ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 13,
comma 3, del decreto legislativo 27 ottobre 2011, n. 186 (Disciplina
sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del regolamento CE
n. 1272/2008 relativo alla classificazione, all'etichettatura e
all'imballaggio di sostanze e miscele, che modifica ed abroga le
direttive 67/548/CEE e 1999/45/CE e che reca modifica al regolamento
CE n. 1907/2006), promosso dalla Regione Toscana con ricorso
notificato il 13-18 gennaio 2012, depositato in cancelleria il 20
gennaio 2012, ed iscritto al n. 16 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Marina Russo per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 13
gennaio 2012 e depositato il successivo 20 gennaio, la Regione
Toscana ha promosso, in riferimento agli articoli 117, terzo comma,
118 e 119 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale in via principale dell'articolo 13, comma 3, del
decreto legislativo 27 ottobre 2011, n. 186 (Disciplina sanzionatoria
per la violazione delle disposizioni del regolamento CE n. 1272/2008
relativo alla classificazione, all'etichettatura e all'imballaggio di
sostanze e miscele, che modifica ed abroga le direttive 67/548/CEE e
1999/45/CE e che reca modifica al regolamento CE n. 1907/2006).
1.1.- Il d.lgs. n. 186 del 2011 disciplina il sistema
sanzionatorio relativo alla violazione delle norme comunitarie,
previste nel Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio (CE)
del 16 dicembre 2008, n. 1272, aventi ad oggetto i criteri di
classificazione ed etichettatura delle sostanze e delle miscele
pericolose.
L'art. 13, comma 3, impugnato stabilisce che «I proventi delle
sanzioni amministrative pecuniarie previste per le violazioni del
presente decreto, sono versati all'entrata del bilancio dello Stato,
per essere successivamente riassegnati, con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, allo stato di previsione del Ministero
della salute, allo scopo di incrementare eventualmente le attivita'
ispettive nonche' di predisporre eventualmente un piano di iniziative
atte a soddisfare esigenze formative ed informative primarie del
sistema pubblico sulle tematiche della valutazione del pericolo
connessi [recte: connesso] agli aspetti chimico-fisici, tossicologici
ed eco tossicologici delle sostanze in quanto tali o in quanto
componenti di miscele per la salute umana e ambientale, anche
attraverso convenzioni stipulate con l'universita' ed enti di
ricerca».
1.2.- Secondo la Regione Toscana, l'art. 13, comma 3, del d.lgs.
n. 186 del 2011, nella parte in cui prevede che i proventi delle
sanzioni amministrative pecuniarie disciplinate dal decreto - e
quindi anche quelli di «competenza regionale» - siano devoluti al
capitolo del bilancio statale, lederebbe gli articoli 117, terzo
comma, 118 e 119 Cost.
Il Regolamento comunitario cui si riferisce il sistema
sanzionatorio previsto dal decreto legislativo in esame disciplina,
infatti, i criteri di classificazione ed etichettatura delle sostanze
e delle miscele pericolose, al fine di assicurare innanzitutto un
elevato grado di protezione della salute umana e dell'ambiente.
La Corte costituzionale, per le sanzioni amministrative, ha
rimarcato piu' volte che la relativa competenza non si radica in una
autonoma materia, ma accede alle materie sostanziali (sono citate le
sentenze n. 361 del 2003, nn. 187, 85 e 28 del 1996, n. 115 del 1995
e n. 60 del 1993). La disciplina delle sanzioni spetta, dunque, al
soggetto competente a regolare la materia, la cui inosservanza
costituisce l'atto sanzionabile (sono citate anche le sentenze n. 384
del 2005 e n. 12 del 2004). Infine, la Corte, con la richiamata
sentenza n. 384 del 2005, ha specificato che «le ispezioni sono una
modalita' di esercizio della vigilanza e questa e' connotata dal suo
oggetto», onde sarebbe necessario verificare se detta attivita' di
vigilanza verta su materia di competenza statale e/o regionale.
Nel caso in esame, la Regione ricorrente ritiene che il decreto
legislativo riguardi, secondo il criterio della prevalenza, la tutela
della salute, materia di legislazione concorrente secondo l'art. 117,
terzo comma, Cost. e, quindi, di competenza (anche) regionale. Ve ne
sarebbe conferma nell'art. 2, comma 2, della normativa in esame, ai
sensi del quale, nelle more delle designazioni dell'autorita'
competente o delle autorita' competenti di cui all'art. 43 del
Regolamento (CE) n.1272/2008, si intende «Autorita' competente
nazionale» il Ministero della salute - Direzione generale della
prevenzione sanitaria e si intendono «Autorita' competente [recte:
competenti] locali» quelle che le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano hanno individuato, nell'ambito della propria
legislazione e organizzazione, in applicazione a quanto previsto
all'allegato A, punto 3.3, dell'Accordo Stato-Regioni del 29 ottobre
2009.
Parimenti, l'art. 14, comma 3, prevede che le Regioni e le
Province autonome provvedano, nell'ambito delle proprie competenze,
alla irrogazione delle relative sanzioni, dandone comunicazione al
Ministero della Salute.
La competenza regionale sul controllo in materia di
classificazione, etichettatura ed imballaggio delle sostanze
pericolose troverebbe, infine, conferma nell'art. 28 del decreto
legislativo 23 febbraio 1997, n. 52 (Attuazione della direttiva
92/32/CEE concernente classificazione, imballaggio ed etichettatura
delle sostanze pericolose), richiamato dal d.lgs. n. 186 del 2011,
che sottopone alla vigilanza degli uffici competenti in base alle
vigenti disposizioni, delle amministrazioni dello Stato, delle
Regioni e degli enti locali l'accertamento dell'osservanza delle
norme del decreto.
1.3.- Alla luce dei rilievi che precedono, la previsione in base
alla quale il gettito di tutte le sanzioni amministrative - e,
quindi, anche quelle di competenza regionale - e' devoluto a capitoli
di bilancio statale, lederebbe la competenza legislativa regionale
concorrente in materia di «tutela della salute».
L'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 186 del 2011 contrasterebbe,
inoltre, con il principio espresso dalla combinazione degli artt. 17,
comma 3, e 29, comma 2, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale) - richiamata espressamente dall'art.
14, comma 4, del d.lgs. n. 186 del 2011 - secondo il quale i proventi
delle sanzioni relative a materie di competenza delle Regioni o a
funzioni ad esse delegate spettano alle Regioni.
1.4.- La disposizione impugnata lederebbe anche l'art. 118 Cost.
Solo qualora lo Stato avocasse a se', per motivi di
sussidiarieta' ed adeguatezza previsti dalla richiamata disposizione
costituzionale, le funzioni sanzionatorie correlate agli illeciti
previsti dal decreto in esame potrebbe introitarne anche il gettito;
viceversa, il decreto legislativo in esame, pur facendo salve le
competenze regionali in materia, dispone di incamerare i proventi di
tutte le sanzioni.
1.5.- Sarebbe, infine, violato l'art. 119 Cost., in quanto, prima
dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 186 del 2011, e, quindi, sotto
la vigenza del d.lgs. n. 52 del 1997, i proventi delle sanzioni in
materia di violazione delle disposizioni relative a classificazione,
etichettatura ed imballaggio di sostanze pericolose, di competenza
regionale, erano devoluti ai rispettivi bilanci regionali.
Il diverso regime introdotto dal decreto in esame produrrebbe,
invece, da un lato, un rilevante aggravio per il bilancio della
Regione, perche' gli uffici regionali dovrebbero gestire l'iter di
irrogazione della sanzione e l'eventuale fase contenziosa, senza,
d'altro lato, poter disporre dei relativi proventi. Cio'
comporterebbe anche una difformita' rispetto a quanto previsto dallo
stesso art. 13, comma 1, secondo il quale dall'attuazione del decreto
non dovrebbero derivare nuovi o maggiori oneri alla finanza pubblica.
2.- Si e' costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri, la
quale ha eccepito, in via preliminare, l'inammissibilita' del
ricorso.
La Regione ricorrente non avrebbe, infatti, censurato
l'esorbitanza, da parte della legislazione statale, del limite della
determinazione dei principi fondamentali imposto dall'art. 117, terzo
comma, Cost., bensi' il merito della scelta legislativa, in asserito
contrasto con il principio generale dell'ordinamento per il quale
l'ente che irroga la sanzione dovrebbe altresi' percepirne i
proventi.
2.1.- Il ricorso sarebbe, comunque, non fondato.
In relazione alla dedotta violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., la Presidenza del Consiglio dei ministri contesta,
innanzitutto, l'ascrivibilita' del d.lgs. n. 186 del 2011 alla
materia di legislazione concorrente della tutela della salute. Come
emerge dai lavori preparatori, infatti, l'impianto sanzionatorio
previsto dal d.lgs. n. 186 del 2011 atterrebbe ai livelli essenziali
delle prestazioni (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.), in
quanto finalizzato a garantire livelli di tutela della salute umana e
dell'ambiente su tutto il territorio nazionale. Esso, inoltre,
tenderebbe a realizzare una concorrenza leale a livello aziendale e
ad incrementare la competitivita' a livello europeo nella
commercializzazione delle sostanze chimiche e delle miscele.
Sarebbero quindi coinvolti titoli di competenza esclusiva statale,
quali la tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera
e, Cost.), i livelli essenziali di prestazioni (art. 117, secondo
comma, lettera m, Cost.) e la tutela dell'ambiente (art. 117, secondo
comma, lettera s, Cost.).
2.2.- L'individuazione dell'ambito materiale attinto dal d.lgs.
nella sfera della legislazione esclusiva statale, nei termini sopra
individuati, comporterebbe anche il superamento della censura
relativa alla violazione dell'art. 118 Cost., secondo il quale, nelle
materie di competenza concorrente, lo Stato dovrebbe avocare a se'
sia le funzioni amministrative che la destinazione dei relativi
proventi.
2.3.- Sarebbe infine superata anche la deduzione della violazione
dell'art. 119 Cost. per aver realizzato un aggravio per le finanze
regionali, su cui peserebbero i procedimenti sanzionatori senza il
beneficio dei relativi proventi.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il sistema delineato
dal d.lgs. n. 186 del 2011 sarebbe connotato da neutralita'
finanziaria, atteso che, ai sensi degli artt. 12, comma 3, e 13,
commi 1 e 2, le Regioni devono far fronte all'espletamento dei
compiti ad esse demandati attraverso le risorse disponibili a
legislazione vigente. Del resto, le «Autorita' competente[i] locali»
vengono identificate dal d.lgs. in esame (art. 2, comma 2) con quelle
che le Regioni hanno gia' individuato nell'accordo Stato-Regioni del
29 ottobre 2009, allegato A punto 3.3., per il sistema dei controlli
ufficiali e le linee di indirizzo per l'attuazione del Regolamento
(CE) del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, n.
1907/2006 vertente sulla medesima area di cui al Regolamento CE n.
1272/08.
2.4.- Con successiva memoria il Presidente del Consiglio dei
ministri ha ribadito le precedenti argomentazioni, precisando che la
disposizione impugnata lascerebbe impregiudicato quanto previsto
dalla legge n. 689 del 1981, in base alla quale nelle materie di
competenza regionale i proventi delle sanzioni spetterebbero alle
Regioni.
Ha quindi concluso per l'accoglimento delle conclusioni gia'
rassegnate.
Anche la Regione Toscana ha depositato ulteriore memoria in cui
ha replicato alle deduzioni avversarie, insistendo per l'accoglimento
del ricorso introduttivo.
Considerato in diritto
1.- La Regione Toscana ha promosso questione di legittimita'
costituzionale in via principale dell'articolo 13, comma 3, del
decreto legislativo 27 ottobre 2011, n. 186 (Disciplina sanzionatoria
per la violazione delle disposizioni del regolamento CE n. 1272/2008
relativo alla classificazione, all'etichettatura e all'imballaggio di
sostanze e miscele, che modifica ed abroga le direttive 67/548/CEE e
1999/45/CE e che reca modifica al regolamento CE n. 1907/2006)
deducendo la violazione degli articoli 117, terzo comma, 118 e 119
della Costituzione.
La disposizione impugnata prescrive che i proventi delle sanzioni
amministrative pecuniarie previste per le violazioni di detto decreto
sono devoluti all'entrata del bilancio statale, per essere
successivamente riassegnati allo stato di previsione del Ministero
della salute.
La Regione ritiene che detto decreto devolva al bilancio statale
anche i proventi delle sanzioni di «competenza regionale», delle
quali la Regione gestisce l'iter procedurale di irrogazione.
Sul presupposto in base al quale la disciplina delle sanzioni
amministrative non costituisce una materia a se', ma rientra
nell'ambito materiale cui le sanzioni stesse si riferiscono (da
ultimo, sentenza n. 206 del 2009), la disposizione impugnata
violerebbe, innanzitutto, l'articolo 117, terzo comma, della
Costituzione che attribuisce alla competenza concorrente la materia
della tutela della salute e della correlata potesta' sanzionatoria
amministrativa.
Essa violerebbe, inoltre, l'art. 118 Cost., perche' l'allocazione
delle funzioni amministrative spetterebbe alla Regione, titolare
della potesta' legislativa concorrente in materia di tutela della
salute.
Infine, l'attribuzione di competenze, senza corrispondente
specifica copertura della spesa, aggravando il bilancio regionale,
lederebbe conseguentemente l'art. 119 Cost.
2.- Preliminarmente, l'eccezione di inammissibilita' sollevata
dall'Avvocatura dello Stato non e' fondata.
A differenza di quanto sostenuto dalla difesa del Presidente del
Consiglio dei ministri, la Regione Toscana censura non il merito
della scelta compiuta dal legislatore statale con la disposizione
impugnata, bensi' la lesione, da parte di quest'ultima, del criterio
di riparto di competenze, come individuato dall'art. 117, terzo
comma, Cost., in materia di tutela della salute, nonche' degli artt.
118 e 119 Cost.
3.- Nel merito, la questione e' fondata.
Il decreto legislativo in esame e' stato adottato in attuazione
della previsione dell'art. 3 della legge 7 luglio 2009, n. 88
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - Legge
comunitaria 2008), che delega il Governo ad adottare decreti
legislativi relativi alla disciplina sanzionatoria da applicare in
caso di violazione delle disposizioni di regolamenti comunitari per i
quali non sono gia' previste sanzioni penali o amministrative. Esso
e', infatti, finalizzato a dettare la disciplina sanzionatoria, di
nuova istituzione, delle violazioni delle disposizioni del
Regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
dicembre 2008, n. 1272, relativo alla classificazione,
all'etichettatura e all'imballaggio delle sostanze e delle miscele.
Il d.lgs. n. 186 del 2011 verte, oltre che in materia di tutela
della salute, di legislazione concorrente, anche nelle materie
riservate alla competenza esclusiva statale della tutela della
concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) e
dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.).
Come posto in evidenza dai lavori preparatori, con il d.lgs.
richiamato, infatti, si realizza «una concorrenza leale a livello
aziendale e si incrementa la competitivita' del paese a livello
europeo nella commercializzazione delle sostanze chimiche e delle
miscele. In altri termini, si persegue l'obiettivo prioritario di
proteggere la salute pubblica e l'ambiente e assicurare la lealta'
delle operazioni commerciali».
Nell'ambito delle proprie competenze (determinazione dei principi
fondamentali nella materia della tutela della salute di competenza
statale secondo l'art. 117, terzo comma, Cost.; ambiente e tutela
della concorrenza, riservate allo Stato dall'art. 117, secondo comma,
Cost.) lo Stato ha regolato le sanzioni amministrative in questione
ed ha corrispondentemente allocato le funzioni amministrative secondo
i criteri indicati nell'art. 118 Cost.
Tuttavia, nel prevedere che i proventi di dette sanzioni
amministrative spettino indiscriminatamente al bilancio dello Stato,
ha violato l'art. 119, primo comma, Cost., con riferimento al
principio di autonomia finanziaria di spesa.
La disposizione impugnata, infatti, va letta alla stregua del
dettato del successivo art. 14, comma 3, in base al quale «Le Regioni
e le Province autonome di Trento e Bolzano provvedono, nell'ambito
delle proprie competenze, alla irrogazione delle relative sanzioni».
Da cio' deriva che, provvedendo la Regione alla irrogazione delle
sanzioni nell'ambito delle proprie competenze, i relativi proventi
devono afferire al rispettivo bilancio, in applicazione del principio
generale affermato dall'art. 29 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), in base al quale nelle materie di
competenza regionale i proventi spettano alle Regioni.
Si tratta niente piu' che dell'applicazione del comune principio
in base al quale l'importo della sanzione afferisce al soggetto
competente all'irrogazione. Il che nella specie non e' stato
disposto; in particolare non si e' espressamente previsto che solo i
proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie di competenza
statale siano versati all'entrata del bilancio dello Stato.
Dunque, dev'essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 186 del 2011, nella parte in cui
non prevede che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie
da versare all'entrata del bilancio dello Stato siano solo quelli di
competenza statale.