ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 2,
commi 4 e 5; dell'art. 4, commi 6, 7 e 8; dell'art. 5, comma 11;
dell'art. 6, comma 2, lettere c) e d); dell'art. 15, commi 6 e 13,
della legge della Regione Campania 10 luglio 2012, n. 19 (Istituzione
del registro tumori di popolazione della Regione Campania), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il
14-21 settembre 2012, depositato in cancelleria il 21 settembre 2012
ed iscritto al n. 125 del registro ricorsi 2012.
Udito nell'udienza pubblica del 10 aprile 2013 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
udito l'avvocato dello Stato Luigi Andronio per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 14-21 settembre 2012 e depositato in cancelleria il 21 settembre,
promuove, in riferimento agli articoli 120, secondo comma, 117, terzo
comma, e 97 della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, commi 4 e 5, dell'art. 4, commi 6, 7 e 8,
dell'art. 5, comma 11, dell'art. 6, comma 2, lettere c) e d), e
dell'art. 15, commi 6 e 13, della legge della Regione Campania 10
luglio 2012, n. 19 (Istituzione del registro tumori di popolazione
della Regione Campania), che ha istituito sette registri tumori:
quattro provinciali e tre subprovinciali, costituiti uno per ogni
Azienda sanitaria locale della Regione, nonche' un registro tumori
infantili istituito presso il dipartimento di prevenzione di una
delle ASL della Regione.
1.1.- Premette il ricorrente che la Regione Campania ha disatteso
l'Accordo sul Piano di rientro dai disavanzi sanitari 2007-2009
stipulato in data 13 marzo 2007, ai sensi dell'art. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria
2005), e che pertanto il Governo ha esercitato i poteri sostitutivi
previsti dall'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1 ottobre 2007, n.
159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo
sviluppo e l'equita' sociale), convertito, con modificazioni, dalla
legge 29 novembre 2007, n. 222, procedendo alla nomina del Presidente
della Regione quale Commissario ad acta per la realizzazione del
Piano di rientro.
Ricorda poi che con la legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. Legge finanziaria 2010), e' stata concessa alle Regioni
che si trovavano in gestione commissariale la possibilita' di
proseguire il Piano di rientro attraverso programmi operativi,
precisandosi ai commi 80 e 95 dell'art. 2 che «gli interventi
individuati dal Piano sono vincolanti per la Regione, che e'
obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non
adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del
richiamato Piano di rientro».
Prosegue il ricorrente illustrando che il Commissario ad acta ha
adottato il decreto del 14 luglio 2010, n. 41, avente ad oggetto
«Approvazione del nuovo Programma operativo per l'anno 2010», e che,
a causa della sua non completa attuazione, ha quindi approvato la
bozza del Programma operativo 2011-2012.
Successivamente, constatata la permanenza del disavanzo, il
Commissario ad acta ha approvato il Piano sanitario regionale
2011-2013 e quindi l'adeguamento per l'anno 2012 dei Programmi
operativi 2011-2012.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri illustra, quindi,
i profili di illegittimita' costituzionale della legge regionale,
individuando due gruppi di norme: a) il primo [art. 2, commi 4 e 5;
art. 4, commi 6, 7 e 8; art. 5, comma 11; art. 6, comma 2, lettera
c); art. 15, commi 6 e 13] sarebbe in contrasto con gli artt. 120,
secondo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione; b) il secondo
[art. 4, comma 6, lettera a), e comma 7, lettera a); art. 6, comma 2,
lettera d); art. 15, comma 6] violerebbe gli artt. 97, 120, secondo
comma, e 117, terzo comma, Cost.
1.2.1.- Ad avviso del ricorrente, le norme del primo gruppo,
disponendo che la gestione di ogni registro tumori sia affidata ad
unita' operative dedicate e strutturate presso ciascun dipartimento
di prevenzione delle ASL e della Regione, istituiscono nuove
strutture organizzative, cosi' interferendo con l'attuazione del
Piano di rientro dal disavanzo sanitario affidata al Commissario ad
acta e menomando le sue attribuzioni. Il punto 2, lettere c) e m), ed
il punto 4 del mandato commissariale, infatti, affidano al
Commissario, fino all'avvenuta attuazione del Piano, il riassetto
della rete ospedaliera e la sospensione di eventuali nuove iniziative
regionali in corso finalizzate a realizzare ed aprire nuove strutture
sanitarie pubbliche nonche' ad autorizzare ed accreditare strutture
sanitarie.
Rammenta la difesa dello Stato che la Corte costituzionale nella
sentenza n. 78 del 2011, richiamando i principi gia' espressi nella
sentenza n. 2 del 2010, ha precisato che, anche qualora non sia
ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del Commissario, ma
ricorra comunque una situazione di interferenza con le sue funzioni,
tale situazione e' idonea ad integrare la violazione dell'art. 120,
secondo comma, Cost.
Le disposizioni in esame, inoltre, non rispettando i vincoli
posti dal Piano di rientro dal disavanzo sanitario e le previsioni
del Programma operativo 2011-2012, che dispongono espressamente la
riduzione delle unita' operative semplici e complesse (punto 5.1.6.),
pregiudicherebbero il conseguimento degli obiettivi di risparmio
imposti dal Piano di rientro, ledendo cosi' i principi fondamentali
statali in materia di coordinamento della finanza pubblica diretti al
contenimento della spesa sanitaria, di cui all'art. 2, commi 80 e 95,
della legge n. 191 del 2009 e, conseguentemente, l'art. 117, terzo
comma, Cost.
Sarebbe infatti orientamento consolidato della Corte che il
legislatore statale possa «legittimamente imporre alle Regioni
vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio unitario
della finanza pubblica complessiva, in connessione con il
perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi
comunitari» (sentenza n. 163 del 2011).
1.2.2.- Le norme del secondo gruppo, riservando all'assessorato
regionale alla sanita' la nomina dei sette responsabili dei registri
tumori provinciali e subprovinciali, del responsabile del registro
tumori infantili e del funzionario del centro di coordinamento, senza
precisare le procedure attraverso le quali debbano essere effettuate
tali nomine e se riguardino o meno il personale gia' dipendente dal
servizio sanitario regionale, contrasterebbero con i principi di buon
andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione nonche' con
il principio del pubblico concorso di cui all'art. 97 Cost.
Tali norme, inoltre, disponendo nuovi incarichi professionali,
interferirebbero con l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo
sanitario affidata al Commissario ad acta: per un verso, infatti,
esse menomerebbero le sue attribuzioni previste dal punto 1, lettera
e), del mandato commissariale che prevede «la razionalizzazione ed il
contenimento della spesa per il personale», in violazione dell'art.
120, secondo comma, Cost.; per altro verso, esse non rispetterebbero
i vincoli posti dal Piano di rientro dal disavanzo che prevede, tra
l'altro, il blocco del turn over del personale (blocco confermato, al
punto 2.2.1., dai Programmi operativi di adeguamento 2011-2012) e
pregiudicherebbero il conseguimento degli obiettivi di risparmio ivi
previsti.
In questo modo, conclusivamente, sarebbero lesi i principi
fondamentali diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria
di cui all'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009,
secondo i quali principi, in costanza del Piano di rientro, e'
preclusa alla Regione l'adozione di nuovi provvedimenti che siano di
ostacolo alla sua piena attuazione, con conseguente violazione della
competenza legislativa statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
2.- La Regione Campania, sebbene ritualmente raggiunta dalla
notificazione del ricorso, non si e' costituita in giudizio.
3.- All'udienza pubblica il ricorrente ha insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale dell'articolo 2, commi 4 e
5, dell'art. 4, commi 6, 7 e 8, dell'art. 5, comma 11, dell'art. 6,
comma 2, lettere c) e d), e dell'art. 15, commi 6 e 13, della legge
della Regione Campania 10 luglio 2012, n. 19 (Istituzione del
registro tumori di popolazione della Regione Campania), in
riferimento agli artt. 120, secondo comma, 117, terzo comma, e 97
della Costituzione.
2.- Il ricorrente ha articolato le questioni suddividendo le
norme di cui lamenta l'illegittimita' costituzionale in due gruppi:
il primo [art. 2, commi 4 e 5; art. 4, commi 6, 7 e 8; art. 5, comma
11; art. 6, comma 2, lettera c); art. 15, commi 6 e 13] sarebbe in
contrasto con gli artt. 120, secondo comma, e 117, terzo comma,
Cost.; il secondo [art. 4, comma 6, lettera a), e comma 7, lettera
a); art. 6, comma 2, lettera d); art. 15, comma 6] violerebbe gli
artt. 97, 120, secondo comma, e 117, terzo comma, Cost.
2.1.- Le norme del primo gruppo dispongono che la gestione di
ogni registro tumori sia affidata ad unita' operative, dedicate e
strutturate presso ciascun dipartimento di prevenzione delle ASL e
della Regione, e istituiscono nuove strutture, cosi' interferendo,
secondo il ricorrente, con l'attuazione del Piano di rientro dal
disavanzo sanitario di competenza del Commissario ad acta. Il punto
2, lettere c) e m), ed il punto 4 del mandato commissariale, infatti,
affidano al Commissario, fino all'avvenuta attuazione del Piano, il
riassetto della rete ospedaliera e la sospensione di eventuali nuove
iniziative regionali in corso finalizzate a realizzare ed aprire
nuove strutture sanitarie pubbliche nonche' ad autorizzare ed
accreditare strutture sanitarie.
Esse, poi, interverrebbero in materia di organizzazione sanitaria
senza rispettare i vincoli posti dal Piano di rientro, cosi'
pregiudicando il conseguimento degli obiettivi di risparmio in esso
previsti e violando il principio fondamentale diretto al contenimento
della spesa pubblica sanitaria di cui all'art. 2, commi 80 e 95,
della legge n. 191 del 2009 (Disposizioni per formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2010), in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.
2.2.- Le norme del secondo gruppo riservano all'assessorato
regionale alla sanita' la nomina dei sette responsabili dei registri
tumori provinciali e subprovinciali, del responsabile del registro
tumori infantili e del funzionario del centro di coordinamento, senza
precisare le procedure attraverso le quali debbano essere effettuate
tali nomine e se esse riguardino o meno il personale gia' dipendente
dal servizio sanitario regionale; le norme in questione pertanto -
sempre secondo il ricorrente - contrastano con i principi di buon
andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione nonche' con
il principio del pubblico concorso di cui all'art. 97 Cost.
Inoltre, disponendo nuovi incarichi professionali, da un lato,
interferirebbero con l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo
sanitario affidata al Commissario ad acta, in violazione dell'art.
120, secondo comma, Cost.; dall'altro, non rispetterebbero i vincoli
posti dal Piano, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
3.- L'intima connessione esistente fra tutte le norme impugnate e
la loro inscindibilita' funzionale - in quanto volte, le prime, alla
istituzione dell'elemento oggettivo "ufficio" e le seconde alla
correlativa dotazione dell'elemento soggettivo "organico" - rende
opportuna la trattazione unitaria (sentenze n. 141 del 2010 e n. 341
del 2009) dei prospettati dubbi di costituzionalita' con riferimento
agli artt. 120, secondo comma, e 117, terzo comma, Cost.
4.- Le questioni sono fondate.
4.1.- Questa Corte ha affermato che «l'operato del Commissario ad
acta, incaricato dell'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo
sanitario previamente concordato tra lo Stato e la Regione
interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degli
organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad un'attivita'
che pure e' imposta dalle esigenze della finanza pubblica. E',
dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione che
l'esercizio del potere sostitutivo e', nella specie, imposto dalla
necessita' di assicurare la tutela dell'unita' economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual e' quello
alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni
amministrative del Commissario [...] devono essere poste al riparo da
ogni interferenza degli organi regionali» (sentenze n. 28 del 2013 e
n. 78 del 2011).
Piu' specificatamente, secondo la Corte «la semplice interferenza
da parte del legislatore regionale con le funzioni del Commissario ad
acta, come definite nel mandato commissariale, determina di per se'
la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.» (sentenza n. 28
del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 2 del 2010); ed in
particolare, «ogni intervento che possa aggravare il disavanzo
sanitario regionale "avrebbe l'effetto di ostacolare l'attuazione del
piano di rientro e, quindi, l'esecuzione del mandato commissariale
[...]"» (sentenza n. 18 del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 131
del 2012).
4.2.- Ebbene, la delibera del 23 aprile 2010 di attribuzione del
mandato commissariale per la prosecuzione del Piano di rientro, al
punto 1 (erroneamente indicato come punto 2 in ricorso), lettere c) e
m), prevede, quali linee di intervento dell'operato del Commissario,
rispettivamente, «il riassetto della rete ospedaliera e territoriale,
con adeguati interventi per la
dimissione/riconversione/organizzazione dei presidi non in grado di
assicurare adeguati profili di efficienza e di efficacia; analisi del
fabbisogno e verifica dell'appropriatezza». Il punto 4, poi, assegna
al Commissario l'incarico «di sospendere eventuali nuove iniziative
regionali in corso per la realizzazione o l'apertura di nuove
strutture sanitarie pubbliche ovvero per l'autorizzazione e
l'accreditamento di strutture sanitarie private fino all'avvenuta
adozione del Piano di riassetto della rete ospedaliera, della rete
laboratoristica e della rete di assistenza specialistica
ambulatoriale, tranne quelle necessarie all'attuazione del Piano di
rientro».
Il punto 1, lettera e), della delibera, infine, assegna al
Commissario «la realizzazione e il contenimento della spesa del
personale». Dal canto loro, i Programmi operativi di adeguamento
2011-2012 (in attuazione dei vincoli posti dal Piano di rientro), al
punto 2.2.1 (rubricato «Blocco del turn over»), prevedono il blocco
totale delle assunzioni.
4.3.- Risulta evidente che le norme impugnate interferiscono con
le funzioni e le attivita' del commissario ad acta; esse dunque
devono essere dichiarate costituzionalmente illegittime per
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.
4.4.- Le questioni sono fondate anche con riferimento alla
lamentata violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
4.4.1.- Questa Corte ha ripetutamente affermato che «l'autonomia
legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della
salute ed in particolare nell'ambito della gestione del servizio
sanitario puo' incontrare limiti alla luce degli obiettivi della
finanza pubblica e del contenimento della spesa», peraltro in un
«quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della
assoluta necessita' di contenere i disavanzi del settore sanitario»
(sentenze n. 91 del 2012 e n. 193 del 2007). Pertanto, il legislatore
statale puo' «legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa
corrente per assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica
complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi
nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91
del 2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010).
Su queste premesse, si e' anche piu' volte ribadito che l'art. 1,
comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge
finanziaria 2007) - al pari dell'art. 2, commi 80 e 95, delle legge
n. 191 del 2009, invocati dal ricorrente come parametri interposti -
puo' essere qualificato «come espressione di un principio
fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria
e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento
della finanza pubblica» (sentenze n. 91 del 2012, n. 163 e n. 123 del
2011, n. 141 e n. 100 del 2010). Tali norme hanno, infatti, reso
vincolanti per le Regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi
individuati negli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge
30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2005),
finalizzati a realizzare il contenimento della spesa sanitaria ed a
ripianare i debiti anche mediante la previsione di speciali
contributi finanziari dello Stato (sentenza n. 91 del 2012).
4.4.2.- Le norme impugnate, prevedendo l'istituzione di nuovi
uffici e sopratutto dotandoli di aggiuntive risorse strumentali,
umane e finanziarie, si pongono in contrasto con l'obiettivo del
rientro nell'equilibrio economico-finanziario perseguito con
l'Accordo sul Piano di rientro e con il Piano medesimo.
Tale contrasto e' reso palese, in particolare, dall'esistenza
nella legge impugnata di uno stanziamento ad hoc: difatti, l'art. 16,
rubricato «norma finanziaria», «impegna risorse finanziarie,
vincolate agli obiettivi di una gestione efficiente del registro
tumori della Regione Campania, per complessivi euro 1.500.000,00
annui [...] da versare alle Asl della Regione Campania per le
attivita' di ciascun Registro Tumori provinciale e subprovinciale e
del Registro Tumori Infantile, all'Irccs "Fondazione Pascale" per le
attivita' del Centro di coordinamento ed all'assessorato regionale
alla sanita' per le attivita' del Comitato Tecnico-Scientifico,
secondo gli importi percentuali di seguito indicati: a) gestione tre
Registri Tumori subprovinciali di Napoli 10 per cento ciascuno; b)
gestione Registro Tumori provinciale di Salerno 15 per cento; c)
gestione Registro Tumori provinciale di Benevento 10 per cento; d)
gestione Registro Tumori provinciale di Avellino 10 per cento; e)
gestione Registro Tumori provinciale di Caserta 14 per cento; f)
gestione Registro Tumori Infantile 12 per cento; g) attivita' del
Centro di Riferimento dell'Irccs "Fondazione Pascale" 6 per cento; h)
attivita' del Comitato Tecnico-Scientifico 3 per cento».
E' questa disposizione, in particolare, che manifesta
l'incompatibilita' con l'obiettivo di contenimento della spesa
pubblica sanitaria perseguito con il Piano di rientro: non e',
infatti, l'istituzione in se' dei registri tumori, del centro di
coordinamento e del comitato tecnico-scientifico, che merita di
essere contestata.
Lo stesso Commissario ad acta con delibera del 14 settembre 2012
ha ritenuto di dover adottare un'analoga iniziativa, utilizzando
pero' le strutture amministrative esistenti ed il personale in
servizio; ed e' significativo che abbia anche avuto cura di indicare
l'esistenza di una pregressa e vigente copertura finanziaria per il
funzionamento degli uffici in questione, precisando «che per le
attivita' del presente decreto non sono previsti oneri aggiuntivi a
carico del bilancio regionale».
Conclusivamente, le disposizioni impugnate, ed istitutive dei
registri tumori, del centro di coordinamento e del comitato
tecnico-scientifico, in quanto comportano spese ulteriori rispetto a
quelle gia' stanziate, contrastano anche con il principio
fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria -
espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza
pubblica - e quindi con l'art. 117, terzo comma, Cost. (ex plurimis:
sentenze n. 260 del 2012, n. 131 del 2012 e n. 91 del 2012).
5.- L'accoglimento del ricorso per le ragioni teste' enunciate
comporta che sia dichiarata, in via consequenziale, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
l'illegittimita' costituzionale anche dell'art. 16 della legge n. 19
del 2012 della Regione Campania.
Ad esso, infatti, vanno estesi i motivi di censura esposti a
sostegno della fondatezza delle questioni prospettate con riferimento
alla violazione del principio fondamentale diretto al contenimento
della spesa pubblica sanitaria e quindi dell'art. 117, terzo comma,
Cost.
6.- La fondatezza delle questioni di costituzionalita' con
riferimento ai parametri di cui agli artt. 120, secondo comma, e 117,
terzo comma, Cost. comporta l'assorbimento delle ulteriori censure di
violazione dell'art. 97 Cost., invocato con riferimento ai principi
di buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione e
del pubblico concorso.