ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma
3, e 4, comma 1, della legge della Regione Liguria 29 marzo 2004, n.
5 (Disposizioni regionali in attuazione del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 «Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e la correzione dell'andamento dei conti pubblici», come convertito
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 e modificato dalla legge 24
dicembre 2003, n. 350 «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004»,
concernenti il rilascio della sanatoria degli illeciti
urbanistico-edilizi), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per la Liguria, nel procedimento vertente tra P. P. ed altri e il
Comune di Pontinvrea ed altri, con ordinanza del 17 febbraio 2011,
iscritta al n. 99 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale,
dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di G. M. e della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 18 settembre 2012 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Giovanni Bormioli e Mariano Protto per G. M. e
Gigliola Benghi per la Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 17 febbraio 2011, iscritta al n. 99 del
registro ordinanze 2011, il Tribunale amministrativo regionale per la
Liguria ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli
articoli 3, comma 3, e 4, comma 1 - quest'ultimo limitatamente alle
parole «ed in epoca successiva alla imposizione del relativo vincolo»
- della legge della Regione Liguria 29 marzo 2004, n. 5 (Disposizioni
regionali in attuazione del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
«Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e la correzione
dell'andamento dei conti pubblici», come convertito dalla legge 24
novembre 2003, n. 326 e modificato dalla legge 24 dicembre 2003, n.
350 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004», concernenti il
rilascio della sanatoria degli illeciti urbanistico-edilizi),
denunciandone il contrasto con l'articolo 117, terzo comma, della
Costituzione.
Riferisce il TAR ligure che la questione e' sorta nell'ambito di
un giudizio promosso da alcuni proprietari di villette ubicate nel
comune di Pontinvrea (SV), con il quale e' stato impugnato il titolo
edilizio in sanatoria rilasciato dal comune di Pontinvrea - ai sensi
dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito nella legge 24
novembre 2003, n. 326 - alla societa' contro-interessata "El Chico
Tres di Cecchin S. & C. s.n.c" concernente l'esecuzione di opere di
pavimentazione stradale in conglomerato bituminoso, recinzioni, opere
di sistemazione esterna, finalizzate alla realizzazione di una pista
di go-kart, nonche' dell'autorizzazione comunale per l'esercizio
dell'impianto pista Kart "Vittoria".
Si legge nell'ordinanza di rimessione che i ricorrenti
lamentavano che la costruzione e l'esercizio di una pista per go-kart
a motore, oggetto dei provvedimenti impugnati, fossero fonte di
inquinamento acustico ed atmosferico, ed avessero definitivamente
compromesso la quiete e la tranquillita' della zona nella quale si
trovano i loro immobili. I medesimi sollevavano - in via preliminare
- eccezione di legittimita' costituzionale della legge reg. Liguria
n. 5 del 2004, per violazione - tra l'altro - dell'art. 117, terzo
comma, Cost. A detta dei ricorrenti la legislazione regionale ligure
sul condono, nel definire i limiti dell'ammissibilita' a sanatoria
delle opere abusive, avrebbe ampliato le ipotesi di sanabilita' oltre
i limiti posti dalla norma nazionale di principio (art. 32, comma 27,
lettera d), del d.l. n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326
del 2003,), rendendo condonabili interventi quali quello di cui
trattasi, realizzato in un'area soggetta ad un preesistente vincolo
idrogeologico di carattere meramente relativo (ovvero non comportante
inedificabilita' assoluta).
All'esito dell'udienza del 27 gennaio 2011, il TAR per la Liguria
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
comma 3, e 4, comma 1, (quest'ultimo, limitatamente alle parole «ed
in epoca successiva alla imposizione del relativo vincolo»), della
legge reg. Liguria n. 5 del 2004, per contrasto con l'art. 117, comma
3, Cost., secondo il quale nelle materie di legislazione concorrente
- quale e' quella del governo del territorio - spetta alle Regioni la
potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Premette in proposito il giudice rimettente che il principio
fondamentale dettato dalla legislazione statale in tema di opere non
suscettibili di sanatoria e' chiaramente rinvenibile nell'art. 32,
comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326 del
2003, a mente del quale «fermo restando quanto previsto dagli
articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n.47 (Norme in materia
di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero
e sanatoria delle opere edilizie), le opere abusive non sono comunque
suscettibili di sanatoria, qualora: [...] d) siano state realizzate
su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e
regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde
acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonche' dei parchi e
delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora
istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in
difformita' del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici».
A fronte di una simile normativa statale, il giudice rimettente
evidenzia che la legge reg. Liguria n. 5 del 2004 avrebbe invece
ammesso a sanatoria sia le opere abusive realizzate in area
assoggettata a vincolo, ancorche' eseguite «in epoca successiva alla
imposizione del relativo vincolo» (art. 4, comma 1, ultimo periodo),
sia quelle realizzate in area assoggettata a vincolo soltanto
relativo o di tutela (art. 3, comma 3, che esclude appunto dalla
condonabilita' soltanto le opere realizzate su aree soggette a
vincolo di inedificabilita' assoluta), ancorche' le medesime non
fossero conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli
strumenti urbanistici.
Evidenzia il proposito il TAR che non e' contestato che le opere
oggetto di sanatoria ricadano in un'area soggetta a vincolo
idrogeologico di carattere relativo, e che tale vincolo preesistesse
alla realizzazione delle relative opere: tanto che la concessione
edilizia 31 gennaio 2000, n. 14 - sulla base della quale erano state
eseguite le opere - era stata annullata dalla sentenza del TAR per la
Liguria n. 105 del 2004, anche per l'assenza del nulla-osta
idrogeologico, e lo stesso provvedimento di condono impugnato nel
giudizio a quo in seguito e' stato fatto precedere dal nulla-osta
della Comunita' montana. Conseguentemente, prosegue il giudice
rimettente, poiche' nel caso di specie il vincolo idrogeologico e' di
carattere relativo ed esso preesisteva all'esecuzione delle opere
abusive, ne discenderebbe che le stesse sarebbero state certamente
non sanabili in base alla normativa statale (art. 32, comma 27,
lettera d), del d.l. n. 269 del 2003), mentre lo sarebbero divenute
sulla base di quella regionale, in virtu' del fatto che tale legge ha
ammesso il condono sia per il caso di vincolo soltanto relativo, che
non comporta cioe' inedificabilita' assoluta (art. 3, comma 3, della
legge Reg. Liguria n. 5 del 2004), sia per il caso in cui le opere
abusive siano state eseguite nelle aree vincolate «in epoca
successiva alla imposizione del relativo vincolo» (art. 4, comma 1,
ultimo periodo, della medesima legge Reg. Liguria n. 5 del 2004).
Con riguardo quindi al profilo della rilevanza, il TAR ligure
evidenzia che le disposizioni regionali sospettate di illegittimita'
assumono entrambe il ruolo di parametro dei provvedimenti impugnati,
talche' il giudizio a quo non potrebbe essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione sollevata.
Ne', secondo il tribunale amministrativo rimettente, sarebbe
neppure prospettabile in via interpretativa - stante il chiaro ed
inequivoco tenore delle due disposizioni regionali - una lettura che
possa rendere conformi le norme impugnate alla norma statale di
principio.
In particolare, non avrebbe fondamento l'eccezione sollevata
dalla difesa della societa' contro-interessata, secondo la quale le
condizioni di sanabilita' delle opere in questione, rientranti nella
tipologia n. 6 dell'Allegato n. 1 al d.l. n. 269 del 2003 (cosi'
detti "abusi minori") sarebbero indicate non gia' dal comma 27,
lettera d), dell'art. 32 di tale decreto-legge, bensi' dal precedente
comma 26, lettera a), del medesimo articolo.
Infatti, prosegue il TAR, sarebbe evidentemente diversa la
funzione delle due norme: la prima (comma 26, lettera a) verrebbe a
delimitare le tipologie di abuso astrattamente sanabili in relazione
al carattere vincolato o meno del territorio su cui insistono; la
seconda (comma 27, lettera d) definirebbe "in concreto" la portata
massima del condono edilizio, attraverso l'indicazione delle opere
abusive «comunque» non suscettibili di sanatoria, in aggiunta alle
preclusioni gia' derivanti dalla disciplina di cui agli artt. 32 e 33
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere abusive).
Cosicche', se e' vero che - in astratto - gli abusi minori
(corrispondenti alle tipologie 4, 5 e 6 dell'Allegato n. 1 al d.l. n.
269 del 2003) sono condonabili anche nelle aree vincolate (comma 26,
lettera a), nondimeno essi non lo sono - in concreto - quando le
opere abusive siano state realizzate successivamente all'istituzione
del vincolo, a prescindere dal suo carattere assoluto o relativo, e
non siano conformi alla normativa urbanistica (comma 27, lettera d).
Secondo il rimettente la questione appare anche non
manifestamente infondata.
L'art. 3, comma 3, della legge reg. Liguria n. 5 del 2004,
dispone che «per vincoli imposti a tutela degli interessi
idrogeologici e dell'assetto idraulico ai sensi dell' articolo 32,
comma 27, lettera d), del d.l. 269 del 2003, convertito dalla legge
n. 326 del 2003 e modificato dalla legge n. 350 del 2003, si
intendono le previsioni di inedificabilita' assoluta dettate da leggi
statali e regionali in tema di difesa del suolo (legge 18 maggio 1989
n. 183 e leggi regionali 28 gennaio 1993, n. 9 e 21 giugno 1999, n.
18), nonche' dai piani di bacino e piani di bacino stralcio approvati
ai sensi dell'articolo 97 della legge regionale 21 giugno 1999, n. 18
(adeguamento delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti
locali nelle materie di ambiente, difesa del suolo ed energia)».
Ebbene, secondo il rimettente tale disposizione regionale, in
difformita' dalla norma statale di principio di cui all'articolo 32,
comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del 2003, avrebbe inteso
rendere condonabili gli interventi in area vincolata quando il
vincolo abbia carattere meramente relativo, cioe' non comporti una
previsione di inedificabilita' assoluta.
Il rimettente rammenta che, con riferimento al condono edilizio
introdotto con il d.l. n. 269 del 2003, la Corte costituzionale ha
ripetutamente affermato che spetta al legislatore statale determinare
non solo tutto cio' che attiene alla dimensione penalistica del
condono, ma anche la potesta' di individuare - in sede di
determinazione dei principi fondamentali nell'ambito della materia
legislativa del governo del territorio - la portata massima del
condono edilizio straordinario, attraverso la definizione sia delle
opere abusive non suscettibili di sanatoria, sia del limite temporale
massimo di realizzazione delle opere condonabili, sia delle
volumetrie massime sanabili (vengono richiamate le sentenze di questa
Corte n. 49 del 2006 e n. 70 del 2005; n. 196 del 2004). Ed inoltre,
con specifico riferimento alla normativa statale di cui all'art. 32,
comma 27, del predetto d.l. n. 269 del 2003, la Corte costituzionale
avrebbe riconosciuto che la previsione - ivi contenuta - delle
tipologie di opere comunque insuscettibili di sanatoria attiene ai
limiti massimi di ampiezza del condono individuati dal legislatore
statale (sentenza n. 70 del 2005), sicche' la legge regionale che
produca l'effetto di ampliare i limiti applicativi della sanatoria
eccederebbe la competenza concorrente della regione in tema di
governo del territorio.
Il TAR rammenta poi che la Corte costituzionale ha gia'
dichiarato l'illegittimita' costituzionale di una legge regionale
(l'articolo unico della legge della Regione Marche 27 maggio 2008, n.
11, recante «Interpretazione autentica dell'art. 2 della legge
regionale 29 ottobre 2004, n. 23 "Norme sulla sanatoria degli abusi
edilizi"») che conteneva una disposizione in tutto analoga a quella
della regione Liguria, affermando che «e' pacifico che la normativa
statale piu' volte richiamata (art. 32, comma 27, lettera d), del
decreto-legge n. 269 del 2003) imponga l'osservanza di vincoli di
carattere relativo, cui il legislatore regionale non puo' apportare
alcuna deroga (ordinanza n. 150 del 2009): al contrario, la
disposizione censurata ha l'effetto inequivocabile di vanificare
siffatti limiti ed incorre per tale ragione nel denunciato vizio di
legittimita' costituzionale».
Considerazioni in tutto analoghe, secondo il TAR ligure,
dovrebbero valere anche rispetto alla disposizione di cui all'art. 4,
comma 1, della legge reg. Liguria n. 5 del 2004.
Infatti tale norma, adottata «ai sensi dell'articolo 32, comma
26, del d.l. 269/2003, convertito dalla 1. 326/2003 e modificato
dalla 1. 350/2003, e ad integrazione di quanto stabilito nel
successivo comma 27, lettera d), relativamente alle opere abusive
realizzate in aree assoggettate ai vincoli di cui all'articolo 32,
della legge 28 febbraio 1985 n. 47 (norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico - edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere edilizie) e successive modificazioni», dispone che una
serie di interventi, tra i quali (lettera b) le opere o le modalita'
di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume di
cui alla tipologia n. 6 dell'Allegato n. 1 al d.l. n. 269 del 2003,
siano suscettibili di sanatoria, «ancorche' eseguiti nelle aree
vincolate sopraindicate ed in epoca successiva alla imposizione del
relativo vincolo».
Anche la disposizione in questione, quindi, con l'espressione «ed
in epoca successiva alla imposizione del relativo vincolo», avrebbe
prodotto l'effetto di ammettere a sanatoria opere abusive che, in
quanto insistenti su aree vincolate, ma realizzate in epoca
successiva all'imposizione del relativo vincolo, non dovrebbero
ritenersi invece sanabili sulla base della disposizione statale di
principio (art. 32, comma 27, lettera d, del d.l. n. 269 del 2003).
In tal modo il legislatore regionale avrebbe esorbitato dai limiti
massimi di ampiezza del condono individuati dal legislatore statale
con carattere di inderogabilita'.
2. - E' intervenuta nel presente giudizio la Regione Liguria, in
persona del Presidente in carica pro-tempore, chiedendo che la
questione venga respinta in quanto inammissibile o comunque
infondata.
La Regione eccepisce la mancanza di riferimenti specifici alla
fattispecie concreta che ha dato origine al contenzioso, e comunque
evidenzia che l'annullamento dell'autorizzazione comunale n. 26 del
2004 per la conduzione della pista di go - kart (atto impugnato
insieme al titolo edilizio in sanatoria) poteva essere conseguito
(per motivi attinenti all'interesse alla quiete e tranquillita' della
zona, minacciata da inquinamento acustico ed atmosferico) anche
prescindendo dall'applicazione delle norme sospettate di
incostituzionalita'.
La Regione invoca poi l'improcedibilita' o comunque
l'inammissibilita' della questione, giacche' il giudice territoriale
avrebbe omesso di considerare che l'art. 85 della legge della Regione
Liguria 6 giugno 2008, n. 16 (Disciplina dell'attivita' edilizia)
avrebbe stabilito che «per vincoli imposti a tutela degli interessi
idrogeologici (...) preclusivi della sanatoria delle opere abusive
non conformi alla disciplina degli strumenti urbanistici si
considerano i vincoli comportanti inedificabilita' assoluta (...)»,
quindi, si sostiene, cancellare la precedente norma oggetto della
questione di legittimita' costituzionale lascerebbe sostanzialmente
invariato il quadro normativo regionale cui il rimettente dovrebbe
comunque fare riferimento.
Nel merito, con riguardo alla prima questione, la Regione
sostiene che la disposizione introdotta con il d.l. n. 269 del 2003
debba essere riguardata nel suo complesso e nel contesto del
decreto-legge medesimo, nonche' all'interno del quadro normativo di
riferimento, e dunque (almeno) insieme agli artt. 31, 32 e 33 della
legge n. 47 del 1985.
Ed in proposito, prosegue la Regione Liguria, devesi tenere conto
che l'art. 32 della legge n. 47 del 1985, nell'individuare le opere
ammesse al condono, faceva salve «le fattispecie previste dall'art.
33». L'art. 33 (opere non suscettibili di sanatoria) di tale legge
escludeva dalla sanatoria le opere in contrasto con i vincoli
illustrati sub a, b e c «qualora questi comportino inedificabilita' e
siano stati imposti prima dell'esecuzione delle opere», nonche' «ogni
altro vincolo che comporti la inedificabilita' delle aree» (lettera
d). Ne conseguirebbe, secondo l'interpretazione propugnata dalla
Regione, che l'art. 33 in questione si poneva come norma eccezionale
rispetto al precedente art. 32, e quindi resterebbero suscettibili di
sanatoria tutte quelle opere, pur vincolate, che, nondimeno, non
erano assoggettate a vincoli assoluti di inedificabilita', come
escluso dall'art. 33.
Su tale disciplina - prosegue la Regione Liguria - si sarebbe
innestata (considerati anche gli espressi richiami) la nuova regola
recata dal d.l. n. 269 del 2003. Ed in proposito, si osserva che, se
da un canto il comma 27 dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, «fermo
restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28
febbraio 1985, n. 47 (...)», nega l'accesso alla sanatoria per le
opere abusive realizzate «(...) su immobili soggetti a vincoli
imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela di interessi
idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e
paesistici, nonche' dei parchi e delle aree protette nazionali,
regionali e provinciali qualora istituiti prima dell'esecuzione di
dette opere, in assenza o in difformita' del titolo abilitativo
edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni
degli strumenti urbanistici» (lettera d), dall'altro canto, il
precedente comma 26 del medesimo articolo 32, ammette invece a
sanatoria gli interventi "minori" realizzati in aree «soggette ai
vincoli di cui all'art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47», e
quindi non soggette a vincoli di inedificabilita' assoluta di cui
all'art. 33 della medesima legge. In sostanza, secondo la Regione
Liguria, il legislatore del d.l. n. 269 del 2003 avrebbe mantenuto e
confermato la validita' della precedente distinzione tra vincoli di
inedificabilita' assoluta e vincoli non comportanti tale
inedificabilita', senza punto innovare l'impianto della legge n. 47
del 1985 o, meglio, senza introdurre un'ulteriore e diversa eccezione
alla regola di cui all'art. 32 della legge n. 47 del 1985.
In definitiva dunque, secondo la Regione, le norme oggetto della
questione di legittimita' costituzionale, in realta', piu' che
specificare ed articolare quella statale si limiterebbero a
circoscriverla, poiche' l'art. 3 riduce le ipotesi di sanatoria
(nelle zone soggette a vincolo "relativo" di tipo idrogeologico), ad
alcune specifiche fattispecie, individuate alle lettere a, b, c e d;
mentre l'art. 4 contempla solo fattispecie di rilievo davvero
minimale.
Con riguardo alla seconda questione, la Regione si limita ad
osservare che la norma regionale riprende la descrizione della
fattispecie di cui al combinato disposto dei commi 26 e 27 dell'art.
32 del d.l. n. 269 del 2003, come chiarita quanto alla distinzione
tra zone a vincolo "relativo" e zone presidiate da vincolo
comportante inedificabilita' assoluta, come sopra illustrata.
L'inciso sulla preesistenza del vincolo deriverebbe quindi
esclusivamente dal riprendere la norma statale in questione (art. 32,
comma 27, lettera d).
3. - Si e' costituito in giudizio anche il sig. M. G., gia'
ricorrente nel giudizio a quo, con memoria in data 23 giugno 2011, ed
in seguito ha depositato con ulteriore memoria depositata in vista
dell'udienza pubblica.
Nei suddetti atti la parte privata ha svolto argomenti ad
adiuvandum delle motivazioni contenute nell'ordinanza del giudice
rimettente, nonche' ha replicato alle deduzioni della Ragione
Liguria.
Con riguardo all'eccezione della Regione Liguria secondo la quale
la questione difetterebbe di rilevanza, il sig. G. ricorda che i
ricorrenti hanno impugnato tutti i provvedimenti di concessione
edilizia ed autorizzazione all'esercizio della pista di go-kart
rilasciati dal Comune di Pontinvrea. Tali atti sono stati quindi
annullati. Gli unici provvedimenti ancora in essere, e che consentono
anche attualmente alla societa' contro-interessata di continuare ad
esercitare la propria attivita', sono la concessione edilizia n.
2C/04 e l'autorizzazione al suo esercizio. Tale concessione edilizia
ha la finalita' di mantenere l'impianto e quindi l'annullamento di
tale concessione e' fondamentale per la tutela degli interessi dei
ricorrenti. Ma, prosegue la parte privata, tale concessione non
potrebbe essere piu' annullata perche' conforme alla normativa
contenuta negli art. 3, comma 3, e 4, comma 1, della legge reg.
Liguria n. 5 del 2004.
Con riferimento poi alla difesa esposta dalla Regione, secondo la
quale sussisterebbe la possibilita' di sanare gli "abusi minori"
realizzati su area vincolata ex art. 27, lettera a), del d.l. n. 269
del 2003, il sig. G. rileva in contrario che l'ordinanza di
rimessione del TAR ligure ha ben motivato la ragione secondo la quale
tale tesi non ha fondamento. Infatti, si sostiene che correttamente
il giudice rimettente ha argomentato che «se e' vero che in astratto
gli abusi minori sono condonabili anche nelle aree vincolate (comma
26, lettera a), nondimeno non lo sono - in concreto - qualora le
opere abusive siano state realizzate dopo l'istituzione del vincolo,
a prescindere dal suo carattere assoluto o relativo e non siano
conformi alla normativa urbanistica (comma 27, lettera d)». Quindi,
in tale prospettiva, si prosegue, anche nella denegata ipotesi in cui
l'intervento oggetto della concessione in sanatoria rilasciata dal
Comune nel 2004 fosse inquadrabile tra quelli elencati nell'allegato
1 del d.l. n. 269 del 2003, come sostenuto dalla Regione Liguria,
l'opera non sarebbe comunque assentibile.
Con riferimento alla seconda questione, laddove viene prospettata
l'illegittimita' dell'art. 4, comma 1, della legge reg. Liguria n. 5
del 2004, il sig. G. osserva che la Regione si limita ad affermare
che «l'inciso sulla preesistenza del vincolo deriva esclusivamente
dal riprendere la norma statale in lettura (art. 32, comma 27, lett.
d)». Ma, egli prosegue, mentre l'art. 4, comma 1, della legge reg.
Liguria n. 5 del 2004 stabilisce che le «opere abusive realizzate in
aree assoggettate ai vincoli sono suscettibili di sanatoria,
ancorche' eseguite nelle aree vincolate sopraindicate ed in epoca
successiva alla imposizione del relativo vincolo (...) », l'art. 32,
comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del 2003 stabilisce invece che
le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora
siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli istituiti prima
della esecuzione di dette opere. Ne deriverebbe quindi, conclude la
parte privata, che mentre per la legge regionale un'opera abusiva e'
sanabile anche se il vincolo e' stato imposto prima della sua
realizzazione, per la legge nazionale tali opere non sono in ogni
caso sanabili.
4. - La Regione Liguria, con ulteriore memoria depositata in
prossimita' dell'udienza pubblica ha ulteriormente evidenziato che le
opere abusive oggetto del provvedimento di condono rilasciato nel
2004 dovrebbero comunque ritenersi ascrivibili al novero degli "abusi
minori", e segnatamente tra quelle previste al n. 6 dell'Allegato 1
al d.l. n. 269 del 2003 («opere di minore incidenza
urbanistico-edilizia, quali quelle di manutenzione straordinaria,
nonche' opere o modalita' di esecuzione non valutabili in termini di
superficie o di volume»); esse sarebbero inoltre conformi alle norme
tecniche di attuazione del piano regolatore comunale del tempo, ed
erano state anche regolarizzate con riferimento al vincolo
idrogeologico, avendo ottenuto il parere positivo della Comunita'
montana. Per tali motivi quindi, sostiene la Regione, esse sarebbero
state comunque passibili di sanatoria secondo quanto prescritto dalla
stessa disciplina statale, cosi' come previsto dal comma 26 dell'art.
32 del d.l. n. 269 del 2003, in combinato disposto con gli artt. 32,
comma. 1, e 33 della legge n. 47 del 1985.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria dubita,
in riferimento all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione,
della legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma 3, e 4, comma
1, (quest'ultimo limitatamente alle parole «ed in epoca successiva
alla imposizione del relativo vincolo»), della legge della Regione
Liguria 29 marzo 2004, n. 5 (Disposizioni regionali in attuazione del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 «Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e la correzione dell'andamento dei conti
pubblici», come convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 e
modificato dalla legge 24 dicembre 2003, n. 350 «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004», concernenti il rilascio della sanatoria degli
illeciti urbanistico-edilizi).
Il giudice a quo muove dalla premessa che le norme impugnate
consentirebbero di sanare tipologie di abusi edilizi non contemplate
dalla disciplina statale di principio contenuta nel decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e la correzione dell'andamento dei conti pubblici), ed in particolare
nell'art. 32, commi 26 e 27, esorbitando in tal modo dal limite di
competenza della Regione.
La questione e' sorta nell'ambito di un giudizio amministrativo
promosso da alcuni proprietari di villette ubicate nel comune di
Pontinvrea (SV), che si dolevano della costruzione e dell'esercizio
di una pista per go-kart a motore realizzata nei pressi delle loro
abitazioni. I medesimi avevano gia' impugnato ed ottenuto nel 2004
dal TAR per la Liguria l'annullamento dell'originaria concessione
edilizia rilasciata nel 2000 e dell'autorizzazione all'esercizio.
La societa' realizzatrice del circuito e gerente l'impianto aveva
in seguito chiesto ed ottenuto dal Comune un titolo edilizio in
sanatoria, rilasciato ai sensi dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003
e delle norme regionali impugnate.
Contro questi due provvedimenti (la concessione in sanatoria
dell'"esecuzione di opere finalizzate alla realizzazione di
pavimentazione stradale, recinzioni, opere di sistemazione esterna,
opere non valutabili in termini di superficie o di volume ad uso
ricreativo" e l'autorizzazione per l'esercizio dell'impianto pista
go-kart "Vittoria"), si erano nuovamente rivolti al TAR ligure i
proprietari delle villette circostanti, prospettando preliminarmente
anche la questione di legittimita' costituzionale delle norme
regionali che avevano reso possibile il rilascio della concessione in
sanatoria.
Il TAR, trattenuta la causa in decisione, ritiene che, sulle
censure formulate dai ricorrenti nel giudizio a quo in relazione al
dettato dell'art. 32, commi 26 e 27, del d.l. n. 269 del 2003,
interferiscono - ai fini della risoluzione della causa - le
disposizioni regionali di dettaglio, le quali consentirebbero cio'
che e' vietato dalla legislazione statale di principio contenuta nel
citato art. 32. Non sarebbe prospettabile, ad avviso del rimettente,
una lettura capace di rendere congruente i precetti contenuti
nell'art. 32, commi 26 e 27, del d.l. n. 269 del 2003 con quelli
ricavabili dalle due norme impugnate.
In questa prospettiva, l'art. 3, comma 3, della legge reg.
Liguria n. 5 del 2004 ridurrebbe le fattispecie di insanabilita'
degli abusi, tassativamente elencate nell'art. 32, comma 27, del d.l.
n. 269 del 2003, attraverso l'interpretazione che circoscrive il
concetto normativo statale di «vincoli imposti a tutela degli
interessi idrogeologici e dell'assetto idraulico» a quello
d'inedificabilita' assoluta previsto «da leggi statali e regionali in
tema di difesa del suolo» e di «piani di bacino e piani di bacino
stralcio». In tal modo l'illecito dedotto dai ricorrenti verrebbe
derubricato ad illecito sanabile, essendo fuor di dubbio la natura
relativa del vincolo. L'art. 4, comma 1, invece, amplierebbe il
dettato dell'art. 32, comma 27 (la norma regionale precisa che quanto
disposto vale anche «...ad integrazione di quanto stabilito nel
successivo comma 27, lettera d)[...]»), estendendo la sanabilita'
agli abusi perpetrati nelle aree vincolate alle ipotesi di
realizzazione successiva all'imposizione del vincolo anche quando gli
stessi siano stati vincolati posteriormente alla stessa.
Secondo il rimettente, poiche' nel caso oggetto del giudizio il
vincolo idrogeologico e' di carattere relativo e preesistente alla
esecuzione delle opere abusive, ne discenderebbe che queste sarebbero
certamente non sanabili in base alla normativa statale (art. 32,
comma 27, lettera d) del d.l. n. 269 del 2003), mentre lo
diverrebbero sulla base di quella regionale, in virtu' del fatto che
essa ammette il condono sia per il caso di vincolo relativo che non
comporti inedificabilita' assoluta (art. 3, comma 3, della legge
regionale n. 5 del 2004), sia per il caso in cui le opere abusive
siano state eseguite nelle aree vincolate «in epoca successiva alla
imposizione del relativo vincolo» (art. 4, comma 1, ultimo periodo,
della medesima legge regionale n. 5 del 2004).
La Regione formula in via preliminare tre eccezioni di
inammissibilita' della questione incidentale. La prima inerisce alla
rilevanza della stessa sotto il profilo della sua propedeuticita'
rispetto al provvedimento richiesto al TAR dai ricorrenti privati: le
loro istanze ben avrebbero potuto essere soddisfatte attraverso
l'annullamento dell'autorizzazione all'attivita' sportiva, lesiva
degli interessi alla quiete ed alla tranquillita', minacciate da
inquinamento acustico ed atmosferico.
La seconda attiene alla pretesa inutilita' dell'eventuale
accoglimento, argomentata in relazione alla vigenza dell'art. 85
della successiva legge regionale 6 giugno 2008, n. 16 (Disciplina
dell'attivita' edilizia), il quale avrebbe sostanzialmente
riprodotto, in forma di interpretazione autentica, il precetto
sottoposto a sindacato di legittimita' costituzionale.
La terza si fonda sulla pretesa irrilevanza della disciplina
regionale con riguardo al caso concreto, dal momento che la stessa
pratica sarebbe stata definita positivamente in riferimento alla
tipologia sub 6 dell'Allegato 1 al d.l. n. 269 del 2003.
Nel merito la Regione sostiene che i limiti della sanatoria non
sarebbero superati sulla base di una peculiare lettura dell'art. 32,
commi 26 e 27, del d.l. n. 269 del 2003, la quale legittimerebbe sia
la sanabilita' senza eccezioni delle opere realizzate su aree
soggette a vincoli idrogeologici di natura relativa, sia l'estensione
di detta prerogativa alle opere realizzate successivamente
all'apposizione del vincolo.
2. - Le eccezioni di inammissibilita' formulate dalla Regione
Liguria non sono fondate.
La prima muove dal rilievo che l'annullamento dell'autorizzazione
comunale n. 26 del 2004 alla gestione della pista di go-kart (atto
impugnato insieme al titolo edilizio in sanatoria) poteva essere
conseguito per motivi attinenti all'interesse alla quiete ed alla
tranquillita' della zona, minacciate da inquinamento acustico ed
atmosferico, prescindendo dall'applicazione delle norme sospettate di
incostituzionalita'. L'assunto non e' condivisibile: sebbene siano
distinti i motivi per i quali i ricorrenti hanno impugnato davanti al
TAR il titolo edilizio in sanatoria e l'autorizzazione comunale,
l'impugnazione del titolo in sanatoria assume natura propedeutica
rispetto alla seconda questione del ricorso giurisdizionale, in
quanto logicamente e funzionalmente precedente. L'annullamento della
concessione in sanatoria costituisce condizione necessaria per
rimuovere il titolo idoneo a consentire la continuazione
dell'attivita' economica oggetto dell'impugnativa e cio' determina la
rilevanza della questione per la definizione del giudizio pendente
davanti al giudice amministrativo.
La seconda eccezione imputa al giudice rimettente l'omessa
considerazione della sopravvenuta norma consistente nell'art. 85
della legge reg. Liguria n. 16 del 2008, il quale prescrive che: «per
vincoli imposti a tutela degli interessi idrogeologici [...]
preclusivi della sanatoria delle opere abusive non conformi alla
disciplina degli strumenti urbanistici si considerano i vincoli
comportanti inedificabilita' assoluta individuati nell'art. 3, comma
3» dell'impugnata disposizione regionale.
Secondo la Regione, dichiarare incostituzionale la precedente
norma qui in esame lascerebbe sostanzialmente invariato il quadro
normativo regionale cui il rimettente dovrebbe comunque fare
riferimento. Impregiudicata ogni analisi nel merito della norma di
interpretazione autentica cui si collega, la seconda eccezione non
tiene conto che l'art. 85 non riveste valore precettivo autonomo,
bensi' mira a chiarire - con efficacia retroattiva - il significato
della disposizione interpretata. Per questo motivo l'eventuale
dichiarazione di illegittimita' della norma impugnata, e cosi'
autenticamente interpretata, farebbe venir meno gli effetti della
stessa interpretazione autentica.
La terza eccezione si fonda sulla pretesa conformita' della
fattispecie concreta alle norme tecniche di attuazione del vigente
P.R.G. A dimostrazione di cio', la Regione invoca l'intervenuto
parere positivo dell'autorita' preposta alla tutela del vincolo e ne
ricava la conformita' alla tipologia edilizia sub n. 6 dell'Allegato
1 al d.l. n. 269 del 2003 («..opere o modalita' di esecuzione non
valutabili in termini di superficie o di volume»).
In disparte ogni considerazione sulla asserita riconducibilita'
della fattispecie agli abusi non valutabili in termini di superficie
o di volume, e' da sottolineare come la presente eccezione non si
limiti a difendere la fattispecie astratta disegnata dal legislatore
regionale ma proponga una ricostruzione di quella concreta oggetto
del giudizio a quo, al fine di dimostrare l'irrilevanza della
questione di legittimita' costituzionale. Questo percorso
argomentativo non puo' essere condiviso perche' il sindacato sulla
rilevanza deve essere effettuato in relazione all'atto introduttivo,
con cui viene sollevata la questione incidentale. E' l'ordinanza che
deve contenere - in via autonoma - tutti gli elementi necessari a
consentire a questa Corte l'esame del processo logico-deduttivo
attraverso cui si e' pervenuti alla rimessione. Cio' comporta che
essa non possa essere riletta, proprio sulla base del principio di
autosufficienza, attraverso una delibazione alternativa degli atti
del giudizio a quo (ex multis ordinanze n. 29 del 2007, n. 463 del
2006, n. 203 del 2006, n. 164 del 2006, n. 453 del 2005, n. 423 del
2005, n. 312 del 2005, n. 59 del 2004, n. 212 del 1982). Nella
fattispecie in esame l'atto introduttivo del giudizio appare completo
e sufficiente nella definizione dei profili essenziali richiesti per
la proposizione del ricorso.
3. - Le questioni proposte involgono i rapporti tra competenza
legislativa statale e regionale per quel che specificamente riguarda
la disciplina del condono edilizio. A tal proposito questa Corte ha
avuto modo di affermare che nella disciplina del condono edilizio
convergono la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia
di sanzionabilita' penale e la competenza legislativa concorrente in
tema di governo del territorio di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost. (sentenze n. 49 del 2006 e n. 70 del 2005). Cio' comporta che
«alcuni limitati contenuti di principio di questa legislazione
possono ritenersi sottratti alla disponibilita' dei legislatori
regionali, cui spetta il potere concorrente di cui al nuovo art. 117
Cost. (ad esempio certamente la previsione del titolo abilitativo
edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell'art. 32, il limite
temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, la
determinazione delle volumetrie massime condonabili). Per tutti i
restanti profili e' invece necessario riconoscere al legislatore
regionale un ruolo rilevante [...].di articolazione e specificazione
delle disposizioni dettate dal legislatore statale in tema di condono
sul versante amministrativo» (sentenza n. 196 del 2004). In coerenza
con questa impostazione, e' stato, tra l'altro, dichiarato
costituzionalmente illegittimo il comma 25 dell'art. 32 del citato
decreto-legge sul condono edilizio, nella parte in cui non prevedeva
che la legge regionale potesse determinare limiti volumetrici
inferiori a quelli indicati nella medesima disposizione.
Al contrario, e' stata ritenuta di stretta interpretazione, in
quanto espressione di principio generale afferente ai limiti della
sanatoria, l'individuazione da parte della legge dello Stato delle
fattispecie ad essa assoggettabili, di modo che le stesse non possono
essere comunque ampliate o interpretate estensivamente dalla
legislazione regionale. Per questo motivo risulta pienamente conforme
al dettato costituzionale l'art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del
2003, contenente la previsione tassativa delle tipologie di opere
insuscettibili di sanatoria, la quale determina, in pratica, i limiti
del condono, entro il cui invalicabile perimetro puo' esercitarsi la
discrezionalita' del legislatore regionale (sentenza n. 70 del 2005).
4. - Alla luce del vigente quadro normativo e dell'attuale
orientamento giurisprudenziale, le questioni sono fondate.
Nella fattispecie concreta e' incontestato che le opere oggetto
di sanatoria ricadano in area soggetta a vincolo idrogeologico di
carattere relativo (inedificabilita' condizionata al parere
favorevole dell'autorita' preposta alla tutela del vincolo) e che
tale vincolo sia preesistente alla loro realizzazione.
L'art. 3, comma 3, della legge reg. Liguria n. 5 del 2004 -
attraverso l'estrapolazione delle aree soggette a vincolo
idrogeologico di carattere relativo dai tassativi casi di divieto
dell'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del 2003 -
trasferisce la fattispecie che ha dato luogo al giudizio a quo
dall'area delle opere «comunque» insanabili a quella del condono;
l'art. 4, comma 1, della medesima legge - attraverso l'indebita
omologazione alle fattispecie dell'art. 32, comma 26, del d.l. n. 269
del 2003 - raggiunge analogo effetto, estendendo la sanabilita' alle
opere realizzate dopo l'apposizione del vincolo di inedificabilita'
relativa.
La Regione - attraverso una peculiare lettura dell'articolo 32,
commi 26 e 27, del d.l. n. 269 del 2003 - sostiene che i limiti della
sanatoria non sarebbero superati. Pur riconoscendo che il comma 26
delinea l'ambito oggettivo della sanatoria mentre il comma 27
prescrive le fattispecie di insanabilita' assoluta, l'intervenuta
sostiene che l'incipit dello stesso comma 27, contenente la locuzione
«fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28
febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili
di sanatoria», integrerebbe in riduzione il dettato normativo,
consentendo di estendere alla disciplina del nuovo condono la
distinzione contenuta nella legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in
materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni,
recupero e sanatoria delle opere edilizie) tra vincoli assoluti e
vincoli relativi in materia idrogeologica e sottraendo
conseguentemente nel loro complesso questi ultimi al regime della
insanabilita'. In tale opzione interpretativa l'art. 4, comma 1,
della legge regionale impugnata non costituirebbe altro che un
corollario applicativo di detta regola generale, la quale non
precluderebbe il condono in presenza di vincolo di inedificabilita'
relativa antecedente alla realizzazione delle opere.
L'interpretazione della Regione collide in modo patente con la
ratio ed il significato letterale dei commi 26 e 27 dell'art. 32 del
d.l. n. 269 del 2003: il primo comma individua tassativamente le
fattispecie sanabili sulla base della nuova legge sul condono, mentre
il secondo enuclea quelle non sanabili. Il richiamo alla precedente
distinzione tra inedificabilita' relativa ed assoluta contenuta negli
artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 viene effettuato al solo
fine di coordinare la vecchia disciplina della sanatoria con quella
sopravvenuta, mentre non risulta dirimente nella definizione
dell'ambito oggettivo del condono del 2003 che viene in discussione
in questa sede. La sua estensione al nuovo condono non e' infatti
compatibile col dettato del comma 26 e delle ivi richiamate tipologie
di cui ai numeri 4, 5 e 6 dell'Allegato 1 al d.l. n. 269 del 2003
(fattispecie sanabili), ove non e' contemplata alcuna ipotesi
congruente con la fattispecie astrattamente enucleata dal legislatore
regionale (infatti il comma 26 e le richiamate tipologie di cui ai
numeri 4, 5 e 6 si riferiscono non all'intera categoria
dell'inedificabilita' relativa, ma soltanto ad alcune fattispecie
minori tassativamente elencate) ne' con quello del comma 27, che
vieta espressamente (lettera d) la sanatoria di abusi realizzati su
aree di tale natura, vincolate antecedentemente all'esecuzione delle
opere, in assenza o in difformita' dal titolo abilitativo edilizio o
dalle norme e prescrizioni in materia urbanistica.
Questa Corte ha avuto modo di precisare che il condono di cui al
d.l. n. 269 del 2003 e' caratterizzato da un ambito oggettivo piu'
circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti
ulteriori contemplati dal precitato comma 27, i quali «si aggiungono
a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985»
(sentenza n. 196 del 2004) e non sono racchiusi nell'area
dell'inedificabilita' assoluta (ordinanza n. 150 del 2009).
Sia l'art. 3, comma 3, (attraverso un'applicazione riduttiva
all'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del 2003,
consistente nella circoscrizione delle fattispecie di insanabilita'
ai soli vincoli idrogeologici di natura assoluta), sia l'art. 4,
comma 1 (che estende la sanabilita' alle opere realizzate
successivamente all'apposizione del vincolo), della legge reg.
Liguria n. 5 del 2004 esorbitano - ponendo in essere un effetto
integrato - dalla competenza regionale attribuita in subiecta materia
dall'art. 117, terzo comma, Cost., violando in tal modo i limiti
fissati dalla normativa statale di principio.
Le disposizioni censurate nel presente giudizio contrastano
dunque con la ratio e con la funzione dell'articolo 32 del d.l. n.
269 del 2003 perche' non conformi - rispettivamente in addizione e
riduzione - ai principi contenuti nei commi 26 e 27 di detta
disposizione, ampliando la prescrizione delle opere sanabili e
simmetricamente limitando quella delle fattispecie insanabili. Per
questo motivo deve essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
degli artt. 3, comma 3, e 4, comma 1, quest'ultimo limitatamente alle
parole «ed in epoca successiva alla imposizione del relativo
vincolo», della legge reg. Liguria n. 5 del 2004, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost.