ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto in relazione alla legge 24 dicembre 2012, n. 231, di
conversione, con modificazioni, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n.
207 (Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei
livelli occupazionali, in caso di crisi di stabilimenti industriali
di interesse strategico nazionale), promosso dal Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Taranto con ricorso
depositato in cancelleria il 28 gennaio 2013 ed iscritto al n. 2 del
registro conflitti tra poteri dello Stato 2013, fase di
ammissibilita'.
Udito nella camera di consiglio del 13 febbraio 2013 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 28 gennaio 2013, il
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Taranto
ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - per
violazione degli articoli 107, quarto comma, e 112 della
Costituzione, nonche' delle disposizioni legislative che
costituiscono attuazione ed integrazione dell'art. 112 Cost. (in
particolare, degli artt. 50, 405, 423, 517, comma 1, e 518 del codice
di procedura penale) - nei confronti del Parlamento della Repubblica,
nelle persone del Presidente del Senato e del Presidente della Camera
dei deputati, in relazione alla legge 24 dicembre 2012, n. 231, di
conversione, con modificazioni, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n.
207 (Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei
livelli occupazionali, in caso di crisi di stabilimenti industriali
di interesse strategico nazionale);
che, secondo il ricorrente, il decreto-legge n. 207 del 2012
(riguardo al quale la Procura ricorrente ha gia' proposto ricorso per
conflitto di attribuzione, iscritto al n. 7 del registro conflitti
tra poteri dello Stato del 2012, fase di ammissibilita') e la
relativa legge di conversione avrebbero reso inefficace il
provvedimento cautelare con il quale il Giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Taranto aveva sottoposto a sequestro
preventivo i beni dell'ILVA S.p.A. ed avrebbe altresi' legittimato,
attraverso la prosecuzione dell'attivita' produttiva per un periodo
di tempo determinato, «la sicura commissione di ulteriori fatti
integranti i medesimi reati» per i quali la Procura procede;
che l'Autorita' ricorrente riepiloga la vicenda giudiziaria
sottostante i due conflitti, ricordando come gia' nel 1998 fossero
state emesse sentenze di condanna, divenute irrevocabili, nei
confronti di dirigenti dell'ILVA S.p.A., gestore dello stabilimento
siderurgico di Taranto, per violazione della normativa
anti-inquinamento e degli artt. 437, 674, 635, secondo comma, numero
3), del codice penale;
che la Procura riferisce inoltre di aver ricevuto, a partire dal
2007, segnalazioni da parte dell'ARPA Puglia, dell'ASL,
dell'Ispettorato del lavoro e della Questura di Taranto, nonche'
numerose denunzie-querele di privati cittadini e del Sindaco di
Taranto, che determinavano l'apertura di un'indagine, con
acquisizione di documentazione ed espletamento di consulenze
tecniche;
che, in esito agli accertamenti disposti, era emerso che dallo
stabilimento gestito dell'ILVA S.p.A. «si sprigionava, con
continuita', una quantita' imponente di emissioni diffuse e fuggitive
nocive, provenienti dalla c.d. "area a caldo" (e cioe' dall'area
parchi, cokeria, agglomerato, altiforni, acciaieria e GRF); che,
all'interno dello stabilimento veniva posta in essere, con
continuita', un'attivita' di sversamento nell'aria-ambiente di varie
sostanze nocive per la salute umana, animale e vegetale (in
particolare IPA, benzo(a)pirene, diossine, metalli e altre polveri)
che si diffondevano nelle aree interne del siderurgico, nonche' in
quelle rurali e urbane circostanti, idonee a cagionare eventi di
malattia e di morte tra i lavoratori e la popolazione residente nei
quartieri viciniori; che si era gia' verificato l'avvelenamento di
2.271 capi di bestiame (ovini), poi abbattuti»;
che, a fronte delle indicate risultanze, la stessa Procura
riteneva di formulare un'ipotesi accusatoria in cui, accanto ai reati
previsti dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale) e dagli artt. 674, 635 e 437 cod. pen.,
figuravano «anche i delitti di cui agli artt. 434 e 439 cod. pen.»;
che, secondo quanto riferisce ancora il ricorrente, le perizie
chimico-ambientale e medico-epidemiologica, disposte dal Giudice per
le indagini preliminari in seguito a richiesta di incidente
probatorio, ai sensi dell'art. 392, comma 2, cod. proc. pen.,
confermavano l'esistenza dei gravissimi fenomeni gia' indicati ed
evidenziavano «l'impossibilita' di ovviare agli stessi senza il
previo risanamento (dal punto di vista ambientale) degli impianti
funzionanti all'interno dello stabilimento»;
che, in esito a tali ultimi accertamenti, la Procura formulava
richiesta di misure cautelari personali e reali;
che il Giudice per le indagini preliminari di Taranto, con
ordinanza-decreto del 25 luglio 2012, applicava la custodia cautelare
nei confronti di alcuni indagati e disponeva il sequestro preventivo
di tutta la cosiddetta area a caldo dello stabilimento siderurgico,
nominando custodi-amministratori con il compito di «avviare
immediatamente le procedure tecniche di sicurezza per il blocco delle
specifiche lavorazioni e lo spegnimento degli impianti»;
che, con riferimento a quest'ultimo profilo, il ricorrente
sottolinea che il provvedimento del Giudice e' stato oggetto di
parziale modifica in sede di gravame, proposto dal legale
rappresentante dell'ILVA S.p.A.;
che il Tribunale del riesame, con ordinanza 7-20 agosto 2012,
aveva infatti disposto «l'utilizzo degli impianti solo in funzione
della realizzazione di tutte le misure tecniche necessarie per
eliminare la situazione di pericolo e della attuazione di un sistema
di monitoraggio in continuo delle emissioni inquinanti»;
che, per la restante parte, sempre secondo il ricorrente, il
provvedimento impugnato era stato confermato ed il Tribunale del
riesame aveva ribadito il divieto di uso degli impianti per finalita'
di produzione;
che la decisione del Tribunale del riesame non era stata
impugnata, sicche' su di essa dovrebbe ritenersi formato il
cosiddetto giudicato cautelare;
che l'Autorita' giudiziaria ricorrente richiama i successivi
accadimenti e, in particolare, evidenzia come, a distanza di circa
quattro mesi dall'esecuzione del provvedimento di sequestro
preventivo dell'area a caldo, i dirigenti dell'ILVA S.p.A. non
avessero ottemperato alle prescrizioni giudiziali, proseguendo al
contrario l'attivita' produttiva;
che si giungeva cosi' alla richiesta del secondo provvedimento di
sequestro, disposto dal Giudice per le indagini preliminari in data
22 novembre 2012, ai sensi dell'art. 321, commi 1 e 2, cod. proc.
pen., avente ad oggetto i materiali prodotti fino a tale data;
che la stessa Procura aveva anche provveduto, nel contempo, ad
inviare informazione di garanzia, per i reati prima indicati, ai
dirigenti che non avevano ottemperato all'ordine di bloccare la
produzione;
che, nel contesto fin qui descritto, sono intervenuti il Governo
della Repubblica, con il d.l. n. 207 del 2012, e il Parlamento, con
la legge di conversione del predetto decreto;
che il ricorrente richiama il preambolo del suddetto
decreto-legge dal quale emerge che l'intervento governativo e'
finalizzato a realizzare il bilanciamento tra la tutela della salute
e dell'ambiente, da un lato, e le esigenze di salvaguardia
dell'occupazione e della produzione industriale, dall'altro;
che, a tal fine, l'Autorizzazione integrata ambientale (AIA) e il
Piano operativo «assicurano l'immediata esecuzione di misure
finalizzate alla tutela della salute e della protezione ambientale e
prevedono graduali ulteriori interventi sulla base di un ordine di
priorita' finalizzato al risanamento progressivo degli impianti»;
che il decreto-legge prevede, in presenza di stabilimenti
industriali di interesse strategico nazionale, qualora vi sia
assoluta necessita' di salvaguardia dell'occupazione e della
produzione, la possibilita' per il Ministro dell'ambiente di
autorizzare, mediante AIA, la prosecuzione dell'attivita' produttiva
di uno o piu' stabilimenti, per un periodo determinato, non superiore
a 36 mesi, e a condizione che siano adempiute le prescrizioni
contenute nel provvedimento autorizzativo (art. 1, comma 1);
che il d.l. n. 207 del 2012 riconosce inoltre, nel preambolo, che
«la continuita' del funzionamento produttivo dello stabilimento
siderurgico ILVA S.p.A. costituisce una priorita' strategica
nazionale» e, al comma 4 dell'art. 1, stabilisce che «le disposizioni
di cui al comma 1 trovano applicazione anche quando l'autorita'
giudiziaria abbia adottato provvedimenti di sequestro sui beni
dell'impresa titolare dello stabilimento. In tale caso i
provvedimenti di sequestro non impediscono, nel corso del periodo di
tempo indicato nell'autorizzazione, l'esercizio dell'attivita'
d'impresa a norma del comma 1»;
che il ricorrente richiama l'art. 2 del decreto, nel quale si
stabilisce che, nei limiti consentiti dal medesimo decreto, la
gestione e la responsabilita' della conduzione degli impianti di
interesse strategico nazionale rimangano in capo ai titolari
dell'AIA, ed il successivo art. 3, che fa salva l'efficacia dell'AIA
rilasciata all'ILVA S.p.A. in data 26 ottobre 2012;
che, all'esito della disamina delle disposizioni introdotte con
il decreto-legge e con la legge di conversione oggetto dell'odierno
conflitto, la Procura ricorrente segnala che, secondo la dottrina, vi
e' stato un impiego abnorme della funzione normativa, tale da aver
dato luogo ad una sorta di «revoca legislativa» di un provvedimento
giudiziario di sequestro;
che l'asserita abnormita' dell'intervento risulterebbe tanto piu'
evidente trattandosi di materia penale, nella quale l'esigenza di una
tutela immediata e diretta del bene giuridico rafforza le ragioni di
garanzia della certezza del diritto e dell'integrita' delle
attribuzioni costituzionali dei diversi poteri dello Stato;
che, del resto, prosegue il ricorrente, la giurisprudenza
costituzionale sarebbe univoca nel vietare al legislatore l'adozione
di provvedimenti che incidano sulla «funzione giurisdizionale in
ordine alla decisione delle cause in corso» (e' citata la sentenza n.
267 del 2007);
che le considerazioni svolte consentirebbero, sempre per il
ricorrente, di «affermare [...] che le disposizioni in esame si
pongono in termini di assoluta incompatibilita' con gli artt. 101,
102, 103, 104, 111, 113 e 117, primo comma, Cost. (quest'ultimo in
relazione all'art. 6 CEDU) e, cioe', con i principi che
caratterizzano la funzione giurisdizionale e con quelli del "giusto
processo" e della separazione dei poteri»;
che, inoltre, la legge di conversione avrebbe previsto la
reimmissione dell'ILVA S.p.A. nel possesso delle merci sequestrate
anche riguardo alla produzione antecedente all'entrata in vigore del
decreto-legge, in cio' innovando le prescrizioni di quest'ultimo in
assenza del carattere d'urgenza, con conseguente violazione dell'art.
77 Cost.;
che tuttavia, secondo la Procura ricorrente, «quelle suesposte»
sarebbero questioni che «potranno e dovranno formare oggetto di un
giudizio costituzionale in via incidentale»;
che, cio' posto, l'Autorita' giudiziaria ricorrente reputa «non
[...] tollerabile», nella fattispecie, il vulnus arrecato dal d.l. n.
207 del 2012, e dalla relativa legge di conversione, ai principi di
obbligatorieta' dell'azione penale e di indipendenza del pubblico
ministero;
che si realizzerebbe, in particolare, una situazione di
interferenza sull'esercizio delle attribuzioni dello stesso pubblico
ministero, ovvero di menomazione della relativa sfera di competenza,
rientrante a pieno titolo nella nozione di conflitto di attribuzione;
che, su queste premesse, il Procuratore della Repubblica di
Taranto ritiene sussistenti i presupposti di ammissibilita' del
conflitto sotto il profilo soggettivo ed oggettivo;
che, quanto all'aspetto soggettivo, sarebbe pacifica la
qualificazione di potere dello Stato in capo al pubblico ministero,
come emergerebbe dalla giurisprudenza costituzionale, nella quale si
trova ripetutamente affermata sia la competenza del Procuratore della
Repubblica a dichiarare definitivamente la volonta' del potere di
appartenenza, sia la natura di potere dello Stato dello stesso
pubblico ministero, in quanto titolare diretto ed esclusivo
dell'attivita' d'indagine, finalizzata all'esercizio obbligatorio
dell'azione penale (sono richiamate le sentenze n. 420 e n. 216 del
1995, n. 204 del 1991, n. 731 del 1988);
che sussisterebbe, del pari, la legittimazione passiva dei
Presidenti dei due rami del Parlamento, quali organi deputati a
rappresentare lo stesso Parlamento relativamente alle attribuzioni
conferite dal secondo e dal terzo comma dell'art. 77 Cost.;
che, quanto al profilo oggettivo, il ricorrente lamenta la
lesione dei principi costituzionali previsti dagli artt. 112 e 107,
quarto comma, Cost., i quali sanciscono che il pubblico ministero ha
l'obbligo di esercitare l'azione penale e gode delle garanzie
stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull'ordinamento giudiziario;
che e' evocata, a questo punto, la giurisprudenza costituzionale
la quale - pur escludendo, in linea generale, l'ammissibilita' di
conflitti promossi contro atti legislativi nel caso in cui la
violazione dei parametri attributivi di competenze possa essere
denunciata mediante una questione incidentale di legittimita' - non
ha negato in radice la possibilita' di censurare con ricorso per
conflitto norme lesive delle attribuzioni costituzionali
dell'Autorita' giudiziaria (sono citate le sentenze della Corte
costituzionale n. 221 del 2002 e n. 457 del 1999);
che, in particolare, nel caso oggetto dell'odierno giudizio, la
Procura ricorrente non potrebbe valersi di un rimedio diverso dal
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato;
che, quanto al merito, la medesima Procura si sofferma sul
significato del principio di obbligatorieta' dell'azione penale,
osservando che lo stesso incontra il solo limite della richiesta di
archiviazione, sul presupposto del riconoscimento, da parte del
titolare dell'accusa, dell'infondatezza di una eventuale imputazione;
che, nel caso in cui ravvisi un fatto di reato, il pubblico
ministero deve esercitare l'azione penale, secondo un automatismo che
impedisce valutazioni di convenienza, di qualsiasi genere (e'
richiamata la sentenza n. 88 del 1991 della Corte costituzionale);
che il ricorrente elenca numerose disposizioni che costituiscono
attuazione del principio di obbligatorieta' dell'azione penale,
ovvero ne integrano la portata;
che sono richiamati in primo luogo l'art. 50 cod. proc. pen., che
sancisce la titolarita' esclusiva dell'azione penale in capo al
pubblico ministero, e l'art. 405 cod. proc. pen., che disciplina
l'esercizio dell'azione medesima, a partire dal quale si snoda una
serie di atti che «ha come epilogo irrinunciabile la decisione
giurisdizionale»;
che strumentale all'esercizio dell'azione penale e' l'attivita'
investigativa, mediante la quale sono raccolti gli elementi che
consentono di definire il fatto di reato, individuare la persona alla
quale addebitarlo e verificare la fondatezza della notitia criminis;
che l'esito positivo dell'attivita' investigativa rende dunque
concreto il dovere del pubblico ministero di esercitare l'azione
penale;
che quest'ultima, secondo quanto rilevato dal ricorrente, e'
connotata, oltre che dalla obbligatorieta' nel senso appena
precisato, dalla ufficialita' e dall'irretrattabilita';
che, prima di motivare sulle ragioni del conflitto, il ricorrente
precisa come i reati ipotizzati a carico della dirigenza dell'ILVA
S.p.A. siano reati «di pericolo, di natura permanente o, al massimo,
istantanea ad effetti permanenti, riguardando nella specie, impianti
industriali a ciclo continuo»;
che la disciplina impugnata varrebbe, per un verso, ad annullare
l'efficacia di un provvedimento adottato al fine di evitare
l'aggravamento delle conseguenze dei reati commessi e la consumazione
di nuovi reati e, per altro verso, a «legittimare» la realizzazione
di ulteriori reati dello stesso genere, quale conseguenza della
prosecuzione dell'attivita' produttiva;
che tali reati non potrebbero essere perseguiti, proprio in forza
del decreto-legge in questione e della successiva legge di
conversione, con conseguente violazione del principio di
obbligatorieta' dell'azione penale;
che la disciplina impugnata si porrebbe, inoltre, in contrasto
con il principio della separazione dei poteri, rendendo impossibile
l'applicazione delle misure cautelari nei casi in cui, «secondo
l'insindacabile giudizio di merito degli organi giurisdizionali»,
sussista grave pericolo di lesione di beni alla cui protezione gli
strumenti cautelari sono preordinati;
che sarebbe in tal modo violato «il dovere dell'Ordinamento di
reprimere e prevenire i reati», desumibile dal combinato disposto
degli artt. 25, 27 e 112 Cost.;
che il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario
di Taranto chiede, pertanto, alla Corte di dichiarare che non spetta
al Parlamento della Repubblica, in sede di conversione del
decreto-legge n. 207 del 2012, «autorizzare la prosecuzione
dell'attivita' produttiva per il periodo di tempo predeterminato ne'
[prevedere] che tale disposizione trova applicazione anche quando
l'A.G. abbia adottato provvedimenti di sequestro sui beni
dell'impresa titolare dell'A.I.A., nella parte in cui e' previsto che
tali provvedimenti non impediscono, nel corso del predetto periodo,
l'esercizio dell'attivita' d'impresa».
Considerato che, in questa fase del giudizio, la Corte e'
chiamata, a norma dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), ad effettuare, senza contraddittorio, una
delibazione preliminare di ammissibilita' del ricorso, concernente
l'esistenza della materia di un conflitto la cui risoluzione spetti
alla sua competenza, con riferimento ai requisiti soggettivi ed
oggettivi indicati dal primo comma dello stesso art. 37;
che, per quanto attiene all'aspetto soggettivo del presente
conflitto, questa Corte ha riconosciuto, con giurisprudenza costante,
la natura di potere dello Stato al pubblico ministero, in quanto
investito dell'attribuzione, costituzionalmente garantita, inerente
all'esercizio obbligatorio dell'azione penale (art. 112 della
Costituzione), cui si connette la titolarita' delle indagini ad esso
finalizzate (ex plurimis, sentenze n. 1 del 2013, n. 88 e n. 87 del
2012, ordinanze n. 218 del 2012, n. 241 e n. 104 del 2011),
ritenendo, altresi', legittimato ad agire e a resistere nei giudizi
per conflitto di attribuzione il Procuratore della Repubblica presso
il Tribunale, in quanto competente a dichiarare definitivamente,
nell'assolvimento della ricordata funzione, la volonta' del potere
cui appartiene (ordinanza n. 60 del 1999);
che, ancora dal punto di vista soggettivo, nessun dubbio sussiste
in ordine alla legittimazione delle due Camere a resistere al
conflitto;
che, con riferimento ai presupposti oggettivi, il ricorso e'
indirizzato alla tutela della sfera di attribuzioni determinata da
norme costituzionali, in quanto la lesione lamentata concerne
l'attribuzione, costituzionalmente garantita al pubblico ministero,
inerente all'esercizio obbligatorio dell'azione penale (art. 112
Cost.), nonche' le garanzie stabilite nei riguardi dello stesso
pubblico ministero dalle norme sull'ordinamento giudiziario (art.
107, quarto comma, Cost.);
che, circa l'idoneita' di una legge a determinare conflitto, deve
rilevarsi che la giurisprudenza di questa Corte ha ammesso, in linea
di principio, la configurabilita' del conflitto di attribuzione in
relazione ad una norma recata da una legge o da un atto avente forza
di legge tutte le volte in cui da essa «possono derivare lesioni
dirette dell'ordine costituzionale delle competenze» (ordinanza n.
343 del 2003), ad eccezione dei casi in cui esista un «giudizio nel
quale tale norma debba trovare applicazione e quindi possa essere
sollevata la questione incidentale sulla legge» (sentenza n. 221 del
2002; in senso analogo, sentenza n. 284 del 2005, ordinanze n. 38 del
2008, n. 296 e n. 69 del 2006);
che, nel caso di specie, non ricorrono le condizioni alle quali
e' subordinata l'ammissibilita' del conflitto avente ad oggetto norme
recate da una legge o da un atto con forza di legge;
che, in particolare, non solo sussiste «la possibilita', almeno
in astratto, di attivare il rimedio della proposizione della
questione di legittimita' costituzionale nell'ambito di un giudizio
comune» (sentenza n. 284 del 2005), ma siffatta possibilita',
prospettata gia' dal ricorrente nell'atto introduttivo del presente
giudizio, si e' poi concretizzata con la rimessione - sia da parte
del Giudice per le indagini preliminari (reg. ord. n. 19 del 2013),
sia da parte del Tribunale ordinario di Taranto, in funzione di
giudice dell'appello ai sensi dell'art. 322-bis del codice di
procedura penale (reg. ord. n. 20 del 2013) - di questioni di
legittimita' costituzionale, anche in riferimento al parametro di cui
all'art. 112 Cost., sulle norme recate dal decreto-legge 3 dicembre
2012, n. 207 (Disposizioni urgenti a tutela della salute,
dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di
stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale), nel
testo risultante dalla sua conversione ad opera dell'art. 1, comma 1,
della legge 24 dicembre 2012, n. 231;
che, pertanto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.