ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma
2, lettera c), della legge della Regione Toscana 18 dicembre 2008, n.
66 (Istituzione del fondo regionale per la non autosufficienza),
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana nel
procedimento vertente tra G.M., in proprio e in qualita' di
procuratore generale di A.L., G.N. e la Regione Toscana ed altri, con
ordinanza del 22 novembre 2011, iscritta al n. 5 del registro
ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 5, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana, nonche' gli
atti di intervento, fuori termine, della Associazione Senza limiti
Onlus e della ANFFAS Onlus - Associazione nazionale famiglie di
persone con disabilita' intellettiva e/o relazionale;
udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 2012 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi gli avvocati Alessandra Mari per l'Associazione Senza
limiti Onlus, Ilaria Romagnoli per l'ANFFAS Onlus - Associazione
nazionale famiglie di persone con disabilita' intellettiva e/o
relazionale e Marcello Cecchetti per la Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 22 novembre 2011, depositata presso la
cancelleria di questa Corte l'11 gennaio 2012 (reg. ord. n. 5 del
2012), il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha
sollevato, in riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera
m), della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 14, comma 2, lettera c), della legge della Regione
Toscana 18 dicembre 2008, n. 66, (Istituzione del fondo regionale per
la non autosufficienza), in quanto dispone che nel caso di
prestazioni di tipo residenziale a favore di persone disabili «la
quota di compartecipazione dovuta dalla persona assistita
ultrasessantacinquenne e' calcolata tenendo conto altresi' della
situazione reddituale e patrimoniale del coniuge e dei parenti in
linea retta entro il primo grado».
2.- Il giudice remittente ritiene che tale disposizione violi
l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto contrasta con
l'art. 3, comma 2 ter, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109,
che imponendo di evidenziare la situazione economica del solo
assistito, anche in relazione alle modalita' di compartecipazione al
costo della prestazione a favore di soggetti ultrasessantacinquenni
con handicap permanente grave accertato dalle aziende sanitarie
locali, costituisce un livello essenziale delle prestazioni
concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale.
2.1.- Nell'ordinanza di rimessione si premette che con atto di
costituzione in trasposizione dal ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica, per opposizione ex art. 10 d.P.R. 24 novembre 1971,
n. 1199 (Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi
amministrativi), della Regione Toscana in quella sede, G.M., in
proprio e quale procuratore generale della moglie, e G.N., nella
qualita' di figlio, chiedevano l'annullamento, previa sospensione -
oltre a domanda di accertamento e conseguente risarcimento del danno
- dei provvedimenti con i quali la Comunita' montana del Casentino
aveva determinato l'integrazione della retta a favore della signora
L.A., ricoverata presso una struttura residenziale (RSA) nel Comune
di S., nella misura del 65 per cento, e di considerare gli importi
erogati quali anticipi da recuperare nei confronti della persona
ricoverata o degli eventuali eredi.
I ricorrenti nel giudizio a quo avevano esposto che la persona
assistita, affetta da sclerosi laterale amiotrofica (SLA), era
ricoverata presso una RSA dal febbraio 2009 e necessitava di
assistenza continua, essendo attaccata a respiratore e alimentata
artificialmente. Pertanto, gli stessi familiari avevano chiesto alla
Comunita' montana del Casentino un aiuto finanziario per la
compartecipazione alla retta, in applicazione dell'art. 3, comma 2,
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109 (Definizioni di criteri
unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che
richiedono prestazioni sociali agevolate, a norma dell'articolo 59,
comma 51, della L. 27 dicembre 1997, n. 449).
La Comunita' aveva pero' ritenuto di individuare a suo carico
solo una compartecipazione del 65 per cento, mentre la parte residua
era posta a carico del coniuge, per una quota del 15 per cento, e del
figlio per il restante 20 per cento.
Nel giudizio davanti al Tribunale amministrativo regionale per la
Toscana i ricorrenti lamentavano, in primo luogo, la violazione della
normativa nazionale, che in riferimento agli interventi assistenziali
di natura socio-sanitaria rivolti a persone con handicap grave o a
soggetti ultrasessantacinquenni non autosufficienti, imponeva di
valutare la situazione economica del solo assistito, anche in
relazione alle modalita' di contribuzione al costo della prestazione.
Ad avviso dei ricorrenti, il richiamato art. 3, comma 2 ter, del
decreto legislativo n. 109 del 1998, pur rinviando l'ulteriore
regolamentazione a un d.P.C.M. non ancora adottato, e' immediatamente
applicabile per il principio di gerarchia delle fonti, trattandosi di
prescrizione direttamente precettiva, come rilevato da alcune
pronunce giurisprudenziali.
Un vizio ulteriore era individuato nella previsione della
compartecipazione alla spesa, per il 20 per cento, da parte del
figlio dell'assistita, il quale, in quanto tenuto agli alimenti
secondo quanto previsto dall'art. 433, cod. civ., poteva essere
sollecitato ad intervenire solo dal soggetto che versava in stato di
bisogno, e non dall'amministrazione pubblica o da terzi, ai sensi
degli artt. 3, comma 2, e 2, comma 6, del decreto legislativo n. 109
del 1998.
Inoltre, i ricorrenti affermavano che l'art. 14 della legge della
Regione Toscana n. 66 del 2008 - il quale prevede che la quota di
compartecipazione dovuta dalla persona assistita
ultrasessantacinquenne e' calcolata tenendo conto altresi' della
situazione reddituale e patrimoniale del coniuge e dei parenti in
linea retta entro il primo grado - contrasta con la normativa
nazionale, da intendersi come "legge quadro", e non poteva essere
compresa nella materia dell'assistenza sociale, di competenza
regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., rientrando
invece nell'ambito dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale, di cui all'art. 117, secondo comma,
lett. m), Cost., ovvero nella materia della previdenza sociale, o in
quella relativa alla tutela della salute, di competenza legislativa
concorrente.
2.2.- A seguito della costituzione in giudizio della Regione
Toscana e della Comunita' montana, con sentenza non definitiva il
giudice a quo rigettava le loro eccezioni preliminari, fra le quali
quella relativa alla tardivita' del ricorso straordinario
originariamente proposto.
2.3.- Nell'ordinanza di rimessione si rileva che la prima censura
dei ricorrenti e' riferita alla violazione della normativa statale di
cui all'art. 3, comma 2 ter, del decreto legislativo n. 109 del 1998,
che impone di considerare la situazione economica del solo assistito,
anche in relazione alle modalita' di contribuzione al costo della
prestazione a favore di soggetti ultrasessantacinquenni con handicap
permanente grave accertato dalle aziende sanitarie locali. Il giudice
remittente aderisce infatti all'interpretazione con la quale il
Consiglio di Stato, nella sentenza del 16 marzo 2011, n. 1607, ed in
altre pronunce, ha affermato l'immediata applicabilita' della citata
norma statale, anche in assenza dell'adozione del d.P.C.M. previsto
dalla medesima disposizione per la sua attuazione.
Lo stesso giudice ritiene pertanto rilevante la questione
sollevata, dal momento che «la legittimita' dei provvedimenti
impugnati deve essere delibata proprio in relazione alla diretta
applicazione della norma regionale sopra richiamata»; e riportandosi
alla giurisprudenza della Corte costituzionale in ordine alla natura
della competenza statale nella determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, osserva che
la norma impugnata risulta indirizzata in maniera puntuale a carico
dell'assistito, riferendosi alla quota di compartecipazione dovuta
dalla persona assistita ultrasessantacinquenne, con la conseguenza
che la mancata corresponsione di tale quota si riflette direttamente
sui livelli di assistenza erogabili allo stesso assistito.
In questa sua specificita', ed in particolare nell'imposizione
del calcolo del reddito dell'assistito come comprensivo anche della
situazione patrimoniale del coniuge e dei parenti in linea retta
entro il primo grado, la norma impugnata si distingue da altre
disposizioni regionali, come quella prevista dall'art. 8, comma 1,
della legge della Regione Lombardia 13 marzo 2008, n. 3 (Governo
della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito
sociale e socio-sanitario), considerata nella citata sentenza del
Consiglio di Stato n. 1607 del 2011. Quest'ultima norma si sarebbe
limitata ad aggiungere un elemento ai criteri di determinazione
dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE),
riferito alla partecipazione dei soggetti civilmente obbligati, e
quindi nei limiti della norma statale indicata, che consente la
possibilita' di introdurre criteri differenziati e aggiuntivi di
selezione dei destinatari degli interventi, come previsto dagli artt.
1 e 3 del decreto legislativo n. 109 del 1998.
Pertanto, il giudice a quo ritiene che la questione sollevata sia
non manifestamente infondata, dal momento che la comprensione nel
reddito dell'assistito di situazioni patrimoniali di terzi incide
direttamente sui livelli essenziali di assistenza, potendo
l'assistito stesso, dall'applicazione di tale norma, subire
conseguenze negative nell'ipotesi - come quella rappresentata nel
caso di specie dai ricorrenti - di diminuzione delle spese di
compartecipazione, autolimitate dalla pubblica amministrazione in
virtu' del calcolo reddituale dell'assistito, nel senso di cui alla
norma censurata.
Infine, lo stesso giudice sottolinea che la garanzia
costituzionale dei livelli essenziali delle prestazioni e'
preordinata ad assicurare un nucleo essenziale di diritti in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale, essendo ammesse
differenziazioni, purche' "in melius", nei diversi contesti
regionali.
3.- Nel giudizio davanti alla Corte ha spiegato intervento la
Regione Toscana, per chiedere che la questione sollevata sia
dichiarata non fondata.
La Regione osserva che ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost., la materia dei servizi sociali, nel cui ambito rientra la
norma impugnata, e' ormai attribuita alla competenza residuale delle
Regioni, alle quali spetta in via esclusiva la disciplina e la
predisposizione delle strutture organizzative necessarie
all'erogazione delle prestazioni socio-assistenziali.
3.1.- In secondo luogo, per contrastare l'orientamento espresso
dal Consiglio di Stato in relazione all'immediata applicabilita'
dell'art. 3 del decreto legislativo n. 109 del 1998, si rileva che
successivamente alla disciplina prevista dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 109, modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000,
n. 130 (Disposizioni correttive ed integrative del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 109, in materia di criteri unificati di
valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono
prestazioni sociali agevolate), sono intervenute la legge 8 novembre
2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato
di interventi e servizi sociali) e, soprattutto, la riforma di cui
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), che attribuendo alla
esclusiva competenza delle Regioni la materia dei servizi sociali, ha
anche determinato un "superamento" dell'assetto configurato dalla
stessa legge quadro n. 328 del 2000 e, per quanto qui piu' interessa,
della disciplina dettata dal decreto legislativo n. 109 del 1998.
3.2.- Inoltre la Regione, pur riconoscendo la competenza statale
nella definizione dei livelli essenziali delle prestazioni e la
natura trasversale di tale competenza, come definita dalla
giurisprudenza costituzionale, osserva che il legislatore statale ha
individuato, all'art. 22 della legge n. 328 del 2000, gli interventi
da considerare livelli essenziali, e, successivamente a tale
disposizione, non sono intervenute altre disposizioni statali che
abbiano definito in concreto le modalita' di partecipazione alla
spesa sociale da parte dei cittadini destinatari delle prestazioni.
Pertanto, la Regione ritiene che tale profilo non rientra
nell'ambito dei livelli essenziali, che dovranno comunque essere
adottati all'esito di una concertazione tra Stato, Regioni ed enti
locali, ma attiene alle loro modalita' organizzative, rimesse alla
competenza regionale residuale; ed afferma anche che l'intervento
legislativo statale nella determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni sociali dovra' contenere l'indicazione delle risorse
economiche necessarie a finanziarli, tema del quale lo Stato deve
necessariamente farsi carico per non lasciare le Regioni
nell'impossibilita' pratica di garantire l'esigibilita' delle
prestazioni cosi' definite, nel rispetto dei principi di efficacia,
efficienza, economicita' e copertura finanziaria.
Per queste considerazioni la Regione ribadisce, in contrasto con
la giurisprudenza richiamata nell'ordinanza di rimessione, che non
puo' ritenersi applicabile l'art. 3, comma 2 ter, del decreto
legislativo n. 109 del 1998, e che tale interpretazione contrasta con
gli artt. 117, quarto comma, e 119 Cost., nonche' con il principio di
ragionevolezza.
3.3.- Nell'atto di intervento si sostiene anche che la legge
regionale n. 66 del 2008 e' stata adottata per potenziare ed
estendere i servizi per le persone non autosufficienti e migliorare
l'integrazione delle prestazioni sanitarie con quelle sociali,
secondo i principi universalistici previsti dalla legge n. 328 del
2000. L'unica scelta che la stessa Regione riconosce "difforme" da
tali principi, e' quella contenuta nella disposizione impugnata, ma
essa e' stata resa necessaria dall'inerzia dello Stato, che non ha
provveduto alla definizione ed al finanziamento dei livelli
essenziali delle prestazioni sociali, lasciando le Regioni e gli enti
locali nella impossibilita' pratica di dare attuazione al principio
contenuto nell'art. 3, comma 2 ter, del decreto legislativo n. 109
del 1998. In tal senso, si osserva che anche altre Regioni, con
diverse modalita', hanno previsto il coinvolgimento del nucleo
familiare dell'anziano non autosufficiente, ricoverato in struttura
residenziale, nel pagamento delle relative rette.
Queste scelte regionali sono state motivate esclusivamente da
motivi di sostenibilita' finanziaria, accresciuti dalla costante
riduzione dei fondi destinati alle politiche sociali e sanitarie,
operata dalle leggi finanziarie e di stabilita' degli ultimi anni, ed
al fine di garantire i servizi essenziali a tutti i cittadini. A
conferma di questa ricostruzione, la Regione richiama anche il parere
espresso dal Consiglio di Stato n. 569 del 2009, che ha ritenuto non
immediatamente applicabile il principio previsto dall'art. 3, comma 2
ter, del decreto legislativo n. 109 del 1998, nella perdurante
assenza del d.P.C.M. previsto dalla stessa norma per la sua
attuazione, e ribadisce che la diversa interpretazione, che impone la
considerazione della situazione economica del solo assistito, sarebbe
irragionevole ed in contrasto con l'art. 119 Cost., dal momento che
le Regioni sarebbero costrette a ricorrere a mutui ed al conseguente
indebitamento per la copertura delle minori entrate. Questo aggravio
finanziario potrebbe produrre situazioni di forte iniquita',
ammettendo all'assistenza pubblica nuclei familiari abbienti.
3.4.- Infine, si sottolinea che la disposizione impugnata e'
stata espressamente adottata «in via transitoria e in attesa della
definizione dei livelli essenziali di assistenza sociale (LIVEAS) e
del loro relativo finanziamento», e che in base alla delibera della
Giunta Regione Toscana, 11 maggio 2009, n. 385, (Atto di indirizzo
regionale per le modalita' di compartecipazione al costo delle
prestazioni di cui all'art. 14 della legge regionale n. 66/2008
"Istituzione del fondo regionale per la non autosufficienza") puo'
procedersi alla valutazione del nucleo familiare di appartenenza solo
«qualora l'ISEE del beneficiario non comporti la copertura del 100%
del costo della prestazione».
Un elemento ulteriore, che secondo la Regione delimita la portata
applicativa della norma impugnata, e' costituito dal suo riferimento
ai soli casi di ricovero in strutture residenziali, con esclusione di
quelli relativi a cure domiciliari o in strutture semiresidenziali,
rispetto ai quali e' prevista una soglia di esenzione totale, sotto
la quale non sussiste alcuna compartecipazione da parte
dell'assistito.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, con
l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 5 del 2012) ha
sollevato, in riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera
m), della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 14, comma 2, lettera c), della legge della Regione
Toscana 18 dicembre 2008, n. 66, in quanto dispone che nel caso di
prestazioni di tipo residenziale a favore di persone disabili «la
quota di compartecipazione dovuta dalla persona assistita
ultrasessantacinquenne e' calcolata tenendo conto altresi' della
situazione reddituale e patrimoniale del coniuge e dei parenti in
linea retta entro il primo grado».
1.1.- Al fine di chiarire il quadro normativo nel quale si
inserisce la disposizione impugnata, giova premettere che l'art. 14,
comma 1, della legge regionale n. 66 del 2008, prevede che in via
transitoria, in attesa della definizione dei livelli essenziali di
assistenza sociale (LIVEAS), e del loro relativo finanziamento, sono
previste forme di compartecipazione da parte della persona assistita
ai costi delle prestazioni non coperti dai livelli essenziali di
assistenza sanitaria, secondo livelli differenziati di reddito e
patrimoniali definiti da apposito atto regionale di indirizzo,
tenendo conto dei principi in materia di indicatore della situazione
economica equivalente (ISEE), di cui al decreto legislativo n. 109
del 1998.
Il comma 2 dello stesso art. 14, indica i criteri generali ai
quali deve attenersi il richiamato atto di indirizzo, ed a tal fine,
alla lettera b), dispone che «nel caso di prestazioni di tipo
residenziale, oltre alla situazione reddituale e patrimoniale della
persona assistita, determinata secondo il metodo ISEE, sono computate
le indennita' di natura previdenziale e assistenziale percepite per
il soddisfacimento delle sue esigenze di accompagnamento e di
assistenza»; e, alla lettera c), prevede che «nel caso di cui alla
lettera b) la quota di compartecipazione dovuta dalla persona
assistita ultrasessantacinquenne e' calcolata tenendo conto altresi'
della situazione reddituale e patrimoniale del coniuge e dei parenti
in linea retta entro il primo grado».
Il giudice remittente ritiene che quest'ultima disposizione violi
l'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in quanto
contrasta con l'art. 3, comma 2 ter, del decreto legislativo n. 109
del 1998, che imponendo di evidenziare la situazione economica del
solo assistito, anche in relazione alle modalita' di
compartecipazione al costo della prestazione a favore di soggetti
ultrasessantacinquenni con handicap permanente grave, accertato dalle
aziende sanitarie locali, costituisce un livello essenziale delle
prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale. In particolare, il citato
comma 2 ter, prevede: «Limitatamente alle prestazioni sociali
agevolate assicurate nell'ambito di percorsi assistenziali integrati
di natura sociosanitaria, erogate a domicilio o in ambiente
residenziale a ciclo diurno o continuativo, rivolte a persone con
handicap permanente grave, di cui all'articolo 3, comma 3, della
legge 5 febbraio 1992, n. 104, accertato ai sensi dell'articolo 4
della stessa legge, nonche' a soggetti ultra sessantacinquenni la cui
non autosufficienza fisica o psichica sia stata accertata dalle
aziende unita' sanitarie locali, le disposizioni del presente decreto
si applicano nei limiti stabiliti con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per la solidarieta'
sociale e della sanita'. Il suddetto decreto e' adottato, previa
intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, al fine di favorire la permanenza
dell'assistito presso il nucleo familiare di appartenenza e di
evidenziare la situazione economica del solo assistito, anche in
relazione alle modalita' di contribuzione al costo della prestazione,
e sulla base delle indicazioni contenute nell'atto di indirizzo e
coordinamento di cui all'articolo 3-septies, comma 3, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni».
Lo stesso giudice a quo, aderendo all'orientamento espresso da
alcune pronunce del Consiglio di Stato, ritiene che la norma
suddetta, relativa alla evidenziazione della situazione economica del
solo assistito, da un lato, sia immediatamente applicabile, malgrado
il d.P.C.M. previsto per la sua attuazione non sia mai stato
adottato, e, dall'altro, che esso costituisca determinazione, da
parte dello Stato, di un livello essenziale delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali nella materia relativa ai
servizi sociali.
2.- La questione sollevata non e' fondata.
La prospettazione del giudice remittente si fonda sul presupposto
secondo il quale la disposizione dell'art. 3, comma 2 ter, del
decreto legislativo n. 109 del 1992, costituisce, anche in assenza
del previsto d.P.C.M., un livello essenziale delle prestazioni
relative ai servizi sociali a favore degli anziani non
autosufficienti e delle altre categorie protette ivi indicate.
Questo presupposto interpretativo deve ritenersi errato, per le
ragioni indicate di seguito.
Innanzitutto, il tenore letterale della norma statale ora citata
non risulta considerato nella sua interezza dal giudice a quo, che
nell'ordinanza di rimessione si limita a richiamare alcune decisioni
del giudice amministrativo che hanno qualificato livello essenziale
la norma relativa alla valorizzazione del patrimonio del solo
assistito nei casi indicati.
Come emerge dal testo sopra riportato, quella di «evidenziare la
situazione economica del solo assistito», cui si riferisce la
disposizione statale in esame, costituisce solo una delle finalita'
del d.P.C.M. ivi previsto, ma finora non adottato, accanto a quella
di «favorire la permanenza dell'assistito presso il nucleo familiare
di appartenenza», e le due descritte finalita' possono, almeno
parzialmente, divergere tra loro, dal momento che la previsione di
una compartecipazione ai costi delle prestazioni di tipo
residenziale, da parte dei familiari, puo' costituire un incentivo
indiretto che contribuisce a favorire la permanenza dell'anziano
presso il proprio nucleo familiare.
Deve quindi ritenersi che a tale decreto di attuazione fosse
rimessa la scelta tra le modalita' per perseguire le diverse
finalita' indicate, specificando le prestazioni per le quali
dovessero valere i principi indicati dallo stesso art. 3, comma 2
ter.
Il contenuto del d.P.C.M. in oggetto avrebbe dovuto pertanto
specificare le modalita' di attuazione dei principi e dei criteri
indicati dall'art. 3, comma 2 ter, operando le scelte coerenti con le
indicate finalita', idonee ad individuare «i limiti» entro i quali le
norme del decreto legislativo n. 109 del 2009 avrebbero dovuto
applicarsi. In particolare, oltre a fissare le norme sul metodo di
calcolo della situazione economica equivalente, il decreto avrebbe
dovuto procedere all'individuazione delle prestazioni sociali
comprese «nell'ambito di percorsi assistenziali integrati di natura
sociosanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale, a
ciclo diurno o continuativo», nonche' a meglio definire, sotto un
profilo soggettivo, le molteplici categorie dei destinatari delle
prestazioni: esse comprendono infatti i soggetti con handicap
permanente grave, ai sensi dell'art. 3, comma 3, della legge 5
febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione
sociale e i diritti delle persone handicappate), accertato in base
all'art. 4 della stessa legge, «ed i soggetti ultrasessantacinquenni
la cui non autosufficienza fisica o psichica sia stata accertata
dalle aziende sanitarie locali». Anche il richiamo alle disposizioni
della legge-quadro n. 104 del 1992 non e' infatti idoneo ad
individuare le caratteristiche specifiche e le modalita' di
erogazione delle prestazioni considerate, dal momento che l'art. 3 di
tale legge si limita a definire, in linea di principio, il criterio
di identificazione delle situazioni connotate da «gravita'» della
minorazione, e l'art. 4 stabilisce solo le modalita' procedurali
dell'accertamento, ed i relativi compiti delle aziende sanitarie
locali e delle commissioni mediche di cui all'art. 1 della legge 15
ottobre 1990, n. 295 (Modifiche ed integrazioni all'articolo 3 del
D.L. 30 maggio 1988, n. 173, convertito, con modificazioni, dalla L.
26 luglio 1988, n. 291, e successive modificazioni, in materia di
revisione delle categorie delle minorazioni e malattie invalidanti).
La qualifica di livello essenziale delle prestazioni in materia
di assistenza sociale, affermata dal giudice remittente in
riferimento all'art. 3, comma 2 ter, non trova pertanto conferma
dall'esame letterale di tale disposizione, che appare invece una
norma contenente principi e criteri direttivi da attuarsi nel
successivo decreto allo scopo di perseguire diverse finalita', tra le
quali quella di «evidenziare», in determinati casi, la situazione
economica del solo assistito ai fini del calcolo dell'ISEE. Nel
quadro descritto, non puo' neppure ritenersi che il perseguimento di
tale finalita' implichi necessariamente che la "evidenziazione" della
situazione del solo assistito ai fini del calcolo dell'ISEE, avrebbe
dovuto realizzarsi in termini identici per tutte le prestazioni e per
tutte le categorie cui si e' fatto riferimento.
2.1.- Inoltre, il giudice remittente, nel qualificare livello
essenziale delle prestazioni sociali il contenuto della norma statale
piu' volte citata, non tiene conto dell'ampia elaborazione svolta da
questa Corte al fine di individuare la natura e i requisiti dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale,
e di conseguenza omette di argomentare in merito alla sussistenza di
tali requisiti nella norma di principio in esame.
In particolare, nell'ordinanza di rimessione non si considera che
la Corte ha ripetutamente affermato che l'attribuzione allo Stato
della competenza esclusiva e trasversale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., «si riferisce alla determinazione degli
standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il
soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti,
con carattere di generalita', a tutti gli aventi diritto», precisando
che «questo titolo di legittimazione dell'intervento statale e'
invocabile in relazione a specifiche prestazioni delle quali la
normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione» (ex
plurimis, sentenze n. 203 del 2012, n. 322 del 2009, n. 168 e n. 50
del 2008).
Ora, nel caso in esame, il contenuto della norma statale risulta
carente proprio nell'individuazione specifica delle prestazioni da
erogare, limitandosi a rinviare ad un successivo decreto le scelte in
ordine al perseguimento delle finalita' sopra indicate, tra le quali
quella di «evidenziare», per determinate prestazioni, la situazione
economica del solo assistito.
2.2.- Sotto diverso profilo, comunque, la convinzione che lo
Stato non abbia organicamente esercitato la propria competenza ex
art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., nella materia dei servizi
sociali, risulta confermata dall'esame dell'evoluzione della
legislazione nell'ultimo quindicennio.
Successivamente al decreto legislativo n. 109 del 1998, e' stata
infatti approvata la prima legge quadro in materia. Il riferimento e'
alla legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per realizzazione
del sistema integrato di interventi e servizi sociali), adottata
nella vigenza del precedente assetto costituzionale, nel quale la
materia della «beneficenza pubblica», poi ridefinita «servizi
sociali» dall'art. 128 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15
marzo 1997, n. 59), rientrava tra quelle nelle quali le Regioni
avevano competenza legislativa concorrente, secondo il disposto
dell'art. 117, primo comma, Cost., all'epoca vigente.
La legge quadro n. 328 del 2000 indicava, tra l'altro, i principi
fondamentali della materia, le funzioni rimesse allo Stato, alle
Regioni ed agli enti locali, le fonti di finanziamento del sistema e,
all'art. 18, istituiva il piano nazionale degli interventi e dei
servizi sociali quale strumento di programmazione per individuare,
con cadenza triennale, i principi e gli obiettivi della politica
sociale. In particolare, al piano era rimessa anche l'indicazione
delle «caratteristiche e dei requisiti delle prestazioni sociali
comprese nei livelli essenziali previsti dall'art. 22» della stessa
legge quadro, che, a sua volta, delimitava le aree nel cui ambito
specificare gli interventi costitutivi dei livelli essenziali delle
prestazioni. Queste aree comprendevano le misure di contrasto alla
poverta' e quelle a favore delle persone non autosufficienti, dei
minori in situazione di disagio, delle persone dipendenti da alcool o
sostanze stupefacenti.
Il descritto sistema di programmazione ebbe solo temporanea
attuazione con l'adozione del piano nazionale per gli anni 2001-2003,
approvato con il d.P.R. 3 maggio 2001 (Piano nazionale degli
interventi e dei servizi sociali 2001 - 2003), ma fu profondamente
modificato dalla riforma costituzionale introdotta dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, che ha conferito alle Regioni
competenza legislativa di tipo residuale nella materia dei servizi
sociali, come ribadito dalla costante giurisprudenza di questa Corte,
che ha affermato che «tutte le attivita', come quella in esame,
"relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a
pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e
superare le situazioni di bisogno e di difficolta' che la persona
umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle
assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario",
rientrano nel piu' generale ambito dei servizi sociali attribuito
alla competenza legislativa residuale delle Regioni» (sentenze n. 121
del 2010, n. 124 del 2009, e n. 287 del 2004).
Il rilevante mutamento del quadro costituzionale nella materia
dei servizi sociali, ha avuto l'ulteriore effetto di non consentire,
nel periodo successivo alla riforma di cui alla legge costituzionale
n. 3 del 2001, l'adozione degli strumenti di programmazione previsti
dalla legge quadro n. 328 del 2000. In particolare, l'attribuzione
della competenza legislativa residuale alle Regioni nella materia qui
considerata preclude allo Stato di fissare i principi fondamentali
della materia, e di indicare gli obiettivi della programmazione, come
era invece previsto dalla legge n. 328 del 2000, approvata in una
fase nella quale la materia in esame rientrava tra quelle di
competenza concorrente tra Stato e Regioni.
2.3.- Inoltre, l'esigenza di adeguare l'ordinamento al nuovo
assetto costituzionale e' stata evidentemente alla base
dell'approvazione dell'art. 46, comma 3, della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003). Questa norma, al
fine di predisporre uno strumento per l'adozione dei livelli
essenziali delle prestazioni nella materia dei servizi sociali, ha
disciplinato ex novo la procedura per la loro approvazione, indicando
i vincoli posti dalla finanza pubblica, il potere di proposta rimesso
al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, il concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, e l'intesa con la Conferenza
unificata. E' stata cosi' riformata la precedente regolamentazione
prevista dalla legge n. 328 del 2000, dal momento che la natura della
nuova competenza regionale, di tipo residuale e non piu' concorrente,
risulta incompatibile con la previsione di un piano statale nazionale
e con l'indicazione da parte dello Stato dei principi e degli
obiettivi della politica sociale, nonche' delle «caratteristiche e
dei requisiti delle prestazioni sociali comprese nei livelli
essenziali» (art. 18, comma 3, lettera a) della legge n. 328 del
2000).
Cio' malgrado, anche la nuova disciplina per l'individuazione dei
livelli essenziali delle prestazioni nella materia in esame e'
rimasta inattuata nel periodo considerato; e questa carenza trova
esplicita conferma sia nella normativa della Regione Toscana, sia in
quella di altre Regioni.
L'art. 14, comma 1, della legge della Regione Toscana n. 66 del
2008, prevede che «in via transitoria, e in attesa della definizione
dei livelli essenziali di assistenza sociale (LIVEAS) e del loro
relativo finanziamento, sono previste forme di compartecipazione da
parte della persona assistita ai costi delle prestazioni non coperti
dai livelli essenziali di assistenza sanitaria, secondo livelli
differenziati di reddito e patrimoniali definiti da apposito atto
regionale di indirizzo, tenendo conto dei principi in materia di
indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) di cui al
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109». Il comma 2 del medesimo
art. 14, ribadisce che «Nelle more della definizione e del
finanziamento dei LIVEAS, l'atto di indirizzo di cui al comma 1 si
attiene ai seguenti criteri generali», facendo poi seguire la
formulazione della lettera c), censurata nell'ordinanza di
rimessione.
Analogamente, altre disposizioni regionali, hanno giustificato la
disciplina relativa alla compartecipazione dei privati alla spesa per
l'erogazione di prestazioni sociali e sociosanitarie. Tra queste
rientra l'art. 49, comma 2, della legge della Regione Emilia-Romagna
12 marzo 2003, n. 2 (Norme per la promozione della cittadinanza
sociale e per la realizzazione del sistema integrato di interventi e
servizi sociali), che cosi' dispone: «in via transitoria e in attesa
della definizione dei livelli essenziali di assistenza sociale
(LIVEAS) e del loro relativo finanziamento, sono previste forme di
compartecipazione della persona assistita ai costi, non coperti dal
Fondo regionale per la non autosufficienza, delle prestazioni
relative ai servizi socio-sanitari a favore delle persone non
autosufficienti anziane o disabili».
L'assenza di un'organica disciplina dei LIVEAS e' anche
indirettamente confermata dalle progressive riduzioni degli
stanziamenti relativi al Fondo per le non autosufficienze, istituito
dall'art. 1, comma 1264, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), che hanno comportato, per le
Regioni, la necessita' di intervenire al fine di rendere compatibili
tali riduzioni con l'esigenza di garantire le prestazioni sociali in
oggetto al piu' ampio numero possibile di anziani non
autosufficienti, in attesa della determinazione dei LIVEAS.
2.4.- Infine, si osserva che solo nelle more del presente
giudizio e' intervenuta la disposizione di cui all'art. 5 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
il quale ha previsto che, con d.P.C.M, su proposta del Ministro del
lavoro e delle politiche sociali, si proceda alla revisione delle
«modalita' di determinazione e [dei] campi di applicazione
dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) al fine
di: adottare una definizione di reddito disponibile che includa la
percezione di somme, anche se esenti da imposizione fiscale, e che
tenga conto delle quote di patrimonio e di reddito dei diversi
componenti della famiglia nonche' dei pesi dei carichi familiari, in
particolare dei figli successivi al secondo e di persone disabili a
carico; migliorare la capacita' selettiva dell'indicatore,
valorizzando in misura maggiore la componente patrimoniale sita sia
in Italia sia all'estero, al netto del debito residuo per l'acquisto
della stessa e tenuto conto delle imposte relative; permettere una
differenziazione dell'indicatore per le diverse tipologie di
prestazioni».
Anche tale disposizione di riforma complessiva dell'ISEE non ha
trovato finora attuazione mediante l'adozione del previsto d.P.C.M.,
e non puo' avere alcuna incidenza nel giudizio a quo.
Pertanto, la questione sollevata nel presente giudizio non e'
fondata, dal momento che deve escludersi che la norma di cui all'art.
3, comma 2 ter, del decreto legislativo n. 109 del 1998, costituisca
un livello essenziale delle prestazioni concernenti diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale,
idoneo a vincolare le Regioni ai sensi dell' art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., nella materia di competenza legislativa residuale
relativa ai servizi sociali.