari e costituzionali.
L'art. 6, comma 2, infatti, secondo la ricorrente, sarebbe in
contrasto con l'art. 8, primo comma, numeri 1), 5), 6), «nonche'
integrativamente numeri 2), 3), 4), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18),
21), 22), 24)», e con l'art. 16 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige); nonche' con le norme di attuazione dello
statuto di autonomia di cui: a) al decreto del Presidente della
Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle
province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e
patrimoniali dello Stato e della Regione); b) al decreto del
Presidente della Repubblica 1° novembre 1973, n. 690 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
concernente tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico
e popolare); c) al decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo
1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche); d) al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali, leggi regionali
e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), in particolare artt. 2 e 3.
1.1.- La Provincia autonoma di Trento, preliminarmente, esamina
la disposizione oggetto del conflitto, richiamandone il contenuto.
La norma oggetto di conflitto concerne il procedimento
semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di
lieve entita' e stabilisce che la Provincia autonoma di Trento debba
adottare «entro centottanta giorni, le norme necessarie a
disciplinare il procedimento di autorizzazione paesaggistica
semplificata in conformita' ai criteri del decreto stesso».
1.2.- La Provincia ricorrente premette di essere titolare di
potesta' legislativa primaria in materia di «tutela del paesaggio»,
ai sensi dell'art. 8, numero 6), del d.P.R. n. 670 del 1972, nonche'
nelle materie indicate ai numeri 1), 2), 3), 4), 5), 7), 8), 11),
14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24) del medesimo articolo statutario
(quali: ordinamento degli uffici provinciali; urbanistica e piani
regolatori; toponomastica; patrimonio storico, artistico e popolare;
usi e costumi locali; usi civici; ordinamento delle minime proprieta'
colturali; porti lacuali; miniere, cave e torbiere; apicoltura e
parchi per la protezione della flora e della fauna; viabilita';
acquedotti; lavori pubblici di interesse provinciale; comunicazioni e
trasporti di interesse provinciale; impianti di funivia; agricoltura
e foreste; espropriazione per pubblica utilita'; opere idrauliche).
Tali competenze, sottolinea la ricorrente, sarebbero state
riconosciute anche dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137), che, all'art. 8, dispone una
specifica salvaguardia, stabilendo che «nelle materie disciplinate
dal presente codice restano ferme le potesta' attribuite alle regioni
a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano
dagli statuti e dalle relative norme di attuazione». In ossequio a
tale disposizione, recentemente, la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 226 del 2009, ha dichiarato l'illegittimita' dell'art.
131, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, nella parte in cui esso -
contraddicendo quanto affermato nel sopra ricordato art. 8 -
includeva le Province autonome di Trento e di Bolzano tra gli enti
territoriali soggetti al limite della potesta' legislativa esclusiva
statale di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione. Inoltre, l'art. 16 del medesimo d.P.R. n. 670 del 1972
assegna, nelle stesse materie, alla Provincia autonoma le funzioni
amministrative.
Le previsioni statutarie, poi, prosegue la ricorrente, sono state
attuate da una speciale normativa, tra cui, in particolare il d.P.R.
n. 381 del 1974, il d.P.R. n. 115 del 1973, nonche' il d.P.R. n. 690
del 1973. Per completezza, la ricorrente ricorda che tali competenze
sono state esercitate dalla Provincia autonoma con proprie leggi, tra
le quali, in particolare, segnala la legge provinciale 4 marzo 2008,
n. l (Pianificazione urbanistica e governo del territorio), che, al
Titolo III, disciplina la tutela del paesaggio e, specificamente,
all'art. 68, individua gli interventi assoggettati ad autorizzazione
paesaggistica. Inoltre, prosegue la Provincia autonoma, la legge
provinciale 27 maggio 2008, n. 5 (Approvazione del nuovo piano
urbanistico provinciale), ha anche previsto specifiche disposizioni
relativamente alla carta del paesaggio e alla carta delle tutele
paesistiche, in tal modo prevedendo un'efficace e completa disciplina
in materia di tutela del paesaggio.
1.3.- La Provincia autonoma ritiene, conclusivamente, che, con il
comma 2 dell'art. 6 del d.P.R. n. 139 del 2010, il legislatore
statale sarebbe venuto a vincolare in concreto - sia relativamente ai
tempi della propria legislazione, sia in relazione allo stesso
contenuto - la potesta' legislativa primaria provinciale in tema di
tutela paesaggistica con un atto statale di natura regolamentare,
laddove la suddetta potesta' potrebbe essere condizionata, nei casi
previsti, soltanto con atti di normazione primaria dello Stato,
violando cosi' le prerogative costituzionali della Provincia previste
dal ricordato art. 8, primo comma, numero 6), dello statuto speciale.
Al riguardo, la Provincia autonoma di Trento segnala che il disposto
dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992, prevede - come
ribadito in piu' sentenze della Corte - che, nelle materie di
competenza provinciale, la stessa legislazione statale non opera
direttamente, dovendo la legislazione provinciale essere adeguata «ai
principi e norme costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5
dello Statuto speciale», recati «dai nuovi atti legislativi dello
Stato».
1.4.- Non varrebbe a salvare la norma impugnata dalla lamentata
illegittimita', il rilievo che essa viene a qualificare le
disposizioni del d.P.R. 9 luglio 2010, n. 139, come norme «di grande
riforma economico sociale», «inerenti ai livelli essenziali delle
prestazioni», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione.
Tale generica qualificazione, difatti, di un intero corpo
normativo sarebbe - a detta della Provincia - illegittima, oltre che
per l'evidente incongruita' ed arbitrarieta', anche perche' non
corrisponderebbe alla natura del provvedimento.
Ammesso, poi, che le norme sulla autorizzazione semplificata
possano effettivamente attenere ai «livelli essenziali delle
prestazioni» di cui alla lettera m) dell'art. 117, secondo comma,
Cost. - affermazione della quale, secondo la ricorrente, si deve
dubitare dal momento che nelle sentenze n. 10 e n. 207 del 2010 si e'
precisato che «la lettera m) consente allo Stato solo di fissare
standard strutturali e qualitativi delle prestazioni da garantire
agli aventi diritto», mentre, con le disposizioni sulla
autorizzazione semplificata, non si stabilisce alcuno standard
quantitativo o qualitativo di prestazioni, dato che la norma
regolamentare oggetto del presente conflitto ha l'esclusiva finalita'
di regolare lo svolgimento della attivita' amministrativa in una
materia di competenza provinciale - le Province autonome non
sarebbero, comunque, neppure in questo caso, tenute ad adeguarsi a
tali norme, poiche', se cosi' fosse, si restringerebbe
illegittimamente la potesta' legislativa provinciale. A conforto, la
ricorrente richiama quanto ribadito dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 45 del 2010 (e gia' affermato nella sentenza n. 145 del
2005), cioe' che le limitazioni specifiche che il nuovo Titolo V
della Parte seconda della Costituzione pone alle competenze regionali
nelle proprie materie (come, ad esempio, il limite dei livelli
essenziali) «operano in relazione alle Regioni speciali nel quadro
dei vincoli posti dal sistema statutario, ad esempio come principi di
riforma economico-sociale e non come titolo autonomo di limitazione
della potesta' legislativa provinciale».
1.5.- Ugualmente illegittimo e lesivo sarebbe l'art. 6, comma 2,
nella parte in cui richiama i vincoli derivanti alle autonomie
speciali dalla presunta «natura di grande riforma economico sociale
del Codice e delle norme di semplificazione procedimentale in esso
previste».
Infatti, pur volendo ammettere che nel decreto legislativo n. 42
del 2004 vi possano essere norme siffatte, queste non sembrano poter
essere quelle relative alla semplificazione delle procedure per gli
interventi di lieve entita'.
1.6.- Infine, e in via subordinata, la ricorrente ritiene la
norma impugnata illegittima - anche qualora la si considerasse come
atto di indirizzo e di coordinamento - dal momento che essa
violerebbe l'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992, il quale stabilisce,
per gli atti statali di indirizzo e di coordinamento, forme
specifiche «di consultazione diretta con la regione o le province
autonome secondo le rispettive competenze». Il Governo, difatti, -
prosegue la ricorrente - non ha acquisito lo specifico parere della
Provincia, come appunto richiesto dall'art. 3, comma 3, del citato
d.lgs., non potendo risultare sufficiente il coinvolgimento della
Conferenza unificata, sia perche' in questa ultima la posizione della
Provincia non e' decisiva (dato che le decisioni vengono prese a
maggioranza), sia perche' l'intesa della Conferenza non surroga la
consultazione individuale della Provincia.
In ogni caso, conclude la Provincia, l'atto impugnato -
senz'altro illegittimo per le ragioni sopra esposte - costituirebbe,
altresi', violazione del principio di «legalita' sostanziale»,
essendo stato adottato in base a quanto disposto dal comma 9
dell'art. 146 del Codice, che non appare contenere «criteri
sufficienti a limitare la discrezionalita' governativa e a soddisfare
il principio di legalita' sostanziale».
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso presentato dalla Provincia autonoma
di Trento sia dichiarato inammissibile o, comunque, rigettato.
2.1.- La difesa dello Stato osserva, preliminarmente, che e' da
disattendere la prima delle censure avanzate dalla ricorrente,
relativa alla natura regolamentare e non legislativa della norma
impugnata, in quanto il d.P.R. n. 139 del 2010 sarebbe un
«regolamento di delegificazione», previsto e regolato dall'art. 146,
comma 9, del d.lgs. n. 42 del 2004, il quale stabilisce, altresi',
una «procedura aggravata» per la sua approvazione, richiedendo la
previa intesa del Ministro con la Conferenza unificata, intesa
raggiunta ed espressa all'unanimita' da tutte le Regioni e dalle
Province autonome.
Ne' il ricorso - prosegue l'Avvocatura - a tale tipologia di
fonte normativa, secondo la scelta operata dal Governo, presenta
profili di illegittimita', poiche' sia secondo l'art. 20 della legge
15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa),
sia secondo la giurisprudenza costituzionale e' consentito utilizzare
un regolamento di delegificazione, salvo ipotesi di riserva assoluta
di legge, proprio allo scopo di venire a disciplinare materie che
possano essere qualificate come «norme di grande riforma» (sentenza
n. 164 del 2009).
2.2.- Peraltro, prosegue l'Avvocatura dello Stato, l'impugnativa
sarebbe, in ogni caso, inammissibile, in quanto la Provincia autonoma
non sarebbe, comunque, legittimata a censurare «il ricorso operato
nel caso di specie a tale strumento normativo», per due ordini di
motivi. Da un lato, infatti, non avrebbe impugnato, come dovuto,
l'art. 146, comma 9, del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
norma primaria; dall'altro lato, poi, il provvedimento oggetto del
conflitto e' stato approvato con il parere favorevole della
Conferenza unificata, di cui fa parte la Provincia autonoma di
Trento, che ha, pertanto, partecipato alla formazione dell'intesa
esprimendo - diversamente da quanto affermato nel ricorso - parere
favorevole sul testo del provvedimento, con la conseguenza che il
ricorso risulterebbe inammissibile per carenza d'interesse. La
Provincia autonoma ricorrente sarebbe, infatti, «tenuta agli atti
collegialmente adottati».
2.3.- Inammissibili, prosegue la resistente, risulterebbero anche
i primi tre motivi di censura avanzati dalla ricorrente, in quanto
essi si fonderebbero «sul contenuto sostanziale del regolamento in
esame, e quindi, sulla sua intrinseca capacita' di dettare norme con
contenuto sostanziale di legge». In cio' vi sarebbe un evidente
contrasto con la premessa fatta propria dalla Provincia per
dimostrare la non vincolativita' nei suoi confronti dell'atto
impugnato, premessa che si fonda proprio sulla forma giuridica dello
stesso, trattandosi di un regolamento e non di una legge.
2.4.- Nel merito, la censura relativa alla qualificazione della
norma come «norma di grande riforma economico sociale» e «inerente ai
livelli essenziali delle prestazioni», sarebbe infondata, avendo la
Provincia autonoma erroneamente ritenuto che il d.P.R. n. 139 del
2010 atterrebbe alla materia della tutela del paesaggio.
Al contrario, per la difesa erariale, «la materia su cui incide
la normativa censurata deve essere riguardata secondo il suo
intrinseco contenuto, e non in considerazione degli effetti finali
che essa sara' in grado di produrre e degli interessi ultimi che
potra' soddisfare»; pertanto, essa sarebbe attinente alla disciplina
dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e
sociali, riguardando esclusivamente il procedimento da adottare, in
un'ottica di semplificazione amministrativa, per ottenere la
autorizzazione paesaggistica, escludendo, conformemente alla
giurisprudenza della Corte, le questioni di carattere sostanziale
attinenti alla tutela paesaggistica.
Quindi, il d.P.R. n. 139 del 2010, sia se lo si consideri
riconducibile alla materia disciplinata dall'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., ovvero a normativa di grande riforma
economico-sociale, puo' legittimamente vincolare la potesta'
legislativa delle Regioni a statuto ordinario e a statuto speciale,
nonche' quella delle Province autonome, potendo lo Stato
legittimamente emanare regolamenti di delegificazione nelle materie
di propria competenza esclusiva, vincolanti anche per le Province
autonome (sentenze n. 101 del 2010 e n. 61 del 2009).
2.5.- Conclusivamente, la disposizione in esame non recherebbe
vulnus alcuno alla potesta' legislativa primaria della ricorrente,
che - in base all'intesa raggiunta - ha goduto, peraltro, di un
termine ragionevole (180 giorni) per uniformare la propria normativa
alle regole di semplificazione del procedimento previsto dal d.P.R.
in esame.
3.- La Provincia autonoma di Trento ha depositato memoria
illustrativa per replicare alle eccezioni e deduzioni dell'Avvocatura
dello Stato, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
3.1.- Preliminarmente, la ricorrente Provincia respinge
l'eccezione di inammissibilita' del ricorso avanzata dalla difesa
statale relativamente alla mancata impugnazione, da parte di essa
ricorrente, della norma primaria di cui all'art. 146, comma 9, del
d.lgs. n. 42 del 2004, in quanto questo ultimo non prevede
l'applicazione del regolamento anche alla Provincia autonoma di
Trento, «in coordinamento con l'espressa clausola di salvaguardia
contenuta nell'art. 8 del Codice».
Da disattendere sarebbe, anche, l'ulteriore profilo di
inammissibilita', relativo alla partecipazione della Provincia
autonoma ai lavori della Conferenza unificata, esprimendo la propria
intesa. Infatti, la ricorrente sottolinea di non aver partecipato a
tale riunione, come risulta dalla documentazione presentata.
Infondato sarebbe anche il terzo profilo di inammissibilita'
eccepito dalla difesa erariale, basato su una errata lettura del
ricorso della Provincia, ove si afferma di «non aver ragione di
censurare tale regolamento, nella parte in cui esso detta la
procedura semplificata». Con questa affermazione - come appare
evidente - la Provincia autonoma di Trento non ha certo voluto
intendere di condividere il contenuto del regolamento impugnato, ma,
semplicemente, che l'esame del contenuto di esso, nella parte in cui
non le si applica, e' privo di interesse per quest'ultima.
3.2.- Nel merito, la ricorrente ribadisce le ragioni dedotte
nell'atto di costituzione in ordine alla fondatezza del ricorso.
4.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri, in data 6
ottobre 2011, ha depositato, fuori termine, una memoria.
Considerato in diritto
1.- La Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
per ottenere la dichiarazione di non spettanza allo Stato del potere
di disciplinare, con riferimento alla Provincia autonoma di Trento,
il procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica, cosi'
come regolato dall'articolo 6, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139 (Regolamento recante
procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli
interventi di lieve entita', a norma dell'articolo 146, comma 9, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive
modificazioni), in quanto rientrante nella materia della tutela del
paesaggio, affidata alla sua potesta' legislativa primaria, nonche'
il conseguente annullamento del suddetto articolo, nella parte in cui
si riferisce alla Provincia autonoma, stante l'affermato contrasto
con numerosi parametri statutari e costituzionali.
1.1.- La disposizione oggetto di conflitto concerne il
procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli
interventi di lieve entita' e stabilisce che in ragione
dell'attinenza delle disposizioni del suddetto decreto ai livelli
essenziali delle prestazioni amministrative, di cui all'articolo 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione, e della natura di
grande riforma economico sociale del Codice dei beni culturali e del
paesaggio e delle norme di semplificazione procedimentale in esso
previste, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, in conformita' agli statuti ed alle relative
norme di attuazione, adottano, entro centottanta giorni, le norme
necessarie a disciplinare il procedimento di autorizzazione
paesaggistica semplificata in conformita' ai criteri del citato
decreto.
1.2.- Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata sarebbe in
contrasto con l'art. 8, primo comma, numeri 1), 5), 6), «nonche'
integrativamente numeri 2), 3), 4), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18),
21), 22), 24)», e con l'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonche' con le norme
di attuazione dello statuto di autonomia di cui: a) al decreto del
Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di
Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione); b) al decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre
1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernente tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e popolare); c) al decreto del Presidente della
Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche); d) al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), in particolare artt. 2 e 3.
1.3.- La ricorrente - richiamate le proprie competenze
statutarie, sia legislative primarie sia amministrative, competenze
riconosciute anche dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137), che, all'art. 8, dispone una
specifica salvaguardia, stabilendo che «nelle materie disciplinate
dal presente codice restano ferme le potesta' attribuite alle regioni
a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano
dagli statuti e dalle relative norme di attuazione» - lamenta che,
con il provvedimento impugnato, il legislatore statale sarebbe venuto
a vincolare in concreto, sia relativamente ai tempi della propria
legislazione, sia in relazione allo stesso contenuto, la potesta'
legislativa primaria provinciale in tema di tutela paesaggistica,
peraltro con un atto statale di natura regolamentare, laddove la
suddetta potesta' potrebbe, nei casi previsti, essere condizionata
soltanto con atti di normazione primaria dello Stato.
In tal modo, prosegue la Provincia autonoma, sarebbero state
violate le proprie prerogative costituzionali, previste dal ricordato
art. 8, primo comma, numero 6), dello statuto speciale. Al riguardo,
sottolinea, altresi', che l'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 266 del
1992 prevede che, nelle materie di competenza provinciale, la
legislazione statale non operi direttamente, dovendo la legislazione
provinciale essere adeguata «ai principi e norme costituenti limiti
ai sensi degli articoli 4 e 5 dello Statuto speciale», recati «dai
nuovi atti legislativi dello Stato».
2.- Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni di
inammissibilita' del ricorso.
2.1.- Ritiene la difesa statale, innanzitutto, che
l'inammissibilita' del ricorso in esame si baserebbe sulla
considerazione che l'art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 139 del 2010
(come, del resto, l'intero regolamento) non avrebbe carattere
innovativo, ma sarebbe meramente attuativo dell'art. 146, comma 9,
del d.lgs. n. 42 del 2004, norma primaria, alla quale sarebbe
riconducibile l'asserita lesione delle prerogative della ricorrente,
che, dunque, avrebbe dovuto, nei termini, essere oggetto del ricorso
in via principale.
2.1.1.- L'eccezione non e' fondata.
Questa Corte ha ripetutamente sottolineato «l'inammissibilita'
dei ricorsi per conflitto di attribuzione proposti contro atti
meramente conseguenziali (confermativi, riproduttivi, esplicativi,
esecutivi, etc.) rispetto ad atti anteriori, non impugnati, con i
quali era gia' stata esercitata la competenza contestata. In tali
ipotesi, infatti, secondo la giurisprudenza costituzionale, si
verificherebbe una decadenza dall'esercizio dell'azione, per il fatto
che, in siffatta evenienza, attraverso l'impugnazione dell'atto
meramente conseguenziale, si tenterebbe in modo surrettizio, di
contestare giudizialmente l'atto di cui quello impugnato e' mera
conseguenza e, per il quale, e' gia' inutilmente spirato il termine»
(tra le ultime, sentenza n. 369 del 2010).
Tuttavia, nel caso di specie, tali principi non risultano
applicabili. Infatti, il d.P.R. n. 139 del 2010 impugnato non
costituisce pedissequa attuazione della norma primaria. L'art. 146
del Codice dei beni culturali disciplina l'autorizzazione in materia
paesaggistica e al comma 9 - nella parte che qui interessa - prevede
che con «regolamento da emanarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 2,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro il 31 dicembre 2008, su
proposta del Ministro d'intesa con la Conferenza unificata, salvo
quanto previsto dall'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, sono stabilite procedure semplificate per il rilascio
dell'autorizzazione in relazione ad interventi di lieve entita' in
base a criteri di snellimento e concentrazione dei procedimenti,
ferme, comunque, le esclusioni di cui agli articoli 19, comma 1 e 20,
comma 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive
modificazioni».
Poiche' l'art. 8 del d.lgs. n. 42 del 2004 prevedeva che nelle
materie «disciplinate dal presente codice restano ferme le potesta'
attribuite alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome
di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di
attuazione», sussistevano ampi margini di dubbio sull'estensione
della specifica disciplina relativa al rilascio dell'autorizzazione
in relazione ad interventi di lieve entita' anche alla ricorrente
Provincia autonoma e, quindi, non puo' ritenersi che si realizzino le
condizioni per una decadenza dell'esercizio dell'azione nei confronti
dell'impugnato regolamento.
2.1.2.- Pertanto, poiche' la menomazione delle attribuzioni
lamentata dalla Provincia autonoma ricorrente «e' autonomamente
imputabile al provvedimento impugnato, e non gia' a questo quale mero
e puntuale provvedimento attuativo ed esecutivo della norma censurata
di incostituzionalita'» (sentenza n. 386 del 2005), secondo costante
giurisprudenza costituzionale, non e' precluso l'esame del merito
dell'odierno conflitto.
2.2.- Ulteriore ragione di inammissibilita' del ricorso - secondo
la difesa dello Stato - risiederebbe nella partecipazione della
Provincia autonoma di Trento alla Conferenza unificata che ha
approvato il d.P.R. n. 139 del 2010 e che vincolerebbe la ricorrente
all'esito maturato in quella sede.
2.2.1.- Anche questa eccezione deve essere disattesa, essendo
ampiamente documentato il dissenso della ricorrente all'approvazione
del testo nella formulazione poi divenuta definitiva, accompagnato
dalla richiesta di introdurre emendamenti. Al riguardo, la Provincia
autonoma ha depositato, unitamente alla memoria del 27 settembre, il
verbale della riunione della Conferenza unificata del 26 novembre
2009, nel corso della quale e' stato approvato lo schema del
regolamento in oggetto, da cui risulta la sua mancata partecipazione
a tale riunione.
La ricorrente ricorda, altresi', di aver precedentemente
manifestato il proprio dissenso e richiesto modifiche all'attuale
testo, prima della approvazione (come risulta dal primo "Considerato"
dell'Intesa), prove che renderebbero inconferente ogni deduzione sul
comportamento della Provincia autonoma in tale sede.
La giurisprudenza costante di questa Corte ha ritenuto che il
dissenso manifestato anteriormente all'approvazione di normative
oggetto di concertazione implica la perdurante ammissibilita' del
ricorso per conflitto ad opera della parte dissenziente (da ultimo,
sentenza n. 275 del 2011; v. anche sentenze n. 39 del 2003, n. 507
del 2002 e n. 206 del 2001).
2.3.- Ugualmente da respingere, in quanto non fondato, e'
l'ulteriore motivo di inammissibilita' del ricorso, relativo ad una
presunta attestazione di non lesivita' del regolamento impugnato
«nella parte in cui esso detta la procedura semplificata», ricavabile
da quanto avrebbe affermato la stessa Provincia di Trento nel suo
ricorso.
Tale eccezione si basa unicamente su una capziosa ed errata
lettura del contenuto del ricorso, in quanto la Provincia di Trento
non ha, con le sue affermazioni, voluto intendere di condividere il
contenuto del regolamento ma, bensi', che l'esame di disposizioni che
essa ritiene non applicabili, e' privo di interesse e, quindi, non
oggetto di censura.
3. - Nel merito, il conflitto non e' fondato.
3.1.- L'art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 139 del 2010 - come sopra
ricordato - concerne il procedimento semplificato di autorizzazione
paesaggistica per gli interventi di lieve entita' e stabilisce che la
Provincia autonoma di Trento, «in ragione dell'attinenza delle
disposizioni del presente decreto ai livelli essenziali delle
prestazioni amministrative, di cui all'articolo 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, e della natura di grande riforma
economico sociale del Codice e delle norme di semplificazione
procedimentale in esso previste», debba adottare, «entro centottanta
giorni, le norme necessarie a disciplinare il procedimento di
autorizzazione paesaggistica semplificata in conformita' ai criteri
del decreto stesso».
3.2.-- La prima valutazione da compiere riguarda la fondatezza
delle censure della Provincia in ordine alla lesione delle specifiche
attribuzioni che le derivano dallo statuto di autonomia. La
ricorrente lamenta, infatti, la violazione di quanto previsto
dall'art.8, primo comma, numero 6), del d.P.R. n. 670 del 1972 che le
conferisce potesta' legislativa primaria nella materia della «tutela
del paesaggio», al quale vanno collegate altre disposizioni
statutarie e della normativa di attuazione. Fa altresi' presente che
non si verte in una normativa statale costituente riforma economico
sociale della Repubblica, ne' che ad essa puo' essere opposto il
nuovo testo del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, dato
che una limitazione delle sue competenze legislative che derivasse
dall'applicazione del nuovo testo dell'art. 117 Cost. verrebbe a
porsi in contrasto con quanto previsto dall'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), che vieta che dalle disposizioni
di tale novella costituzionale possa derivare una "reformatio in
pejus" della normativa prevista dagli statuti di autonomia speciale.
La affermazione della ricorrente circa l'insussistenza, da parte
delle disposizioni impugnate, dei requisiti formali perche' queste
possano essere ascritte nell'ambito «delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica» e' esatta. Gia' nella
sentenza n. 376 del 2002 questa Corte, esaminando - alla luce
dell'assetto costituzionale precedente alla revisione del 2001 - la
posizione che, nella gerarchia delle fonti di produzione del diritto,
venivano ad assumere i regolamenti di delegificazione, affermava che
«la sostituzione di norme legislative con norme regolamentari
esclude(va) di per se' che da queste ultime (potessero) trarsi
principi vincolanti per le regioni». E' evidente che in nulla queste
conclusioni sono mutate dopo la modifica del Titolo V della Parte
seconda della Costituzione, e che, quindi, deve escludersi che il
regolamento di delegificazione sia un veicolo normativo idoneo a
delineare le grandi riforme economico-sociali che si impongono alla
potesta' legislativa della Provincia autonoma.
Sono, invece, erronee le altre argomentazioni della ricorrente.
Il piu' volte citato art. 8, primo comma, numero 6), dello
statuto di autonomia riconosce una competenza legislativa primaria
alla Provincia nelle questioni di merito relative alla «tutela del
paesaggio». Infatti, nella sentenza n. 226 del 2009, questa Corte,
affrontando la questione della legittimita' costituzionale dell'art.
131, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, con riferimento al parametro
rappresentato dalla lettera s) del novellato secondo comma dell'art.
117 della Costituzione, vale a dire operando un raffronto di merito
tra la «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» e
la «tutela del paesaggio» dello statuto di autonomia, preciso' che
«la competenza statale esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. non puo' operare nei confronti della Provincia
autonoma di Trento in materia di tutela del paesaggio, giacche' essa
e' espressamente riservata alla sua competenza legislativa primaria,
nei limiti segnati dall'art. 4 dello statuto, i quali - come gia'
evidenziato per l'analoga previsione statutaria della Regione Valle
d'Aosta - comportano che la Provincia di Trento debba rispettare la
norma fondamentale di riforma economico-sociale costituita dal citato
art. 142».
Invece, nel caso in esame, la questione non riguarda aspetti
sostanziali, ma concerne profili di carattere procedurale: quali,
cioe', debbano essere le regole che disciplinano, con riferimento
alle procedure semplificate in materia di autorizzazione
paesaggistica per interventi di lieve entita', il rapporto tra la
pubblica amministrazione e coloro che richiedono una prestazione
rientrante in questo ambito. Si tratta di un aspetto che e' estraneo
alla previsione della piu' volte citata disposizione dello statuto
speciale, il quale, quindi, da questa normativa non subisce alcuna
violazione per cio' che riguarda le attribuzioni legislative che
conferisce alla Provincia (ne', per il parallelismo previsto
dall'art.16, per le attribuzioni amministrative).
Al riguardo, e' opportuno ricordare che nell'art. 4 dello statuto
e' ancora presente (a differenza di cio' che e' avvenuto per le
regioni a statuto ordinario con la modifica dell'art. 117) il limite
alla potesta' legislativa rappresentato dal «rispetto [...] degli
interessi nazionali». Si tratta di un'espressione che puo' avere
molteplici significati, tra i quali va sicuramente ricondotto (in
quanto e' la disposizione costituzionale stessa che, nell'inciso,
riconoscendo un fondamentale diritto della popolazione, evidenzia che
il riferimento e' anche rivolto allo "Stato comunita'") quello che
tutti i destinatari delle leggi della Repubblica hanno il diritto di
fruire, in condizioni di parita' sull'intero territorio nazionale, di
una procedura uniforme nell'esame di loro istanze volte ad ottenere
un provvedimento amministrativo.
4.-- Poiche' la normativa statutaria non impedisce questo
intervento da parte dello Stato, che si pone al di fuori delle
competenze legislative fissate dall'art. 8, primo comma, numero 6),
del d.P.R. n. 670 del 1972 - che costituisce il presupposto logico
delle altre disposizioni statutarie ed attuative invocate, le quali,
quindi, non possono in modo autonomo essere poste a sostegno della
tesi della Provincia - occorre effettuare un ulteriore esame per
valutarne la legittimita' costituzionale.
La ricorrente aveva paventato il rischio che la mancata, o
erronea, applicazione dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001
avesse portato lo Stato a far valere nei suoi confronti la normativa
contenuta nel novellato art. 117 della Costituzione. Se a queste
argomentazioni gia' si e' data una risposta, resta da valutare un
diverso, per certi versi opposto, dubbio, se cioe' questo tipo di
intervento sia consentito allo Stato dal nuovo art. 117. Infatti,
l'art. 10 della legge di revisione costituzionale, se da una parte
vieta che le disposizioni contenute nella suddetta legge
costituzionale possano limitare le attribuzioni contenute negli
statuti speciali, dall'altra le estende a questi ultimi «per le parti
in cui prevedono forme di autonomia piu' ampia rispetto a quelle gia'
attribuite». A questo, del resto, fa implicito ma chiaro riferimento
la ricorrente, laddove afferma che «il divieto di regolamenti statali
nelle materie regionali [...] vale anche per le Regioni ordinarie».
Tralasciando, in quanto non rilevanti ai fini della presente
decisione, le complesse questioni interpretative che questa
disposizione fa sorgere, sulle quali la Corte si e' soffermata fin
dalla sentenza n. 314 del 2003, occorre valutare se l'attuale art.
117 Cost. consenta allo Stato di emanare l'impugnato regolamento di
semplificazione.
4.1.- E' necessario, innanzitutto, individuare, con riferimento
al riparto di competenze previsto per le Regioni a statuto ordinario,
l'ambito materiale al quale ricondurre la disciplina oggetto
dell'impugnazione della Provincia autonoma di Trento, avendo riguardo
all'oggetto ed alla ratio della norma medesima, cosi' da identificare
correttamente l'interesse da essa tutelato.
4.2.- Secondo l'autoqualificazione compiuta dal legislatore
statale con il sopra citato articolo, la disciplina in esame e'
riconducibile alla materia «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni amministrative, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.», attribuita alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato.
Nella giurisprudenza di questa Corte si e' piu' volte affermato
che, ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale, la
qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza. Per individuare la materia alla quale devono
essere ascritte le disposizioni oggetto di censura, non assume
rilievo la qualificazione che di esse da' il legislatore, ma occorre
fare riferimento all'oggetto e alla disciplina delle medesime,
tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli effetti marginali e
riflessi, in guisa da identificare correttamente anche l'interesse
tutelato (da ultimo, sentenza n. 164 del 2012, vedi anche: sentenze
n. 207 del 2010, n. 1 del 2008, n. 169 del 2007 e n. 447 del 2006).
4.3.- Nel caso in oggetto, l'autoqualificazione operata dal
legislatore statale, benche' priva di efficacia vincolante per quanto
prima rilevato, e' corretta.
Va infatti ricordato che l'affidamento in via esclusiva alla
competenza legislativa statale della determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni e' previsto in relazione ai «diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale»; e che, pertanto, «si collega al fondamentale principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost.», essendo «strumento
indispensabile per realizzare quella garanzia» (sentenza n. 164 del
2012).
In questo quadro, si deve ribadire che, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, «l'attribuzione allo Stato della competenza
esclusiva e trasversale di cui alla citata disposizione
costituzionale si riferisce alla determinazione degli standard
strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il
soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti,
con carattere di generalita', a tutti gli aventi diritto» (ex
plurimis: sentenze n. 248 del 2011, n. 207 del 2010, n. 322 del 2009,
n. 168 e n. 50 del 2008).
Questo titolo di legittimazione dell'intervento statale e'
invocabile «in relazione a specifiche prestazioni delle quali la
normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione»
(sentenza n. 322 del 2009, citata; e sentenze n. 328 del 2006, n. 285
e n. 120 del 2005), nonche' «quando la normativa al riguardo fissi,
appunto, livelli di prestazioni da assicurare ai fruitori dei vari
servizi» (sentenza n. 92 del 2011), attribuendo «al legislatore
statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di
una adeguata uniformita' di trattamento sul piano dei diritti di
tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di
autonomia regionale e locale decisamente accresciuto» (sentenze n. 8
del 2011, n. 10 del 2010 e n. 134 del 2006).
4.4.- Si tratta, pertanto, come gia' precisato piu' volte da
questa Corte, «non tanto di una «materia» in senso stretto, quanto di
una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le
materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre
le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitarle o condizionarle» (sentenze n. 322 del 2009 e n. 282 del
2002).
Alla stregua di tali principi, la disciplina in questione va
ricondotta all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
In questa prospettiva, infatti, anche l'attivita' amministrativa
(quindi, anche i procedimenti amministrativi in genere), come la
stessa giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di evidenziare,
puo' assurgere alla qualifica di «prestazione» della quale lo Stato
e' competente a fissare un «livello essenziale» a fronte di una
specifica pretesa di individui, imprese, operatori economici ed, in
generale, di soggetti privati (si vedano le sentenze n. 322 del 2009,
n. 399 e n. 398 del 2006).
La disciplina oggetto della norma qui impugnata dalla Provincia
ricorrente rientra, pertanto, in quella evoluzione in atto nel
sistema amministrativo tesa ad una accentuata semplificazione di
talune tipologie procedimentali. La riconducibilita' ai livelli
essenziali delle prestazioni della disciplina dettata dall'art. 6,
comma 2, del d.P.R. n. 139 del 2010, e', pertanto, desumibile
dall'oggettiva necessita' di dettare regole del procedimento, valide
in ogni contesto geografico della Repubblica, le quali, adeguandosi a
canoni di proporzionalita' e adeguatezza, si sovrappongano al normale
riparto di competenze contenuto nel Titolo V della Parte seconda
della Costituzione.
L'esigenza comune, che caratterizza questo tipo di attivita'
procedurale, e' quella di impedire che le funzioni amministrative
risultino inutilmente gravose per i soggetti amministrati ed e' volta
a semplificare le procedure, evitando duplicazione di valutazioni, in
un'ottica di bilanciamento tra l'interesse generale e l'interesse
particolare all'esplicazione dell'attivita'.
4.4.1.- Del resto, piu' volte questa Corte ha affermato,
sottoponendo a scrutinio le disposizioni della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi), che esse definivano
livelli essenziali delle prestazioni. E' opportuno ricordare, al
riguardo, che il legislatore statale, con l'art. 29 della legge n.
241 del 1990 - come modificato dall'art. 10 della legge 18 giugno
2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita' nonche' in materia di processo
civile) - al comma 2-bis, ha previsto che afferiscano ai livelli
essenziali delle prestazioni le norme di legge concernenti gli
obblighi per la pubblica amministrazione di assicurare la
partecipazione dei soggetti interessati al procedimento, sia quelle
tese all'individuazione di un responsabile ed alla conclusione del
procedimento stesso entro il termine prefissato, sia quelle relative
alla durata massima dei procedimenti.
Fin dalla sentenza n. 282 del 2002, questa Corte ha sottolineato
che alla base dei livelli essenziali vi e' l'esigenza, che giustifica
la competenza esclusiva statale, di «porre le norme necessarie per
assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di
prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti,
senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle».
Particolarmente significativa, con riferimento al presente
conflitto, e' la gia' citata sentenza n. 322 del 2009, relativa alla
certificazione ambientale o di qualita' rilasciata da soggetto
certificatore accreditato, nella quale si afferma che la disposizione
allora impugnata «mira [...] ad assicurare che tutte le imprese
fruiscano, in condizioni di omogeneita' sull'intero territorio
nazionale, ad uno stesso livello, della possibilita' di avvalersi di
una prestazione, corrispondente all'ottenimento di una delle
certificazioni di qualita' dalla stessa previste, concernenti
molteplici ambiti e scopi, da parte di appositi enti certificatori,
accreditati in ragione del possesso di specifici requisiti»,
affidando «ad un regolamento governativo (da adottarsi previo parere
della Conferenza Stato-Regioni) [il] compito di individuare "le
tipologie dei controlli"». Dato che la «disciplina e' [...]
riconducibile alla materia "determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale", attribuita
dall'articolo 117, secondo comma, lettera m), Cost. alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato», a quest'ultimo spetta, dunque,
«anche la potesta' normativa secondaria, con la naturale conseguenza
della attribuzione del potere regolamentare».
La disposizione regolamentare oggetto del conflitto ha l'evidente
finalita' di predisporre modelli procedurali semplificati, in grado
di accelerare i tempi che siano, nel contempo, uniformi su tutto il
territorio nazionale. Chiare ed inequivocabili sono, quindi, le
esigenze di uniformita' della disciplina in tema di autorizzazione
paesaggistica su tutto il territorio nazionale, tanto da giustificare
- grazie al citato parametro (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.) - che si impongano anche all'autonomia legislativa delle
Regioni.
5.- Nella disposizione censurata si ravvisa l'esigenza (comune,
per gli argomenti sopra esposti, ai provvedimenti di semplificazione
amministrativa, a prescindere dalla materia sulla quale vengano ad
incidere) «di determinare livelli essenziali di prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale, compreso quello delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome» (sentenza n. 164 del
2012).
6.- In conclusione, la materia esula dall'ambito di applicazione
dello statuto di autonomia della Provincia e la riconduzione della
disciplina in esame all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
comporta la non fondatezza del conflitto in oggetto.