ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 36,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, promosso dalla Regione Veneto con
ricorso notificato il 23 maggio 2012, depositato in cancelleria il 29
maggio successivo ed iscritto al n. 83 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2013 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Luigi Manzi e Daniela Palumbo per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 23 maggio 2012 e depositato nella cancelleria di questa
Corte il 29 maggio successivo, iscritto al reg. ric. n. 83 del 2012,
la Regione Veneto ha impugnato, tra l'altro, l'art. 36, comma 1,
lettera a), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo
2012, n. 27, per violazione degli artt. 117, 118, 119 della
Costituzione, nonche' del principio di leale collaborazione.
1.1. - L'impugnato art. 36, comma 1, lettera a), concernente
l'istituzione, la natura, la composizione e le funzioni
dell'Autorita' indipendente di regolazione dei trasporti, sostituisce
i commi 1 e 2 dell'art. 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), cosi' come convertito, con modificazioni, dalla
legge 22 dicembre 2011, n. 214.
La disposizione impugnata prevede l'istituzione dell'Autorita' di
regolazione dei trasporti, attribuendo alla medesima numerose
competenze nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative
infrastrutture e ai servizi accessori, in conformita' con la
disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarieta' e
delle competenze delle Regioni e degli enti locali di cui al Titolo V
della Parte II della Costituzione. L'Autorita' esercita le proprie
competenze a decorrere dalla data di adozione dei regolamenti di cui
all'art. 2, comma 28, della legge 14 novembre 1995, n. 481 (Norme per
la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'.
Istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica
utilita'). Ad essa si applicano, in quanto compatibili, le
disposizioni organizzative e di funzionamento contenute nella
medesima legge n. 481 del 1995.
2. - Nel comma 1, terzo periodo, dell'art. 37 del decreto-legge
n. 201 del 2011, nel testo risultante dall'impugnato art. 36, comma
1, lettera a), la previsione in base alla quale l'Autorita' e' «[...]
competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative
infrastrutture e ai servizi accessori, in conformita' con la
disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarieta' e
delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V
della parte seconda della Costituzione», si risolverebbe, secondo la
Regione Veneto, in una mera petizione di principio, inidonea ad
assicurare che l'Autorita' eserciti la sua funzione regolatoria nel
rispetto delle competenze delle autonomie territoriali in materia di
trasporto pubblico locale.
In particolare, la ricorrente sottolinea che e' conferito
all'Autorita', nell'ambito dei servizi di trasporto locale, il potere
di definire i criteri per la fissazione delle tariffe, canoni e
pedaggi, nonche' di stabilire, con particolare riferimento al settore
autostradale, i sistemi tariffari di pedaggi basati sul metodo del
price cap per le nuove concessioni; l'Autorita' si occupa altresi'
della definizione degli schemi sia dei bandi per le gare che
assegnano servizi di trasporto in esclusiva, sia delle convenzioni da
inserire nei capitolati di tali gare, sia, per il settore
autostradale, delle concessioni (schemi da inserire nei bandi di gara
relativi alla gestione o costruzione), sia dei bandi relativi alle
gare cui sono tenuti i concessionari autostradali per le nuove
concessioni; la medesima Autorita', infine, stabilisce criteri per la
nomina delle commissioni aggiudicatrici in relazione alle gare che
assegnano servizi di trasporto in esclusiva.
La Regione Veneto sostiene che tali previsioni normative, pur
riguardando aspetti relativi alla tutela della concorrenza, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., incidono nella
materia del trasporto pubblico locale, rientrante nell'ambito delle
competenze residuali regionali.
In primo luogo, l'attribuzione all'Autorita' di regolazione dei
trasporti della definizione dei criteri delle tariffe e
l'assegnazione ad essa di competenze specifiche sugli schemi di bandi
di gara e di concessione non risultano, a parere della ricorrente,
proporzionate alle esigenze di apertura del mercato. Tali previsioni,
infatti, si limitano a demandare a un soggetto estraneo alla logica
della responsabilita' politica e amministrativo-contabile, la
determinazione di discipline di impatto macroeconomico rilevante,
senza neppure vincolare tale soggetto a specifici parametri di
indirizzo e controllo.
In secondo luogo, queste attribuzioni non rispondono ad esigenze
unitarie tali da giustificare il sacrificio delle competenze degli
enti territoriali, anche alla luce dei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza. Per tali ragioni la norma impugnata
sarebbe, quindi, lesiva dei principi sanciti all'art. 118 Cost.
Nella denegata ipotesi in cui le censurate attribuzioni
dell'Autorita' fossero ritenute legittima espressione della potesta'
esclusiva statale a tutela della concorrenza, la ricorrente, stante
il concorso di diverse competenze legislative regionali e statali nel
medesimo ambito, ritiene che dovrebbe prevedersi almeno un
coinvolgimento regionale nel rispetto del principio di leale
collaborazione.
In terzo luogo, con riferimento alla competenza relativa alla
determinazione dei criteri per la fissazione delle tariffe, la
ricorrente reputa che la disposizione impugnata sia lesiva
dell'autonomia finanziaria di cui all'art. 119 Cost. nella parte in
cui dette tariffe concorrono a costituire risorse proprie della
Regione.
Infine, il ricorso regionale lamenta l'illegittimita'
costituzionale della disciplina che rimette all'Autorita' il potere
di stabilire i criteri per la nomina delle commissioni giudicatrici,
in quanto invasiva, anche in base alla giurisprudenza della Corte
costituzionale, della competenza regionale in materia di
organizzazione amministrativa, garantita dagli artt. 117 e 118 Cost.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio con atto depositato nella cancelleria della Corte il 2
luglio 2012, chiedendo che le questioni prospettate nel ricorso siano
dichiarate infondate.
Le disposizioni impugnate, secondo la difesa dello Stato,
atterrebbero alla tutela della concorrenza nel settore dei trasporti
e delle relative infrastrutture. Inoltre, esse inciderebbero sulla
regolazione dei servizi di rete ininterrottamente diffusi sul
territorio non adeguatamente disciplinabili dalle singole Regioni, in
particolare dal punto di vista dell'efficienza del mercato. In ogni
caso, le disposizioni impugnate prevedrebbero che le competenze
dell'Autorita' si coordinino con quelle regionali, come risulta dal
richiamo al principio di sussidiarieta'.
4. - In data 22 gennaio 2013 la Regione Veneto ha depositato
nella cancelleria della Corte una memoria con la quale, in
prossimita' dell'udienza e in replica alla difesa della Presidenza
del Consiglio, ribadisce la richiesta di declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 36, comma 1, lettera a), del
decreto-legge n. 1 del 2012, come convertito dalla legge n. 27 del
2012.
La memoria, per la parte che qui interessa, torna a insistere sul
fatto che l'Autorita' di regolazione dei trasporti e' dotata di
funzioni e poteri destinati a sovrapporsi con competenze delle
amministrazioni territoriali, che dovrebbero essere garantite quanto
meno attraverso adeguati strumenti di leale cooperazione. In mancanza
di ogni previsione in tal senso, la Regione conclude insistendo per
la declaratoria di illegittimita' costituzionale per violazione del
principio di leale collaborazione.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe, ha
proposto questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo
2012, n. 27.
2. - Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni, la Corte delimita l'oggetto del presente
giudizio alle censure relative all'art. 36, comma 1, lettera a), del
decreto-legge n. 1 del 2012, come risultante dalla legge di
conversione; disposizione questa che, sostituendo i commi 1 e 2
dell'art. 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), cosi' come convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, detta misure riguardanti l'istituzione e le
funzioni dell'autorita' di regolazione dei trasporti.
3. - Le censure proposte nel ricorso si appuntano sulle
competenze conferite a detta Autorita' a definire, anche nell'ambito
dei servizi di trasporto locale, i criteri per la fissazione, da
parte dei soggetti competenti, delle tariffe, dei canoni e dei
pedaggi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio
economico delle imprese regolate, l'efficienza produttiva delle
gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i
consumatori (lettera b del comma 2 dell'art. 37 del decreto-legge n.
201 del 2011); a stabilire, con particolare riferimento al settore
autostradale, per le nuove concessioni, sistemi tariffari dei pedaggi
basati sul metodo del price cap (lettera g, del medesimo comma 2); a
definire, ancora nel settore autostradale, gli schemi di concessione
da inserire nei bandi di gara relativi alla gestione o costruzione e
gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i
concessionari autostradali per le nuove concessioni (stessa lettera
g); a definire gli schemi dei bandi delle gare per l'assegnazione dei
servizi di trasporto in esclusiva e delle convenzioni da inserire nei
capitolati delle medesime gare e a stabilire i criteri per la nomina
delle commissioni aggiudicatrici (lettera f del citato comma 2
dell'art. 37).
Secondo la ricorrente, l'attribuzione di dette funzioni alla
nuova Autorita' indipendente determinerebbe una interferenza con le
competenze della Regione in materia di trasporto pubblico locale, in
violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione.
4. - In via preliminare, devono essere dichiarate inammissibili
le censure proposte in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost.
In relazione ai suddetti parametri, il ricorso si presenta del
tutto generico e insufficientemente motivato, limitandosi ad
affermare, senza ulteriori specificazioni, la lesivita' delle
disposizioni in esame rispetto agli artt. 117 e 119 Cost., senza
illustrare adeguatamente le ragioni che determinerebbero le dedotte
lesioni.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenze n.
3 del 2013 e n. 312 del 2010; ordinanza n. 123 del 2012), il ricorso
in via principale non solo «deve identificare esattamente la
questione nei suoi termini normativi», indicando «le norme
costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di
compatibilita' o incompatibilita' costituisce l'oggetto della
questione di costituzionalita'» (ex plurimis, sentenze n. 40 del
2007, n. 139 del 2006, n. 450 e n. 360 del 2005, n. 213 del 2003, n.
384 del 1999), ma deve, altresi', contenere una argomentazione di
merito a sostegno della richiesta declaratoria di illegittimita'
costituzionale della legge (si vedano, oltre alle pronunce gia'
citate, anche le sentenze n. 261 del 1995 e n. 85 del 1990), tenendo
conto che l'esigenza di una adeguata motivazione a supporto della
impugnativa si pone «in termini perfino piu' pregnanti nei giudizi
diretti che in quelli incidentali» (sentenze n. 139 del 2006 e n. 450
del 2005).
5. - Al fine di procedere all'esame nel merito delle rimanenti
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 36, comma 1,
lettera a), del decreto-legge impugnato, proposte in riferimento
all'art. 118 Cost. e al principio di leale collaborazione, appare
opportuno ricordare che l'istituzione di una Autorita' nazionale dei
trasporti s'inscrive nel sistema di regolazione indipendente dei
servizi di pubblica utilita', avviato con la legge 14 novembre 1995,
n. 481 (Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di
pubblica utilita'. Istituzione delle Autorita' di regolazione dei
servizi di pubblica utilita') e, come tale, e' volta a realizzare un
mercato concorrenziale nei servizi di trasporto.
Il settore dei trasporti appare resistente piu' di altri
all'ingresso di operatori privati, a causa di alcune peculiari
caratteristiche, legate, tra l'altro, agli elevati costi, alla
necessita' di assicurare il servizio anche in tratte non remunerative
e alla consolidata presenza di soggetti pubblici tanto nella gestione
delle reti quanto nell'offerta dei servizi. In questo contesto, e'
particolarmente avvertito il rischio che si creino o si consolidino
posizioni dominanti e, pertanto, e' opportuno che il passaggio a un
sistema liberalizzato sia accompagnato, come gia' e' avvenuto per
altri pubblici servizi, da una regolazione affidata ad un'Autorita'
indipendente, che garantisca pari opportunita' a tutti gli operatori
del settore.
In particolare, per quanto rileva nel presente giudizio,
l'istituzione di un'Autorita' indipendente e' tesa a ridurre le
criticita' che potrebbero derivare dalla commistione, in capo alle
medesime amministrazioni, di ruoli tra loro incompatibili,
introducendo una distinzione tra soggetti regolatori e soggetti
regolati.
Alla luce delle considerazioni che precedono, risulta chiaro che
le disposizioni impugnate, pur avendo attinenza con la materia del
trasporto pubblico locale, perseguono precipuamente una finalita' di
promozione della concorrenza e quindi afferiscono alla competenza
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost. (ex plurimis, sentenza n. 325 del 2010), dato che
l'istituzione dell'Autorita' indipendente e', come si e' visto,
funzionale alla liberalizzazione dei pubblici servizi in tutti i
comparti del trasporto, da quello ferroviario a quello aereo, da
quello marittimo a quello autostradale.
6. - La Corte ha piu' volte affermato che l'esercizio della
competenza esclusiva e trasversale per la «tutela della concorrenza»
puo' intersecare qualsivoglia titolo di potesta' regionale, seppur
nei limiti necessari ad assicurare gli interessi cui essa e'
preposta, secondo criteri di adeguatezza e proporzionalita' (ex
plurimis, sentenze n. 325 del 2010, n. 452 del 2007, n. 80 e n. 29
del 2006, n. 222 del 2005).
Nel caso in esame, le funzioni conferite all'Autorita' di
regolazione dei trasporti, se intese correttamente alla luce della
ratio che ne ha ispirato l'istituzione, non assorbono le competenze
spettanti alle amministrazioni regionali in materia di trasporto
pubblico locale, ma le presuppongono e le supportano. Valgono anche
in questo caso i principi affermati dalla Corte in una fattispecie
analoga: «le attribuzioni dell'Autorita' non sostituiscono ne'
surrogano alcuna competenza di amministrazione attiva o di controllo;
esse esprimono una funzione di garanzia, in ragione della quale e'
configurata l'indipendenza dell'organo» (sentenza n. 482 del 1995).
Compito dell'Autorita' dei trasporti e', infatti, dettare una cornice
di regolazione economica, all'interno della quale Governo, Regioni e
enti locali sviluppano le politiche pubbliche in materia di
trasporti, ciascuno nel rispettivo ambito. Del resto la stessa
disposizione censurata prevede, al comma 1 dell'art. 37 del
decreto-legge n. 201 del 2011, che l'Autorita' di regolazione dei
trasporti sia tenuta al rispetto delle competenze delle Regioni e
degli enti locali di cui al Titolo V della parte seconda della
Costituzione.
Infatti, in relazione alle disposizioni sottoposte all'esame
della Corte, per quanto riguarda le tariffe, i canoni e i pedaggi, le
disposizioni impugnate (lettera b del comma 2 dell'art. 37 del
decreto-legge n. 201 del 2011) attribuiscono all'Autorita' il compito
di stabilire solo i criteri, mentre resta impregiudicata in capo ai
soggetti competenti la determinazione in concreto dei corrispettivi
per i servizi erogati. Analogamente, riguardo ai bandi di gara,
l'Autorita' e' investita della competenza a definire gli schemi,
senza sostituirsi alle amministrazioni competenti nell'elaborazione
in dettaglio dei bandi, delle convenzioni da inserire nei capitolati
delle medesime gare e delle concessioni (lettera f del comma 2 dello
stesso articolo). Cio' vale anche con specifico riferimento al
settore autostradale (lettera g del citato comma 2 dell'art. 37).
Ancora, con riguardo alla nomina delle commissioni giudicatrici,
secondo la normativa in esame, l'Autorita' indipendente e' dotata del
potere di stabilire solo i criteri per la nomina, salve restando le
competenze delle amministrazioni locali su ogni ulteriore decisione
in ordine alla composizione delle commissioni giudicatrici o alle
modalita' di scelta dei suoi componenti, decisioni che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, rientrano invece nella materia
dell'organizzazione amministrativa, spettante alle Regioni ex art.
117, quarto comma, Cost. (sentenze n. 43 del 2011 e n. 401 del 2007).
In sintesi, come questa Corte ha gia' affermato a proposito di
altre Autorita' di regolazione, «non vi e' ragione di ritenere che le
Autorita' di tale natura [...] possano produrre alterazioni dei
criteri costituzionali in base ai quali viene ripartito l'esercizio
delle competenze amministrative tra Stato, Regioni ed enti locali»
(sentenza n. 88 del 2009).
Ne consegue che le censure prospettate in riferimento all'art.
118 Cost. non sono fondate.
7. - Quanto alla violazione del principio di leale
collaborazione, esso non opera allorche' lo Stato, come nella specie,
eserciti la propria competenza legislativa esclusiva in materia di
tutela della concorrenza (ex plurimis, sentenza n. 339 del 2011 e n.
246 del 2009). Pertanto, anche la censura sul mancato rispetto del
principio di leale collaborazione non e' fondata.
In ogni caso, tale principio attiene ai rapporti tra Governo, o
Ministeri, e Regioni e non riguarda, invece le Autorita'
indipendenti, tra cui rientra anche quella istituita dal
decreto-legge impugnato, chiamate ad operare «in piena autonomia e
con indipendenza di giudizio e di valutazione». Esse dovranno,
invece, agire nel rispetto delle modalita' di partecipazione previste
dalla legge generale sul procedimento amministrativo, 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme sul procedimento legislativo e successive
modificazioni) e dalle altre leggi dello Stato applicabili alle
Autorita' indipendenti, tra cui specificamente quelle indicate nella
legge n. 481 del 1995, alla quale la disposizione impugnata
espressamente rinvia.