ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 46,
commi 2, 3 e 4, e 47, commi da 1 a 9, della legge della Regione
Piemonte 4 maggio 2012, n. 5 (Legge finanziaria per l'anno 2012),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 2-5 luglio 2012, depositato in cancelleria il 10 luglio
2012 ed iscritto al n. 104 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito nell'udienza pubblica del 26 marzo 2013 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giovanna Scollo per la
Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 27 giugno 2012, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha sollevato questione di legittimita' costituzionale in
via principale delle disposizioni di cui agli articoli 46, commi 2, 3
e 4, e 47, commi da 1 a 9, della legge della Regione Piemonte 4
maggio 2012, n. 5 (Legge finanziaria per l'anno 2012).
1.1. - Quanto all'art. 46 delle legge regionale piemontese,
secondo il Presidente del Consiglio tale disposizione, legittimando
un inquadramento riservato di personale, presenterebbe alcuni
evidenti profili di illegittimita' costituzionale.
In particolare, i commi 2 e 3 di tale articolo prevedrebbero, per
il reclutamento di personale a tempo indeterminato, l'espletamento di
concorsi destinati al personale gia' in servizio nel ruolo della
Giunta regionale alla data del 1° giugno 2012 e assunto mediante
avvisi di selezione pubblica per esami o per titoli ed esami banditi
dalla Regione Piemonte. In tal modo, le predette disposizioni si
porrebbero in contrasto con i principi di cui agli articoli 3 e 97
della Costituzione, e segnatamente con quelli di uguaglianza,
imparzialita' e buon andamento nonche' con la regola del concorso
pubblico per accedere alla pubblica amministrazione, che ammette
eventuali deroghe solo in presenza di peculiari e straordinarie
ragioni di interesse pubblico.
Inoltre, il successivo comma 4, stabilendo che, con deliberazione
della Giunta regionale, sia definita, tra l'altro, la percentuale di
riserva di posti non inferiore al 40 per cento, riferita al personale
di cui al comma 3, si porrebbe in contrasto con i sopra citati artt.
3 e 97 della Costituzione, nonche' con la costante giurisprudenza
della medesima Corte costituzionale, che prevede che, anche nel caso
in cui le deroghe siano giustificate, la riserva di posti a favore
del personale interno non sia superiore al 50 per cento dei posti
messi a concorso.
1.2. - Quanto alla norma contenuta nell'art. 47 della legge
regionale censurata, essa detterebbe, in contrasto con la
corrispondente disciplina introdotta dal legislatore statale con gli
artt. 4, 91, 120 e 141 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), una propria,
autonoma disciplina in materia di collaudo di opere pubbliche e,
segnatamente, della individuazione, selezione e nomina dei soggetti
chiamati a svolgere l'attivita' di collaudo, determinando una
violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia
di ordinamento civile, di cui all'art. 117, secondo comma, della
Costituzione.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la materia dei
«lavori pubblici», pur non essendo elencata nell'articolo 117,
secondo comma, della Costituzione tra le materie oggetto di potesta'
legislativa esclusiva dello Stato, non verrebbe per cio' solo a
ricadere nella potesta' legislativa residuale delle Regioni, di cui
al quarto comma del citato articolo 117, ma, a seconda dell'oggetto
al quale afferisce la disposizione censurata, andrebbe di volta in
volta attribuita alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato o a
potesta' legislativa concorrente.
In particolare, la materia della disciplina dei lavori pubblici
rientrerebbe nella potesta' esclusiva statale, per i profili
attinenti la tutela dell'ambiente, di cui all'articolo 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione e per gli aspetti della
disciplina dei contratti pubblici, individuati dall'art. 4, comma 3,
del decreto legislativo n. 163 del 2006.
Quest'ultimo, prosegue il Presidente del Consiglio, attribuisce
alla competenza esclusiva dello Stato la disciplina di molteplici
momenti della procedura ad evidenza pubblica, tra i quali la
qualificazione e selezione dei concorrenti, le procedure di
affidamento, esclusi i profili di organizzazione amministrativa, i
criteri di aggiudicazione, il subappalto, la stipulazione e
l'esecuzione dei contratti, compresa la direzione dell'esecuzione, la
direzione dei lavori, la contabilita' ed infine il collaudo, ad
eccezione dei profili di organizzazione e contabilita' amministrative
ed il contenzioso.
Tali materie, essendo riconducibili alle nozioni di «tutela della
concorrenza» e di «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) ed l),
della Costituzione, richiederebbero una uniforme disciplina su tutto
il territorio nazionale, dovendo, pertanto, considerarsi vincolanti,
per i legislatori regionali, le disposizioni di cui al decreto
legislativo n. 163 del 2006.
Ebbene, l'art. 47 (commi da 1 a 9) della legge regionale,
prevedendo l'affidamento di collaudo di lavori pubblici a dipendenti
regionali iscritti in apposito elenco, contrasterebbe con i predetti
principi. Pertanto, il legislatore regionale, disciplinando la
materia dei collaudi in deroga alle disposizioni statali in materia,
violerebbe i principi generali in materia di ordinamento civile che
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione riserva
allo Stato.
2. - Si e' costituita nel giudizio la Regione Piemonte, chiedendo
che la questione sia dichiarata infondata. Invero, secondo la Regione
resistente, quanto al primo motivo di ricorso, la fattispecie oggetto
della legge impugnata riguarderebbe personale che, sebbene assunto a
tempo determinato, avrebbe dovuto, per questo, superare un concorso
pubblico quale forma ordinaria di reclutamento per le pubbliche
amministrazioni, in adesione al canone dell'efficienza e al principio
costituzionale del buon andamento dell'amministrazione. A tal
proposito richiama un parere da essa appositamente richiesto al
Consiglio di Stato, in veste consultiva.
Quanto all'art. 47, la Regione ritiene che la norma impugnata non
violerebbe le competenze statali, ne' tanto meno le norme in materia
di codice degli appalti, non derogando ai requisiti e alle modalita'
di selezione previsti dalla normativa statale.
3. - Con memoria depositata nei termini, il Presidente del
Consiglio ha insistito per l'accoglimento del ricorso, svolgendo
ulteriori considerazioni in diritto.
Con ulteriore memoria, la Regione Piemonte ha segnalato
l'approvazione del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito dalla legge n. 213 del
2012, nel quale, al comma 1, si dispone l'erogazione, a determinate
condizioni, di una somma pari all'80 per cento dei trasferimenti
erariali a favore delle Regioni, sottoponendo tale erogazione ad una
serie di condizioni e limiti.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni di cui
agli articoli 46, commi 2, 3 e 4, e 47, commi da 1 a 9, della legge
della Regione Piemonte 4 maggio 2012, n. 5 (Legge finanziaria per
l'anno 2012).
1.1. - Quanto all'art. 46 delle legge regionale piemontese, tale
disposizione, secondo il Presidente del Consiglio, presenta alcuni
evidenti profili di illegittimita' costituzionale. Essa, dopo aver
previsto, nell'ambito di un piano occupazionale triennale,
l'espletamento di concorsi pubblici per titoli ed esami per il
reclutamento di personale a tempo indeterminato, stabilisce, al comma
4, che tale misura si applica anche al personale precario in servizio
nel ruolo della Giunta regionale alla data del 1° giugno 2012 e
«assunto» mediante avvisi di selezione pubblica per esami o per
titoli ed esami banditi dalla Regione Piemonte e dispone che, con
deliberazione della Giunta regionale, sia definita, tra l'altro, la
percentuale, non inferiore al 40 % dei posti a tempo indeterminato da
coprire, di posti da riservare in favore del predetto personale
precario.
In tal modo, la disposizione regionale introdurrebbe una forma di
assunzione riservata a personale interno, in deroga al principio del
pubblico concorso, senza prevedere ne' una specifica ragione
giustificatrice di tale deroga, ne' alcun limite massimo (ed anzi
prevedendo esplicitamente un solo limite minimo del 40%).
Al contempo, la disposizione affiderebbe il compito di
individuare in concreto la percentuale di riserva all'organo
esecutivo della Regione e, in tal modo, attribuirebbe ad esso il
potere incondizionato e discrezionale di porre virtualmente nel nulla
il principio del pubblico concorso, assumendo il personale a tempo
indeterminato, destinato a svolgere la propria attivita' presso la
Giunta stessa, mediante la stabilizzazione del personale precario
gia' in servizio, all'unica condizione che lo stesso sia stato a sua
volta selezionato mediante avviso di selezione pubblica per esami o
per titoli.
1.2. - Il Presidente del Consiglio denuncia, inoltre,
l'illegittimita' dell'art. 47 della legge regionale censurata, che
detta una propria autonoma disciplina in materia di collaudo di opere
pubbliche e, segnatamente, della individuazione, selezione e nomina
dei soggetti chiamati a svolgere l'attivita' di collaudo, per
contrasto con la corrispondente disciplina dettata dagli artt. 4, 91,
120 e 141 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), e, in generale,
la violazione della competenza legislativa statale esclusiva in
materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117, secondo comma,
della Costituzione.
La norma censurata disciplina l'attivita' di collaudo e, in
particolare, i criteri di scelta dei soggetti preposti ad effettuare
il collaudo stesso. Essa dispone che gli incarichi di collaudo delle
opere pubbliche date in appalto siano affidati a dipendenti
regionali, attingendo a un elenco appositamente predisposto, al quale
i dipendenti possono far domanda, e fissa i criteri per la formazione
di detto albo; in mancanza di dipendenti idonei, prevede che la
Regione possa affidare tale incarico, mediante procedure ad evidenza
pubblica, a soggetti esterni, eventualmente anche non iscritti ad
albi di collaudatori, indicandone le ragioni, o infine ad una
apposita commissione composta di massimo tre membri; in tali casi,
stabilisce che l'incarico di collaudo potra' essere conferito
mediante il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa.
La norma affida, poi, ad un regolamento regionale la disciplina
degli aspetti organizzativi, economici e gestionali inerenti alla
tenuta degli albi dei collaudatori, definendo le categorie di opere e
lavori per i quali e' possibile chiedere l'iscrizione all'albo per
l'effettuazione dei collaudi, i criteri e le modalita' per le
iscrizioni negli albi, i compensi dei collaudatori e le modalita' per
l'affidamento dell'incarico; stabilisce, infine, alcune
incompatibilita' a svolgere il compito di collaudatore.
2. - Entrambe le questioni sono fondate.
2.1. - Quanto alla prima, riguardante l'art. 46, commi 2, 3 e 4,
questa Corte ha in piu' occasioni sottolineato che disposizioni
regionali le quali inquadrino stabilmente lavoratori precari
all'interno delle amministrazioni, regionali e locali, senza neppure
predeterminare la quota massima dei posti a loro destinati, si
pongono in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., sia con riferimento
al principio del pubblico concorso, sia con riguardo ai principi di
uguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione
(sentenze n. 99 del 2012 e n. 51 del 2012).
Con tali principi contrastano anche le disposizioni che lasciano
aperta all'amministrazione regionale la possibilita' di indire
concorsi interamente riservati. Esse violano, infatti, i principi del
pubblico concorso, quello di imparzialita' e quello di buon andamento
della pubblica amministrazione (sentenza n. 169 del 2010).
Non ha pregio il rilievo della Regione, secondo cui i lavoratori
precari da stabilizzare, di cui si occupa la legge piemontese
censurata sono stati a suo tempo "assunti" (o, per l'esattezza,
scelti quali lavoratori a tempo determinato) mediante avviso di
selezione pubblica per titoli ed esami. La stabilizzazione senza
concorso, in assenza di comprovate, insuperabili esigenze dell'ente
pubblico e, soprattutto, in mancanza di un limite massimo
predeterminato e' stata piu' volte ritenuta illegittima da questa
Corte. Essa ha avuto modo di chiarire: «la circostanza che il
personale suscettibile di essere stabilizzato senza alcuna prova
selettiva sia stato a suo tempo assunto con contratto a tempo
determinato, sulla base di un pubblico concorso, per effetto della
diversita' di qualificazione richiesta delle assunzioni a termine
rispetto a quelle a tempo indeterminato, non offre adeguata garanzia
ne' della sussistenza della professionalita' necessaria per il suo
stabile inquadramento nei ruoli degli enti pubblici regionali, ne'
del carattere necessariamente aperto delle procedure selettive»
(sentenza n. 235 del 2010).
Anche con riferimento alla norma regionale qui censurata va,
dunque, ribadito che «il principio del pubblico concorso ha un ampio
ambito di applicazione tale da ricomprendere non solo le ipotesi di
assunzione di soggetti in precedenza estranei all'amministrazione, ma
anche casi di nuovo inquadramento di dipendenti gia' in servizio e
quelli di trasformazione di rapporti non di ruolo, e non instaurati
ab origine mediante concorso, in rapporti di ruolo», per cui «deroghe
a tale principio sono legittime solo in quanto siano funzionali esse
stesse al buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrano
peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a
giustificarle» (sent. n. 52 del 2011).
La deroga al principio del pubblico concorso non trova alcuna
giustificazione anche nel caso in esame e, pertanto, la norma
censurata deve essere dichiarata illegittima.
2.2. - Anche la seconda questione, relativa all'art. 47, commi da
1 a 9, della legge piemontese censurata, e' fondata.
In materia di lavori pubblici, questa Corte, nel confermare la
legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 3, del "codice degli
appalti", che riserva allo Stato la competenza legislativa in materia
di stipulazione ed esecuzione dei contratti (ivi compresi direzione
dell'esecuzione e direzione dei lavori, contabilita' e collaudo), ha
chiarito che le norme attinenti alla fase dell'esecuzione del
contratto privatistico rientrano nella materia dell'ordinamento
civile, di competenza esclusiva del legislatore statale, ad eccezione
delle sole disposizioni di tipo meramente organizzativo o contabile
(sentenza n. 401 del 2007).
Tale principio e' stato successivamente ribadito da questa Corte
anche con riguardo all'attivita' di collaudo, specificamente
disciplinata dalla norma regionale qui censurata, sul presupposto che
anche tale fase del procedimento ad evidenza pubblica e' relativa
all'esecuzione del contratto e, pertanto, rientra nella materia
dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva del legislatore
statale (sentenza n. 431 del 2007).
La norma censurata, infatti, ben lungi dal limitarsi a
disciplinare aspetti meramente organizzativi dell'attivita' di
collaudo, si pone in contrasto con i principi ricordati, violando
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Non e' fuor di luogo ricordare, infatti, che attraverso la
regolamentazione della scelta dei collaudatori, la determinazione del
loro compenso, la disciplina delle condizioni alle quali poter
ricorrere a collaudatori esterni e finanche a collaudatori non
iscritti nell'apposito albo, la norma piemontese definisce lo
standard di professionalita' dei collaudatori, condizionando in tal
modo l'accuratezza del collaudo e, dunque, del controllo di
corrispondenza dell'opera realizzata a quanto dedotto in contratto.