ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 19 e
32 della legge della Regione Basilicata 30 dicembre 2011, n. 26
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Basilicata - legge finanziaria 2012), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso spedito il 28
febbraio, notificato il 2 marzo 2012, depositato in cancelleria il 6
marzo 2012 ed iscritto al n. 57 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 12 marzo 2013 il Giudice relatore
Paolo Grossi;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per
la Regione Basilicata.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito il 28 febbraio 2012, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli articoli 19 e 32 della legge
della Regione Basilicata 30 dicembre 2011, n. 26 recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Basilicata - legge finanziaria 2012», pubblicata sul
B.U.R. n. 44 del 30 dicembre 2011.
Il ricorrente deduce, in particolare, che l'art. 19 della citata
legge regionale contrasterebbe con i principi di ragionevolezza e di
buon andamento della pubblica amministrazione, di cui agli artt. 3 e
97 nonche' con l'art. 136 della Costituzione.
La predetta disposizione prevede un contributo regionale per la
stabilizzazione di lavoratori impegnati in attivita' socialmente
utili (ASU), di cui all'art. 14, comma 1, della legge regionale 24
dicembre 2008, n. 31 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione Basilicata - legge finanziaria
2009), come modificato dall'art. 33 della legge regionale 7 agosto
2009, n. 27 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2009 e del bilancio pluriennale per il triennio
2009/2011); il quale, a sua volta, prevedeva che la Regione
promuovesse detta stabilizzazione per il personale impiegato da
almeno tre anni presso i Comuni e gli enti pubblici nonche' per i
lavoratori ex LSU che avevano avuto contratti Co.Co.Co. per la durata
di 60 mesi con pubbliche amministrazioni dal 2001 al 2008 o in
essere. Tale ultima disposizione era stata cosi' sostituita,
dapprima, dall'art. 11, comma 1, della legge regionale 30 dicembre
2009, n. 42 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Basilicata - legge finanziaria 2010) e,
poi, dall'art. 1 della legge regionale 29 gennaio 2010, n. 10
(Modifiche all'art. 11 della legge regionale 30 dicembre 2009, n.
42). Di entrambe queste disposizioni modificative era stata poi
dichiarata l'illegittimita' costituzionale con sentenza n. 67 del
2011, in quanto esse non prevedevano alcuna procedura selettiva del
personale ai fini della relativa stabilizzazione, in violazione
dell'art. 97 Cost.
La norma ora censurata, prevedendo nuovamente il finanziamento
della stabilizzazione del medesimo personale per l'esercizio 2012,
violerebbe gli artt. 3 e 97 Cost. nonche' l'art. 136 Cost. La sua
natura provvedimentale esigerebbe, infatti, un rigoroso scrutinio di
ragionevolezza e di non arbitrarieta', nonche' il rispetto del
principio di legalita' della azione amministrativa; mirando, d'altra
parte, «a preservare e a rinnovare l'efficacia» di disposizioni
dichiarate costituzionalmente illegittime, essa presenterebbe gli
stessi vizi di queste.
Quanto all'impugnato art. 32 - secondo cui, per motivi di
compravendita, e' consentita la movimentazione di animali da vita
della specie bovina ed ovicaprina con documentazione di scorta
("modello 4") priva della vidimazione del Servizio Veterinario
ufficiale della ASL competente in ordine alla avvenuta vaccinazione
-, esso sarebbe in contrasto con gli artt. 117, primo comma, e 117,
secondo comma, lettere q) ed s), della Costituzione.
Sottolinea il ricorrente che il regolamento CE/1266/2007
(Regolamento della Commissione relativo alle misure di applicazione
della direttiva 2000/75/CE per quanto riguarda la lotta, il
controllo, la vigilanza e le restrizioni dei movimenti di alcuni
animali appartenenti a specie ricettive alla febbre catarrale),
richiamato dalla disposizione in esame, si riferisce alle misure
applicative della direttiva 2000/75/CE (Direttiva del Consiglio che
stabilisce disposizioni specifiche relative alle misure di lotta e di
eradicazione della febbre catarrale degli ovini), concernente la
lotta alla febbre catarrale (blue tongue) di alcune specie animali:
la materia sarebbe, dunque, riconducibile alla "profilassi
internazionale", di competenza esclusiva dello Stato a norma
dell'art. 117, secondo comma, lettera q), Cost., con profili
incidenti anche sulla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,
anch'essa riservata alla competenza dello Stato, ai sensi della
lettera s) del medesimo art. 117.
Non sarebbe percio' consentita l'adozione, sul territorio
regionale, di interventi difformi rispetto alla disciplina statale,
che risulterebbero in contrasto con esigenze di carattere unitario:
la normativa comunitaria andrebbe, d'altra parte, integrata con
quella statale che regola la movimentazione degli animali anche ai
fini della compravendita, prevedendo l'obbligo del rilascio di
"attestazioni sanitarie" aventi il carattere di ufficialita' da parte
della ASL territorialmente competente, con una serie di
certificazioni funzionali alla attivita' di vigilanza veterinaria sul
territorio.
Inoltre, le informazioni richiamate dal comma 2 dell'art. 32 non
rientrerebbero tra quelle che, in base alla normativa vigente,
possono essere fornite dai detentori degli animali, essendo di
competenza esclusiva del veterinario ufficiale in quanto correlate al
controllo sanitario degli animali e alla disamina della
documentazione di verifica esistente agli atti degli uffici.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Basilicata, chiedendo
il rigetto del ricorso.
Ad avviso della Regione, le censure relative all'art. 19 non
sarebbero fondate, in quanto detta norma farebbe riferimento testuale
alla modifica dell'art. 14 della legge regionale n. 31 del 2008 ad
opera della legge regionale n. 27 del 2009, antecedente alle
successive disposizioni modificative poi dichiarate
costituzionalmente illegittime.
Con la norma impugnata la Regione si limiterebbe a finanziare
l'attivita' di stabilizzazione, lasciando agli enti che la effettuano
il compito di rispettare la legge, senza, percio', che la prevista
disciplina risulti in contrasto con la ratio posta a base della
pronuncia di incostituzionalita' di cui si e' detto. Posto che la
norma impugnata non richiama modalita' di selezione, il riferimento
alla legittima stabilizzazione mediante concorsi sarebbe un
presupposto «non scalfito dalla formulazione testuale, idoneo ad
imporsi alla luce di un'interpretazione costituzionalmente orientata,
da preferire in ogni caso ad una dichiarazione di
incostituzionalita'».
Quanto all'art. 32, dopo aver sottolineato l'inammissibilita' del
profilo relativo alla violazione del predetto regolamento
CE/1266/2007 per carenza di motivazione sul punto, la Regione
osserva, a proposito della asserita violazione dei decreti
ministeriali richiamati dal Governo, che gli stessi riguardano
malattie diverse dalla febbre catarrale e che la norma censurata
comunque escluderebbe dalla movimentazione gli animali spostati da e
verso allevamenti sotto vincolo sanitario perche' contaminati o
assoggettati a provvedimenti restrittivi, scongiurando, quindi, la
possibile diffusione della malattia. La norma mirerebbe soltanto a
realizzare una semplificazione amministrativa, senza pregiudizio per
la sanita' veterinaria e la salute dei consumatori.
In esecuzione di una circolare del Ministero della salute,
sarebbero, d'altra parte, gia' in atto accordi interregionali per
consentire la movimentazione tra diverse Regioni di animali destinati
al macello senza che il "modello 4" sia firmato dal veterinario
ufficiale, pur essendo tale obbligo previsto dalla normativa
comunitaria e statale. Cio' dovrebbe valere a fortiori in un ambito
piu' ristretto, quale quello infraregionale, in linea con le
anticipazioni fornite dal medesimo Ministero in ordine ad una diversa
identificazione delle zone sotto restrizione, che escluderebbe la
Regione Basilicata.
L'attivazione, peraltro, di una Banca Dati Nazionale
dell'anagrafe zootecnica renderebbe evidentemente solo formale
l'attestazione prevista sul menzionato "modello 4", sostituibile con
una autocertificazione del detentore di animali, come peraltro
sarebbe gia' previsto da un decreto ministeriale del 30 dicembre 2010
in tema di movimentazione di suini.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna in via
principale gli articoli 19 e 32 della legge della Regione Basilicata
30 dicembre 2011, n. 26, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione Basilicata - legge
finanziaria 2012», denunciandone il contrasto, rispettivamente,
quanto alla prima disposizione, con gli articoli 3, 97 e 136 della
Costituzione e, quanto alla seconda, con gli artt. 117, primo e
secondo comma, lettere q) ed s), Cost.
2.- A proposito dell'art. 19 della citata legge regionale, il
ricorrente rammenta come lo stesso preveda, attraverso il rinvio alle
finalita' di cui all'art. 14 della legge regionale 24 dicembre 2008,
n. 31 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
annuale e pluriennale della Regione Basilicata - legge finanziaria
2009), come modificata dall'art. 33 della legge regionale 7 agosto
2009, n. 27 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2009 e del bilancio pluriennale per il triennio
2009/2011), un contributo regionale per la stabilizzazione dei
lavoratori impegnati in attivita' socialmente utili (ASU) e che siano
utilizzati da almeno tre anni presso i Comuni e gli altri enti
pubblici, nonche' per la stabilizzazione dei lavoratori ex LSU che
abbiano intrattenuto rapporti contrattuali di collaborazione
coordinata e continuativa per la durata di 60 mesi con pubbliche
amministrazioni dal 2001 al 2008 o in essere.
Il comma 1 dell'art. 14 della citata legge n. 31 del 2008 - che
detta, dunque, la disciplina "sostanziale" della disposizione
finanziaria oggetto di impugnativa - e' stato peraltro sostituito -
come espressamente puntualizzato nello stesso testo della
disposizione censurata - dal comma 2 dell'art. 33 della richiamata
legge regionale n. 27 del 2009; il quale ultimo, a sua volta, e'
stato sostituito, dapprima, ad opera dell'art. 11, comma 1, della
legge regionale 30 dicembre 2009, n. 42 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione annuale e pluriennale della
Regione Basilicata - legge finanziaria 2010) (a decorrere dal 1°
gennaio 2010, secondo quanto stabilito dall'art. 86, comma 1, della
stessa legge) e, poi, dall'art. 1 della legge regionale 29 gennaio
2010, n. 10 (Modifiche all'art. 11 della legge regionale 30 dicembre
2009, n. 42). Ebbene, entrambe tali ultime disposizioni novellatrici
sono state dichiarate costituzionalmente illegittime con la sentenza
n. 67 del 2011, la quale appunto le censuro', in riferimento all'art.
97 Cost., sul rilievo che esse prevedessero la promozione della
stabilizzazione dei soggetti contemplati senza anche prevedere che
questi dovessero superare un pubblico concorso. L'indicato parametro
risultava violato - osservo' la Corte - in quanto esso «impone il
concorso quale modalita' di reclutamento del personale delle
pubbliche amministrazioni e consente deroghe a tale principio solo
qualora ricorrano esigenze particolari e sia adeguatamente garantita
la professionalita' dei prescelti»: circostanze che non ricorrevano
nella specie. Ne' poteva soccorrere, in senso contrario, il rilievo
secondo cui, nel sancire, al comma 1, che la promozione della
stabilizzazione dovesse svolgersi «in armonia con quanto previsto dai
commi 550 e 551 dell'art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244», si
prevedesse, al comma 2, che le assunzioni dovessero avvenire «in ogni
caso attraverso procedure selettive»: il concorso pubblico richiesto
dall'art. 97 Cost. - si puntualizzo' - «e' cosa diversa rispetto a
generiche e non meglio precisate procedure selettive. Esso, infatti,
e' una procedura aperta a tutti ("stabilizzandi" o no che siano) che
sfocia nell'assunzione dei piu' meritevoli; le seconde, invece,
consistono in accertamenti relativi alle capacita' professionali dei
soli appartenenti alle categorie di "stabilizzandi" individuate dalle
norme regionali».
3.- La disposizione ora censurata, dunque, procedendo a
finanziare nuovamente, per l'anno 2012, le procedure per la
stabilizzazione del medesimo personale, contrasterebbe, a giudizio
del ricorrente, con gli artt. 3 e 97 nonche' con l'art. 136 Cost.:
per le sue connotazioni di carattere provvedimentale, essa andrebbe
assoggettata ad un rigoroso scrutinio di non arbitrarieta' e di
rispetto del principio di legalita' della azione amministrativa;
d'altra parte, mirando a reintrodurre una disciplina gia' dichiarata
costituzionalmente illegittima, presenterebbe gli stessi vizi di
quella espunta dall'ordinamento.
4.- L'art. 32 della medesima legge regionale n. 26 del 2011
sarebbe a sua volta in contrasto con gli artt. 117, primo comma, e
117, secondo comma, lettere q) ed s), della Costituzione nella parte
in cui prevede che, per motivi di compravendita, e' consentita la
movimentazione di animali domestici della specie bovina ed ovicaprina
con documentazione di scorta priva della vidimazione del Servizio
Veterinario ufficiale della ASL competente in ordine alla avvenuta
vaccinazione dei medesimi animali. Sottolinea al riguardo il
ricorrente che il regolamento CE/1266/2007(Regolamento della
Commissione relativo alle misure di applicazione della direttiva
2000/75/CE per quanto riguarda la lotta, il controllo, la vigilanza e
le restrizioni dei movimenti di alcuni animali appartenenti a specie
ricettive alla febbre catarrale), richiamato dalla disposizione
impugnata, si riferisce alle misure applicative della direttiva
2000/75/CE (Direttiva del Consiglio che stabilisce disposizioni
specifiche relative alle misure di lotta e di eradicazione della
febbre catarrale degli ovini), concernente la lotta alla febbre
catarrale (blue tongue). Disposizioni, quelle richiamate, che
dovrebbero ritenersi riconducibili alla materia della "profilassi
internazionale", rientrante nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato a norma dell'art. 117, secondo comma, lettera q), Cost.,
con profili incidenti sulla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,
anch'essa riservata alla legislazione statale, ai sensi della lettera
s) del medesimo art. 117, secondo comma, Cost. Non sarebbe consentita
l'adozione, sul territorio regionale, di interventi difformi rispetto
alla normativa statale, in quanto cio' contrasterebbe con l'esigenza
di discipline di carattere unitario.
5.- Le questioni sono entrambe fondate.
6.- A proposito delle censure riguardanti l'art. 19, assume
carattere pregiudiziale ed assorbente - anche sulla base della palese
inconferenza degli argomenti addotti dalla Regione per legittimare la
disposizione in questione rispetto a quelle dichiarate
costituzionalmente illegittime con la richiamata sentenza n. 67 del
2011 - il profilo della lamentata violazione dell'art. 136 della
Costituzione.
Secondo la Regione, infatti, la disposizione impugnata, facendo
riferimento testuale alla modifica dell'art. 14 della legge regionale
n. 31 del 2008, avvenuta ad opera dell'art. 33 della legge regionale
n. 27 del 2009, conterrebbe una previsione antecedente alle
disposizioni modificative poi dichiarate costituzionalmente
illegittime, restando percio' estranea all'influenza del "giudicato
costituzionale": essa provvederebbe soltanto ad operare uno
stanziamento diretto a coprire i costi sopportati dagli enti pubblici
che avessero gia' effettuato stabilizzazioni di personale precario
alle condizioni di legge, in linea con quanto previsto al comma 3 del
predetto art. 33 (che riconosce ai Comuni un contributo unitario per
ogni lavoratore stabilizzato).
L'assunto appare privo di fondamento. Da un lato, infatti, e'
agevole rilevare che il richiamo operato dalla disposizione impugnata
all'art. 14 della legge regionale n. 31 del 2008, come modificato,
appunto, dall'art. 33 della legge regionale n. 27 del 2009 -
indipendentemente dalla astratta questione della successione delle
leggi nel tempo, che, pure, risulterebbe per se stessa decisiva
(posto che, data una modifica a un testo legislativo, il richiamo a
questo da parte di una legge successiva non puo' intendersi riferito,
ne' riferibile, al testo antecedente alla modifica) - assume risalto
proprio per la indicazione delle "finalita'" alle quali e' destinato
lo stanziamento: finalita' che consistevano - e che tuttora
consisterebbero - appunto nella promozione della stabilizzazione del
personale precario e che, a causa della mancanza di previsione di
procedure concorsuali, determinarono, come si e' detto, l'intervento
demolitore di questa Corte.
La circostanza che si tratti di un richiamo meramente formale
finisce per costituire, quindi, un semplice espediente, che non puo'
impedire di cogliere la sostanza della volonta' legislativa di
mantenere in piedi o di ripristinare, sia pure indirettamente, in
contrasto con il sistema dell'efficacia delle decisioni caducatorie,
gli effetti di quella struttura normativa che aveva formato oggetto
della richiamata pronuncia di illegittimita' costituzionale
(analogamente, piu' di recente, la sentenza n. 99 del 2012) e contro
la quale ora, dunque, pertinentemente tornano a dirigersi le censure
del Governo.
Si consideri, del resto, che, sia la norma di attribuzione di un
contributo unitario ai Comuni (art. 33, comma 3, gia' richiamato),
sia la norma di finanziamento complessivo (come quella qui all'esame)
figuravano nella disciplina in discorso sin dal suo originario
impianto - si veda l'art. 46, comma 4, della legge regionale 6 agosto
2008, n. 20 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2008) - e che queste norme sono state, sia pure in vario
modo, piu' volte riprodotte o modificate nei termini di cui si e'
detto: cosicche' risulta, comunque, smentito dal succedersi degli
innesti normativi l'argomento, prospettato dalla resistente a
giustificazione della norma impugnata, secondo cui questa sarebbe
destinata a far fronte a necessita' del tutto occasionali e
contingenti.
7.- Pur senza considerare che la giurisprudenza costituzionale ha
ripetutamente «qualificato le norme statali in materia di
stabilizzazione dei lavoratori precari come principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, in quanto le stesse perseguono
la finalita' del contenimento della spesa nello specifico settore del
personale» (cosi' la sentenza n. 51 del 2012), non puo', del resto,
non sottolinearsi, da un diverso ma concorrente profilo, come il
contenuto o il carattere meramente finanziario di una disposizione,
quale quella impugnata, non possa ragionevolmente implicare una sua
completa autonomia rispetto all'oggetto o all'obiettivo cui il (nel
caso, rinnovato) finanziamento si riferisce: come se - cio' che si
vorrebbe nella specie - la vicenda della destinazione di una somma
per la stabilizzazione dei lavoratori possa risultare del tutto
indipendente rispetto a quella delle "modalita'" attraverso le quali
si svolga il concreto realizzarsi della stabilizzazione.
Ove, in altre parole, i singoli enti destinatari del
finanziamento fossero essi normativamente tenuti a rispettare i dicta
di questa Corte con specifico riguardo all'art. 97 Cost. - il quale,
come si e' sottolineato, impone di reclutare il personale delle
pubbliche amministrazioni attraverso pubblico concorso, consentendosi
deroghe solo qualora ricorrano esigenze particolari e sia
adeguatamente garantita la professionalita' dei prescelti -, si
dovrebbe ipotizzare una diversita' di sfere di responsabilita', nel
senso che la previsione del finanziamento regionale non inciderebbe,
in se', sulle procedure di stabilizzazione, da riservare a diverse
previsioni normative.
Resta, pero', il fatto che, nel caso di specie, la Regione non
soltanto non ha indicato le specifiche fonti normative dalle quali
potersi trarre la regolamentazione di siffatte "modalita'" - si
ribadisce che fu proprio tale carenza a generare il ricordato
intervento demolitore di questa Corte - ma, addirittura, essa si
limita a traslare in capo agli enti finanziati un simile sindacato di
legalita', nonostante che siano proprio gli enti medesimi a ricevere
dalla stessa legge regionale la base normativa per procedere alle
stabilizzazioni.
Ne', d'altra parte, puo' trascurarsi di sottolineare - a
ulteriore dimostrazione della implausibilita' di una diversa lettura
del quadro normativo - che sin dal 2005 la Regione Basilicata ha
adottato una legge (19 gennaio 2005, n. 2) di «delegificazione dei
provvedimenti in materia di prosecuzione e stabilizzazione lavorativa
dei soggetti impegnati in attivita' socialmente utili», stabilendo,
poi, con varie deliberazioni regionali, programmi ed interventi in
materia di stabilizzazione degli stessi.
8.- Del pari fondata si rivela la questione riguardante l'art. 32
della legge regionale impugnata, posto che si sopprime nei fatti la
certificazione del veterinario della ASL competente in materia di
movimentazione del bestiame, sostituendola con una
autocertificazione.
Vanno in proposito evocati i precedenti rappresentati dalle
sentenze n. 12 del 2004 e n. 406 del 2005, ove, proprio con
riferimento alle cautele imposte per evitare la diffusione ed il
contagio della febbre catarrale dei ruminanti e degli ovini, si e'
richiamato il principio che devolve alla competenza esclusiva dello
Stato la legislazione in materia di "profilassi internazionale", con
il coinvolgimento, anche, di profili riguardanti la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, anch'essa riservata alla competenza
legislativa dello Stato.
Appare, d'altra parte, fin troppo evidente che la normativa
statale che prevede il controllo sanitario della ASL competente sul
bestiame in transito - in linea con quanto previsto in sede
comunitaria e UE (si veda, da ultimo, il reg. CE 30 maggio 2012, n.
456/2012, Regolamento di esecuzione della Commissione che modifica il
regolamento (CE) n. 1266/2007 relativo alle misure di applicazione
della direttiva 2000/75/CE del Consiglio per quanto riguarda la
lotta, il controllo, la vigilanza e le restrizioni dei movimenti di
alcuni animali appartenenti a specie ricettive alla febbre catarrale)
- e' destinata ad assicurare, anche in relazione al profilo delle
procedure (ad esempio in tema di programmi di prevenzione o di
controllo e vigilanza), oltre che a quello strettamente
sanzionatorio, una indispensabile uniformita' di disciplina su tutto
il territorio nazionale, secondo livelli minimi di tutela che
necessitano, proprio per le esigenze della profilassi, di una
ineludibile omogeneita' di criteri e parametri di valutazione.
Ne' sembrera' superfluo ricordare, in tale quadro di riferimento,
che spetta alla competenza del Ministero della salute la cura dei
rapporti con l'Organizzazione mondiale della sanita' e con altre
Agenzie ONU anche per l'attuazione di convenzioni e di programmi
sanitari internazionali.